Обстоятелства, предхождащи жалбата

Обща информация

1. Жалбоподателят е дружество, извършващо дейност в химическата промишленост. Нейните дейности попадат в обхвата на Регламент (ЕО) No 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали („Регламента REACH“)[1], който налага задължение на всички производители и вносители на химически вещества в количества над един тон годишно да регистрират тези вещества (т.е. да представят регистрационно досие) в Европейската агенция по химикали (ECHA). Настоящото оплакване произтича от разногласие между ECHA и жалбоподателя относно това коя информация трябва да бъде публично разпространена по смисъла на Регламента REACH.

Правна уредба

Релевантните разпоредби на Регламента REACH

2. Член 10 гласи следното:

„Регистрацията... включва ... а) техническо досие, включващо: i) самоличността на производителя(ите) или вносителя(ите), както е посочено в раздел 1 от приложение VI;

[...]

xi) искане коя от информацията по член 119, параграф 2 производителят или вносителят счита, че не следва да бъде предоставяна в интернет в съответствие с член 77, параграф 2, буква д), включително обосновка защо публикуването би могло да навреди на неговите търговски интереси или на тези на друга заинтересована страна.“

3. Член 77, параграф 2 предвижда:

„Секретариатът изпълнява следните задачи: [...] д) създаване и поддържане на база(и) данни с информация за всички регистрирани вещества, списъка за класифициране и етикетиране и хармонизирания списък за класифициране и етикетиране, установен в съответствие с Регламент (ЕО) No 1272/2008. Тя осигурява безплатен публичен достъп чрез интернет до информацията, посочена в член 119, параграфи 1 и 2, в базата(ите) данни, освен когато искането, отправено съгласно член 10, буква а), подточка xi), се счита за обосновано. Агенцията предоставя друга информация в базите данни при поискване в съответствие с член 118.“

4. Член 119 предвижда:

„1. Следната информация, съхранявана от Агенцията за вещества в самостоятелен вид, в смеси или в изделия, се предоставя безплатно чрез интернет в съответствие с член 77, параграф 2, буква д):

[...]

2. Следната информация за веществата, независимо дали в самостоятелен вид, в смеси или в изделия, се прави публично достояние безплатно в интернет в съответствие с член 77, параграф 2, буква д), освен когато страна, предоставяща информацията, представи обосновка в съответствие с член 10, буква а), подточка xi), приета за валидна от Агенцията, относно причините, поради които такова публикуване е потенциално вредно за търговските интереси на регистранта или на друга заинтересована страна:

[...]

б) общата тонажна група (т.е. от 1 до 10 тона, от 10 до 100 тона, от 100 до 1000 тона или над 1000 тона), в която е регистрирано дадено вещество;

[...].

г) информация, различна от посочената в параграф 1, съдържаща се в информационния лист за безопасност;

[...]“.

5. Приложение II към Регламента REACH е озаглавено „Изисквания за съставяне на информационни листове за безопасност“. Точка 1.3 от приложение II гласи следното:

„1.3. Данни за доставчика на информационния лист за безопасност

Посочва се доставчикът, независимо дали е производител, вносител, изключителен представител, потребител надолу по веригата или дистрибутор. Посочват се пълният адрес и телефонният номер на доставчика, както и адрес на електронна поща на компетентно лице, отговарящо за информационния лист за безопасност.

Освен това, ако доставчикът не се намира в държавата членка, в която веществото или сместа се пуска на пазара, и е определил отговорно лице за тази държава членка, се посочват пълен адрес и телефонен номер на това отговорно лице.

За регистрантите информацията трябва да съответства на информацията за самоличността на производителя или вносителя, предоставена при регистрацията.

Когато е определен изключителен представител, могат да се предоставят и данни за производителя или формулатора извън Общността.“

Фактическа обстановка

6. На 11 май 2011 г. ECHA публикува прессъобщение относно тълкуването на приложното поле на член 119, параграф 2 от Регламента REACH. Прессъобщението има за цел да информира обществеността, че ECHA възнамерява да публикува имената на своите регистранти в интернет въз основа на посочената разпоредба. ECHA основава тълкуването си на становище на Правната служба на Комисията и на решение на нейния управителен съвет.

7. В писмо от 26 септември 2011 г. жалбоподателят изразява несъгласието си с тълкуването на ECHA на член 119, параграф 2 от Регламента REACH. Според него член 119, параграф 2 не позволява публикуването на имената на регистрантите. Жалбоподателят твърди, че i) член 119, параграф 2 се отнася само до информация, свързана с вещества; ii) името на доставчика, посочено в информационния лист за безопасност, може да бъде различно от името на регистранта; iii) оповестяването на името на регистранта би обезсмислило член 4 от Регламента REACH, който предвижда възможността за представителна договореност с трета страна [2]. Поради това тя иска от ECHA да преразгледа позицията си.

8. На 20 октомври 2011 г. ECHA информира жалбоподателя, че след внимателен преглед нейният управителен съвет и правната служба на Комисията са стигнали до заключението, че имената на регистрантите трябва да бъдат публикувани съгласно член 119, параграф 2, буква г) от Регламента REACH, тъй като обикновено се съдържат в информационния лист за безопасност. Освен това ECHA посочва, че член 119, параграф 2 не се ограничава до присъщите характеристики на веществата. Това е видно от буква б) от тази разпоредба относно общите тонажни групи. ECHA също така информира жалбоподателя, че регистрантите могат да отправят искане името им да не бъде разкривано. Тя добавя, че това би могло да бъде от особено значение в случаите, когато е назначен представител на трета страна съгласно член 4 от Регламента REACH.

9. На 2 декември 2011 г. жалбоподателят се обърна към Европейския омбудсман.

Предмет на разследването

10. Омбудсманът започна проверка по следните твърдения и твърдения:

Твърдение:

ECHA не разполагаше с компетентност или правно основание да реши да разкрие имената на регистрантите.

Твърдение:

ECHA не следва да оповестява на своя уебсайт името на жалбоподателя като един от регистрантите.

Проучването

11. На 16 януари 2012 г. омбудсманът иска от ECHA да представи становище по жалбата. На 2 май 2012 г. ECHA изпраща становището си, което е препратено на жалбоподателя с покана за представяне на коментари. На 11 юли 2012 г. жалбоподателят представи своето становище.

12. На 5 август 2013 г. жалбоподателят изпрати нова жалба по същество по същия въпрос, а именно публикуването на имената на регистрантите.

13. На 9 октомври 2013 г. омбудсманът информира жалбоподателя, че ще разгледа становищата, представени в писмото му от 5 август 2013 г. в рамките на настоящата проверка.

Анализ и заключения на омбудсмана

Предварителни бележки

14. В становището си ECHA поставя под въпрос допустимостта на настоящото твърдение за нарушение. Тя заяви, че i) жалбоподателят е поискал правно становище по абстрактен правен въпрос и не е посочил конкретен случай на лошо администриране, ii) жалбата е свързана с хипотетична бъдеща административна практика, която не е достатъчно конкретна, за да бъде разследвана, и iii) на ECHA следва да бъде разрешено да въведе административна процедура, преди омбудсманът да я разследва. В становището си жалбоподателят не е съгласен с твърденията на ECHA относно недопустимостта на жалбата.

15. Омбудсманът счита за полезно да посочи, че въз основа на определението за „лошо администриране“, одобрено от Европейския парламент, лошо администриране е налице, когато публичен орган не действа в съответствие с правило или принцип, които са задължителни за него. Настоящото дело се отнася до тълкуването от ECHA на член 119, параграф 2, буква г) от Регламента REACH, т.е. на конкретно правило, обвързващо агенцията. По-важното е, че е основен принцип на добрата администрация да се действа проактивно и да се предотвратява на първо място лошото администриране. Следователно възраженията на ECHA срещу допустимостта на жалбата не могат да бъдат уважени.

А. Предполагаема липса на компетентност или правно основание за разкриване на имената на регистрантите

Аргументи, представени на омбудсмана

16. Жалбоподателят твърди, че член 119, параграф 2 от Регламента REACH се отнася само до информация за вещества. Следователно позоваването на информационния лист за безопасност трябва да се разбира като отнасящо се само до информацията за веществата. Тълкуване, основано само на някои думи, съдържащи се в член 119, параграф 2, буква г), взето самостоятелно, пренебрегва текста на цялата разпоредба, по-специално контекста и целта на разпоредбата и на Регламента REACH.

17. В информационния лист за безопасност се предвижда, че следва да бъде посочен само доставчикът. Доставчикът и регистрантът обаче може да не са едни и същи субекти. Според жалбоподателя следователно е ясно, че не е предвидено разпространение на името на регистранта въз основа на посоченото в член 119, параграф 2, буква г) от Регламента REACH. Освен това в съображение 117 от Регламента REACH [3] се предвижда, че гражданите на ЕС следва да имат достъп до информация за химичните вещества; самоличността на производителя не представлява такава информация.

18. Освен това предвидената в член 4 от Регламента REACH договореност за представител на трета страна би била лишена от смисъл, ако името на регистранта бъде оповестено публично.

19. Името на регистранта е търговска тайна, тъй като ако бъде разкрито, адресът на регистранта, производственият обект и приблизителните количества могат да бъдат идентифицирани.

20. Искане за поверителност съгласно член 10, буква а), подточка xi) от Регламента REACH не би било подходящо алтернативно решение, тъй като, от една страна, то може просто да бъде отхвърлено от ECHA, и от друга страна, таксата за искането за поверителност във всички случаи е непропорционална на работата, която ECHA трябва да извърши в това отношение.

21. В становището си ECHA обясни, че Регламентът REACH задължава всички производители и вносители на химични вещества в количества от един тон или повече годишно да регистрират тези вещества в ECHA. Те трябва да представят на ECHA регистрационно досие, съдържащо определени данни за свойствата на веществото, както и оценка и препоръки за това как да се контролират рисковете, свързани с веществото. След като бъде подадено регистрационно досие, ECHA включва информацията в своята база данни. Съгласно член 77, параграф 2, буква д) от Регламента REACH ECHA трябва да направи информацията, посочена в член 119, параграфи 1 и 2, публично достъпна, освен когато искането за поверителност съгласно член 10, буква а), подточка xi) се счита за обосновано.

22. Член 119, параграф 2, буква г) от Регламента REACH задължава ECHA да направи публично достъпна информацията, съдържаща се в информационния лист за безопасност, която все още не е разпространена въз основа на член 119, параграф 1. Тъй като самата ECHA не получава копие от информационния лист за безопасност [4], информацията, за която се счита, че съответства на „информацията, съдържаща се в информационния лист за безопасност“, трябва да бъде определена въз основа на вида информация, съхранявана от Агенцията, която винаги трябва да бъде включена в информационния лист за безопасност. Първоначално ECHA счита, че само информацията за употребите и употребите, за които се препоръчва да не се използват, е от такова естество. По време на прегледа на приложното поле на член 119, параграф 2, буква г) обаче агенцията установи допълнителна информация, която винаги трябва да се съдържа в информационните листове за безопасност, като например самоличността на регистранта [5].

23. Информационният лист за безопасност съдържа името на регистранта, тъй като регистрантът е първата страна, предоставяща веществото, и като такъв е длъжен да изготви информационен лист за безопасност в съответствие с член 31, параграф 1 от Регламента REACH. В информационния лист за безопасност се записва самоличността на доставчика съгласно точка 1.3 от приложение II към Регламента REACH.

24. ECHA заяви, че на всички регистранти се предоставя възможността съгласно член 10, буква а), подточка xi) да отправят искане да не разпространяват името си в интернет.

25. ECHA призна, че подаването на искане за поверителност е особено важно, когато регистрантът назначава представител на трета страна съгласно член 4 от Регламента REACH. Той потвърждава, че информацията за веригата на доставки или за изчисляването на цената, както и друга информация, която е поверителна на конкурентен пазар, няма да бъде разкривана съгласно член 119, параграф 2 от Регламента REACH. Като се има предвид, че публикуването би било потенциално вредно за търговските интереси на регистранта, ECHA по всяка вероятност би приела добре обосновано искане за поверителност.

26. Що се отнася до опасенията на жалбоподателя, че производственият му тонаж може да бъде изведен от публикуването на името му, ECHA посочи, че съгласно член 10, буква а), подточка xi) и член 119, параграф 2 от Регламента REACH всеки регистрант може вече да подаде искане за поверителност по отношение на тонажната група, посочена в неговото регистрационно досие.

27. ECHA добавя, че в случай на отхвърляне на искане за поверителност са предвидени различни правни средства за защита, като например искане за преразглеждане съгласно член 118, параграф 3 от Регламента REACH или последваща жалба за отмяна пред Общия съд.

28. В становището си жалбоподателят се позовава на аргументите, които е изложил преди това. Той добавя, че искането за поверителност не е подходящо решение, тъй като сумата, начислена за искане за поверителност, е непропорционална спрямо таксата за регистрация и не отразява работата, която трябва да бъде извършена от ECHA съгласно член 74, параграф 3 от Регламента REACH.

Оценка на омбудсмана

29. Настоящото оплакване се отнася до тълкуването на член 119, параграф 2, буква г) от Регламента REACH. Омбудсманът отбелязва, че Съдът на ЕС все още не е имал възможност да разгледа тази конкретна разпоредба. При липсата на тълкуване от Съда ECHA е имала право да разработи свои собствени правила за тълкуване, за да може да прилага Регламента REACH, а омбудсманът е този, който трябва да провери дали тълкуването е правилно и разумно. Въпреки това най-висшият орган, който може да предостави тълкуване на Регламента REACH, и единственият, който може да предостави обвързващо тълкуване, е Съдът на Европейския съюз.

30. В становището си ECHA обяснява, че член 119, параграф 2, буква г) от Регламента REACH я задължава да направи публично достояние информацията, съдържаща се в информационния лист за безопасност, която все още не е разпространена въз основа на член 119, параграф 1. Жалбоподателят не оспорва, че името на регистранта е част от тази информация.

31. Жалбоподателят обаче твърди, че i) член 119, параграфи 1 и 2 изисква само публикуването на информация „за веществата“и ii) тълкуването на ECHA противоречи на съображение 117. Що се отнася до аргумент i), тълкуването на жалбоподателя е съвместимо с формулировката на съответната разпоредба. Както обаче правилно отбелязва ECHA, член 119, параграф 2, буква б) от Регламента REACH също задължава ECHA да направи публично достъпна информацията за общата тонажна група, в която е регистрирано веществото. Този вид информация не представлява информация „за вещества“в строгия смисъл, препоръчан от жалбоподателя. Като се има предвид, че член 119, параграф 2, буква б) от Регламента REACH задължава ECHA да публикува информацията, съдържаща се в информационния лист за безопасност (различна от информацията, която вече трябва да бъде публикувана съгласно член 119, параграф 1 от Регламента REACH), и че е безспорно, че името на регистранта е част от тази информация, омбудсманът счита, че тълкуването на ECHA е правдоподобно. ECHA не е разгледала конкретно аргумент ii). Нищо в съображение 117 обаче не позволява да се приеме, че тълкуването на ECHA е явно погрешно.

32. Жалбоподателят също така критикува подхода на ECHA, като се позовава на договореностите за представителството на трети страни, предвидени в член 4 от Регламента REACH. Изглежда, че когато се използва такава договореност, в информационния лист за безопасност се посочва не името на регистранта, а това на представителя на третата страна. ECHA обаче правилно отбелязва, че член 10, буква а), подточка xi) от Регламента REACH дава възможност да се поиска определени данни да не бъдат публично достъпни в интернет. От становището на ECHA става ясно, че тя би била склонна да приеме всяко такова искане по отношение на наименованията. Всъщност от кореспонденцията между жалбоподателя и ECHA (вж. т. 12 по-горе) е видно, че междувременно жалбоподателят е отправил няколко такива искания до ECHA, като всички те са били одобрени. ECHA също така посъветва жалбоподателя да обмисли възможността да направи това по отношение на публикуването на допълнителни регистрационни досиета. При тези обстоятелства изглежда, че публикуването на имената на регистрантите не е неизбежно и че ECHA няма да пристъпи към такова публикуване, ако бъде отправено обосновано искане за поверителност в този смисъл.

33. В този контекст омбудсманът счита, че тълкуването на ECHA на член 119, параграф 2, буква г) от Регламента REACH е разумно.

34. И накрая, жалбоподателят твърди, че сумата, начислена за искане за поверителност, е непропорционална по отношение на таксата за регистрация и не отразява работата, която трябва да бъде извършена от ECHA съгласно член 74, параграф 3 от Регламента REACH. В този контекст е целесъобразно да се отбележи, че таксите, които се събират от ECHA, включително таксите за искане за поверителност съгласно член 10, буква а), подточка xi) от Регламента REACH, са определени в Регламент 340/2008 на Комисията [6]. От това следва, че по принцип, тъй като е спазила Регламент 340/2008, не може да се приеме, че ECHA е допуснала лошо администриране. Може също така да е полезно да се добави, че Регламент (ЕО) No 340/2008 предвижда, че структурата и размерът на таксите следва да отчитат работата, изисквана от Регламента REACH, и следва да бъдат определени на равнище, което гарантира, че приходите, получени от тях, заедно с други източници на приходи на ECHA, са достатъчни за покриване на разходите за предоставените услуги [7].

35. С оглед на гореизложеното омбудсманът приключва случая с констатация, че не е налице лошо управление.

Б. Заключение

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът я приключва със следното заключение:

В настоящия случай не е установено лошо администриране.

Жалбоподателят и ECHA ще бъдат уведомени за това решение.

 

Емили О'Райли

Съставено в Страсбург на 12 март 2014 година.

---

[1] Регламент (ЕО) No 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали, за изменение на Директива 1999/45/ЕО и за отмяна на Регламент (ЕИО) No 793/93 на Съвета и Регламент (ЕО) No 1488/94 на Комисията, както и на Директива 76/769/ЕИО на Съвета и директиви 91/155/ЕИО, 93/67/ЕИО, 93/105/ЕО и 2000/21/ЕО на Комисията (ОВ L 396, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 60, стр. 3), изменен.

Всеки производител, вносител или, когато е приложимо, потребител надолу по веригата, може, като запазва пълна отговорност за спазването на задълженията си по настоящия регламент, да назначи представител на трета страна за всички процедури по член 11, член 19, дял III и член 53, включващи обсъждания с други производители, вносители или, когато е приложимо, потребители надолу по веригата. В тези случаи самоличността на производител, вносител или потребител надолу по веригата, който е назначил представител, обикновено не се разкрива от Агенцията на други производители, вносители или, когато е приложимо, потребители надолу по веригата.“

[3] Съответните части от съображение 117 гласят следното: „Гражданите на ЕС следва да имат достъп до информация за химикалите, на които могат да бъдат изложени, за да могат да вземат информирани решения относно употребата на химикали. Прозрачно средство за постигане на това е да им се предостави безплатен и лесен достъп до основните данни, съхранявани в базата данни на Агенцията, включително кратки профили на опасните свойства, изисквания за етикетиране и съответното законодателство на Общността, включително разрешени употреби и мерки за управление на риска...“

[4] Задължението за съставяне на информационен лист за безопасност е в полза на трети страни.

[5] Процесът на преглед беше иницииран от Консултативната група за разпространение към Управителния съвет на ECHA. Консултативната група се състоеше от членове на управителния съвет от различни държави членки и представители на Комисията, промишлеността, профсъюзите и НПО. Представителят на отрасъла беше от Европейския съвет на химическата промишленост, в който членуваше жалбоподателят.

[6] Регламент (ЕО) No 340/2008 на Комисията от 16 април 2008 година относно таксите и плащанията, дължими на Европейската агенция по химикалите в съответствие с Регламент (ЕО) No 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), ОВ L 107, 2008 г., стр. 6.

[7] Вж. съображение 2 от Регламент (ЕО) No 340/2008.