Обстоятелства, предхождащи разследването

1. Миграционната политика на ЕС включва доброволното или принудителното връщане на незаконни мигранти от трети държави в техните държави на произход. На лицата, които са изчерпали всички законни възможности за легитимиране на престоя си в държава — членка на ЕС, се връчва решение, издадено от националните органи, с което им се разпорежда да се завърнат, обикновено в своите държави на произход. Тези, които не напускат доброволно, подлежат на операции по принудително връщане. Операциите по принудително връщане могат да бъдат национални, а именно провеждани от една държава членка, или съвместни, координирани, съфинансирани или изцяло финансирани от Frontex с участието на няколко държави членки (т.нар. съвместни операции по връщане или съвместни операции по връщане). Директивата на ЕС относно връщането [1], Регламентът за Frontex [2] и Кодексът за поведение при съвместни операции по връщане, координирани от Frontex [3], са съответните правни инструменти.

2. Поради самото си естество операциите по принудително връщане имат потенциала да включват сериозни нарушения на основните права. Поради това омбудсманът реши да започне проверка по собствена инициатива, за да изясни как Frontex, в качеството си на координатор на СОВ, гарантира зачитането на основните права и човешкото достойнство на завърналите се лица по време на тези операции (включително преди заминаване; по време на полет; предаване на завърналите се лица в държавата на местоназначение). Въпреки че държавите членки извършват по-голямата част от операциите по принудително връщане, до януари 2015 г. Frontex е координирала 267 съвместни операции по връщане по въздух, като е върнала 13 633 души.

3. По-конкретно, в своята проверка Омбудсманът пожела да установи дали има възможност за:

• По-голяма яснота относно това какво конкретно може и следва да направи Frontex, ако има опасност от нарушаване на основните права по време на СОВ.
• По-ефективен мониторинг [4] (само около половината от проведените до момента СОВ включват независими наблюдатели, които присъстват физически на борда).
• По-всеобхватен мониторинг: националните омбудсмани, някои от които имат отговорности за мониторинг, бяха поканени да споделят своя опит.
• Засилено сътрудничество между органите за наблюдение (понастоящем има СОВ, при които по няколко национални наблюдатели придружават „своите“ завърнали се лица. Спорно е дали това дублиране е необходимо или ефективно).
• По-прозрачен мониторинг (по отношение на начина, по който Frontex взема предвид изготвените от наблюдателите доклади).

След започването на това разследване положението по отношение на лицата, които искат да влязат в ЕС, стана още по-отчаяно. Освен необходимостта от справяне с ужасяващите трагедии на хилядите, загубили живота си в опит да пресекат Средиземно море, условията за връщане на лица, за които е установено, че не отговарят на условията за право на престой, ще бъдат подложени на все по-голям натиск. На 20 април 2015 г. Европейската комисия обяви [5] план за действие от десет точки относно миграцията, който включва в точка 8 „Създаване на нова програма за връщане с цел бързо връщане на незаконни мигранти, координирана от Frontex от държавите членки по външните граници на Съюза“. Като се има предвид засилената роля, предложена на Frontex, тази проверка по собствена инициатива придоби още по-голямо значение и неотложност.

Проучването

4. Омбудсманът започна тази проверка, като поиска от Frontex да отговори на редица въпроси [6]. След това тя извършва проверка на досиетата на СОВ на Frontex в централата ѝ във Варшава [7].

5. Тъй като много национални омбудсмани имат роля в СОВ като органи за наблюдение или за разглеждане на жалби, Европейският омбудсман поиска от членовете на Европейската мрежа на омбудсманите да дадат своя принос. Тя е получила и публикувала отговори от комисията по петиции на германския Бундестаг, регионалния омбудсман на германската провинция Шлезвиг-Холщайн и 19 национални омбудсмана от: Белгия, България, Хърватия, Кипър, Чешката република, Дания, Естония, Финландия, Унгария, Ирландия, Латвия, Литва, Малта, Нидерландия, Полша, Словакия, Швеция, Словения и Испания.[8]

6. След като получи коментарите на Frontex [9], омбудсманът започна целева консултация с публични институции и организации на гражданското общество, работещи в областта на защитата на правата на мигрантите. Тя получава и публикува отговори от Агенцията на Европейския съюз за основните права (FRA), Европейската асоциация за правата на човека (EHRA), Международната комисия на юристите (ICJ), Белгийския федерален миграционен център, проекта за глобално задържане, Йезуитската служба за бежанците и Върховния комисар на ООН за бежанците (Служба за Европа)[10].

7. Решението на омбудсмана взема предвид този материал.

Обратна информация от Frontex

8. Омбудсманът зададе на Frontex 13 подробни въпроса, обхващащи i) третирането на подлежащите на връщане лица (включително относно решенията за "годност за пътуване", отговорността за благосъстоянието на подлежащите на връщане лица, стандартите на , за поведение на ескортиращите лица [11], разглеждането на жалби и спазването на Хартата на основните права на ЕС), ii) мониторинга на СОВ (включително относно достъпа на наблюдателите до информация, обмена на най-добри практики, т.нар. "представителен мониторинг" и мониторинга на етапа след връщането) и iii) докладването относно СОВ (включително становищата на служителя на Frontex по въпросите на основните права и информацията относно докладите, изготвени чрез системата на Frontex за докладване на сериозни инциденти).

9. Във връзка с решенията относно годността за пътуване Frontex се позова на член 5, параграф 2 от своя Кодекс за поведение при СОВ, в който се предвижда, че „в разумен срок преди СОВ органите на държавите членки са длъжни да предоставят медицински преглед на подлежащото на връщане лице (...), когато то има известно медицинско състояние или когато се изисква медицинско лечение.“ Лекарят, назначен в СОВ от организиращата държава членка, е единственото лице, което има правомощието да преразглежда решенията относно годността за пътуване.

10. Що се отнася до благосъстоянието на връщаните лица, Frontex обясни, че всяка участваща държава членка (УДЧ) отговаря за своя собствен контингент от връщани лица. OMS подпомага ПМС, като осигурява i) лекар за чартърния полет; ii) достатъчно храна и напитки в събирателния пункт, на земята и по време на полета и iii) достъп до тоалетни.

11. Frontex запази мълчание относно предложението на Омбудсмана да публикува стандарти за поведението на ескортиращите лица като приложение към своя Кодекс за поведение относно СОВ. Тя обясни, че списъкът на разрешените/забранените ограничения и оборудване е предложен от СУН и след одобрение от Frontex е включен в плана за изпълнение на съответната СОВ. УДЧ трябва да се съгласят с този списък преди СОВ. На никоя УДЧ не е разрешено да използва ограничения, които не са разрешени съгласно нейното национално законодателство, дори ако УДЧ и Frontex са одобрили такива мерки за дадената СОВ. В Кодекса за поведение при СОВ се предвижда, че използването на принудителни мерки се урежда от националното право и че тези мерки трябва да са в съответствие с принципите на пропорционалност, да са строго необходими и да се използват при надлежно зачитане на правата, достойнството и физическата неприкосновеност на връщаните лица.

12. По въпроса за разглеждането на жалбите на подлежащите на връщане лица Frontex заяви, че „до момента не е подавана жалба във връзка със СОВ“. Освен това Frontex се позова на член 5, параграф 2 и член 8, параграф 1 от Кодекса [12], както и на член 16, който предвижда, че всеки участник в СОВ, който има основание да счита, че са нарушени основните права на кодекса или на подлежащите на връщане лица, е длъжен да докладва за това на Frontex по подходящите канали, например чрез системата на Frontex за докладване на сериозни инциденти. Доклад може да бъде подаден и до представителя на Frontex или до наблюдател, присъстващ на борда на полета. Към днешна дата са налице три критични ситуации „по отношение на неспазването от страна на подлежащите на връщане лица“, според Frontex: i) през 2011 г. Службата за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите членки е докладвала на прокурора в Службата за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите членки, който в крайна сметка е оттеглил случая; ii) през 2012 г. ескорт от страна на Службата за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите членки е бил тежко ранен от подлежащо на връщане лице; и iii) през 2014 г., преди да се качи на основния чартърен полет, „е имало неспазване, при което никой не е бил ранен.“Frontex и съответната държава членка са разгледали тези инциденти, анализирали са ги и са си извлекли поуки за бъдещето.

13. По въпроса дали финансовата подкрепа на Frontex за държавите членки за СОВ зависи от пълното спазване на Хартата на основните права на ЕС, Frontex посочи, че гарантира това чрез присъствието на свой представител на борда и чрез установения механизъм за докладване.

14. Що се отнася до мониторинга на СОВ, Frontex заяви, че мониторингът следва да се извършва въз основа на обективни и прозрачни критерии и да обхваща цялата СОВ от етапа преди заминаването до предаването на подлежащите на връщане лица в държавата на произход. Естеството на мониторинга обаче може да варира: в някои държави членки всички операции се наблюдават физически, докато в други мониторингът се извършва след събитието или на ad hoc основа. Според Frontex фактът, че наблюдателите не са присъствали физически по време на половината от СОВ „не означава, че [тези СОВ] не са били наблюдавани в съответствие с националното законодателство на OMS или PMS. “ (Frontex посочва още, че през 2014 г. наблюдател е присъствал физически в 60 % от СОВ.) Освен това, ако Европейската комисия установи, че дадена държава членка не е изпълнила задължението си да предвиди система за наблюдение на принудителното връщане съгласно член 8, параграф 6 от Директивата за връщането, това би могло да доведе до отлагане или отмяна на участието на тази държава членка в СОВ.

15. От своя страна Frontex насърчава държавите членки активно да осигурят мониторинг чрез покриване на разходите за наблюдателите, присъстващи по време на СОВ, и чрез редовни срещи на звената за пряк контакт по въпросите на връщането. Той насърчава държавите членки да разположат наблюдател на борда по време на цялата СОВ и да изберат един наблюдател за редица държави членки. По въпроса за „представителния мониторинг“ Frontex призна, че наблюдател от една държава членка, който наблюдава от името на други държави членки, може да срещне трудности при наблюдението на поведението на ескортиращите поради различаващите се национални разпоредби относно използването на сила и средства за задържане. Frontex обаче очаква всеки присъстващ наблюдател да докладва за всички наблюдавани ситуации, независимо от това коя държава членка представлява наблюдателят. И накрая, Frontex проучи възможността за постигане на договорености с един независим орган за наблюдение, който да наблюдава някои СОВ. Той се обърна към Агенцията на ЕС за основните права (FRA), ВКБООН и Комитета на Съвета на Европа за предотвратяване на изтезанията и започна срещи с тях. Тази работа продължава.

16. Що се отнася до достъпа на наблюдателите до подлежащите на връщане лица, преди началото на СОВ Frontex информира всички участници в СОВ, че наблюдателите следва да имат безпрепятствен достъп до всички подлежащи на връщане лица и до всички зони, използвани за СОВ. Наблюдателите участват в тези брифинги, както и в брифингите. Техните наблюдения са включени в докладите, а коментарите им са включени в окончателния доклад за операцията по връщане, изготвен от OMS.

17. И накрая, по този въпрос Frontex е наблюдател в проекта на Международния център за развитие на миграционната политика, който се стреми да създаде европейски резерв от независими наблюдатели на принудителното връщане и да определи насоки и да организира обучение. Самата Frontex също така предоставя обучение за наблюдатели.

Отговор на служителя на Frontex по въпросите на основните права (FRO)

18. В отговора си служителят по въпросите на основните права на Frontex заявява, че от назначаването ѝ през декември 2012 г. е участвала в няколко СОВ. Тя има пълен достъп до календара на СОВ и решава кога да присъства. Тя е склонна да приоритизира i) СОВ, за които по време на полета няма монитор, и ii) т.нар. „събиращи СОВ“[13]. Когато участва в съвместна операция по връщане, служителят по въпросите на основните права изготвя своя доклад за мисията и го представя за сведение на сектор „Операции по връщане“ на Frontex. Тя също така обсъжда констатациите си със съответните служители и, когато е необходимо, с ръководството на Frontex.

19. СВОП заявява, че получава всички доклади на Frontex за оценка на СВОП, включително докладите относно СВОП за събиране. Тя обаче не получава пряко доклади от националните наблюдатели, въпреки че е поискала да ги получи.

20. СВОП участва в обучението, организирано от Frontex за националните ръководители на ескортиращи организации, които участват в СВОП. Тя също така е информирала и обучила ескортиращи служители и ръководители на ескорт от трети държави (Албания и Грузия), които ще участват в съвместни операции по събиране. Тя предложи на Frontex активно да включи национални механизми за превенция от трети държави (като например омбудсмани) в обучението на ескортиращи лица, участващи в съвместни операции за събиране на вземания.

21. След назначаването ѝ през декември 2012 г. служителят по въпросите на основните права не е получавал жалби или доклади за сериозни инциденти, в които да се твърди за нарушения на основните права по време на СОВ. Участието ѝ в СОВ обаче ѝ е позволило да идентифицира критични въпроси и най-добри практики. Например тя е обезпокоена от факта, че децата се връщат в СОВ. Въпреки че до момента Frontex не е разрешавала на непридружени ненавършили пълнолетие лица да участват в СОВ, семействата с деца са били връщани по този начин. Тя също така счита, че има възможност за подобрение по отношение на хармонизирането на медицинската помощ и обмена на медицинска информация преди СОВ. По-конкретно, лекарите на полети са ѝ казали, че ще се възползват от по-добра координация преди СОВ, за да се запознаят с общия здравен статус на завърналите се лица.

Обратна връзка от националните омбудсмани, Агенцията на Европейския съюз за основните права, ВКБООН и НПО

22. Омбудсманът поиска от членовете на Европейската мрежа на омбудсманите обратна информация във връзка с мониторинга на СОВ. По-конкретно тя попита дали по-тясното сътрудничество между органите за наблюдение би било осъществимо и желателно.

23. Омбудсманът също така прикани за обратна информация относно становището на Frontex чрез целева консултация, в рамките на която тя поиска от респондентите информация и мнения относно: конкретни нарушения на основните права и жалби, Кодекса за поведение на Frontex за СОВ и неговите най-добри практики за СОВ, събирането на СОВ, обмена на добри практики за мониторинг между националните наблюдатели и прозрачността във връзка със СОВ.

24. Тъй като индивидуалните отговори са публикувани на уебсайта на Омбудсмана, следните документи съдържат преглед на основните предложения, направени от респондентите:

Кодекс за поведение на Frontex за СОВ

и) Според FRA, която е допринесла значително за изготвянето на Кодекса, Кодексът не съдържа достатъчно подробни и конкретни разпоредби по няколко основни въпроса. Два основни недостатъка са а) липсата на ясни процедури относно подаването и разглеждането на индивидуални жалби от завърналите се лица; б) наблюдението на СОВ (по-специално, че не всички СОВ се наблюдават).

ii)Frontex следва да разработи набор от стандарти за добри практики относно използването на сила, които да бъдат в съответствие с националното законодателство във всяка държава членка, и да насърчава държавите членки да ги приемат (ВКБООН).

iii) Frontex следва да изготви списък с механизми за ограничаване, с които никога не би се съгласила в рамките на СОВ.

iv) Присъствието на деца в СОВ следва да бъде забранено предвид принудителния характер на този вид операция (Белгийски федерален миграционен център).

v) Frontex следва да изготви конкретни насоки за държавите членки относно хармонизираното прилагане на Кодекса, включително как да се определят специфичните нужди на уязвимите лица (ЕКПЧ) и кога точно следва да се извърши медицинският преглед.

vi) Всяко подлежащо на връщане лице следва да се подложи на медицински преглед със съгласието на това лице (испанския омбудсман и EHRA). Според EHRA прегледът следва да се проведе вечерта преди извеждането или в деня на извеждането. Освен това достъпът до медицинските досиета следва да бъде запазен за медицинския персонал (испанския омбудсман).

Наблюдение

vii) Най-малко един монитор следва да присъства физически на всеки етап от СОВ. В противен случай Frontex не следва да координира или финансира СОВ (омбудсманите и респондентите като цяло).

viii) Frontex следва да създаде резерв от наблюдатели, независимо от тяхната националност или назначение, от които държавата членка или Frontex може да назначи отделен наблюдател, за да се гарантира независим мониторинг (UNCHR и EHRA).

ix) Наблюдателите следва да могат да избират коя СОВ да наблюдават (испанския омбудсман).

x) Наблюдението от името на няколко държави членки не е осъществимо, освен ако наблюдателите не разполагат с актуализирана информация относно ограничителните мерки, разрешени във всяка държава членка (изготвя се от Frontex като „формуляри по държави“) (много респонденти). Шведският омбудсман сигнализира, че представителният мониторинг ще бъде затруднен предвид неговия мандат, който е да упражнява надзор върху шведските държавни служители при спазването на шведското законодателство по време на операции по връщане.

xi) Наблюдателите следва да работят въз основа на общи стандарти, като тези, които понастоящем се разработват от Международния център за развитие на миграционната политика (много омбудсмани и респонденти).

(xii) Съвместното обучение, редовният обмен и учебните посещения бяха някои от средствата, предложени за подобряване на сътрудничеството между органите за наблюдение.

xiii) Frontex следва да осигури обучение не само за ескортиращи лица, но и за всички участници в СОВ: медицински персонал, наблюдатели и устни преводачи. По-специално обучението в областта на основните права следва да бъде предварително условие за участие в СОВ и това обучение следва да обхваща нуждите на уязвимите лица (EHRA).

Жалби

xiv) Frontex следва да разработи лесни за четене брошури, в които се очертават правата и задълженията на връщаните лица, включително правото на подаване на жалба до Frontex (EHRA и Белгийският федерален център по миграцията направиха подробни предложения в това отношение). Frontex следва да плати за превода на формуляра за жалби и информационната брошура на съответните езици. Белгийският център предложи също така на завърналите се лица да се предоставят данните за контакт на лицата, които биха могли да им помогнат при подаването на жалба.

xv) Frontex следва да помогне на държавите членки да създадат механизми за подаване на жалби за подлежащите на връщане лица, както и свой собствен механизъм за подаване на жалби (ВКБООН).

xvi) Frontex следва да изготви насоки за това как държавите членки следва да информират подлежащите на връщане лица относно възможността за подаване на жалба и относно стандартите за такива механизми за подаване на жалби (EHRA).

xvii) Всички участници в СОВ трябва да носят отличителен знак, указващ тяхната роля (ескорт, монитор, лекар, преводач,...), както и тяхното име или идентификационен номер. Това е от съществено значение за ефективното подаване на жалби (испанския омбудсман, белгийския федерален миграционен център и Международния съд).

Събиране на СОВ

xviii) Тъй като правната рамка на ЕС не предвижда изрично СОВ за събиране, тази практика следва да бъде преустановена, докато не бъде предмет на широк дебат в рамките на Европейския парламент, националните парламенти и гражданското общество. При никакви обстоятелства Frontex или държавите членки не следва да използват СОВ за събиране на вземания, за да заобикалят задължението си да компенсират вреди, причинени от нарушения на правата на човека, включително вреди, настъпили по време на полет, изпълняван от трета държава. Отделните държави членки продължават да носят отговорност за действия, извършени от правоприлагащите органи на трети държави [14] (Белгийския федерален миграционен център).

Прозрачност

xix) Като минимум Frontex следва да публикува на своя уебсайт и да актуализира следната информация: графика на планираните СОВ веднага след като той бъде потвърден; списъка, съдържащ разрешените ограничителни мерки по време на конкретна СОВ; докладите на наблюдателите, включително видеозаписи на операцията; окончателните доклади на Frontex за операциите по връщане; цялата информация относно разследването на Frontex на държавите членки (съгласно член 17 от Кодекса за поведение)[15]; най-добрите практики на Frontex за СОВ [16].

Конкретни проблеми

xx) И накрая, респондентите се позоваха на някои конкретни проблеми, за които са наясно. Белгийският федерален миграционен център и полският омбудсман посочиха, че незаконните мигранти в центровете за задържане често не са информирани дали се планира СОВ и дали ще бъдат част от нея. Испанският омбудсман е посочил редица недостатъци от СОВ, които е наблюдавала: а) използваните въздухоплавателни средства не са разполагали с хладилник, за да поддържат лекарствата студени, нито с дефибрилатор; б) не е имало систематично заснемане на СОВ; в) завърналите се лица не са били информирани за правото си да подават жалби; г) в някои СОВ не е присъствал преводач, въпреки че много завърнали се лица не говорят английски или испански език; д) в една СОВ една ПМС е отвела деца до въздухоплавателното средство заедно с възрастни и по време на полета семействата с деца са седнали до други завърнали се лица.

Оценка на омбудсмана

25. В член 9, параграф 1 от Регламента за Frontex се предвижда, че Frontex „предоставя необходимото съдействие и (...) осигурява координацията или организирането на съвместни операции по връщане на държавите членки“. Поради това в своята оценка Омбудсманът ще се стреми да установи i) какво означават подпомагащите и координиращите роли на Frontex по отношение на защитата на правата на човека на завърналите се лица в СОВ (включително в т.нар. СОВ за събиране); ii) как Frontex взаимодейства с държавите членки и с националните наблюдатели и какво повече може да се направи в това отношение; и iii) дали Кодексът за поведение на Frontex за СОВ, нейната оперативна процедура и практиките за прозрачност в тази област са подходящи за целта.

26. В член 9, параграф 1, буква а) от Регламента за Frontex се посочва необходимостта от общи стандартизирани процедури за „гарантиране на връщането по хуманен начин и при пълно зачитане на основните права, по-специално принципите на човешко достойнство, забрана на изтезанията и на нечовешкото или унизително отношение или наказание, правото на свобода и сигурност и правото на защита на личните данни и недискриминация“. Освен това в член 9, параграф 1 от Регламента за Frontex се предвижда, че всяка финансова подкрепа от Frontex за целите на СОВ зависи от пълното спазване на Хартата на основните права [17].

27. Принудителните връщания повдигат два отделни въпроса, свързани със защитата на правата на човека: i) Как следва да се извършват принудителните връщания, за да се гарантира зачитането на правата на човека? Какви ограничения могат да бъдат наложени на средствата и методите, които дадена държава членка може да използва при провеждането на операции по принудително връщане? ii) Кога правото в областта на правата на човека и/или хуманитарни съображения забраняват принудителното връщане? Омбудсманът счита, че Frontex трябва да работи пълноценно с държавите членки по тези въпроси. Този ангажимент следва да бъде проактивен, а именно преди и след СОВ, и да реагира по време на СОВ, в която следва да присъства представител на Frontex. Омбудсманът отбелязва със загриженост от извършената от нея проверка на документи, че е имало СОВ, в които не е присъствал нито представител на Frontex, нито независим наблюдател.

Ангажираност на Frontex с държавите членки: реагиране (по време на съвместна операция по възстановяване)

28. Омбудсманът оценява колко трудни са принудителните връщания за всички участващи страни. При тези обстоятелства е от изключително значение всеки участник да е наясно с точната роля, която се очаква да играе (и действително законно упълномощена или забранена). Въпреки че подробните правила не могат да заменят добрата преценка в стресови ситуации, омбудсманът счита, че Frontex следва да се стреми да предоставя на своите представители възможно най-ясни и подробни насоки, за да им предостави необходимото ноу-хау и да ги подготви по подходящ начин за различните сценарии, с които могат да се сблъскат. Като пример омбудсманът отбелязва следното:

• В член 9, параграф 1 от Регламента за Frontex се уточнява, че Frontex не може да разглежда по същество решение за връщане. В същото време може да се очаква представител на Frontex да не толерира ситуация, при която СУО/СУО представя за връщане жена в напреднала бременност, непридружени деца или тежко болни лица, или ако СУО/СУО поддържа решението си за връщане на дадено лице, когато в последния момент компетентен съд е постановил решение, което би спряло извеждането на лицето [18].
• Човек би очаквал представител на Frontex да се намеси, ако контролът за сигурност на завърналите се лица преди заминаването се извършва по унизителен начин [19].
• Представителите на Frontex също могат да играят роля, когато става въпрос за използването на сила от националните ескортиращи в СОВ. От 1991 г. насам най-малко петнадесет национални връщания изглежда са довели до смъртта на подлежащото на връщане лице по време на операциите по връщане (в повечето случаи поради използването на система за задържане), като много други случаи на малтретиране са докладвани от независими НПО.[20] Дори ако ПМС се съгласят да използват само средствата за задържане, одобрени от Frontex, и дори ако техните ескортиращи лица са обучени, непропорционалното използване на система за задържане все пак може да се случи. Може да се наложи представители на Frontex да се намесят в такива случаи заедно с OMS или вместо нея [21].

29. Понастоящем Frontex заявява на своя уебсайт, че задачите на нейните представители „включват да се гарантира, че съвместната операция по връщане се извършва в съответствие с Кодекса на поведение за полетите за връщане, създаден от Frontex“. Остава въпросът: как? Реакцията на представителите на Frontex може да варира от убеждаване до прекратяване на операцията в съответствие с член 3, параграф 1, буква а) от Регламента за Frontex. Frontex обаче не предоставя ясно обяснение за това как нейните представители биха могли да реагират на практика, ако участниците в СОВ, по-специално националните ескортиращи, нарушават правата на човека или достойнството на завърналите се лица, или не спазват договорените средства за сдържане.

30. Поради това Frontex следва да приеме и публикува документ, в който се описват действията, които нейните представители могат да предприемат по време на съвместна операция по връщане в ситуации на нарушения на правата на човека или малтретиране преди или по време на полета. Това може да бъде включено в документа за най-добри практики или да бъде публикувано като отделна публикация.

Ангажираност на Frontex с държавите членки: проактивна (преди и след СОВ)

31. Проверката на документите, извършена от омбудсмана, показа, че Frontex е предприела важни стъпки, като е установила редовен обмен чрез фокусни точки и като е провеждала редовни срещи с компетентните органи на държавите членки относно СОВ. Въпреки това може да се направи повече. По-долу са представени редица предложения за по-нататъшни подобрения, произтичащи от проверката на омбудсмана, консултациите и собствените ѝ разсъждения.

Жалби от завърнали се лица

32. Frontex следва да насърчава държавите членки да информират подлежащите на връщане лица преди провеждането на съвместна операция по връщане за възможността да подадат жалба във връзка с нарушения на основните права или човешкото достойнство, извършени по време на операцията. Подаването на жалби следва да бъде улеснено на всеки етап от СОВ, както и на етапа след връщането.

33. Освен това засегнатите лица следва да имат избор на средства за правна защита и да могат да подадат жалба до Frontex или до съответната държава членка. За да се гарантира това, Frontex не следва да забавя допълнително създаването на механизъм за разглеждане на жалби относно нарушения на основните права във всички съвместни операции, обозначени като Frontex. Омбудсманът изразява дълбоко съжаление във връзка с отказа на Frontex да предприеме действия по препоръката на нейния предшественик, отправена през април 2013 г., че тя следва да създаде механизъм, чрез който да може да разглежда пряко жалби от лица, които твърдят, че основните им права са били нарушени в хода на дейностите на Frontex.[22] Както убедително твърдят респондентите в консултацията на Омбудсмана, наличието на механизъм, чрез който могат да бъдат докладвани инциденти, не е същото като наличието на подходящ механизъм за подаване на жалби.

34. Респондентите в консултацията с Омбудсмана предоставиха отлични идеи за улесняване на подаването на жалби. Например Frontex следва да обмисли изготвянето на формуляр за жалби за подлежащите на връщане лица, както и на информационен лист относно процедурата за подаване на жалби, изготвен в сътрудничество с държавите членки. Frontex следва да съфинансира преводите на тези документи на най-често използваните езици.

35. Строго погледнато, отговорността на участниците в СОВ приключва, когато предаването е извършено. Нито Frontex, нито съответната държава членка имат конкретно задължение да проверяват благосъстоянието и отношението към лицата, които са били върнати в техните държави на произход. Омбудсманът не е успял да намери доказателства за редовни последващи действия по отношение на това какво се случва със завърналите се лица след предаването, въпреки че може да се твърди, че такива последващи действия биха могли да имат значение.[23] Поради това завърналите се лица следва да бъдат информирани коя агенция или служба може да бъде в състояние да им помогне да подадат жалба в държавата на връщане. Поради това тази информация следва да включва данни за контакт с агенции или лица, които биха могли да помогнат на подлежащите на връщане лица да подадат жалба, когато се върнат в държавата на връщане, например НПО, адвокати pro bono и омбудсмани от трети държави.

Евентуално оттегляне на финансирането

36. Frontex следва да изясни на държавите членки, че намаляването или оттеглянето на съфинансирането в случай на нарушения на правата на човека е санкция за минал опит, прилагана въз основа на оценка на риска. В това отношение омбудсманът подкрепя мнението на респондентите в нейната целева консултация, че изявлението на Frontex в нейното становище, че „възможно решение за преразглеждане или намаляване на съфинансирането би могло да бъде взето в случай на нарушаване на разпоредбите относно основните права въз основа на доказателства“, не отразява напълно ролята ѝ на отговорен координатор. За такова решение следва да е достатъчно да има риск от нарушаване на основните права [24].

Принудителни действия и средства за задържане

37. Ограниченията за принудителните действия на ескортиращите лица са регламентирани преди всяка СОВ в съответния план за изпълнение, одобрен от Frontex [25]. Въпреки това, като част от проактивната си координация, както беше предложено от респондентите в целевата консултация, Frontex следва да обмисли i) подпомагане на проекти, насочени към документиране на средствата за ограничаване, разрешени за операции по връщане във всяка държава членка, или започване на такъв проект, ii) изброяване на средствата за ограничаване, с които никога не би се съгласила в рамките на съвместна операция по връщане, и iii) оповестяване на тези документи. Омбудсманът посочва, че Комитетът за предотвратяване на изтезанията към Съвета на Европа наскоро заяви, че "сега е назрял моментът за по-задълбочени дискусии между държавите - страни по Frontex, по въпроса за насърчаването на по-точни общи правила за използването на средства за сдържане"[26].

Въздухоплавателни средства, качване и слизане

38. Положението на децата в СОВ е особено обезпокоително за служителя по въпросите на основните права на Frontex. Поради това Frontex следва да обмисли въвеждането на изискване в плана за изпълнение на СОВ и да следи за спазването му семействата с бременни жени и семействата с деца да имат възможност да се качат на борда на въздухоплавателното средство отделно и да имат места за сядане отделно от другите подлежащи на връщане лица [27].

39. Освен това омбудсманът отбеляза редица практически предложения, направени от респондентите в консултацията. Испанският омбудсман например предложи Frontex да изисква от OMS да има хладилник и дефибрилатор за всеки полет. Frontex следва също така да изиска от OMS да провери в националното си седалище, непосредствено преди слизане от самолета в държавата на връщане, дали по време на полета компетентен съд е издал решение, което би спряло операцията за всяко подлежащо на връщане лице [28].

Наблюдение

40. Много респонденти считат, че физическото присъствие на наблюдатели по време на всеки обратен полет е от първостепенно значение. Омбудсманът е съгласен, че това е значително по-добро решение от предлаганото чрез последващ мониторинг въз основа на документация. Поради това Frontex следва да обмисли изискването, в рамките на процедурата преди СОВ, задължителното физическо присъствие на наблюдатели в СОВ да бъде разгледано в съответните документи (а именно в офертата за обратен полет, условията, приложени към потвърждението на офертата, и в плана за изпълнение). Frontex би могла също така да обмисли публикуването на плана за предстоящите СОВ най-малко една седмица предварително и да посочи ясно на своя уебсайт, че може да плаща за присъствието на наблюдатели в СОВ.

41. По отношение на т.нар. „представителен мониторинг“ съгласно член 14, параграф 5 от Кодекса омбудсманът отбелязва скептицизма на някои респонденти относно начина, по който наблюдател от една държава членка би могъл да наблюдава поведението на ескортиращите от друга държава членка, като се има предвид, че те действат в съответствие с националните си правила. Омбудсманът обаче вижда потенциал в този мониторинг, при условие че наблюдателите са надлежно информирани относно средствата за ограничаване, договорени в плана за изпълнение. Освен това Frontex би могла да изготви и публикува национални фишове относно разрешеното използване на средства за задържане във всяка държава членка. Обучението за монитори в тази област също би било полезно [29], както и записването на JRO .

42. Остава въпросът какво следва да направи Frontex, ако за СОВ няма налични наблюдатели на СУО/СУП. По време на проверката на документи омбудсманът неколкократно се натъкна на препоръка в докладите за оценка на Frontex, че Frontex и OMS следва да се възползват от резерв от наблюдатели от НПО или други органи за основните права. Освен това омбудсманът е запознат с проекта на ЕС за наблюдение на принудителното връщане, който включва работа по създаването на резерв от наблюдатели, който понастоящем се изпълнява от Международния център за развитие на миграционната политика. Омбудсманът счита, че такъв резерв би могъл да бъде полезно решение за увеличаване на физическото присъствие на наблюдатели в СОВ.

43. Това обаче може да бъде проблематично от гледна точка на независимостта на наблюдателите. По-конкретно, независимостта на наблюдателите може да бъде застрашена при обстоятелства, при които те са „назначени“ за конкретен обратен полет от отговорната държавна институция, а не доброволно за конкретни операции по тяхна собствена инициатива. Едно от решенията на този проблем би било самата Frontex да избере наблюдатели на СОВ от такъв резерв.

44. В по-общ план е необходимо да се обмисли допълнително какво включва независимият и ефикасен мониторинг.[30] В член 9, параграф 1, буква б) от Регламента за Frontex се предвижда, че наблюдението на СОВ следва да се извършва въз основа на обективни и прозрачни критерии и да обхваща цялата СОВ от етапа преди заминаването до предаването на подлежащите на връщане лица в държавата на връщане. В него обаче не се изброяват критериите. От своя страна в Кодекса за поведение на Frontex само се посочва, че мониторингът е задължение на държавите членки, както е предвидено в член 8, параграф 6 от Директивата за връщането. Поради това е трудно да се разбере как Frontex може да използва член 13, параграф 2 от Кодекса за поведение, който предвижда, че „от държавите членки, участващи в СОВ, се изисква да гарантират, че разполагат с ефективна система за наблюдение на принудителното връщане. Неизпълнението на това условие може в крайна сметка да доведе до отлагане или отмяна на участието на съответната държава членка.“

45. Аргументът на Frontex, че решението за отлагане/анулиране следва да се основава на решение на Комисията за неспазване на член 8, параграф 6 от Директивата за връщането, е погрешен. Ако Frontex е възнамерявала тук да се позове на възможните действия на Комисията съгласно член 258 от ДФЕС [31], омбудсманът посочва, че в контекста на производство за установяване на неизпълнение на задължения Комисията не взема „решение“ в смисъл, че дадена държава членка е нарушила правото на ЕС. По-скоро тя започва производството и при необходимост представя делото на Съда за решаване. Освен това стандартният подход на Комисията е, че такива производства обикновено не следва да се образуват във връзка с изолирани събития, а само ако в дадена държава членка съществува установена практика.

46. Омбудсманът счита, че за да прилага член 13, параграф 2 от Кодекса за поведение, Frontex следва да изгради свой собствен експертен опит. Осведомеността на държавите членки, че Frontex е готова да прилага санкции съгласно член 13, параграф 2 от Кодекса въз основа на собствените си констатации, всъщност би могла да има превантивна роля и в крайна сметка да насърчи националния мониторинг. Frontex би могла също така да потърси съответната информация от националните омбудсмани и подобни органи.

Процедура за СОВ и стандарти за прозрачност

47. Проверката на омбудсмана на досиетата на Frontex ѝ даде възможност да разбере процедурата, следвана от Frontex при координирането и организирането на СОВ [32], и да заключи, че тя се прилага последователно за всички СОВ: при необходимост се изготвят и актуализират стандартни формуляри (например формуляри за оценка за наблюдатели в СОВ за събиране на данни), изчерпателно изготвени документи на Frontex, надлежно записани досиета и документирани СОВ.

48. Омбудсманът отбелязва обаче, че няма много публична информация относно СОВ. Правото на ефективни правни средства за защита на завърналите се лица може да стане илюзорно, ако наблюдателите, завърналите се лица и социалните работници и/или законните представители, подпомагащи завърналите се лица в случай на нарушения на правата на човека, не могат да получат достъп до съответната правна и фактическа информация. Освен това политиката на Frontex за прозрачност следва да отразява факта, че това е област от значителен обществен интерес.

49. Понастоящем на уебсайта на Frontex е публикувана само първата страница от доклада за оценка на Frontex, съдържаща информация за бюджета, броя на участниците, от коя държава са върнати и дали е присъствал наблюдател. Както е известно на омбудсмана от извършената от нея проверка, пълният документ съдържа например препоръки, направени от Frontex, и наблюдения на наблюдателите, когато са направени такива наблюдения.

50. Поради това Frontex следва да публикува на своя уебсайт: докладите на Frontex за оценка на СОВ, включително наблюденията на наблюдателите и препоръките на Frontex; раздела от плана за изпълнение на СОВ, в който се посочва договореното използване на средства за ограничаване; най-добрите практики на Frontex за СОВ. В плана или условията за изпълнение на СОВ Frontex следва да изисква докладите на наблюдателите да се изпращат на Frontex. Тези доклади на свой ред следва да бъдат публикувани на уебсайта на Frontex.

Събиране на полети

51. Омбудсманът изразява загриженост относно въвеждането на СОВ за събиране на вземания, за чието съществуване е узнала по време на проверката на документите. По време на тази проверка Frontex обясни при какви условия сътрудничеството на трета държава може да бъде прието в такива СОВ.[33] Омбудсманът е съгласен, че предварителното обучение на ескортиращи служители от трети държави (с ценното участие на служителя по въпросите на основните права) е полезно и че присъствието на представител на Frontex, ескортиращи служители на OMS и наблюдател от ЕС на борда на полета е от съществено значение за предотвратяването или реагирането по друг начин на нарушения на правата на човека или малтретиране.

52. Frontex обаче твърди също така, че СОВ за събиране ще се отнасят само до онези трети държави, които са страни по Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ). Според омбудсмана фактът, че трета държава се е присъединила към ЕКПЧ, сам по себе си не представлява достатъчна гаранция, че правата на човека (по-специално правото на живот и забраната на нечовешкото и унизително отношение и изтезания) ще бъдат спазвани на практика в контекста на полетите за връщане.[34] Освен това служителите на правоприлагащите органи на трети държави не са задължени да прилагат кодекса за поведение на Frontex.[35] И накрая, въздухоплавателните средства, използвани за събиране на СОВ, летят под знамето на трета държава. Следователно въпросът за компетентността/отговорността е открит.

53. В този контекст омбудсманът счита, че Frontex следва да гарантира зачитането на основните права при СОВ за събиране на данни (в съответствие със собствените си задължения в областта на правата на човека като отговорен координатор на СОВ за събиране на данни). Frontex следва също така публично да обясни правната рамка на т.нар. СОВ за събиране на данни, включително работните договорености с трети държави, сключени в съответствие с член 14, параграф 2 от Регламента за Frontex [36].

Кодекс за поведение за СОВ

54. Омбудсманът счита, че всички участници в СОВ имат правно задължение да спазват Кодекса за поведение на Frontex за СОВ. Това задължение произтича от приемането, чрез доброволното участие на държавите членки в СОВ, на решението на изпълнителния директор относно Кодекса [37], което е приложено към всеки план за изпълнение на СОВ. Член 4 от Кодекса включва задължения в областта на основните права, установени от националното, международното право и правото на ЕС.

55. Кодексът предвижда стандартен подход с общи принципи и процедури, които трябва да се спазват от всички участници в СОВ, координирани от Frontex. Въпреки че стандартите за защита на правата на човека могат да бъдат по-високи в някои държави членки (както твърди испанският омбудсман), в Кодекса се разглежда необходимостта от единен подход. Във всеки случай, поне що се отнася до средствата за задържане, Кодексът предвижда, че на ДЧП не се разрешава да използват принудителни мерки, забранени съгласно националното им право, дори ако тези мерки са приети от ДЧП и Frontex за конкретна СОВ (член 6, параграф 5 от Кодекса).

56. В предложенията по-долу омбудсманът посочва редица желателни промени в членове 5—11 и 17 от Кодекса въз основа на отговорите от проведената от нея консултация.

Предложения на омбудсмана за подобрения

57. Омбудсманът предлага Frontex:

 

Приема и публикува документ, описващ действията, които неговите представители могат да предприемат по време на съвместна операция по връщане в ситуации на нарушения на правата на човека или малтретиране преди или по време на полета. Това може да бъде включено в неговите най-добри практики относно СОВ или да бъде публикувано като отделна публикация.

 

Б) Изгответе формуляр за жалби за завърналите се лица, както и информационен лист за процедурата за подаване на жалби, изготвен в сътрудничество с държавите членки; съфинансирайте преводите на тези документи на най-често използваните езици. Информацията следва да включва данни за контакт с агенции или лица, които биха могли да помогнат на подлежащите на връщане лица да подадат жалба, когато се върнат в държавата на връщане, например НПО, адвокати pro bono и омбудсмани от трети държави.

 

В) Подкрепа на проекти, насочени към документиране на средствата за ограничаване, разрешени за операции по връщане във всяка държава членка, или стартиране на такъв проект; изброяване на тези средства за ограничаване, с които тя никога не би се съгласила в съвместна операция по връщане, и оповестяване на тези документи.

 

Г) Установяване на изискване в плана за изпълнение на СОВ и контрол на спазването му, че семействата с бременни жени и семействата с деца имат възможност да се качат на борда на въздухоплавателното средство отделно и са седнали отделно от другите завърнали се лица.

 

Д) Да изисква в процедурата преди СОВ задължителното физическо присъствие на наблюдатели в СОВ да бъде разгледано в съответните документи (а именно в офертата за обратен полет, условията, приложени към потвърждението на офертата, и в плана за изпълнение). Frontex би могла също така да оповести публично плана за предстоящите СОВ най-малко една седмица предварително и да посочи ясно на своя уебсайт, че плаща за присъствието на наблюдатели в СОВ; Frontex би могла най-накрая да изготви и публикува национални фишове относно разрешеното използване на средства за задържане във всяка държава членка и да осигури обучение за наблюдателите в това отношение.

 

Е) Да изисква в плана (или условията) за изпълнение на СОВ докладите на наблюдателите да се изпращат на Frontex; да публикува на своя уебсайт: докладите на Frontex за оценка на СОВ, включително наблюденията на наблюдателите и препоръките на Frontex; раздела от плана за изпълнение на СОВ, който се отнася до договореното използване на средства за ограничаване; най-добрите практики на Frontex за СОВ; докладите на наблюдателите.

 

Ж) Да се гарантира спазването на основните права в така наречените СОВ за събиране на данни; по-специално да се обясни публично i) правната рамка за СОВ за събиране на данни, включително работните договорености с трети държави, сключени в съответствие с член 14, параграф 2 от Регламента за Frontex, и ii) как Frontex спазва собствените си задължения в областта на правата на човека при изпълнението на ролята си на координатор на СОВ за събиране на данни.

 

З) Преразглеждане на Кодекса за поведение, както следва:

• Член 5 (Сътрудничество със завърналите се лица) следва да бъде изменен, както следва: Параграф 1 предвижда, че целта на това сътрудничество е да се избегне или ограничи до минималната необходима степен "използването на сила". Тази концепция обаче не е обяснена в Кодекса и няма изискване за предишно споразумение относно използването на сила, подобно на предвиденото в точка 6.4, в което Frontex следва да обясни коя употреба на сила може да бъде разгледана.
• В член 5, параграф 2 от Кодекса се предвижда, че от държавите членки се очаква да предоставят достатъчна и ясна информация на подлежащите на връщане лица относно СОВ, включително възможността за подаване на жалба относно предполагаемо малтретиране по време на операцията. Това следва да бъде ясно изискване. Освен това няма причина такава жалба да се ограничава до твърдения за „злоупотреба“. Пълното прилагане на правото на ефективни правни средства за защита (член 47 от Хартата на ЕС, член 13 от ЕКПЧ) изисква Кодексът да обхваща всички нарушения на правата по Хартата, извършени по време на СОВ. В Кодекса следва също така да се посочи, че на всяко подлежащо на връщане лице ще бъдат предоставени насоки относно механизмите за подаване на жалби на държавите членки и на Frontex заедно с формуляр за жалба.
• В член 6, параграф 2 (Използване на принудителни мерки) следва да се включи изискване при използването на принудителни мерки да се отчитат по подходящ начин индивидуалните обстоятелства на всяко лице, като например уязвимото му състояние (деца, ако се намират в СОВ със семействата си, лица с физически или умствени увреждания, ХИВ-позитивни лица).
• Член 7 (Пригодност за пътуване и медицински преглед) следва да бъде изменен, за да се избегнат ситуации, при които връщаните лица се преглеждат седмици или дни преди полета и евентуално се разболяват преди качване на борда, като лекарят по СОВ не знае за това развитие. В параграф 2 следва i) да се предвиди всички подлежащи на връщане лица да бъдат прегледани малко преди полета и ii) да се посочи кога точно ще се проведе този медицински преглед (в деня преди или в същия ден вместо съществуващия „в разумен срок“). В параграф 4 следва да се предвиди, че „само медицинският персонал има достъп до медицинска информация за завърналите се лица“, за да се избегнат злоупотреби. Настоящата версия („обработването на медицинска информация трябва да се извършва в съответствие с приложимата и съответната защита на личните данни“) няма почти никаква практическа цел при обстоятелствата на операция по връщане.
• Член 8, параграф 3 (Ескорти) следва да бъде изменен, за да гласи, че ескортиращите лица следва да преминат обучение по правата на човека с акцент върху хората с увреждания, жените и децата [вж. по-горе]. Настоящият член 15, който предвижда обучение по правата на човека за всички „участници“, не е достатъчно ясен.
• В член 9 (Идентификация) следва да се уточни, че всички служители на СОВ могат да бъдат индивидуално идентифицирани по име или идентификационен номер (например на пропуск). Това следва да улесни подаването на жалби от завърналите се лица и да спомогне за осигуряването на подходяща отчетност.
• Член 10, параграф 1 (Записване) следва да включва декларация за отказ от отговорност, че наблюдателите не се нуждаят от разрешение от организиращата държава членка (ОМД), участващите държави членки (УДЧ), Frontex или дружеството, експлоатиращо транспортното средство, за да снимат, заснемат или извършват каквато и да е друга форма на записване по време на СОВ.
• В член 11 (Медицински персонал и устни преводачи) следва да се предвиди, че на лекаря от СОВ се предоставя пълна медицинска информация за всички завърнали се лица.
• Член 17, параграф 3 (Процедура за предоставяне на информация и право на информация) следва да бъде формулиран задължително, както следва: „Изпълнителният директор на Frontex изисква информация от държавите членки относно провеждането и резултатите от тяхното разследване на нарушаването на основните права.“ Без обвързващ механизъм за последващи действия Frontex не може да прецени дали правото на ефективни правни средства за защита и обезщетение е гарантирано за подлежащите на връщане лица в рамките на СОВ.

 

Емили О'Райли

Страсбург, 4.5.2015 г.

 

[1] Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98).

[2] Регламент (ЕС) No 1168/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година за изменение на Регламент (ЕО) No 2007/2004 на Съвета за създаване на Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите — членки на Европейския съюз (ОВ L 304, 2011 г., стр. 1).

[3] Кодексът за поведение при СОВ беше приет на 7 октомври 2013 г. с решение на изпълнителния директор на Frontex.

[4] Независимите наблюдатели, които присъстват по време на целия процес на извеждане, играят важна роля за предотвратяване на случаи на малтретиране и за гарантиране на зачитането на основните права на завърналите се лица. В член 8, параграф 6 от Директивата за връщането се посочва, че държавите членки предвиждат ефективна система за наблюдение на принудителното връщане.

[5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4813_en.htm

[6] На разположение на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58135/html.bookmark

[7] Докладът за тази проверка, изпратен на Frontex, е достъпен на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark

[8] На разположение на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/58134/html.bookmark

[9] На разположение на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59007/html.bookmark

[10] Членовете на консултативния форум на Frontex, които отговориха, заявиха, че техният принос не представлява мнението на консултативния форум, а тяхното собствено мнение.

[11] "Терминът "ескорт(и)" се отнася до персонала по сигурността, включително лицата, наети от частен изпълнител, който отговаря за придружаването на завърналите се лица, по-специално по време на транспортирането им от държавата-членка". (Кодекс за поведение за СОВ, координиран от Frontex)

[12] Член 5, параграф 2: "От компетентните органи на държавите членки се очаква да предоставят достатъчна и ясна информация на връщаните лица относно СОВ, включително възможността за подаване на жалба относно предполагаемо малтретиране по време на операцията." Член 8, параграф 1: "(...) държавите членки носят общата отговорност в съответствие с общите принципи на държавната отговорност (...) за разследването и санкционирането на действията на ескортиращите лица, действащи съгласно техните указания (...), независимо дали ескортиращите лица са държавни служители или наети от частен изпълнител."

[13] В тези СОВ третата държава, в която мигрантите се връщат, осигурява самолета, ескорта и медицинския персонал за операцията. Предаването на мигранти от националните органи/ескорти се извършва на летище в ЕС. Frontex предоставя обучение на ескортиращи лица от трети държави. Тези СОВ започнаха през 2014 г. като пилотен проект.

[14] ЕСПЧ, решение от 13 декември 2012 г. по дело El-Masri срещу бившата югославска република Македония, точка 206.

[15] Например мониторинговите доклади на испанския и датския омбудсман се публикуват на техните уебсайтове.

[16] Според FRA тази публикация трябва да бъде актуализирана с оглед на развитието от 2011 г. насам, когато е била преразгледана за последен път.

[17] Въпреки че ЕС, чрез Frontex, не носи основната отговорност за нарушения на правата на човека в рамките на СОВ, може да се твърди, че той носи допълнителна отговорност в случай на нарушение на правата на човека, извършено от служители на OMS/PMS чрез действие или бездействие. Вж. по-специално приноса на Международния съд към целевата консултация на омбудсмана. Международният съд се позова на решението на Европейския съд по правата на човека, според което въпросната държава е била съучастник в груби нарушения на правата на човека, „тъй като нейните агенти активно са улеснявали третирането и не са предприели никакви мерки, които биха могли да бъдат необходими при обстоятелствата по делото, за да предотвратят настъпването му“ ( El_Masri срещу бившата югославска република Македония, ЕСПЧ, Общ съд, жалба No 39630/09, решение от 13 декември 2011 г., т. 211). Международният съд се позова и на член 14 от проекточленовете на ООН относно отговорността на международните организации: „Международна организация, която подпомага или подпомага държава или друга международна организация при извършването на неправомерно действие от страна на държавата или последната организация носи международна отговорност за това, ако: i) първата организация прави това със знанието за обстоятелствата на неправомерното действие от страна на държавата или друга международна организация; и б) действието би било неправомерно от страна на тази организация, ако е извършено от нея.“ http://legal.un.org/ilc/documentation/english/A_66_10.pdf

[18] Вж. в тази връзка приноса на испанския омбудсман и „Доклад до правителството на Нидерландия относно посещението в Нидерландия, извършено от Европейския комитет против изтезанията и нечовешкото или унизително отнасяне или наказание от 16 до 18 октомври 2013 г.“, публикуван в Страсбург на 15 февруари 2015 г., стр. 8, достъпен на адрес: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[19] Вж. в тази връзка приноса на Белгийския федерален миграционен център.

[20] Данни, посочени в глобалния проект за задържане в неговия отговор на целевата консултация на омбудсмана.

[21] Това не засяга задачите на OMS, която носи крайната отговорност в случай на сериозен инцидент на борда, в съответствие с Решение на Съвета от 29 април 2004 година относно организацията на общите полети за извеждане от територията на две или повече държави членки на граждани на трети страни, които са обект на индивидуални заповеди за извеждане (ОВ L 261, 2004 г., стр. 28; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 3), точка 3.1 от приложение "Общи насоки относно разпоредбите за сигурност при съвместно извеждане по въздух".

[22] Омбудсманът представи на Европейския парламент специален доклад по този въпрос по дело OI/5/2012/BEH-MHZ. Докладът може да бъде намерен на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark Поради тази причина омбудсманът не повтаря същата препоръка тук.

[23] Белгийският федерален миграционен център посочи като пример за това, което може да се случи във фазата след връщането, че в случай на завръщане на белгиец в Киншаса през 2013 г. 38 лица изглежда са били арестувани и задържани от местните органи след пристигането им на летището на местоназначение. Те бяха арестувани в продължение на няколко часа без възможност да ядат или пият. През януари 2015 г. Irish Times съобщава за операция по връщане от Ирландия, при която сомалийски гражданин е върнат в Танзания, но при пристигането му на международното летище в Килиманджаро му е отказан достъп; впоследствие той е откаран до Дар ес Салаам, където се съобщава, че е бил пребит и измъчван от полицията и умира няколко дни по-късно от нараняванията си. Вж. http://www.irishtimes.com/news/social-affairs/deported-from-ireland-attacked-and-left-to-die-1.2053069

[24] Вж. по-специално отговора на Международния съд.

[25] Член 6 от Кодекса за поведение предвижда, че "OMS и Frontex вземат решение относно списък на разрешените ограничения преди СОВ".

[26] „Доклад до правителството на Нидерландия относно посещението в Нидерландия, проведено от Европейския комитет против изтезанията и нечовешкото или унизително отнасяне или наказание от 16 до 18 октомври 2013 г.“, издаден в Страсбург на 15 февруари 2015 г., достъпен на адрес: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[27] ЕСПЧ е постановил, че изключителната уязвимост на детето е решаващият фактор и има предимство пред съображенията, свързани със статута на незаконния имигрант. Вж. Mubilanzila Mayeka и Kaniki Mitunga срещу Белгия, No 13178, параграф 55, решение от 12 октомври 2006 г.

[28] Вж. гореспоменатия доклад.

[29] Омбудсманът отбелязва в това отношение, че Международният център за развитие на миграционната политика предоставя обучение за наблюдатели, за които Frontex осигурява обучители.

[30] Белгийският федерален миграционен център изброява минималните условия, необходими за ефективен и независим мониторинг. Например наблюдателят трябва да може, по закон и на практика, да събира информация от лица, които твърдят, че са станали жертва на инцидент, дори по време на етапа след връщането; докладите от наблюдението трябва да обхващат всички етапи на СОВ и трябва да бъдат на разположение на засегнатите лица и на обществеността; наблюдателите трябва да могат свободно да заснемат цялата операция, да представят всички видове инциденти на вниманието на обществеността (включително да публикуват информация и видео- или аудиозаписи онлайн) и да могат да докладват или да подават жалба до всички административни и съдебни органи на всички държави членки.

[31] Член 258 от ДФЕС:

„Ако Комисията счита, че държава членка не е изпълнила задължение, произтичащо от Договорите, тя издава мотивирано становище по въпроса, след като е дала възможност на съответната държава да представи своите съображения.

Ако съответната държава не се съобрази със становището в срока, определен от Комисията, последната може да отнесе въпроса до Съда на Европейския съюз.“

[32] Тази процедура включва административни стъпки, които се извършват преди и след СОВ. Преди СОВ СУН представя на Frontex с писмо предложение за организиране на СОВ. Frontex приема предложението в отговор, към който прилага „Условия за СОВ“. „Условията“ се изготвят въз основа на образец и се отнасят, наред с другото, до финансовите аспекти, изискванията и логистиката. Впоследствие, в сътрудничество с OMS, Frontex изготвя „план за изпълнение“ (също въз основа на образец), който ще представлява приложение към специфичното решение за финансиране относно СОВ. След това Frontex приема специфични решения за финансиране и ги изпраща на OMS и на всяка PMS преди СОВ. След като СОВ приключи, ръководителите на ескорта от ОМС и ПМС попълват формуляри за разпит. В срок от 14 дни след края на СОВ СУН предоставя на Frontex стандартизиран окончателен доклад за операцията по връщане. И накрая, Frontex изготвя свой собствен окончателен доклад за оценка (СВОП поставя инициалите си върху него, за да покаже одобрението си). Като последна стъпка Frontex извършва окончателното плащане, след като е получила окончателните финансови отчети от OMS и PMS. В допълнение към тази индивидуална обработка на СОВ, Frontex организира четири пъти годишно срещи за планиране и оценка на националните фокусни точки във връзка със СОВ, които междувременно са се състояли.

[33] Вж. доклада от проверката на документи, достъпен на адрес http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark.

[34] http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_violation_1959_2014_ENG.pdf

[35] Член 1 от Кодекса: "Настоящият кодекс определя общите принципи и основните процедури, които трябва да се спазват при съвместните операции по връщане на държавите членки, координирани от Frontex (...)." (подчертаването е добавено)

[36] "Агенцията може да си сътрудничи с органите на трети държави, компетентни по въпросите, обхванати от настоящия регламент, в рамките на работни договорености, сключени с тези органи, съгласно съответните разпоредби на ДФЕС. Тези работни договорености са свързани единствено с управлението на оперативното сътрудничество.“

[37] Точка 2 от Решение No 2013/67 на изпълнителния директор за въвеждане на кодекса: "Кодексът се прилага за всички участници, участващи в съвместни операции по връщане, координирани от Frontex, и трябва да се спазва от тях."