ГЛАВА НА ЖАЛБИТЕ

1. Съгласно член 25 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги [1] Комисията следва периодично да прави преглед на функционирането на пазара на далекосъобщения и да докладва на Европейския парламент и на Съвета.

2. На 11 април 2008 г. френски мобилен оператор изпрати писмо до Комисията във връзка с 13-ия доклад за напредъка на единния европейски пазар на електронни съобщения за 2007 г. Тя поиска от Комисията да коригира информацията, предоставена в горепосочения доклад, като заяви, че констатациите на Комисията не отразяват нейните тарифи за мобилни услуги.

3. На 25 март 2009 г. Комисията публикува своя 14-ти доклад за напредъка на единния европейски пазар на електронни съобщения за 2008 г. („14-ти доклад“). Комисията приложи следните документи към публикуването на 14-ия доклад: i) работен документ на службите на Комисията, състоящ се от две приложения [2]; ii) съобщение за медиите относно 14-ия доклад относно всички държави — членки на ЕС, iii) информационен фиш за всяка държава — членка на ЕС.

4. На 2 април 2009 г. същият френски мобилен оператор отново се обърна към Комисията във връзка с 14-ия доклад. Той отново изрази опасенията си относно метода, използван от Комисията за извършване на сравнителна оценка на цените на мобилните услуги в целия ЕС.

5. На 20 май 2009 г. нидерландски мобилен оператор изпрати писмо до Комисията във връзка с 14-ия доклад. Тя изрази подобни опасения по отношение на информацията, предоставена от Комисията във връзка със сравнителната оценка на цените на мобилните услуги в целия ЕС.

6. Комисията отговори на горепосочените писма съответно на 7 май 2009 г. и на 22 юни 2009 г.

7. На 25 август 2009 г. адвокатска кантора, действаща от името на френския мобилен оператор, се обърна към омбудсмана във връзка с 14-ия доклад (референтен номер 2131/2009/RT).

8. На 17 септември 2009 г. същата адвокатска кантора, но този път действаща от името на нидерландския мобилен оператор, подаде нова жалба до омбудсмана във връзка с 14-ия доклад (референтен номер 2373/2009/RT).

ПРЕДМЕТ НА ЗАПИТВАНЕТО

9. Жалбоподателите твърдят, че Комисията е предоставила неточна информация в 14-ия доклад, както и в приложените информационни фишове относно държавите членки („първото твърдение“).

10. Жалбоподателите също така заявиха, че горепосочената информация е подвеждаща. (наричано по-нататък "второто твърдение").

11. В подкрепа на първото и второто си твърдение жалбоподателите посочиха, че Комисията а) неправилно е решила да използва метода на ОИСР и б) е използвала посочения метод по неподходящ начин.

12. Освен това жалбоподателите твърдят, че Комисията i) не е разгледала правилно техните писма от 11 април 2008 г. и 2 април 2009 г. и ii) не е отговорила изчерпателно на писмото им от 20 май 2009 г. („третото твърдение“).

13. Те заявиха, че Комисията следва i) ефективно да коригира метода, който е използвала за сравнителната оценка на цените на мобилните услуги; и ii) да премахне или изясни неточната или подвеждаща информация, която е предоставила в 14-ия доклад и в информационните фишове, отнасящи се до държавите — членки на ЕС. В това отношение Комисията следва i) да вземе предвид тарифите, определени от всички мобилни оператори на пазара във всяка държава членка; взема предвид коефициента на паритет на покупателната способност (ППС); и iii) отразяват разнообразието от мобилни оферти на европейските пазари. Във всеки случай, докато Комисията не вземе предвид тарифите на жалбоподателите, тя следва да уточни в доклада и приложенията към него, както и в съобщенията си за медиите, че сравнителната оценка на цените на мобилните услуги се основава на тарифите, определени от двата основни мобилни оператора.

Задачата

14. Като се има предвид, че твърденията и твърденията, представени от жалбоподателите и в двата случая, изглеждат тясно свързани, омбудсманът реши да проведе съвместно разследване по двете жалби.

15. На 9 октомври 2010 г. омбудсманът прикани Комисията да представи становище по двете жалби. На 7 декември 2009 г. Комисията изпрати същото становище и за двете жалби, което беше препратено на жалбоподателите [3] с покана за представяне на коментари.

16. На 1 февруари 2010 г. жалбоподателите изпратиха съвместни коментари по двете жалби.

АНАЛИЗ И ЗАКЛЮЧЕНИЯ НА ОМБУДСМАН

А. Предполагаема неточна информация

Аргументи, представени на омбудсмана

17. В подкрепа на твърдението си жалбоподателите първоначално посочиха, че Комисията неправилно а) е решила да използва метода на ОИСР и б) е използвала посочения метод по неподходящ начин.

18. Жалбоподателите и Комисията представиха сложни аргументи в подкрепа на съответните си становища. Те могат да бъдат обобщени, както следва.

19. Първо, жалбоподателите заявиха, че Комисията не е трябвало да избира метода на ОИСР [4], тъй като последният анализира целия далекосъобщителен пазар във всяка държава въз основа на тарифите само на двата основни мобилни оператора във всяка държава. Те заявиха, че вместо това следва да се вземат предвид всички мобилни оператори на съответния пазар (т.е. трети оператори и ОВММ [5]). Освен това анализът на Комисията не взема предвид коефициента на паритет на покупателната способност (ППС) за сравнителната оценка на цените на мобилните услуги. Според жалбоподателите Комисията следва или да приеме метод, който взема предвид цените, определени от всички мобилни оператори на пазара, или да ограничи прилагането на своя анализ и заключения до двамата основни конкуренти на пазара и не следва да анализира целия пазар въз основа на данни, отнасящи се само до двама конкуренти.

20. Жалбоподателите също така заявиха, че методът на ОИСР не се основава на средни стойности, произтичащи от сравнение на всички оферти на двамата основни оператори, а само на средните разходи за техните най-евтини тарифни планове. Ако се използва този метод, не е възможно да се провери дали тарифните планове, използвани за сравнението, са действително използваните и дали са представителни за сектора. Дори ако Комисията твърди, че рационалните потребители избират най-евтините тарифи и следователно най-евтините тарифи задължително са тези, които се използват най-често, това би било чиста презумпция и не би гарантирало, че приложеният метод дава възможност на обществеността да направи истинско сравнение на тарифите, прилагани от мобилните оператори.

21. Освен това жалбоподателите посочиха, че методът на ОИСР не отчита разнообразието и обхвата на мобилното използване, тарифите, прилагани на европейските пазари, или цените на мобилните телефони. Например методът на ОИСР не взема предвид неограничените планове (повиквания или SMS). В това отношение, ако се прилага методът на ОИСР, се взема предвид само най-евтината оферта в кошницата за средно потребление, която се състои от 65 текущи повиквания на месец + 50 SMS съобщения + 2-3 MMS [6].

22. В становището си Комисията първо се позова на контекста на докладите и на техния състав. Всяка година Комисията изготвя годишен доклад за напредъка на единния европейски пазар на електронни съобщения (наричан по-нататък „докладът за напредъка“). Във всеки доклад за напредъка са представени основните икономически и регулаторни промени, настъпили през докладвания период от една година, което дава възможност да се сравнят данните от различните държави членки за дадена година и да се покаже тяхното развитие спрямо предходните години. Докладът за напредъка включва съобщение на Комисията и работен документ на службите на Комисията, който се състои от две приложения. В съобщението на Комисията са представени общите тенденции и констатациите на Комисията за докладваната година по отношение на държавите членки. Работният документ на службите на Комисията съдържа две приложения, предоставящи информация за икономическите и регулаторните тенденции в сектора на електронните съобщения като цяло, както и подробен анализ на различните секторни сегменти. Приложение 2 към работния документ на службите на Комисията съдържа редица икономически показатели, свързани със сектора на електронните съобщения. Показателите за данни и представянето на доклада за напредъка се подобряват всяка година чрез включване на нови показатели, които отчитат развитието в сектора.

23. Освен това Комисията обясни как се изготвят докладите за напредъка. Тя подчерта тясното си сътрудничество в това отношение със съответните национални министерства и регулаторни органи (НРО) в държавите членки. При изготвянето на докладите за напредъка Комисията ежедневно наблюдава развитието във всяка държава членка и оценява, наред с другото, прилагането на правилата на ЕС в областта на далекосъобщенията. Служители на Комисията се изпращат на държавите членки всяка година за установяване на фактите. Провеждат се срещи с НРО, министерства, оператори, потребителски организации и други съответни национални заинтересовани страни, за да се обсъдят текущите развития в съответната държава членка. Впоследствие за всеки доклад за напредъка се провежда среща за валидиране с представители на НРО, преди докладът да бъде финализиран. Проектите на графиките, съдържащи се във второто приложение към работния документ на службите на Комисията (с изключение на данните за тарифите), се предоставят на НРО за коментари преди финализирането на доклада за напредъка. По този начин повечето данни се предоставят и валидират от НРО. Някои данни обаче, като например ценовата информация, свързана с тарифите за мобилни услуги, тарифите за фиксирана телефония (PSTN) и цените на дребно на наетите линии, идват от конкретни проучвания, извършени от независими дружества по искане на Комисията. Въпреки че данните за тези проучвания се събират директно от операторите, те все още се проверяват от НРО. Обработката на данни за целите на проучването се основава на „кошниците за мобилно използване на ОИСР“.

24. Комисията се позова подробно на 14-ия доклад. През 2008 г. Комисията публикува 14-ото издание на доклада, в който се прави моментна снимка на пазара на далекосъобщенията в ЕС и на основните регулаторни промени, настъпили през 2008 г. В становището си Комисията обясни съдържанието на приложения 1 и 2 към работния документ на службите на Комисията. Приложение 1 съдържа раздел относно пазара на мобилни услуги, който се отнася до цените на дребно и на едро за мобилни услуги, използването на мобилни телефони в целия ЕС („процент на навлизане на мобилните телефони“), участниците на пазара, развитието на услугите за пренос на данни и международния роуминг и, накрая, развитието на преносимостта на мобилните номера. Приложение 2 съдържа редица пазарни показатели и използваната в тях методология.

25. Комисията подчерта, че целта на представянето на данни за средните цени на мобилните услуги в 14-ия доклад не е да се предостави на крайните потребители цялостен преглед на наличните действителни цени на дребно в целия ЕС, а да им се предоставят сравнителни данни за ценовите тенденции.

26. От 1999 г. насам докладите за напредъка предоставят информация за типичните цени на мобилните услуги, заплащани от потребителите в различните държави членки. От 2002 г. насам тази информация е усъвършенствана, за да отразява интензивността на използване на мобилни услуги (ниски, средни или високи). Методът е описан подробно в приложение 2 към работния документ на службите на Комисията (с посочване на операторите, които са били взети предвид при изчисляването на типичната цена във всяка държава членка)[7]. Този метод позволява да се направи задоволително сравнение не само на цените в различните държави — членки на ЕС, но и на цените в държавите от ОИСР, които не са държави — членки на ЕС. Комисията обясни, че методът е предназначен да обхване най-малко 50 % от пазара въз основа на броя на абонатите. Този процент обикновено се постига чрез избор на два мобилни оператора. По-специално във Франция двата мобилни оператора с най-големи пазарни дялове заедно представляват приблизително 77 % от пазара въз основа на броя на абонатите. Според Комисията това може да се счита за стабилно представяне на пазара на мобилни услуги. По подобен начин в Белгия двата мобилни оператора с най-големи пазарни дялове също представляват приблизително 77 % от пазара; в Германия те представляват 69 % от пазара, а в Испания — 76,5 %. Според тези проценти Комисията счита, че 14-ият доклад обхваща значителна и представителна част от пазара на мобилни услуги за всяка държава членка и следователно може да се разглежда като подходящ инструмент за сравняване на тенденциите в цените на мобилните услуги в целия ЕС. С други думи, постигнатите резултати са представителни за ценовите тенденции в различните държави членки. Според Комисията включването на повече от двамата най-важни оператори за една държава членка в проучването би увеличило значително разходите, без да добави нищо към стойността на резултатите. Като се има предвид разнообразието и нарастващата сложност на тарифите за мобилни услуги на дребно в Европа, установяването на метод за сравняване на типичните цени на мобилните услуги в различните държави членки е сложен процес. Поради всички горепосочени причини Комисията счете, че използването на метода на ОИСР е най-ефикасното налично средство за отчитане на средните цени на мобилните услуги в 14-ия доклад.

27. Освен това Комисията обясни, че методът на ОИСР се прилага последователно по отношение на всяка държава членка.

28. И накрая, въпреки че Комисията счита, че методът на ОИСР продължава да бъде най-подходящото средство за докладване на типичните цени на мобилните услуги, тя признава, че този метод има своите ограничения. Поради това и в отговор на обсъжданията с няколко мобилни оператора, двама от които са жалбоподателите, тя разработи допълнителни показатели, които също така ще предоставят информация за мобилните услуги на дребно в различните държави членки. В резултат на това 14-ият доклад съдържа два нови показателя, а именно показател за средната цена на минута за мобилни комуникации и показател за средните приходи на ползвател на мобилни услуги във всяка държава членка. Според показателя за средната цена на минута за мобилни комуникации цените за мобилни гласови комуникации през 2007 г. в Белгия и Франция са били съответно 19 евроцента и 15 евроцента, като и двете са били над средните за ЕС от 14 евроцента. Комисията също така поиска от дружеството, което се ангажира да извърши проучването на пазарите на мобилни услуги в ЕС, да вземе предвид в своя анализ, когато е уместно, предплатените оферти, фиксираните ставки и необвързаните оферти, в допълнение към стандартните „пощенски пакети“ на ОИСР, за да се гарантира, че посоченото проучване ще осигури по-точно отразяване на настоящите модели на потребление на типичните европейски потребители. И накрая, Комисията обясни, че понастоящем работи заедно с ОИСР за подобряване на тези потребителски кошници, така че последните развития в моделите на потребление на потребителите да могат да бъдат отразени по-подробно.

29. Комисията призна разликите в ценовите равнища, които биха могли да възникнат, ако сравнението се направи в номинално изразени стойности (а именно цени в евро) или в коригирани стойности за ППС. Комисията обясни, че е използвала коригирани цени на ПЧП в докладите за напредъка за 1999 г., 2000 г. и 2001 г. (съответно петия, шестия и седмия доклад за ^{напредъка),} тъй като ОИСР е използвала ПЧП в годишните си прогнози за комуникацията. Тя обаче посочи, че 14-ият доклад има за цел да оцени ефективността на регулирането на пазара, включително, за тази цел, информация за тенденциите в действителните цени, заплащани от потребителите. Поради това Комисията счете, че използването на номинални стойности е по-подходящо при сравняване на динамиката на цените за определен период от време, за разлика от коригираните стойности за ППС, които обикновено се използват за оценка на цената на стоките/услугите спрямо разполагаемия доход на потребителите в даден момент.

30. В своите коментари жалбоподателите посочиха, че горепосочените промени в метода за оценка не засягат въпроса за броя на операторите, които са взети предвид. Макар Комисията да признава, че е важно нейният метод да се адаптира към новите видове оферти, тя напълно отхвърля необходимостта да се вземе предвид увеличаването на броя на независимите участници на пазара.

31. Що се отнася до довода на Комисията, че заключенията от 14-ия доклад включват нови показатели, като средната цена на минута за мобилни комуникации, които допълват резултатите, получени по метода на ОИСР, жалбоподателите посочват, че ако цените на телефонните разговори се сравняват, резултатите се различават, а в някои случаи дори противоречат на тези, получени по метода на ОИСР. Всъщност използването на новите показатели води до напълно различен резултат от този, постигнат чрез традиционния метод на ОИСР на Комисията. Например жалбоподателите подчертаха, че новите показатели показват, че Франция се нарежда на 12-то място като държавата с най-скъпи цени на телефонните разговори, вместо да бъде представена като втората най-скъпа държава в ЕС, ако се прилага методът на ОИСР. Подобни заключения важат и за Испания, която се нарежда на 9-то място по най-скъпоструващи цени на мобилните гласови комуникации, вместо да бъде представяна като най-скъпата държава в ЕС. По същия начин Германия се нарежда на 20-то ^място сред най-скъпите държави, докато ако се прилага методът на ОИСР, тя се нарежда на 13-то ^място. Белгия е единствената държава, в която класацията на ОИСР съответства до известна степен на класификацията на цените на минута. Така сравнението между класирането, получено по метода на ОИСР, и класирането, получено въз основа на цените на повикванията, показва, че Комисията трудно може да потвърди заключенията си на ОИСР със сравнение на цените на повикванията. Средно има несъответствие от седем позиции между класирането на ОИСР и класирането на цената на минута.

32. Жалбоподателите също така посочиха, че като се използват само три кошници за 27 държави, анализът на цените на Комисията не може да бъде описан като надежден. Трите кошници не могат да вземат предвид голямото разнообразие от начини на използване, което съществува между държавите членки. В това отношение те посочиха, че например във Франция френският статистически институт (INSEE) също използва метода на кошницата. INSEE обаче определя 18 кошници на оператор, или общо 54 кошници, които отчитат разнообразието от профили на потребление на мобилни устройства. Използването на мобилни устройства може да варира значително между държавите членки и определянето само на три кошници за 27-те държави членки не изглежда статистически достатъчно, за да се отчете разнообразието в използването на мобилни устройства [8]. Освен това трите кошници са изградени и определени от ОИСР въз основа на данни от държавите от ОИСР. ОИСР включва 30 държави, от които само 19 са и държави — членки на ЕС. Според жалбоподателите трите кошници на ОИСР не могат да бъдат представителни за държавите — членки на ЕС. Освен това например „високата“ кошница на Комисията включва около 250 изходящи минути на месец, а именно приблизително четири часа използване на месец. Според жалбоподателите, като се има предвид как се развиват неограничените планове, четиричасовото потребление на мобилни услуги на месец не е представително за високата употреба.

33. Що се отнася до използването на ПРЗ, жалбоподателите заявиха, че ОИСР използва фактора ПРЗ, за да установи точна сравнителна оценка на цените на мобилните услуги. Методът, използван от Комисията, не дава точна информация за реалната цена, платена например от френските потребители за мобилни услуги, тъй като не отчита фактора ПЧП. Ако Комисията беше взела предвид фактора ПЧП, Франция щеше да бъде на 11-о място вместо на 2-ро ^място в общото класиране на ЕС по отношение на равнището на цените, заплащани от потребителите за използването на техните мобилни телефони.

34. Жалбоподателите също така посочиха, че Комисията не е обяснила защо е счела, че би било по-малко подходящо да се включат коригирани за ПРЗ стойности в сравнение с действителните цени. Жалбоподателите поставиха това под въпрос в още по-голяма степен с оглед на факта, че в миналото Комисията е използвала коригирани с ПЧП стойности за своя 5-и, 6-и и 7-и доклад за напредъка. Що се отнася до предполагаемата необходимост от оценка на въздействието на регулирането върху тарифите, жалбоподателите посочиха, че може да се получи надеждно годишно сравнение с коригирани данни за ПЧП. Това може да се постигне чрез просто умножаване на номиналните цени по коефициента ППС. Дори ако заявената цел на Комисията е била да оцени само развитието на цените, а не и равнището на цените във всяка държава членка (въпреки че в спецификацията за Франция Комисията е оценила както равнището, така и развитието на цените [9]), използването на коригирани стойности за ПРЗ не би означавало, че развитието на цените за определен период от време не може да бъде сравнявано.

35. Жалбоподателите подчертаха, че НРО във всяка държава членка вземат предвид икономическите условия, преобладаващи в съответната държава, когато приемат регулиране на пазара. Следователно, ако целта на метода на ОИСР е да се оцени ефективността на регулирането на пазара, сравненията на цените следва да се правят, като се обръща специално внимание на равнищата на благосъстояние на съответните държави.

36. Жалбоподателите също така заявиха, че собствените изявления на Комисията в 14-ия доклад противоречат на нейните аргументи. В това отношение, например, когато Комисията разглежда причините за големите разлики в тарифите в ЕС, тя посочва, че „местните разходи и покупателната способност“могат да бъдат една от причините за тези разлики.

Оценка на омбудсмана

37. Омбудсманът отново посочва, че много от аргументите на жалбоподателите и на Комисията са сложни и от изключително техническо естество. В обобщение жалбоподателите са на мнение, че Комисията е предоставила неточна информация в 14-ия доклад. Първо, те считат, че Комисията не е трябвало да използва метода на ОИСР за оценка на тарифите за мобилни услуги на пазара на ЕС. Второ, след като е направен този (за съжаление) избор, посоченият метод е трябвало да бъде приложен правилно, което не е било така.

38. По този начин омбудсманът припомня установената съдебна практика, съгласно която по въпроси, свързани с оценка на сложни икономически и технически ситуации, съдебният контрол е ограничен. При тези обстоятелства анализът на аргументите и контрааргументите, представени от двете страни, се ограничава до проверка дали фактите са установени точно и дали не е допусната явна грешка в преценката [10]. Омбудсманът счита за уместно да възприеме същия подход в настоящата си проверка, когато разглежда въпроса за избора на Комисията на метод, на който да се основава 14-ият доклад, и за това дали тя е приложила правилно този метод. Следователно неговият контрол ще се ограничи до разглеждане на основателността на доводите на Комисията в полза на използването на метода на ОИСР и до преразглеждане на процедурата, приета от Комисията при изготвянето на четиринадесетия доклад въз основа на този метод. В това отношение омбудсманът припомня, че презумпцията за явна грешка в преценката не може да се основава само на факта, че жалбоподателите са имали различно икономическо становище от това на Комисията. Ако фактите позволяват разумно различни икономически преценки, предпочитанието на Комисията към една от тях, ако е надлежно обосновано, не представлява явна грешка в преценката.

39. Първо, омбудсманът счита, че 14-ият доклад на Комисията е предоставил достатъчна и последователна информация относно основните характеристики на метода на ОИСР. Раздел 1.5 от приложение 2 II към работния документ на службите на Комисията, в който се предвижда, че анализът на националните мобилни услуги в 14-ия доклад се основава на метода на ОИСР от 2006 г. („Кошници за цифрови мобилни услуги“), описва подробно метода по следния начин: „Кошниците на ОИСР претърпяха преразглеждане, което доведе до нов набор от кошници в началото на 2006 г., за разлика от старите кошници на ОИСР от 2002 г. Кошниците съдържат SMS елемент, включват разговори към няколко мобилни мрежи и не покриват международни разговори. Освен това елементът MMS е включен в кошницата, докато MMS и SMS са разделени за върхово и невърхово време, както и за дестинации в мрежата и извън мрежата. Също така гласовата поща е включена в кошниците, докато повикванията извън мрежата могат да бъдат насочени към няколко мрежи. Има 3 различни кошници, базирани на ниски, средни и високи нива на използване [11]. ... Обхванати са двата най-видни оператора във всяка страна въз основа на наличните абонатни номера. Разглеждат се всички съответни пакети от всеки оператор, но представените тук крайни резултати показват само най-евтиния пакет за всяка кошница." Тази информация съответства на информацията, предоставена от ОИСР на нейния уебсайт [12].

40. Що се отнася до избора на метода на ОИСР, омбудсманът разбира, че основната цел на Комисията при изготвянето на 14-ия доклад е а) да предостави на обществеността информация за тенденциите в действителните цени, заплащани от потребителите за електронни съобщителни услуги, и по този начин б) да позволи на обществеността да направи сравнителна оценка на развитието на цените на мобилните услуги на пазара на ЕС. Според Комисията тази цел може да бъде постигната по-добре чрез използване на метода на ОИСР поради следните причини: i) методът на ОИСР е широко признат инструмент за анализ на много сложна икономическа среда; ii) двата основни мобилни оператора във всяка държава обикновено покриват повече от 50 % от пазара и този процент е достатъчен, за да покаже тенденциите в цените; iii) методът на ОИСР се използва успешно, с изменения, от 1999 г. насам и разходите, свързани с разработването на нов метод, не биха били пропорционални; iv) методът на ОИСР дава възможност за сравняване на държавите — членки на ЕС, една с друга, както и с държавите от ОИСР, които не са държави — членки на ЕС; v) от 2002 г. насам кошниците на ОИСР са преразгледани, за да се отрази интензивността на използване на мобилни услуги. В оспорвания 14-ти доклад Комисията използва за първи път показател за средната цена на минута за мобилни комуникации и показател за средните приходи на ползвател на мобилни услуги във всяка държава членка. Освен това Комисията поиска от дружеството, което се ангажира да извърши проучвания на пазарите на мобилни услуги в ЕС, да вземе предвид в своя бъдещ анализ, когато е уместно, предплатените оферти, фиксираните ставки и необвързаните оферти, в допълнение към стандартните „предплатени пакети“ на ОИСР, за да се гарантира, че посочените проучвания ще предоставят по-точна картина на настоящите модели на потребление на типичните европейски потребители.

41. Що се отнася до довода на Комисията по точка 40, подточка i) по-горе относно международната репутация на метода на ОИСР, омбудсманът отбелязва, че този метод е установен въз основа на независими икономически проучвания и след консултации със заинтересованите страни и националните регулаторни органи. Той също така отбелязва, че жалбоподателите не са предложили алтернативен, международно признат метод, а са предложили адаптиране на метода на ОИСР. Омбудсманът разбира, че Комисията вече разглежда някои от тези предложения и че възнамерява да ги приложи в бъдещите си доклади. Обявените промени, предназначени за справяне с разнообразието от мобилни оферти в целия ЕС, представляват пример за това. Поради това омбудсманът счита, че аргументът на Комисията е основателен.

42. Що се отнася до доводите ѝ по точки ii) и iii) от точка 40 по-горе относно по-доброто използване на ресурсите, на които се позовава Комисията в становището си, както и в писмото си до жалбоподателите от 20 май 2009 г.[13], омбудсманът е съгласен с Комисията. Жалбоподателите предложиха информацията за тарифите, определени от всички мобилни оператори на телекомуникационния пазар, да бъде включена в докладите на Комисията за напредъка. Омбудсманът счита, че това неизбежно ще доведе до по-голямо търсене на ресурси и допълнителни разходи. Създаването на такъв нов метод за оценка не би увеличило значително стойността на доклада на Комисията за напредъка и следователно не би било пропорционално.

43. Що се отнася до аргумента на жалбоподателите, че би било по-добре да се сравнят тенденциите в цените на мобилните услуги чрез прилагане на фактора ПЧП, омбудсманът посочва, че както е посочено от Комисията в нейното становище, основната цел на доклада за напредъка е да се покажат тенденциите в цените на мобилните услуги през определени периоди от време. Омбудсманът счита, че за постигането на тази цел е достатъчно да се сравнят номиналните цени в евро.

44. Освен това омбудсманът отбелязва обяснението на Комисията, което жалбоподателите не оспорват, че методът на ОИСР позволява да се сравнят цените на мобилните услуги не само между държавите — членки на ЕС, но и между държавите — членки на ЕС, и държавите от ОИСР, които не са част от ЕС (вж. точка iv) по-горе).

45. Омбудсманът счита, че Комисията е представила достатъчно аргументи, за да обоснове решението си да избере метода на ОИСР. Заслужава да се отбележи и изявлението на Комисията, че работи с ОИСР за по-нататъшното разработване на този метод, както и за други нови показатели.

46. Що се отнася до прилагането на метода, омбудсманът отбелязва, че 14-ият доклад на Комисията се основава на данни, предоставени главно от мобилните оператори и НРО [14]. В допълнение към работата, извършена от независимото дружество, ангажирано от Комисията за събиране на горепосочените данни, служители на Комисията провеждат редовни срещи с НРО, министерства, оператори, потребителски организации и други заинтересовани страни. Освен това както проучването на Комисията, така и окончателният ^14-и доклад бяха прегледани и утвърдени от НРО преди публикуването им. Поради това омбудсманът счита, че при изготвянето на 14-ия доклад Комисията е приела задоволителна процедура, за да постигне висока степен на точност на данните, предоставени в този доклад.

47. С оглед на гореизложеното омбудсманът не счита, че жалбоподателите са успели да докажат, че изборът на Комисията на метода на ОИСР не е подходящ и че Комисията не е приела и приложила правилна процедура при изготвянето на 14-ия доклад. Следователно омбудсманът не открива явна грешка в оспорваните действия на Комисията. Той заключава, че няма случай на лошо администриране по отношение на първото твърдение.

Б. Предполагаема подвеждаща информация

Аргументи, представени на омбудсмана

48. Според жалбоподателите Комисията е предоставила подвеждаща информация, главно в информационните фишове за отделните държави („информационните фишове за държавите“), които придружават публикуването на 14-ия доклад. В това отношение жалбоподателите се позоваха например на информационния фиш за Франция, озаглавен „Към единен европейски пазар на далекосъобщенията: Съсредоточете се върху Франция". Въпреки спада в цените на мобилните телефони през 2008 г., френски потребител, който използва средно мобилния си телефон, би платил втората най-висока месечна цена в ЕС, малко под 30 евро.

49. Жалбоподателите също така отбелязаха, че на 22 юни 2009 г., при размяна на кореспонденция с един от тях, Комисията е заявила, че „специфичните цени на операторите, подаващи жалби, ще бъдат цитирани в главите за конкретни държави [от 14-ия доклад], когато е уместно“. Приложение 1 към работния документ на службите на Комисията обаче, което се отнася до всяка държава членка, не се отнася до тарифите на който и да е оператор, подаващ възражение.

50. Освен това графиката за „средната цена за минута мобилна комуникация“е предоставена само в 14-ия доклад и не е включена в информационните фишове за отделните държави. Жалбоподателите подчертаха, че информационните фишове по държави се използват по-често от доклада и са широко цитирани от националните медии на държавите членки като отразяващи мнението на Комисията за сектора. Ако показателят за цената на мобилните услуги за минута гласова комуникация е от значение за сравнителната оценка на развитието на цените на мобилните услуги, Комисията е трябвало също така да включи графиката в информационните фишове по държави.

51. Освен това Комисията включи две графики в информационните фишове за отделните държави. Първата е озаглавена „Типична потребителска цена за средно потребление на мобилни услуги през 2007 г. и 2008 г.“, а втората — „Основни данни за сектора на далекосъобщенията“. Жалбоподателите посочват, че първата диаграма, която е поставена на първата страница, не съдържа никакво позоваване на факта, че при сравняването на цените на мобилните услуги в ЕС се вземат предвид само най-евтините цени, определени от двата основни мобилни оператора във всяка държава членка. Втората диаграма, поставена на втората страница на информационния фиш за държавата, предоставя тази информация, но само в бележката под линия [15]. Тази бележка под линия обаче не дава никаква информация относно тарифите от 2007 г., използвани за сравнителната оценка, и не позволява на читателя да заключи, че тарифите, определени от жалбоподателите, са по-ниски от тези на техните основни конкуренти.

52. В становището си Комисията посочи, че както общото съобщение за медиите, така и информационните фишове за отделните държави имат за цел да предоставят лесен за четене синтез на общите констатации от 14-ия доклад, като подчертават въпросите, по които се наблюдава най-голям напредък във всяка държава членка, и областите, в които е необходимо известно подобрение. В това отношение една от основните констатации в 14-ия доклад беше високата и нарастваща тенденция на използване на мобилни телефони в рамките на ЕС. Друг е фактът, че цените на мобилните услуги са намалели значително през последните пет години.

53. Що се отнася до включването в информационните фишове за отделните държави на диаграмата, озаглавена „Типична потребителска цена за средно ползване на мобилни услуги през 2007 г. и 2008 г.“ вместо диаграмата, озаглавена „Средната цена за минута мобилна комуникация“, Комисията заяви, че според нея първата диаграма „предоставя достатъчно надеждно сравнение на ценовата ситуация за мобилните услуги във всяка държава членка, както и нейното развитие спрямо предходната година“. Освен това сравнение на начина, по който средната цена за минута мобилни комуникации се е променяла с течение на времето, не би било възможно, тъй като този показател е включен едва за първи път в 14-ия доклад. Комисията също така посочи, че на втората страница на информационния фиш за всяка държава е посочила, че диаграмата, показваща сравнението на цените на мобилните услуги, отразява само цените на двата основни мобилни оператора.

54. И двамата жалбоподатели споделят становището, представено в техните становища, че две бележки под линия в долната част на страница 2 от информационните фишове за съответните държави, които се отнасят до метода, използван за сравняване на цените, не са достатъчно ясни. Освен това същите бележки под линия не фигурират в диаграмата, озаглавена „Типична потребителска цена за средно потребление на мобилни услуги през 2007 г. и 2008 г.“ на първата страница, която е съсредоточена върху сравняването на цените и класирането между държавите от ЕС. Няма данни за броя на операторите, взети предвид за целите на сравнението на тарифите. Позоваване на факта, че се цитират само тарифите на двамата най-изтъкнати оператори, се прави само на втората страница от графиката, озаглавена „Основни данни за сектора на далекосъобщенията“. Това означава, че от широката общественост и журналистите не може разумно да се очаква да разберат, че трябва да допълнят обяснението относно използвания метод, което придружава графиката за сравнения на първата страница на информационния фиш за държавата, с коментара в двете бележки под линия, свързани с графиката, намираща се на втората страница на информационния фиш за държавата.

55. Жалбоподателите повториха, че информацията, предоставена от Комисията в графиката на първата страница на информационните фишове за съответните държави, е широко цитирана от националната преса като отразяваща средните цени за мобилни услуги, плащани от потребителите в различните държави.

Оценка на омбудсмана

56. Омбудсманът анализира информационните фишове по държави, които придружават публикуването на 14-ия доклад на Комисията. Той разбира, че целта на информационните фишове за държавите е била да се предостави обобщение на информацията, съдържаща се в 14-ия доклад, за да стане информацията лесно достъпна за обществеността. Омбудсманът отбелязва също така, че е разумно да се очаква, че обществеността ще използва информационните фишове по държави, без да прочете целия доклад. Поради тази причина те следва да бъдат възможно най-ясни и да не заблуждават читателите.

57. С оглед на горепосочените предварителни съображения Омбудсманът отбелязва, че първата страница на всеки информационен фиш включва диаграма, озаглавена „Типична потребителска цена за средно потребление на мобилни услуги през 2007 г. и 2008 г.“ („типичната ценова диаграма“). Обяснението, придружаващо тази диаграма, гласи следното: „Посочената по-горе таблица се отнася до най-евтината оферта в кошницата за средно потребление, като се използва методологията на ОИСР към 2006 г. Състои се от 65 изходящи обаждания на месец + 50 SMS съобщения + 2-3 MMS. 21% от обажданията са към стационарни телефони, 72% към мобилни телефони, 7% към гласова поща. Когато е уместно, той включва месечен наем и всички такси за регистрация (по-специално оферти за следплащане).“

58. Типичната ценова таблица не показва, че само тарифите, определени от двата основни оператора във всяка държава членка, са били взети предвид при сравняването на тарифите. Тази информация обаче е необходима, тъй като в противен случай информационният фиш за държавата би могъл да въведе обществеността в заблуждение, като внушава, че най-ниската цена, посочена в информационния фиш за държавата, е най-ниската цена, която съществува на съответния пазар, докато в действителност тя отразява само най-ниската цена на двата основни оператора. Това действително би могло да навреди на имиджа на мобилните оператори, чиито тарифи са по-ниски от тези на двата основни оператора, но въпреки това не са били взети предвид при сравняването на цените на мобилните услуги на пазара на далекосъобщенията в ЕС.

59. Омбудсманът отбелязва в тази връзка, че втората страница на информационния фиш за всяка държава съдържа друга диаграма, озаглавена „Основни данни за телекомуникационния сектор“, която предлага подробно сравнение на средните за ЕС и националните основни данни за телекомуникационния пазар. Под диаграмата, озаглавена „Основни данни за телекомуникационния сектор“, може да се прочете следното обяснение: „Цифрата... се отнася до най-евтината налична оферта на двата най-големи оператора на пазара“(подчертаването на омбудсмана). Омбудсманът следователно не вижда защо същата информация не е била включена в типичната ценова таблица, която е била поставена на първата страница на информационния фиш за държавата. В това отношение омбудсманът е съгласен с жалбоподателите, че от широката общественост и журналистите, за които основно е предназначена информацията, съдържаща се в информационните фишове за държавите, не може разумно да се очаква да разберат, че е трябвало да допълнят обяснението, придружаващо диаграмата на първата страница на информационния фиш за държавите, с коментара, придружаващ диаграмата на втората страница на информационния фиш за държавите. Освен това този важен коментар се появява само в бележката под линия.

60. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че като не е информирала читателите на първата страница на информационния фиш за страната, съдържащ диаграмата, озаглавена „Обикновена потребителска цена за средно потребление на мобилни услуги през 2007 г. и 2008 г.“, че диаграмата се основава само на данните на двата основни мобилни оператора, Комисията ги е подвела и следователно е допуснала случай на лошо управление. Омбудсманът ще направи критична забележка по-долу. Той също така вярва, че по отношение на бъдещите си доклади Комисията ясно ще посочи в информационните фишове за отделните държави, че сравнението на цените, платени за мобилни услуги, се основава на тарифите, определени от двата основни мобилни оператора на всеки национален пазар.

В. Твърдение за неправилно разглеждане и неизчерпателен отговор на кореспонденцията на жалбоподателите

Аргументи, представени на омбудсмана

61. Жалбоподателите твърдят, че i) Комисията изобщо не е отговорила на тяхното писмо от 11 април 2008 г. и че ii) нейните отговори от 7 май 2009 г. и 22 юни 2009 г. не са отговорили изчерпателно на техните писма от 2 април 2009 г. и 20 май 2009 г.

62. На първо място Комисията обясни, че писмата, на които се позовават жалбоподателите, не са единственият им контакт или кореспонденция с Комисията. В това отношение Комисията заяви, че редовно се провеждат дискусии с жалбоподателите относно предмета на техните жалби. В резултат на това жалбоподателите бяха напълно информирани за метода, използван от Комисията за изчисляване на тенденциите в цените на мобилните услуги в целия ЕС, и им бяха посочени причините за приемането на този метод. Това беше направено с писмо, по време на срещи със служители на Комисията и чрез контакт със сдруженията, към които принадлежат жалбоподателите. Комисията представи копия от кореспонденцията си с жалбоподателите по предмета на техните жалби, както и списък на различните срещи, проведени за обсъждане на въпроса.

63. Комисията счита, че горепосочените копия представляват достатъчно доказателство, че е имало редовна комуникация и обмен на идеи между службите на Комисията и жалбоподателите. Освен това Комисията посочва, че на 8 май 2008 г. е отговорила на писмото на жалбоподателите от 11 април 2008 г. Що се отнася до писмото на жалбоподателите от 2 април 2009 г., Комисията заяви, че като се има предвид, че жалбоподателите са изразили опасения, подобни на тези, изразени в предишната им кореспонденция, Комисията им е изпратила по-кратък отговор на 7 май 2009 г. Накрая Комисията посочи, че в писмото си от 22 юни 2009 г. е отговорила на доводите, изтъкнати от жалбоподателите в писмото им от 20 май 2009 г., и че е представила подходящи мотиви относно метода, който е използвала в отговор на опасенията, изразени от жалбоподателите.

64. В своите коментари жалбоподателите заявиха, че никога не са получавали писмото на Комисията от 8 май 2008 г. Дори и да са го получили, те считат, че това писмо не би било адекватен отговор по смисъла на член 18 от Европейския кодекс за добро поведение на администрацията. В това отношение жалбоподателите посочиха, че в писмото си от 11 април 2008 г. те твърдят, че 13-ият доклад за напредъка (2007 г.) съдържа неточни и подвеждащи твърдения относно цените на френските мобилни услуги, тъй като анализът на Комисията отразява само цените на двата основни мобилни оператора, осъществяващи дейност на френския пазар, без да се вземат предвид тарифите на жалбоподателите. Жалбоподателите поискаха Комисията ясно да коригира метода си, за да включи тарифите на всички мобилни оператори, действащи на френския пазар, или, като алтернатива, ясно да уточни, че общото изявление относно ценовите тенденции, съдържащо се в нейния доклад, не включва тарифите на жалбоподателите. В писмената си реплика Комисията само посочва, че в нейния тринадесети доклад за напредъка ясно се посочва, че сравнението на цените е установено въз основа на данни, предоставени от двама мобилни оператори, в съответствие с метод, който по принцип се счита за задоволителен и който се прилага от 2000 г. насам.

65. Що се отнася до отговора на Комисията на писмото на жалбоподателите от 2 април 2009 г., Комисията призна, че отговорът ѝ е дори "по-кратък" поради факта, че Комисията вече е предоставила отговор на 8 май 2008 г. Комисията обаче не е информирала жалбоподателите, че 14-ият доклад съдържа нов набор от сравнения на мобилните тарифи „на минута“, които не са включени в 13-ия доклад.

66. Накрая, що се отнася до отговора на Комисията от 22 юни 2009 г., изпратен в отговор на писмото на жалбоподателя от 20 май 2009 г., жалбоподателите посочиха, че по отношение на първите два въпроса, повдигнати в писмото им, а именно изключването на оспорващите от годишните доклади за изпълнението и неотчитането на най-новите модели на потребление/използване от страна на потребителите, Комисията само е заявила, че i) би било непропорционално от гледна точка на разходите да се включат всички участници на пазара в нейния анализ и ii) настоящият ѝ метод за оценка се основава на модел, разработен от ОИСР, който се използва от 2000 г. насам и който до момента показва по задоволителен начин основните тенденции в сектора. Що се отнася до довода на жалбоподателите, свързан с факта, че Комисията не е взела предвид тарифите на оспорващите оператори, Комисията не оспори, че използваният понастоящем метод на докладване не е бил адаптиран за справяне с някои въпроси, които засягат конкуренцията, като например ценовите разлики между повикванията в и извън мрежата и трудностите при преносимостта. Тя само посочи, че е запозната с тези въпроси и че работи с ОИСР за въвеждане на промени, насочени към преодоляване на тези конкретни опасения.

67. На последно място, жалбоподателите са на мнение, че според тях Комисията не се е позовала на конкретно търговско сдружение, към което принадлежи нидерландският мобилен оператор и чрез което той би имал непряк контакт със службите на Комисията по въпросите, повдигнати в жалбата.

Оценка на омбудсмана

68. Що се отнася до аргумента на нидерландския жалбоподател, че Комисията не е посочила организациите, към които принадлежи, и чрез които би могла да бъде информирана за становището на Комисията, омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят в крайна сметка не е отрекъл, че въпросната информация е била предоставена на организации, на които той е член.

69. Омбудсманът отбелязва, че е имало интензивен обмен на кореспонденция между жалбоподателите и Комисията. Той също така отбелязва, че Комисията е отговорила на всички писма на жалбоподателите.

70. Освен това в становището си по настоящата жалба Комисията отговори подробно на опасенията на жалбоподателите. Поради това омбудсманът счита, че не са оправдани допълнителни проверки по отношение на твърдението на жалбоподателите.

Г. Заключения

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следната критична забележка:

На първата страница на информационния фиш, съдържащ диаграмата, озаглавена „Обикновена потребителска цена за средно потребление на мобилни услуги през 2007 г. и 2008 г.“, Комисията не информира читателите, че диаграмата се основава на данните, предоставени само от двата основни мобилни оператора. Това може да бъде подвеждащо. Неспособността на Комисията да привлече вниманието на читателя към този факт представлява случай на лошо управление.

Жалбоподателите и Комисията ще бъдат информирани за това решение.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 30 юли 2010 година.

---

[1] ОВ L 108, стр. 33.

[2] SEC(2009) 376 от 24 март 2009 г. На 30 юли 2009 г. Комисията публикува поправка на английската версия на настоящия документ (SEC(2009) 376/2).

[3] "Жалбоподателите" в множествено число се отнася до жалбоподателя по дело 2131/2009/RT и жалбоподателя по дело 2373/2009/RT, и двете обхванати от съвместното разследване.

[4] Анализът на националните мобилни услуги в 14-ия доклад се основава на кошниците на ОИСР за цифрови мобилни услуги. Има 3 различни кошници, базирани на ниски, средни и високи нива на употреба.

[5] Оператори на виртуални мобилни мрежи.

[6] Услуга за мултимедийни съобщения.

Обхванати са двата най-видни оператора във всяка страна въз основа на наличните абонатни номера. Разглеждат се всички съответни пакети от всеки оператор, но крайните резултати, представени тук, показват само най-евтиния пакет за всяка кошница".

[8] Например средното потребление на мобилни услуги е равно на около 100 минути на месец на потребител в Полша и Люксембург, докато средното потребление на мобилни услуги е два пъти по-високо в Ирландия и Австрия.

[9] Жалбоподателите се позоваха на следното изявление, включено в информационния фиш за Франция: „цените намаляха, но все пак останаха високи за потребителите“.

[10] Вж. съединени дела C-403/04 P и C-405/04 P Sumitomo Metal Industries и Nippon Steel срещу Комисията [2007] ECR I-729, параграф 40; Дело C-413/06 P Bertelsmann и Sony Corporation of America срещу Impala („Impala“)[2008] ECR I-4951, параграф 117; и дело C-47/07 P Masdar (UK) срещу Комисията [2008] ECR I-0000, параграф 77.

[11] Кошница за ниска употреба с:

30 изходящи обаждания (44 минути) на месец + 33 SMS съобщения + 2/3 MMS

22 % от обажданията са към стационарни телефони, 70 % — към мобилни телефони, 8 % — към гласова поща;

Кошница за средна употреба с:

65 изходящи обаждания (114 минути) на месец + 50 SMS съобщения + 2/3 MMS

21 % от обажданията са към стационарни телефони, 72 % — към мобилни телефони, 7 % — към гласова поща;

Кошница за висока употреба с:

140 изходящи обаждания (246 минути) на месец + 55 SMS съобщения + 1 MMS

20% от обажданията са към стационарни телефони, 73% към мобилни телефони, 7% към гласова поща.

[12] OECD Communications Outlook 2009 (Перспективи на ОИСР в областта на съобщенията за 2009 г.), на разположение на следния адрес: http://www.oecd.org/document/44/0,3343,en_2649_34225_43435308_1_1_1_1,00.html#TOC

[13] В писмото си от 20 май 2009 г. до жалбоподателите, копие от което Комисията предостави със становището си, Комисията заяви например, че включването на всички участници на пазара в нейния анализ би било непропорционално от гледна точка на разходите.

[14] Проучването е достъпно на уебсайта на Комисията на следния адрес: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/library/ext_studies/price_developments_1998_2008/tariff_trends_report_1998_2008.pdf

[15] В това отношение следва да се отбележи, че както е обяснено от Комисията в нейния работен документ на службите на Комисията (SEC(2009) 376, приложен към доклада (стр. 149), кошницата на ОИСР отчита "двамата оператори с най-голям брой абонати във всяка държава, които имат общ пазарен дял от 50 % въз основа на броя на абонатите".