Резюме

Това стратегическо проучване се отнася до прозрачността на важна неформална част от законодателния процес на ЕС, а именно прозрачността на „тристранните срещи“.

Двата законодателни органа на ЕС — Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз — приемат законодателство по предложение на Европейската комисия. По време на този процес и двата съзаконодателни органа, подпомагани от Комисията, често водят преговори в рамките на т.нар. тристранни срещи, които представляват неформални срещи между представители на трите участващи институции. По време на тристранна среща Парламентът и Съветът се опитват да постигнат съгласие по общ текст въз основа на първоначалните си позиции, който след това се гласува съгласно официалната законодателна процедура. Тристранните срещи се оказаха много ефективни за постигането на такива споразумения и повечето законодателни актове вече се приемат по този начин.

Европейският съюз е представителна демокрация, в която гражданите имат право да търсят отговорност от своите представители за политическия избор, направен от тяхно име. Гражданите също имат право да участват в демократичния процес на ЕС. Прозрачността на тристранните срещи е ключов елемент за гарантиране на ефективността на тези права и за легитимиране на законите, приети от ЕС. Съдът на ЕС е постановил, че способността на гражданите на ЕС да разберат съображенията, които са в основата на законодателните действия, е предварително условие за ефективното упражняване на техните демократични права.

Въпреки че законодателният процес на ЕС като цяло е доста прозрачен, включително в сравнение с много държави членки, тази част от процеса породи опасения относно баланса между ефективността на тристранния процес и неговата прозрачност.

В този контекст Европейският омбудсман започна стратегическа проверка. Тя проучи кои информация и документи следва да се предоставят проактивно на обществеността и в кой момент, така че гражданите да могат да се възползват от правата си.

Прозрачността на тристранните срещи е съществен елемент от законотворческата легитимност на ЕС. Гражданите трябва да бъдат в състояние да контролират работата на своите представители по време на тази ключова част от законодателния процес. Гражданите също така се нуждаят от информация по темите, обсъждани по време на тристранните срещи, за да могат да участват ефективно в законодателния процес.

Омбудсманът приветства постигнатия до момента напредък по отношение на подобряването на прозрачността на тристранните срещи; тя обаче предлага трите институции да направят публично достъпни следните документи и информация: Дати на тристранните срещи, първоначални позиции на трите институции, общи програми на тристранните срещи, документи в „четири колони“, окончателни компромисни текстове, публично оповестени бележки от тристранните срещи, списъци на лицата, отговорни за вземането на политически решения, и, доколкото е възможно, списък на други документи, внесени по време на преговорите. Всички те следва да бъдат достъпни в лесна за използване и разбиране съвместна база данни. Въпреки че някои документи могат да бъдат предоставени по време на тристранните преговори, институциите могат да счетат за необходимо в обществен интерес да предоставят проактивен публичен достъп до определени видове документи едва след приключването на преговорите.

Контекстът

1. Това стратегическо проучване се отнася до прозрачността на „тристранните срещи“— неформалната част от законодателния процес на ЕС, чрез която Парламентът и Съветът, „съзаконодателите“, постигат съгласие по предложеното законодателство. Тази важна част от процеса се основава на преки преговори лице в лице между съзаконодателите, подпомагани от Комисията.

2. Европейският парламент, чиито членове се избират пряко от гражданите на ЕС и носят демократична отговорност пред тях, и Съветът на Европейския съюз, съставен от министри от всяка държава членка, които носят демократична отговорност пред своите национални парламенти и пред гражданите на своите държави членки, приемат законодателството на ЕС, след като обсъдят предложение, представено им от Европейската комисия. Парламентът и Съветът могат да изменят или, ако желаят, да отхвърлят изцяло предложенията на Комисията. По време на разискванията си по предложеното законодателство съзаконодателите вземат предвид и позициите на другата страна с оглед на намирането на допирни точки. Ако бъде постигнато споразумение, се приема законодателството на ЕС.

3. Договорите на ЕС съдържат подробни правила, уреждащи начина, по който следва да бъдат постигнати такива споразумения между съзаконодателите. Формалният процес на постигане на съгласие обаче може да бъде сложен и отнемащ време. То включва потенциално множество етапи на обсъждания и гласувания. Официални срещи между съзаконодателите (провеждани в рамките на „помирителен комитет“) могат да се провеждат, но само в самия край на процеса. Това може да доведе до продължителен и труден процес.

4. Съзаконодателите обаче проучиха и приложиха по-гъвкави средства за сближаване на позициите по предложеното законодателство, които са под формата на тристранни срещи. Тристранните срещи са неофициални преговори между представители на Парламента и Съвета, подпомагани от Комисията, насочени към постигане на споразумение по законодателството, обикновено на ранен етап от законодателния процес. По време на тристранните срещи представителите на съзаконодателите преговарят пряко помежду си, за да преодолеят различията във възгледите. Тристранни срещи, които не са открити за обществеността, могат да се проведат на всеки етап от законодателната процедура, след като Комисията представи предложение. Ако преговорите са успешни, на пленарното заседание на Парламента и на Съвета се представя компромисен текст. Ако всеки съзаконодател официално одобри компромисния текст, той става закон.

5. Въпреки че тристранните срещи не са изрично предвидени в Договорите, те се оказаха изключително ефективно и ефикасно средство за постигане на споразумение между съзаконодателите. Всъщност по-голямата част от законодателството вече се приема с помощта на тристранни срещи след разискванията, измененията и гласуването на двамата законодатели, за да формират първоначалните си позиции. Използването на няколко кръга официални обсъждания (или „четения“) се превърна по-скоро в изключение, отколкото в правило.

6. Структурираната система на тристранните срещи е подобрение на още по-неформалните средства, на които се разчиташе в миналото, като се използват устни преговори, които не позволиха подходящо равнище на демократичен надзор.

7. Два от множеството демократични принципи, залегнали в Договорите на ЕС, са от особено значение в контекста на настоящото разследване. Първо, в съответствие с член 10 от Договора за Европейския съюз „функционирането на Съюза се основава на представителната демокрация“. Представителната демокрация изисква не само тези, които приемат законодателство, да бъдат избирани; това също така означава, че гражданите са ефективно оправомощени да търсят отговорност от своите избрани представители за конкретния избор, направен от техните представители от тяхно име. Второ, гражданите имат „правото да участват в демократичния живот на Съюза“— принцип, залегнал и в член 10 от Договора за Европейския съюз, в който освен това се посочва, че „решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите“.

8. За да се гарантира прилагането на тези принципи, Договорите на ЕС изискват законодателният процес да бъде прозрачен. Гражданите могат да търсят отговорност от своите избрани представители само ако знаят какъв избор и какви компромиси са направили техните представители от тяхно име. Гражданите могат да участват реално и по същество в законодателния процес само ако могат да изразят мнението си по информиран начин. Ако институциите на Съюза могат да гарантират спазването на тези принципи, гражданите ще ги възприемат като по-отговорни и приобщаващи и следователно по-легитимни.

9. В този контекст омбудсманът започна тази стратегическа проверка на прозрачността на тристранните срещи. Проучването има за цел да подкрепи съзаконодателите, които носят крайната отговорност за определянето на начина, по който демократичните принципи на ЕС могат и следва да се прилагат в контекста на тристранните преговори.

Стратегическото проучване

10. Това стратегическо проучване се отнася до проактивната прозрачност на тристранните срещи. По-конкретно, в него се разглежда кои информация и документи могат да бъдат предоставени проактивно на обществеността и в кой момент. Проучването не се отнася до начина, по който институциите структурират законодателния процес, нито до начина, по който организират тристранните срещи. Проучването не включва и начина, по който институциите разглеждат отделните искания за публичен достъп до конкретни документи от тристранните срещи.

11. Като първа стъпка омбудсманът поиска от Парламента, Съвета и Комисията да отговорят на набор от въпроси относно тристранните срещи. Омбудсманът провери две приключени тристранни досиета, а именно досиетата относно Директивата за ипотечните кредити [1] и Регламента за клиничните изпитвания [2], за да получи ясна представа за начина, по който функционират тристранните преговори, и видовете документи, които обикновено се внасят по време на тристранните преговори. След като анализира отговорите на институциите и разгледа проверките на досиетата, Омбудсманът започна обществена консултация. В становищата, получени от граждани, НПО, представители на академичните среди и национални парламенти, преобладаващо се изтъкваше необходимостта от по-голяма прозрачност на тристранната среща, но някои от тях също така изразиха загриженост относно преждевременното оповестяване на документи, в които се посочва потенциалната вреда, която може да бъде нанесена на преговорите в чувствителен момент. Омбудсманът взема предвид тази обратна информация при представянето на своята оценка [3].

12. Докато течеше разследването, Парламентът, Съветът и Комисията сключиха ново Междуинституционално споразумение за по-добро законотворчество, което включва твърд ангажимент за законодателна прозрачност [4]. Омбудсманът приветства и насърчава тези усилия.

13. И накрая, омбудсманът благодари на всички, които допринесоха за обществената консултация, и на трите институции за тяхното искрено и конструктивно сътрудничество в хода на настоящата проверка.

Оценка на омбудсмана

14. Омбудсманът ще започне, като посочи защо е необходим прозрачен процес на тристранни срещи. Тя ще направи заключения от тази необходимост от прозрачност и ще обясни какво би могло и следва да означава тя на практика, като се има предвид легитимната необходимост на институциите да постигнат споразумения по законодателни предложения. И накрая, тя ще направи предложения за това как институциите биха могли да подобрят доверието на обществеността в процеса и разбирането му чрез проактивно предоставяне на информация, в идеалния случай в лесен за ползване съвместен публичен регистър.

А. Необходимостта от прозрачност

Демократична отчетност

15. В представителната демокрация гражданите избират представители, които да действат от тяхно име в процесите на вземане на решения, най-вече в процеса на изготвяне на закони. След това гражданите държат своите представители отговорни за това как се представят, най-вече по време на избори. Това се отнася и за членовете на Европейския парламент (членове на ЕП, които носят отговорност за избора, който са направили в изборите за Европейски парламент) и за министрите на държавите членки (които могат да бъдат подведени под отговорност чрез национални избори или чрез техните национални парламенти).

16. За да формират мнение за това как работят техните представители, гражданите трябва да могат да се информират за избора, който техните представители са направили от тяхно име. Реалната демократична отчетност би станала невъзможна, ако гражданите не могат да разберат за позициите, заемани от техните представители по време на законодателния процес. Следователно за правилното функциониране на представителната демокрация законодателният процес в рамките на представителната демокрация изисква високо равнище на прозрачност. Всъщност Съдът на ЕС е постановил, че способността на гражданите на ЕС „да се запознаят със съображенията, на които се основава законодателната дейност, е предварително условие за ефективното упражняване на техните демократични права“[5].

17. Отчетността не се ограничава до информация за начина, по който представителите гласуват. То обхваща аргументите на представителите за и против конкретно законодателно предложение. Това е не само в полза на гражданите, които получават по-добро разбиране на разглежданите въпроси, но и в полза на представителите, които могат да разчитат на гражданите, които имат по-задълбочено разбиране на сложността на тяхната работа. Тези съображения важат и за тристранните срещи.

18. Все повече и повече законодателни актове на ЕС — 85 % по време на последния парламентарен мандат (2009—2014 г.), в сравнение с 29 % само два мандата по-рано — се приемат на първия етап, което намалява необходимостта от няколко кръга официални обсъждания и гласувания (наречени „четения“). Това увеличение на приемането на законодателство на първо четене по никакъв начин не се дължи на способността на съзаконодателите да постигнат споразумение помежду си чрез тристранни преговори.

19. Всеки съзаконодател ще бъде по-склонен да преговаря добросъвестно с другия съзаконодател по време на тристранната среща, ако счита, че постигнатото споразумение ще бъде официално прието без промяна. Поради това промените в текста по време на последващата официална процедура (гласуването в Парламента и разглеждането от Съвета) са необичайни. Следователно това, което се случва в тристранните преговори, е от ключово значение за евентуалното съдържание на голяма част от законодателството.

20. От това следва, че когато гражданите желаят да упражняват контрол върху работата на своите представители, независимо дали са членове на ЕП или национални министри, те трябва да бъдат в състояние да упражняват контрол върху участието си в тази ключова част от законодателния процес. Дори ако даден член на ЕП или представител на държава членка не участва пряко в дадени тристранни преговори, този представител може да одобри резултата от тристранните преговори при гласуването за одобряване на законодателния текст в рамките на официалната процедура. Поради това гражданите трябва да бъдат оправомощени да контролират този процес на тристранни срещи, за да оценяват работата на членовете на ЕП и националните министри.

21. В Договорите на ЕС също така се подчертава специалната роля на националните парламенти при приемането на законодателството на ЕС. По време на обществената консултация на омбудсмана няколко национални парламента изразиха загриженост относно прозрачността на тристранните срещи [6]. Националните парламенти трябва да бъдат оправомощени да упражняват демократичен контрол върху позициите, които техните правителства заемат в хода на законодателния процес на ЕС. След това гражданите на държавите членки могат да търсят отговорност от своите национални парламенти за начина, по който изпълняват тази важна роля. Ако тази верига на отчетност бъде прекъсната, доверието в законотворчеството на ЕС и доверието в ЕС ще пострадат. Достатъчната прозрачност по отношение на тристранните преговори е важен елемент, за да се гарантира, че националните парламенти могат ефективно да изпълняват своята роля. Той също така е в основата на много необходимата демократична връзка между това, което се случва в държавите членки, и това, което се случва в институциите на ЕС, особено когато става въпрос за законотворчество, което оказва въздействие върху всеки гражданин на ЕС.

Участие на обществеността

22. Демокрациите приемат и насърчават желанието на своите граждани да участват в демократичния процес не само в избирателните урни, но и чрез обществени дебати относно достойнствата на законодателните предложения. Подобни дебати укрепват демократичната легитимност на приетото законодателство, тъй като гражданите смятат, че имат възможност мнението им да бъде чуто. Публичният дебат може също така да подобри съдържанието на законодателството, тъй като заинтересованите страни изтъкват аргументи „за“ и „против“, като по този начин допринасят за по-информирано вземане на законодателни решения. Договорите на ЕС изрично признават достойнствата на участието на обществеността в демократичния живот на Съюза и се стремят да насърчават открит и прозрачен диалог между институциите, заинтересованите страни и гражданите.

23. Вече съществуват специфични механизми за осигуряване на такова участие на равнището на ЕС преди изготвянето на законодателно предложение от Комисията. Тези механизми включват европейски граждански инициативи [7], консултации със заинтересованите страни [8] и обществени консултации [9]. Ако се прилагат правилно, тези механизми спомагат за повишаване на равнището на участие на гражданите в по-широкия законодателен процес, поне до момента, в който Комисията прави предложение за законодателство. Европейският икономически и социален комитет и Комитетът на регионите също предоставят съвети относно законодателството на ЕС. След това двамата съзаконодатели могат да избират дали и до каква степен следва да вземат предвид тези възгледи при обсъждането, изменението, договарянето и гласуването на законодателство.

24. Участието на обществеността изисква прозрачен законодателен процес. Голяма част от процеса вече е прозрачен. Парламентът например обсъжда, изменя и гласува публично първоначалната си позиция на етапа на разглеждане в комисия, докато Съветът проактивно предоставя на разположение много документи, изготвени от неговите работни групи. Обсъжданията между съзаконодателите при закрити врата обаче — без подходящата документация да е публично достъпна — рискуват да създадат обществено подозрение и несигурност и могат да възпрепятстват информирания дебат относно нейното съдържание. Общественото доверие може да бъде отслабено, ако гражданите имат опасения, че само определени привилегировани групи, т.нар. вътрешни лица, имат достъп до информация и са оправомощени да участват активно в законодателния процес [10]. Тъй като относително малък брой хора участват пряко в тристранните преговори, необходимостта от прозрачност става още по-остра в контекста на демократичната легитимност.

25. В този контекст е важно да се противодейства на всякакви опасения, че определени групи по интереси се ползват с по-голяма степен на информация относно тристранните преговори чрез привилегирован достъп до документи и до участниците в преговорите. Увеличаването на публичното оповестяване на информация чрез предоставяне на разположение на всички граждани и всички заинтересовани страни на информация, от която някои може да се опасяват, че се ползва само от добре обезпечените с ресурси лица, може да помогне на широката общественост да се увери, че действително са налице „равнопоставени условия на конкуренция“.

26. Бяха изразени опасения, че повишената прозрачност ще доведе до по-голямо „лобиране“ на представители на обществеността. Изводът е, че „лобирането“ на представители на обществеността е проблем. Според Омбудсмана „лобирането“ е легитимно и проблематично само ако е привилегия на малцина, които са добре свързани и разполагат с достатъчно ресурси. Ако обаче информацията е достъпна за всички, това опасение е донякъде преодоляно.

27. „Лобирането“ също може да бъде проблематично, ако се случва в момент, когато представителите на обществеността се нуждаят от известно пространство за обсъждане и обсъждане на предложеното законодателство. Въпреки това, както ще бъде разгледано по-долу, това прави случая още по-силен за подходящата и навременна достъпност на информацията за всички. В крайна сметка участието на обществеността по начин, който отчита други законни нужди, може само да укрепи демократичния процес и резултатите от него.

28. Омбудсманът обаче оценява опасенията и предизвикателствата, които може да породи засиленото лобиране, и повтаря призива си за силен, надежден и задължителен регистър за прозрачност като „централен център за прозрачност“, около който да се свържат няколко административни системи на ЕС [11]. Законодателите и гражданите искат да знаят кой лобира в ЕС и разполагат с надежден и лесен за използване инструмент за намиране на необходимата обща информация за всяка група по интереси, както и да бъдат сигурни, че групите спазват изцяло Кодекса за поведение на Регистъра за прозрачност [12].

По легитимната необходимост да се гарантира ефективната организация на законодателния процес

29. Отчетността пред гражданите и участието на гражданите са от първостепенно значение за легитимността на демократичния процес. Същевременно представителните демокрации, като например ЕС, възлагат на избраните представители отговорността и мандата да договарят съдържанието на законодателството от името на гражданите. За да функционира това правилно, избраните представители трябва да имат някакво привилегировано пространство за преговори. Би било в противоречие със самата същност на представителната демокрация, ако трети страни, желаещи да участват пряко в парламентарен дебат, прекъснат дебат между демократично избрани представители (например като се опитат да се намесят от обществена галерия, докато тече дебат).

30. Поради това е необходимо да се постигне баланс между интереса от прозрачен процес и легитимната необходимост да се осигури привилегировано пространство за преговори. Въпреки че правото на обществеността да участва в законодателния процес трябва да бъде защитено и насърчавано, в някои ситуации може да се наложи да бъдат определени точните механизми, чрез които това право се упражнява. В такива случаи обаче е още по-важно впоследствие на обществеността да бъде предоставена цялата информация, необходима за разбиране и контрол на протичащия процес.

31. Като прави предложения относно практическите условия, необходими, за да се гарантира, че принципите на демократична отчетност и участие на обществеността се спазват добре по отношение на тристранните срещи, Омбудсманът признава обществения интерес да се позволи на законодателния процес да функционира ефективно и ефикасно. В крайна сметка един процес, при който на участниците не се дава възможност да обсъждат за определен период от време насаме, няма да има особена полза, ако не е в състояние да даде резултати. Обхватът на тези частни обсъждания обаче трябва да бъде пропорционален на действителната чувствителност на обсъжданите въпроси.

Б. Прозрачност на тристранните срещи

32. Омбудсманът установи три основни проблема, свързани с прозрачността на тристранните срещи, които възникват за гражданите: гражданите трябва да знаят дали се провеждат тристранни преговори по законодателно предложение; те се нуждаят от обща информация относно съдържанието на тези преговори; и те трябва да знаят кой участва в преговорите. Омбудсманът ще направи предложения за това как да се подобри прозрачността на тристранния процес, като се съсредоточи върху документи, които разглеждат тези основни въпроси.

33. Като начало Омбудсманът признава, че институциите на ЕС вече публикуват важна информация и документация във връзка със законодателния процес и някои тристранни срещи. За съжаление голяма част от тази публично достъпна информация често се разпространява в различни бази данни и уебсайтове, тъй като няма общо институционално пространство, където гражданите биха могли по-лесно да получат достъп до цялата съответна документация.

34. Въпреки че експертите и вътрешните лица могат и наистина проследяват и намират тази разпръсната информация, за повечето граждани полезният достъп е труден. Това, за съжаление, увеличава „мистиката“ на тристранните срещи, като обезкуражава гражданите да се ангажират и по този начин намалява техните демократични права. Поради това следва да се положат повече усилия за консолидиране на тази информация, тъй като ако това не бъде направено, съществува риск от увеличаване на разликата в достъпа между експертите и обикновените граждани.

„Тристранни календари“

35. Ключов аспект на прозрачното законотворчество е да се знае кога се провеждат дискусиите. Гражданите могат да следят жизнения цикъл на законодателно предложение на ЕС чрез отделни публични уебсайтове [13], но тези уебсайтове не включват изчерпателна информация относно отделните тристранни преговори, по-специално текущите и предстоящите тристранни срещи. Парламентът и Комисията признаха в отговорите си до Омбудсмана, че тристранните срещи не се обявяват систематично публично. Парламентът също така очерта усилията, които полага за предоставяне на повече информация.

36. Омбудсманът счита, че предварителното публикуване на датите на тристранните срещи би било от голяма полза за прозрачността. Въпреки че тристранните срещи формално не са част от законодателната процедура, тяхната призната централна роля в процеса налага необходимостта от публикуване на заседанията. Съвместната декларация на институциите относно тристранните срещи признава това, като предвижда, че тристранните срещи се обявяват, когато това е осъществимо [14]. Част от информацията вече се оповестява публично чрез комисиите на Парламента [15] и Комитета на постоянните представители на Съвета (Корепер)[16], където се обявяват скорошни или бъдещи тристранни срещи. След това тази информация е част от протокола от заседанието или от съответния видео поток. Въпреки това може да е трудно да се намерят, ако не са свързани с уебсайтове, обхващащи цялата процедура. Това отново дава основание за създаването на споделено институционално пространство за публично разпространение на такава основна, но критична информация.

37. Самите институции ще се възползват от публикуването на датите на тристранните срещи. Тъй като официалната процедура спира по време на тристранните преговори, законодателните бази данни съдържат големи пропуски, по време на които процесът изглежда неактивен [17]. Като предоставят тази информация, институциите показват, че е постигнат напредък.

Омбудсманът предлага институциите да направят обществено достояние „календар на тристранните срещи“, в който се посочват предстоящите тристранни срещи. Те следва също така да се позовават на тристранните срещи в базите данни за законодателни досиета.

38. Както показаха отговорите на институциите, необходимата информация вече е на разположение във вътрешен план. Омбудсманът счита, че може да бъде създаден публичен календар за тристранните срещи, без да бъде прекалено формалистичен и строг — гражданите са в състояние да разберат, че датите могат да се променят и че не всяко едно заседание може да бъде обявено предварително (като например свиканото с кратко предизвестие). Ако е необходимо, календарът може да бъде отбелязан като „проект“.

39. Всяка административна трудност във връзка със съставянето на такъв график не е причина за възпрепятстване на гражданите да следят напредъка на законодателната процедура. Такава основна информация е предпоставка за ангажиране.

„Първоначални позиции“ на институциите

40. Законодателната процедура на ЕС започва с предложение на Комисията, което след това се представя на съзаконодателите — Парламента и Съвета — и се оповестява публично. Преди началото на тристранните преговори всеки съзаконодател постига вътрешно съгласие по собствената си позиция по предложението, т.е. по евентуални промени в текста на Комисията. След това тези „първоначални позиции“ служат като отправна точка за преговорите.

41. От страна на Парламента позицията се одобрява или от съответната комисия, или от целия Парламент, на пленарно заседание, след публично обсъждане, изменение и гласуване на текста. От страна на Съвета Корепер или самите министри са тези, които постигат съгласие по първоначалната позиция. Целта на тристранната среща е след това да се постигне съгласие по приемлив компромисен текст въз основа на тези позиции. Междувременно Комисията подпомага тристранните преговори, като обяснява и, ако счете за необходимо, защитава достойнствата на своето предложение. Комисията може също така да оттегли предложение при изключителни обстоятелства.

42. Ако гражданите трябва да проверяват как са се представили техните представители, те трябва да могат да сравняват резултата от процеса с първоначалната позиция на своите представители, така че при необходимост да могат да попитат защо позициите са се променили и да бъдат уверени, че процесът е взел предвид всички интереси и съображения. Това важи за законодателния процес като цяло и трябва да важи и за неформалния, но много решителен процес на тристранната среща.

43. Тристранните преговори между институциите започват едва след като съзаконодателите установят първоначалните си позиции. Следователно проактивното оповестяване на тези позиции не би навредило на способността на преговарящите да преговарят по време на самата тристранна среща. Началните позиции също така дават на гражданите ясна представа за параметрите на подробните преговори, които предстоят да се проведат.

44. Позицията на Парламента вече винаги се оповестява публично, докато понякога се публикува от Съвета. В публикацията — макар и непостоянна от страна на Съвета — имплицитно се признава, че това не подкопава способността за водене на преговори. Това, което остава да се направи, е систематичното публикуване на първоначалните позиции по всяко законодателно предложение.

45. Публикуването следва да бъде независимо от вътрешното равнище, на което е договорена позицията. В Съвета например някои първоначални позиции се договарят на нива, по-ниски от тези на министъра. Гражданите разбират, че документът съдържа необвързващата начална позиция на институцията и че тази позиция вероятно (ако не и сигурна) ще се промени по време на преговорите, за да се постигне споразумение. Това се случва и в парламентите на много държави членки, където промените в дадено предложение на правителството са видими за гражданите. Въпреки че съществуват особени предизвикателства в междуинституционалната среда на ЕС, тези предизвикателства не могат да лишат гражданите от правото им на подходящо участие в законодателния процес. Публикуването на такива първоначални позиции може да включва изявления, поясняващи, че това са само отворени позиции.

Омбудсманът предлага и двамата съзаконодатели да предоставят проактивно, преди началото на тристранните преговори, своите позиции по предложението на Комисията, независимо от равнището, на което позицията е била приета вътрешно, и независимо от законодателното предложение.

Дневен ред на тристранните срещи

46. Въпреки че графиците на заседанията и встъпителните позиции са важни, информиран обществен дебат ще се проведе само ако се предостави информация за аспектите на дадено предложение, което понастоящем се обсъжда. Институциите следва да насърчават такъв информиран дебат, като публикуват дневния ред на тристранните срещи.

47. Институциите вече изготвят програми за отделните тристранни срещи. В тези дневни редове обикновено се посочва коя конкретна част от законодателното предложение ще бъде обсъдена на съответното заседание. Поради това следва да бъде възможно институциите да предоставят на обществеността по-обща обобщена версия на този дневен ред, като се съсредоточат върху основните точки за обсъждане по време на тристранната среща. Информацията ще се предоставя на обществеността, без да се разкриват отделни стратегии или да се правят компромиси с преговорите.

48. Дневният ред обаче ще бъде от значение само ако бъде публикуван преди съответната тристранна среща. Когато времевите ограничения възпрепятстват публикуването преди заседанието, публикуването следва да се извърши малко след това.

Омбудсманът предлага институциите да предоставят обобщен дневен ред преди или скоро след тристранните срещи.

Документи в „четири колони“ и окончателен компромисен текст

49. Като основен работен инструмент на тристранната среща се очерта един ключов документ: документът „четири колони“. Настоящият документ съчетава първоначалните позиции на трите институции — изложени в първите три колони — с четвърта колона — компромисния текст в хода на обсъжданията, често ред по ред или параграф по параграф. С напредването на преговорите все повече от четвъртата колона се попълва. Попълнената и съгласувана четвърта колона представлява окончателният компромисен текст, който се оповестява публично и след това трябва да бъде приет в рамките на официалната процедура от всеки съзаконодател, за да стане закон. Поради това развиващият се документ в четири колони проследява напредъка на тристранната среща. На практика това е пълната „карта“ на неофициалния, но решителен процес на тристранни преговори.

50. Достъпът до променящите се версии на документа в четири колони ще позволи на обществеността да проследи как се е появил окончателният текст от различните изходни позиции на институциите. Омбудсманът отбелязва въз основа на своите проверки, че за всяка тристранна среща обикновено се изготвя нова версия на документа в четири колони. Чрез разглеждането на тези версии на документите в четири колони гражданите биха могли да разберат къде и кога представителите са постигнали компромис, като са се съгласили с формулировка, която се различава от първоначалната им позиция. Документът също така дава възможност на представителите да представят и обяснят своите преговорни позиции и успехи. Документът ще покаже къде са постигнати компромиси, включително къде са намерени печеливши за всички решения.

51. Това, което е от жизненоважно значение за гражданите, е възможността за отчетност, която такава „карта“ предоставя. Публикуването на такива документи предоставя ясна и подробна информация за тристранния процес и е необходима част от демократичната отчетност.

52. Омбудсманът разбира конкретните предизвикателства и чувствителни въпроси в рамките на системата на ЕС за междуинституционални преговори. Въпреки това трябва да се положат усилия за преодоляване на тези предизвикателства, за да се даде възможност на гражданите ефективно да упражняват своите демократични права.

53. Ключовият въпрос е точно кога документите в четири колони трябва да бъдат проактивно оповестявани.

54. Може да се твърди, че интересът от добре функциониращи тристранни преговори временно надделява над интереса от прозрачност, докато текат. При сложни тристранни преговори — досиетата, които Омбудсманът разгледа, бяха сложни — един съзаконодател може да направи отстъпка по една част от проекта с очакването, че отстъпките могат да бъдат направени от другия съзаконодател на по-късен етап. Такива ранни отстъпки обаче могат да бъдат оттеглени или изменени в зависимост от резултата от по-късните преговори. Ако в момент, в който все още не са постигнати осезаеми резултати в замяна, направените отстъпки незабавно бъдат оповестени публично, съществува риск тези отстъпки да се превърнат, поне в очите на наблюдателите, в „заложени в камък“. Обществеността, която може да не е запозната с деликатните стратегии за преговори на съзаконодателите по отношение на такива отстъпки, би могла да бъде сериозно подведена. Изправени пред такъв риск, участниците могат да се въздържат от сериозни отстъпки. По този начин ранното оповестяване би могло потенциално да навреди на преговорния процес.

55. Когато преговорите приключат, общественият контрол не може да има пряко въздействие върху тях, въпреки че може да засегне съдбата на самото законодателство. Общественият контрол е съсредоточен главно върху окончателния договорен текст, който днес вече е публично достъпен преди приемането му. Принцип на демокрацията на участието е, че законодателството подлежи на такъв контрол, преди да бъде прието.

56. Обществеността обаче следва също така да може да разбере основните стъпки в преговорите, водещи до компромиса от тристранната среща, като има достъп, доколкото е възможно, до документите в четири колони възможно най-скоро след приключването на преговорите. Въпреки че тези документи се развиват и обменят неофициално често по време на тристранна среща, документите в четири колони от основен обществен интерес са тези, които се изготвят преди всяка тристранна среща. Тези документи също така предоставят полезна информация на гражданите, които желаят да търсят отговорност от избраните представители. Те могат да бъдат полезни и за изследователи и историци, които желаят да разберат по-пълно намеренията на законодателите.

Омбудсманът предлага институциите да предоставят проактивно документи в четири колони, включително окончателния договорен текст, възможно най-скоро след приключването на преговорите.

Бележки от тристранните срещи

57. Понастоящем трите институции не изготвят съвместни протоколи от тристранните срещи; представителите се ограничават до изготвянето на собствени бележки за целите на докладването пред съответната институция. Тези документи често обхващат стратегията за преговори на институцията и оценяват критично позициите на другите институции. Проактивното оповестяване на такава информация би могло, в зависимост от конкретното съдържание на тези бележки, потенциално да навреди на преговорите и да доведе до докладване без документи. Поради това Омбудсманът признава, че такива вътрешни доклади може да не са лесно достъпни по проактивен начин. Заинтересованите граждани обаче могат да поискат достъп до тези документи в съответствие със закона на ЕС за публичния достъп до документи [18]. След това институциите могат да преценят за всеки отделен случай дали има основания да откажат оповестяването.

58. Някои вътрешни доклади обаче са публично достъпни, например чрез протоколи от заседания на комисиите на Парламента или видеоматериали, както и обобщени протоколи на Корепер. Тази информация следва да бъде включена във всяка съответна база данни, за да се гарантира, че тя е лесно достъпна за всички заинтересовани граждани.

Омбудсманът предлага институциите да включват в законодателните бази данни и календари, обхващащи тристранните срещи, връзки към всички протоколи или видеоматериали от публичните заседания на институциите, на които е била обсъждана тристранна среща.

Списъци на участниците

59. За да търсят отговорност от своите представители, гражданите трябва да знаят кои са представителите, участващи в законодателството. На тристранните срещи присъстват представители на Парламента, Съвета и Комисията. От страна на Парламента тези представители са редица членове на ЕП [19] от всички политически групи и председателят на съответната комисия; от страна на Съвета, отговорният национален министър или висши национални държавни служители, като например постоянният представител, на държавата членка, която понастоящем изпълнява ротационното председателство на Съвета [20]; и от страна на Комисията — отговорния член на Комисията [21] или други високопоставени служители на Комисията. Политическите представители често се подкрепят от членове на персонала. В някои случаи няколко десетки души могат да присъстват на тристранна среща.

60. Отчетността изисква имената на участниците, които носят политическа отговорност за взетите решения, да бъдат оповестени публично. Това са преди всичко парламентаристите, министрите и членовете на Комисията, т.е. присъстващите политици. В някои тристранни срещи обаче институциите се представляват не от политици, а от висши държавни служители. Въпреки че членовете на ЕП винаги присъстват като представители на Парламента на тристранна среща, държавата членка, която председателства Съвета, невинаги изпраща отговорния министър, нито Комисията винаги изпраща отговорния член на Комисията. Ако правомощията за вземане на решения са делегирани от политици на висши държавни служители, самоличността на последните също следва да бъде разкривана проактивно.

61. Омбудсманът отбелязва, че тристранните срещи често се предхождат или следват от т.нар. „технически срещи“. Става въпрос за срещи, на които са присъствали държавни служители от съответните три институции, които имат експертни познания по спорните преписки. На тези технически срещи се извършва организационно планиране или се обсъждат технически аспекти на законодателното предложение. Омбудсманът отбеляза значението на тези срещи, за да се гарантира, че понякога се изясняват сложни технически въпроси. Резултатът от тази техническа среща обаче трябва да бъде одобрен от лицата, отговорни за вземането на политически решения, на следващата тристранна среща. Тъй като политическата отговорност за такива „технически срещи“ се носи от политическите представители на институцията, може да не е необходимо проактивно оповестяване на имената на тези държавни служители.

Омбудсманът предлага институциите проактивно да предоставят списък на представителите, които носят политическа отговорност за решенията, взети по време на тристранна среща, като например участващите членове на ЕП, отговорния министър от председателството на Съвета и члена на Комисията, отговарящ за досието. Ако правомощието за вземане на решения е делегирано на държавни служители, тяхната самоличност също следва да бъде разкривана проактивно.

Други документи от тристранните срещи

62. Институциите следва да предоставят възможно най-много документи от тристранните срещи пряко на гражданите на възможно най-ранен етап. Омбудсманът счита, че нейните предложения са рационална и подходяща отправна точка за проактивното предоставяне на гражданите на информация, която е от решаващо значение за ефективното упражняване на техните демократични права съгласно Договорите.

63. Гражданите и изследователите обаче следва също така да могат да получават допълнителна информация относно тристранните срещи, които са от особен интерес за тях. Те могат да отправят индивидуални искания до институциите съгласно законодателството за публичния достъп [22] и омбудсманът насърчава институциите да предоставят възможно най-широк достъп до такива документи, които по същество са „законодателни документи“[23]. Тези документи могат да включват документи, внесени по време на тристранните преговори, и документи, внесени по време на техническите срещи преди или след тристранните преговори.

Омбудсманът предлага, с цел улесняване на исканията за публичен достъп до документи, институциите да предоставят, доколкото е възможно, списъци с документи, внесени по време на тристранните преговори.

64. Това би увеличило прозрачността на тристранните срещи, като позволи на гражданите да определят какъв вид документи са в основата на решенията на техните представители. Ако и когато институциите предоставят достъп до такива допълнителни документи при поискване, те следва също така проактивно да предоставят копия от тези документи онлайн.

В. Съвместна база данни

65. Новоприетото Междуинституционално споразумение [24] предвижда Парламентът, Съветът и Комисията да работят заедно за създаването на специална съвместна база данни за напредъка по законодателните досиета. Омбудсманът приветства и насърчава тази инициатива. Както показа нейното проучване, важно е не само да се предоставя информация относно законодателния процес, включително тристранните срещи, но и тази информация да бъде лесно и лесно достъпна за гражданите, за предпочитане на една-единствена платформа и с възможности за „отворени данни“. Информационната стойност за гражданите се умножава, тъй като повече документи са свързани с единна платформа — „обслужване на едно гише“, което премахва необходимостта от търсене чрез различни уебсайтове и бази данни.

66. В контекста на тристранните срещи тази платформа би могла да включва дати на тристранните срещи, първоначални позиции на трите институции, общи програми на тристранните срещи, документи в „четири колони“, окончателни компромисни текстове, публично оповестени бележки от тристранните срещи, списъци на лицата, отговорни за вземането на политически решения, и, доколкото е възможно, списък на други документи, внесени по време на преговорите.

Омбудсманът насърчава институциите да работят заедно, за да направят възможно най-много информация и документация от тристранните срещи публично достъпни чрез лесна за използване и разбиране съвместна база данни.

Г. Заключителни бележки

67. Тристранните срещи се превърнаха в основна характеристика на законодателния процес на ЕС. Информация за тристранните срещи е информация за това как в крайна сметка се приемат законите, уреждащи живота на над 500 милиона граждани. За да могат гражданите да участват ефективно в демократичния живот на Европейския съюз, като търсят отговорност от своите представители и като изразяват мнението си, те се нуждаят от достъп до тази информация. Ако гражданите възприемат процеса на приемане на правото на ЕС като достъпен и прозрачен, доверието им в ЕС и неговите институции ще се увеличи. Това е в основата на законотворческата легитимност на ЕС.

68. Омбудсманът е наясно с много внимателните призиви за преценка, които трябва да бъдат направени, за да се постигне правилният баланс между прозрачността и други легитимни и важни обществени интереси. Тя е наясно и с конкретните предизвикателства и чувствителни въпроси, свързани с постигането на компромиси по законодателните предложения. Тя обаче няма съмнение, че по-голямата прозрачност на тристранните срещи ще доведе до законодателен процес, който е по-отворен за всички слоеве на обществото, добре информиран е и в крайна сметка е по-легитимен в очите на европейските граждани. Това разследване приключи в период на значителна несигурност за ЕС. Въпреки че никой не може да предвиди резултата от последиците от тази несигурност, всяка стъпка за повишаване на прозрачността и следователно за укрепване на легитимността на институциите на ЕС може да служи само за подкрепа на демократичните ценности, провъзгласени в Договорите, на които се основава и от които се ръководи ЕС.

69. Омбудсманът се надява, че предложенията за прозрачност ще бъдат обсъдени много внимателно от трите институции и ще се разглеждат като рационален и балансиран принос към важен въпрос на ЕС. Тя е наясно с истинските опасения, че по-голямата прозрачност може парадоксално да доведе до по-малко, тъй като някои от участниците в тристранните срещи може да се изкушат да се върнат към по-неформални и нерегистрирани методи на преговори. Тя обаче вярва, че това, което е наблюдавала като желание и на трите институции да положат още по-големи усилия за повишаване на доверието на гражданите — особено в този момент — ще гарантира, че това няма да се случи.

Предложенията

Въз основа на проверката омбудсманът отправя следните предложения до Парламента, Съвета и Комисията:

• Омбудсманът предлага институциите да направят обществено достояние „календар на тристранните срещи“, в който се посочват предстоящите тристранни срещи. Те следва също така да се позовават на тристранните срещи в базите данни за законодателни досиета.
• Омбудсманът предлага и двамата съзаконодатели да предоставят проактивно, преди началото на тристранните преговори, своите позиции по предложението на Комисията, независимо от равнището, на което позицията е била приета вътрешно, и независимо от законодателното предложение.
• Омбудсманът предлага институциите да предоставят обобщен дневен ред преди или скоро след тристранните срещи.
• Омбудсманът предлага институциите да предоставят проактивно документи в четири колони, включително окончателния договорен текст, възможно най-скоро след приключването на преговорите.
• Омбудсманът предлага институциите да включват в законодателните бази данни и календари, свързани с тристранните срещи, връзки към всички протоколи или видеоматериали от публичните заседания на институциите, на които е била обсъждана тристранна среща.
• Омбудсманът предлага институциите проактивно да предоставят списък на представителите, които носят политическа отговорност за решенията, взети по време на тристранна среща, като например участващите членове на ЕП, отговорния министър от председателството на Съвета и члена на Комисията, отговарящ за досието. Ако правомощието за вземане на решения е делегирано на държавни служители, тяхната самоличност също следва да бъде разкривана проактивно.
• Омбудсманът предлага, с цел улесняване на исканията за публичен достъп до документи, институциите да предоставят, доколкото е възможно, списъци с документи, внесени по време на тристранните преговори.
• Омбудсманът насърчава институциите да работят заедно, за да направят възможно най-много информация и документация от тристранните срещи публично достъпни чрез лесна за използване и разбиране съвместна база данни.

Настоящото решение и предложенията на омбудсмана ще бъдат съобщени на Парламента, Съвета и Комисията. Омбудсманът отправя искане към институциите да го информират до 15 декември 2016 г. за всички действия, които са предприели във връзка с неговите предложения.

Страсбург, 12.7.2016 г.

Емили О’Райли

Европейски омбудсман

 

[1] Директива 2014/17/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 4 февруари 2014 година относно договорите за кредити за жилищни недвижими имоти за потребители и за изменение на директиви 2008/48/ЕО и 2013/36/ЕС и Регламент (ЕС) No 1093/2010 (ОВ L 60, 2014 г., стр. 34).

[2] Регламент (ЕС) No 536/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно клиничните изпитвания на лекарствени продукти за хуманна употреба и за отмяна на Директива 2001/20/ЕО (ОВ L 158, 2014 г., стр. 1).

[3] Встъпителните писма на Омбудсмана до институциите, отговорите на институциите, докладите от проверките на Омбудсмана и становищата на обществеността в отговор на обществената консултация на Омбудсмана могат да бъдат намерени на следния адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark

[4] Междуинституционално споразумение между Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия за по-добро законотворчество, ОВ L 123, 2016 г., стр. 1 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.ENG).

[5] Решение по съединени дела Швеция и Turco/Съвет, C-39/05 P и C-52/05 P, EU:C:2008:374, точка 46.

[6] А именно нидерландската Tweede Kamer, британската Камара на общините и Камарата на лордовете, френската Assemblée nationale и румънския Senat (заявленията са достъпни на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark).

[7] Информацията е достъпна на адрес: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome

[8] Информацията е достъпна на адрес: http://ec.europa.eu/smart-regulation/stakeholder-consultation/index_en.htm

[9] Информацията е достъпна на адрес: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm

[10] Обществената консултация на омбудсмана показа, че това мнение действително се поддържа от много различни участници, независимо дали са НПО, стопански асоциации или граждани.

[11] За повече информация вж. писмото на Омбудсмана относно регистъра за прозрачност до председателя на Европейската комисия от 26 май 2016 г., достъпно на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67708/html.bookmark

[12] Информация, достъпна на адрес: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[13] По-специално EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/collection/legislative-procedures.html), Законодателната обсерватория на Парламента (http://www.europarl.europa.eu/oeil/home/home.do) и базата данни на Съвета за съвместно вземане на решения (http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/ordinary-legislative-procedure/).

[14] Точка 9 от Съвместната декларация на Европейския парламент, Съвета и Комисията от 13 юни 2007 г. относно практическите условия и ред за процедурата на съвместно вземане на решение (член 251 от Договора за ЕО), ОВ C 145, стр. 5. (на разположение на адрес: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20150909+ANN-19+DOC+XML+V0//EN&navigationBar=YES).

[15] Комисии, специализирани по някои аспекти на дейността на Парламента (например околна среда, селско стопанство, търговия), натоварени със задачата да подготвят работата на пленарното заседание на Парламента. Те се състоят от членове на Парламента и се обсъждат публично: http://www.europarl.europa.eu/committees/en/home.html

[16] Комитетът има за задача да подготвя работата на Съвета. Той се състои от постоянните представители (посланиците) или заместник постоянните представители на 28-те държави членки: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[17] Например и трите бази данни, посочени в бележка под линия 13, съдържат пропуски от почти една година по отношение на Регламента за клиничните изпитвания и Директивата за ипотечните кредити. През този период бяха в ход тристранни преговори.

[18] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).

[19] Пълният списък е достъпен на адрес: http://www.europarl.europa.eu/meps/en/full-list.html

[20] Повече информация може да бъде намерена на адрес: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/

[21] Списък и роли на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en

[22] Вж. бележка под линия 18.

[23] В Регламент 1049/2001 „законодателни документи“ се посочват като „документи, изготвени или получени в хода на процедурите за приемане на актове, които са правно обвързващи във или за държавите членки“.

[24] Вж. бележка под линия 4.