Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. На 17 февруари 2014 г. ClientEarth, Европейското бюро по околна среда, Friends of the Earth Europe, Обсерваторията на корпоративна Европа и Европейската федерация на журналистите (наричани по-долу "жалбоподателите") подадоха заявление съгласно Регламент 1049/2001 [1] за достъп до следните документи, свързани с Трансатлантическото партньорство за търговия и инвестиции (ТПТИ):

а) текста на мандата на ЕС за водене на преговори;

б) Текстът на позициите на ЕС относно регулаторното сътрудничество, защитата на инвестициите и уреждането на спорове между инвеститор и държава (УСИД), химическия сектор, безопасността на храните, устойчивото развитие и енергетиката, оповестен на правителството на Съединените американски щати (САЩ);

в) всякакви други доклади или документи, предоставени на САЩ от ЕС по темите, посочени в буква б) по-горе;

г) всички доклади или документи, предоставени на държавите - членки на ЕС, и на Европейския парламент по темите, посочени в буква б) по-горе.

2. На 6 май 2014 г. Комисията отказа да предостави достъп до повечето от поисканите документи на основания, свързани със защитата на международните отношения и процеса на вземане на решения [2] Комисията заяви, че документ а) е документ на Съвета и поради това не може да заеме позиция по оповестяването му. Комисията също така е предоставила интернет връзки към някои документи, които по това време са били публични.

3.  На 27 май 2014 г. жалбоподателите поискаха преразглеждане (известно като „потвърдително заявление“), като посочиха, че Комисията не е успяла: i) да определи документите, попадащи в обхвата на искането им; ii) да посочи конкретните причини за отказ на оповестяването на всеки документ; и iii) да посочи дали може да бъде предоставен частичен достъп.

4.  По отношение на документ а) жалбоподателите твърдят, че Комисията е трябвало да се консултира със Съвета като трета страна.[3] Що се отнася до документите по буква б), жалбоподателите напомнят на Комисията, че когато става въпрос за информация за околната среда, основанията за отказ следва да се тълкуват ограничително. Освен това Комисията не е уточнила защо оповестяването, по-специално по отношение на документи, които вече са споделени със САЩ, би навредило на международните отношения.

5. На 9 юли 2014 г. Комисията потвърди първоначалното си решение. Комисията установи 17 документа, попадащи в обхвата на искането [4], и посочи, че 4 от тях вече са публични. Комисията потвърждава решението си да откаже достъп до останалата част от документите, като се позовава на същите изключения като в първоначалното си решение и твърди, че съдилищата на Съюза са тълкували тези изключения ограничително. Комисията информира жалбоподателите, че по отношение на документ а) се е консултирала със Съвета, който е уточнил, че документът не следва да бъде оповестяван. Накрая, Комисията отказва да предостави частичен достъп.

6. В светлината на отговора на Комисията жалбоподателите се обърнаха към омбудсмана.

Проучването

7. Омбудсманът започна проверка по жалбата и установи следните твърдения и свързани с тях твърдения:

Твърдения

1) Комисията неправилно отказала достъп до исканите документи, като се позовала на изключенията по член 4, параграф 1, буква а), трето тире (защита на международните отношения) и член 4, параграф 3, първа алинея (защита на процеса на вземане на решения) от Регламент 1049/2001, и не извършила оценка на всеки отделен документ и не разгледала надлежно възможността за предоставяне на частичен достъп до исканите документи.

2) Комисията не е разгледала надлежно задълженията си по Регламент 1367/2006 относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция.

3) В контекста на преговорите за ТПТИ Комисията не е приложила прозрачност по такъв начин, че да позволи на гражданите да отправят съдържателни искания за достъп до документи.

4) Комисията не е обработила своевременно искането за достъп до документи.

Твърдения

1) Комисията следва да преразгледа своето отхвърляне на искането на жалбоподателите за достъп до документи за всеки отделен случай и в светлината на неотдавнашния си ангажимент за повишаване на прозрачността.

2) Всяко изключение, на което се прави позоваване, за да се откаже оповестяването изцяло или частично на исканите документи, следва да се тълкува ограничително и да отчита обществения интерес, като се отчита надлежно режимът от Орхус, когато е приложимо.

Комисията следва да публикува изчерпателен списък на документите, включително тези, чието съдържание е редактирано, като посочи причините, поради които тези документи не могат да бъдат направени обществено достояние.

8. В хода на проверката омбудсманът получи становището на Комисията по жалбата и впоследствие коментарите на жалбоподателя в отговор на становището на Комисията. Омбудсманът също така провери досието на Комисията по този случай. При провеждането на проверката омбудсманът взе предвид аргументите и становищата, представени от страните.

Предварителни бележки

9. След подаването на първоначалните и потвърдителните заявления на жалбоподателите настъпиха някои важни промени по отношение на подхода на Комисията към публичния достъп до документи и прозрачността във връзка с ТПТИ. По-специално, проверката по собствена инициатива на Омбудсмана OI/10/2014/RA относно прозрачността на преговорите за ТПТИ разгледа подробно този въпрос.[5] Освен това в съобщението до Комисията от 25 ноември 2014 г.[6] Комисията обяви решението си да предостави по-широк достъп до документи в контекста на преговорите за ТПТИ — решение, приветствано от Омбудсмана.

10. В решението си от 6 януари 2015 г. за приключване на проверката по собствена инициатива OI/10/2014/RA омбудсманът отправи десет предложения към Комисията, за да се гарантира, че процесът на преговори за ТПТИ се ползва с по-голяма легитимност и обществено доверие. В отговора си Комисията заяви, че работи по по-проактивен подход към публикуването на документи за ТПТИ и очерта пълния набор от действия, които е предприела. В този контекст омбудсманът впоследствие предостави подробен анализ на отговора на Комисията и приветства факта, че Комисията е предприела стъпки за доразвиване на вече въведените мерки за прозрачност. Освен това омбудсманът набеляза редица области за размисъл, които биха могли да бъдат полезни за Комисията в хода на преговорите, като посочи, че въпреки значителния напредък, постигнат по време на проверката, все още има какво да се подобри по отношение на повишаването на прозрачността на преговорите за ТПТИ [7].

11. В писмото си до Комисията за започване на проверка по собствена инициатива Омбудсманът посочи значителни забавяния от страна на Комисията в отговора на многобройните и широкообхватни искания за публичен достъп, свързани с документи за ТПТИ. Комисията отговори, че съжалява за тези забавяния и увери омбудсмана, че се полагат всички усилия, за да се гарантира, че заявленията за достъп до документи се обработват възможно най-бързо и ефективно. Омбудсманът със задоволство констатира, че Комисията е започнала да предприема действия по нейните предложения. Например Комисията е започнала проактивно да оценява съответните преговорни документи, за да провери дали те могат да бъдат публикувани. Това е в съответствие с целта на първоначалното предложение на Омбудсмана, което имаше за цел да даде възможност на Комисията да реагира бързо на исканията за достъп до документи и действително да ги изпревари чрез проактивно публикуване на преговорни документи. Омбудсманът също така приветства решението на Комисията да публикува списъка на документите за ТПТИ, които е споделила със Съвета и Парламента през 2013 г. и 2014 г., което според нея следва да улесни Комисията при обработването на исканията за достъп до документи.

12. С оглед на гореизложеното Омбудсманът счита, че в хода на проверката по собствена инициатива OI/10/2014/RA са разгледани изчерпателно основните положения на третото и четвъртото твърдение. Следователно не е необходимо тези твърдения да се разглеждат по-нататък в настоящото решение.

13. По-нататък омбудсманът ще ограничи преценката си до първото и второто твърдение, посочени в точка 7 по-горе.

1) Твърдение, че Комисията неправилно е отказала достъп

Аргументи, представени на омбудсмана

14. Комисията твърди, че нейното потвърдително решение съдържа подробни мотиви относно прилагането на двете изключения, на които се е позовала. Освен това Комисията посочи, че Съдът е постановил, че въпреки че принципът на прозрачност не може да бъде изключен в международните преговори, институциите разполагат с широка свобода на преценка, за да определят дали оповестяването на документи би могло да засегне обществения интерес в тази област [8].

15. Освен това Комисията посочва, че в съответствие с обичайната си практика е извършила оценка документ по документ, която е отразена в потвърдителното ѝ решение. Освен това Комисията заяви, че съгласно съдебната практика за документите, принадлежащи към една и съща категория, може да се приложи една-единствена обосновка [9]. В това отношение Комисията заяви, че нейната подробна оценка е показала, че с оглед на специфичното съдържание на документите осем от поисканите документи имат едни и същи характеристики, което обосновава третирането им като принадлежащи към една и съща категория.

16. Освен това, противно на твърденията на жалбоподателите, Комисията заяви, че докато преговорите продължават, няма „уредени преговорни позиции“. Комисията обаче потвърди ангажимента си за проактивна оценка на преговорните документи за ТПТИ с оглед на публикуването на тези, които вече не представляват риск за преговорния процес.

17. В отговора си жалбоподателите твърдят, че посоченото от Комисията решение също така установява, че съответната институция трябва да обясни по какъв начин оповестяването на даден документ би могло конкретно и действително да засегне интереса, защитен от изключението, и че този риск трябва да бъде разумно предвидим, а не чисто хипотетичен. Според жалбоподателите неспазването на задължението за мотивиране би подкопало режима на достъп до документи и следователно би застрашило сериозно участието на обществеността в процеса на вземане на решения. Освен това жалбоподателят счита, че Комисията не е обяснила как документите, които вече са били оповестени на органите на САЩ, биха отслабили тактическата позиция на ЕС.

 Оценка на омбудсмана

18. Омбудсманът отбелязва, че документът по буква а) е оповестен публично на 9 октомври 2014 г. [10] Следователно не е необходимо този документ да се разглежда в настоящото решение.

19. По отношение на останалата част от обясненията на Комисията Омбудсманът отбелязва, че някои от заключенията в нейното решение по разследването по собствена инициатива OI/10/2014/RA са от голямо значение за анализа на това твърдение.[11] По-специално в това решение Омбудсманът заявява, че изключението относно международните отношения не се прилага само защото предметът на даден документ "се отнася" до международните отношения. Напротив, необходимо е да се докаже, че въз основа на съдържанието на даден документ оповестяването му би засегнало обществения интерес в областта на международните отношения.

20. В това отношение омбудсманът отбелязва, че Комисията изглежда не се е основала само на факта, че документите се отнасят до международните отношения. Комисията заяви, че всички поискани документи са преговорни документи и че оповестяването им би засегнало позицията на Комисията в текущите преговори и отношенията ѝ със САЩ. Комисията също така заяви, че за да се постигне успешен резултат, е от съществено значение Комисията да запази известна свобода на действие в преговорния процес. Освен това Комисията посочва, че някои от документите съдържат преки и непреки препратки към позицията на САЩ.

21. Омбудсманът е съгласен с Комисията, че както признават съдилищата на ЕС, оповестяването на поисканите документи би могло - към този момент - да окаже отрицателно въздействие върху взаимното доверие между страните. Всъщност предоставянето на достъп до документи, които отразяват неуредена позиция, и то в чувствителен момент от преговорите, действително би могло да навреди на позицията на ЕС и неговите отношения със САЩ, дори ако междувременно документите са били споделени с органите на САЩ. Споделянето на документи с партньор в преговорите не означава, че е постигната стабилна позиция.

22. Всъщност в потвърдителното си решение Комисията посочва, че поисканите документи са изготвени за вътрешно ползване с оглед на подготовката на преговорите. По време на проверката на досието на Комисията омбудсманът провери дали случаят действително е такъв. С оглед на това Комисията счете, че предоставянето на публичен достъп до въпросните документи би възпрепятствало сериозно свободния обмен на мнения, първо, в рамките на службите на Комисията и второ, по отношение на органите на САЩ. В това отношение доводът на Комисията, че оповестяването на документите би могло също така сериозно да засегне защитата на процеса на вземане на решения, изглежда разумен. Въпросът дали Комисията е преценила дали е налице по-висш обществен интерес от оповестяването се разглежда в контекста на второто твърдение.

23. Поради това омбудсманът е на мнение, че позицията на Комисията е надлежно обоснована. В своето потвърдително решение Омбудсманът не се позовава само на приложимите изключения, а посочва, че рисковете са разумно предвидими, а не чисто хипотетични.[12] Освен това Омбудсманът отбелязва, че в отговора си на проверката по собствена инициатива на Омбудсмана OI/10/2014/RA Комисията заявява, че понастоящем нейната практика е да публикува пълния текст на документите, свързани с търговските споразумения, в момента, в който те бъдат "стабилизирани", т.е. когато вече не съществува предвидим риск за преговорния процес [13].

24. Накрая, омбудсманът счита, че противно на твърденията на жалбоподателите, Комисията изглежда е извършила оценка на всеки отделен документ. Всъщност в потвърдителното решение Комисията се позовава по-специално на някои документи, за да илюстрира и обоснове прилагането на изключенията. Например Комисията посочи три документа, тяхното съдържание и причините да не ги сподели с органите на САЩ [14]. Освен това в становището си Комисията посочи конкретни документи (а именно документи 4, 6 и 8-13) и заяви, че предвид специфичното им съдържание документите имат сходни характеристики, за да оправдаят третирането им като принадлежащи към една и съща категория. Следователно изглежда, че Комисията е разгледала всеки документ и съдържащата се в него информация.

25. С оглед на мотивите на Комисията омбудсманът счита, че решението на Комисията да откаже достъп до исканите документи е било разумно и се е основавало на цялостно разглеждане на посочените изключения.

2) Твърдение, че Комисията не е разгледала надлежно задълженията си по Регламент 1367/2006

Аргументи, представени на омбудсмана

26. Жалбоподателите твърдят, че исканата информация очевидно попада в обхвата на определението за "информация за околната среда".[15] Според тях исканите документи се отнасят до мерки, които ще имат последици за начина, по който законодателството в областта на околната среда ще бъде разработено и прилагано в ЕС, ако бъде сключено търговско и инвестиционно споразумение със САЩ. Поради това, позовавайки се на Орхуската конвенция и Регламент 1367/2006 [16], жалбоподателите се позоваха на необходимостта от "много ограничително" тълкуване на изключенията, на които се позовава Комисията, за да откаже достъп до исканите документи, и споменаха задължението на последната да разгледа наличието на по-висш обществен интерес.

27. В становището си Комисията се позова на мотивите, съдържащи се в нейното потвърдително решение, в което е обяснила, че исканите документи не включват информация относно „емисиите в околната среда“, а са от по-общ характер. Освен това Комисията също така заяви, че доколкото може да се счита, че документите включват „информация за околната среда“ (нещо, което според Комисията жалбоподателят не е обосновал), не е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на въпросните документи.

Оценка на омбудсмана

28. Жалбоподателите твърдят, че фактът, че Комисията не признава, че някои или всички преговорни документи съдържат информация за околната среда, подкопава общественото доверие в намерението на Комисията да увеличи прозрачността. Омбудсманът обаче отбелязва, че задължението на Комисията в този случай се състои в това да прецени дали поисканите документи могат да бъдат оповестени или, напротив, дали изключенията в Регламент 1049/2001 биха попречили на това оповестяване.[17] Съгласно съответната съдебна практика е ясно, че общи съображения, като например фактът, че даден документ представлява информация за околната среда, не са достатъчно основание да се реши, че изискванията за прозрачност следва да изместят всяко изключение, което иначе би се прилагало за отхвърляне на заявление за публичен достъп до този документ. Следователно по-висш обществен интерес от оповестяването не може "да бъде изведен от самия факт, дори ако бъде доказано, че въпросната информация представлява информация за околната среда." [18] По този начин омбудсманът ще провери дали, в светлината на Регламент 1367/2006, позицията на Комисията при прилагането на посочените изключения е обоснована.

29. В съответствие с приложимата съдебна практика, когато институциите възнамеряват да отхвърлят заявление за достъп до документи въз основа на изключение, това изключение трябва да се тълкува и прилага стриктно, така че да не се възпрепятства прилагането на общия принцип за предоставяне на възможно най-широк публичен достъп до документите, държани от институциите. Това важи в още по-голяма степен за случаите, в които исканата информация „се отнася до емисии в околната среда“. По-специално член 6 от Регламент (ЕО) No 1367/2006 предвижда в някои случаи по-висш обществен интерес от оповестяването, който е по-висш от интереса, защитен от съответното изключение, предвидено в член 4 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 [19]. За да се приложи този по-висш обществен интерес, информацията в искания документ трябва да се отнася до "емисии в околната среда". Следователно, за да се определи дали член 6 би бил приложим в този случай, е необходимо да се провери дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда.

30. Съдилищата на ЕС са заявили, че нито Регламент 1049/2001, нито Регламент 1367/2006 и тяхното прилагане предполагат, че понятието за емисии в околната среда следва да се тълкува ограничително; достатъчно е исканата информация да се отнася по достатъчно пряк начин до емисии в околната среда.[20] Освен това съдилищата на ЕС изрично са пояснили, че "емисии" са изпускания в околната среда, които засягат или е вероятно да засегнат елементите на околната среда.[21]

31. В потвърдителното си решение Комисията посочва, че поисканите документи не съдържат информация относно емисиите в околната среда. Проверката на омбудсмана на въпросните документи потвърди, че позицията на Комисията е правилна: въпросните документи не съдържат информация, свързана с емисиите в околната среда. Въз основа на това не се прилага критерият за по-висш обществен интерес, предвиден в член 6 от Регламент (ЕО) No 1367/2006.

32. Доколкото Комисията се е позовала на член 4, параграф 3 от Регламент 1049/2001 — защита на процеса на вземане на решения — това изключение подлежи на тест за по-висш обществен интерес. Противно на твърденията на жалбоподателите, омбудсманът е удовлетворен, че Комисията е разгледала този тест за обществен интерес и че правилно е стигнала до заключението, че не е налице по-висш обществен интерес, който да измести защитата на процеса на вземане на решения. Във всеки случай всички документи са били защитени от оповестяване по силата на член 4, параграф 1, буква а) от Регламент No 1049/2001, което не се определя от критерий за по-висш обществен интерес.

33. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че не е налице лошо администриране по отношение на първото и второто твърдение. Освен това, както вече беше споменато, омбудсманът анализира задълбочено по-широките въпроси, свързани с прозрачността на преговорите за ТПТИ, в хода на своето проучване по собствена инициатива OI/10/2014/RA. Поради това от съображения за изчерпателност настоящото решение следва да се чете заедно със заключенията и предложенията, направени в този контекст.

Заключение

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът я приключва със следното заключение:

Комисията не е допуснала лошо управление.

Жалбоподателят и Европейската комисия ще бъдат уведомени за това решение.

 

Емили О'Райли

Страсбург, 4.11.2015 г.

 

[1] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145/43, 31.5.2001 г., наричан по-долу „Регламент 1049/2001“).

[2] Член 4, параграф 1, буква а) и член 4, параграф 3 от Регламент 1049/2001.

[3] Член 4, параграф 4 от Регламент 1049/2001.

[4] От началото на преговорите до 17 февруари 2014 г. (когато е подадено искането).

[5] Документите, свързани с разследването на омбудсмана, са достъпни на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/58668/html.bookmark

[6] Съобщение до Комисията относно прозрачността на преговорите за ТПТИ (C(2014) 9052 final).

[7] "Анализ на омбудсмана на последващия отговор на Комисията в OI/10/2014/RA относно прозрачността и участието на обществеността в преговорите за ТПТИ", достъпен на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59898/html.bookmark

[8] Решение на Съда от 3 юли 2014 г., Съвет/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039.

[9] Решение на Общия съд от 22 май 2012 г., EnBW Energie Baden-Württemberg/Комисия, T-344/08, ECLI:EU:T:2012:242.

[10] http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11103-2013-DCL-1/en/pdf

[11] Пълният текст на решението и документите, свързани с разследването на омбудсмана, могат да бъдат намерени на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/58668/html.bookmark

[12] Решение на Съда от 3 юли 2014 г., Съвет/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039.

[13] В тази връзка на специалния уебсайт на Комисията също така се посочва, че „след приключването на преговорите целият текст на споразумението ще стане публично достояние — много преди подписването и ратифицирането му“. Като пример Комисията се позовава на публикуването на наскоро сключено търговско споразумение на ЕС. Следва да се отбележи, че в контекста на своята проверка по собствена инициатива Омбудсманът прикани Комисията да продължи, в текущите си дискусии със САЩ, възможността за оповестяване на „стабилизирани“ глави от споразумението.

[14] Комисията изрично посочи, че документи 14, 15 и 16 по дефиниция не следва да се споделят с органите на САЩ, тъй като те представляват доклади до държавите членки и комисията по международна търговия относно преговорите.

[15] Член 2, параграф 1, буква г) от Регламент (ЕО) No 1367/2006.

[16] Регламент (ЕО) No 1367/2006 от 6 септември 2006 г. относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността.

[17] Решение на Общия съд от 9 юни 2010 г., Éditions Jacob/Комисия, T‑237/05, ECLI:EU:T:2010:224: "съответната институция трябва да провери, от една страна, дали документът, до който се иска достъп, попада в обхвата на едното или другото от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент No 1049/2001, и от друга страна, дали оповестяването на този документ би засегнало конкретно и действително защитения интерес и ако това е така, дали необходимостта от защита се отнася до целия документ".

[18] Решение на Общия съд от 23 септември 2015 г., ClientEarth и International Chemical Secretariat/ECHA, T-245/11, ECLI:EU:T:2015:675.

[19] Решение на Общия съд от 8 октомври 2013 г., Stichting Greenpeace Nederland и PAN Europe/Комисия, T-545/11, ECLI:EU:T:2013:523.

[20] Решение на Общия съд от 8 октомври 2013 г., Stichting Greenpeace Nederland и PAN Europe/Комисия, T-545/11, ECLI:EU:T:2013:523.

[21] Решение на Общия съд от 23 септември 2015 г., ClientEarth и International Chemical Secretariat/ECHA, T-245/11, ECLI:EU:T:2015:675.