Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. На 12 август 2011 г. жалбоподателят подаде заявление за достъп до документи до Европейската централна банка (ЕЦБ). Жалбоподателят поиска достъп до писмо, което ЕЦБ изпрати в началото на август 2011 г. до италианското правителство в рамките на кризата с държавния дълг, засягаща някои държави от еврозоната („писмото“).

2. На 7 септември 2011 г. ЕЦБ отхвърля заявлението на жалбоподателя. В него се посочва, че в съответствие с член 4, параграф 1, буква а), второ тире от Решението на ЕЦБ относно публичния достъп до документи [1] достъпът до писмото трябва да бъде отказан, тъй като оповестяването би засегнало защитата на обществения интерес по отношение на паричната и икономическата политика на ЕС или на държава членка. По-специално оповестяването на писмото би подкопало ефективността на посланията на ЕЦБ към държавите членки като инструмент за насърчаване на среда, благоприятстваща възстановяването на доверието сред инвеститорите на финансовите пазари. ЕЦБ посочи, че този въпрос е от изключително значение за гладкото провеждане на паричната политика. Тя също така информира жалбоподателя, че той може да подаде потвърдително заявление до нейния изпълнителен съвет.

3. На 28 септември 2011 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление до Изпълнителния съвет на ЕЦБ. На следващия ден той отново се свързва с ЕЦБ, като отбелязва, че писмото е публикувано в голям италиански вестник.

4. На 20 октомври 2011 г. ЕЦБ отхвърля потвърдителното заявление, като приема, че посоченото по-горе изключение е приложимо. ЕЦБ счита, че оповестяването на писмото „може да засегне ефикасността на посланията, които ЕЦБ може да отправи „до държавите членки, за да насърчи благоприятни условия за гладкото провеждане на паричната политика. Освен това ЕЦБ подчертава, че трябва да бъде в състояние да отправя подходящи и откровени послания към националните и европейските органи по начина, който счита за най-ефективен, за да служи на обществения интерес по отношение на паричната политика. По-специално обстоятелствата могат да изискват неофициална и поверителна комуникация. В настоящия случай поверителното съобщение е имало за цел да създаде благоприятна среда за възстановяване на доверието на инвеститорите във финансовите пазари. ЕЦБ информира жалбоподателя за средствата за правна защита, с които разполага съгласно членове 228 и 263 от ДФЕС [2].

5. На 26 октомври 2011 г. жалбоподателят се обръща към Европейския омбудсман.

Предмет на разследването

6. Омбудсманът започна проверка по следните твърдения и твърдения.

Твърдение:

ЕЦБ неправомерно отказва на жалбоподателя достъп до искания документ.

Твърдение:

ЕЦБ следва да предостави достъп до искания документ и/или да предостави на жалбоподателя подходящо изложение на мотивите за своето решение.

Проучването

7. На 30 ноември 2011 г. омбудсманът препрати жалбата до председателя на ЕЦБ с покана да представи становище по горепосоченото твърдение и претенция. По този повод омбудсманът също така информира председателя на ЕЦБ, че желае да се запознае с досието на банката във връзка с жалбата.

8. На 1 февруари 2012 г. службите на омбудсмана провериха досиетата на ЕЦБ във връзка с жалбата. Докладът от проверката беше препратен на жалбата за евентуални забележки. Не бяха получени коментари по доклада от жалбоподателя.

9. ЕЦБ представи становището си по жалбата на 28 февруари 2012 г. Омбудсманът препрати становището на жалбоподателя за евентуални забележки, които той изпрати на 10 май 2012 г.

Анализ и заключения на омбудсмана

А. Твърдение, че ЕЦБ неправомерно е отказала на жалбоподателя достъп до искания документ и свързаната с него претенция

Аргументи, представени на омбудсмана

10. В жалбата си жалбоподателят се позовава на съдебната практика на Съда и на Общия съд относно достъпа до документи, за да твърди, че ЕЦБ не е обосновала надлежно решението си да откаже достъп до писмото. Жалбоподателят също така подчерта, че след публикуването на писмото от вестник основанията, на които ЕЦБ се позовава, за да откаже достъп, и по-специално защитата на ефективността на посланията ѝ до държавите членки, вече не са приложими.

11. В становището си ЕЦБ обяснява, че писмото е изпратено на италианското правителство през август 2011 г. Това е строго поверително съобщение от председателя на ЕЦБ до италианския министър-председател, в което се изразява загрижеността на ЕЦБ относно изключително тежкото и трудно положение на италианската икономика и последиците за стабилността на еврозоната и се приканва италианското правителство решително и бързо да предприеме необходимите мерки за повишаване на потенциала за растеж и осигуряване на фискална консолидация. Тези мерки следва да засилят потенциалния растеж, да гарантират устойчивостта на публичните финанси и да подобрят ефективността на администрацията. Целта на ЕЦБ е да защитава „целостта и ефективността на паричната си политика в най-добрия интерес на гражданите на еврозоната“.

12. ЕЦБ счита, че оповестяването на писмото би засегнало защитата на обществения интерес по отношение на паричната политика на Съюза. Освен това ЕЦБ заяви, че за нея е „от решаващо значение да бъде в състояние да предава подходящи и откровени послания до европейските и националните органи на еврозоната по начин, който се счита за най-ефективен за обслужване на обществения интерес по отношение на изпълнението на нейния мандат“. Това включва, ако е необходимо, възможността за изпращане на неофициални или поверителни съобщения.

13. Освен това ЕЦБ посочва, че фактът, че писмото е публикувано в голям италиански вестник, е ирелевантен, тъй като самата банка нито е направила публично достояние, нито е разрешила публикуването на писмото, което е получено без разрешението на ЕЦБ. ЕЦБ посочва, че ако бъде задължена да предостави публичен достъп до поверителен документ, който е бил разкрит неправомерно от трета страна, тя ще бъде принудена да потвърди впоследствие незаконното оповестяване на документа; това би довело до насърчаване на трети страни да публикуват поверителни документи без разрешение и след това да искат одобрение чрез правилата за достъп до документи. ЕЦБ припомни също, че позицията ѝ по този въпрос е в съответствие със съдебната практика на Общия съд [3].

14. Що се отнася до мотивите, изложени в изявлението, с което се отхвърлят първоначалните и потвърдителните заявления на жалбоподателя, ЕЦБ счита, че те са подходящи. Тя се позова на съдебната практика на Съда и на Общия съд, съгласно която мотивите следва да се преценяват за всеки отделен случай "с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя"[4]. Не е необходимо в мотивите да се разглеждат всички относими фактически и правни обстоятелства. В писмата си до жалбоподателя ЕЦБ не би могла да посочи повече причини, поради които оповестяването би засегнало защитения интерес, тъй като това би довело до (частично) оповестяване на съдържанието на писмото.

15. Накрая, ЕЦБ се позова на съдебната практика на Съда относно широката свобода на преценка, с която разполагат институциите на ЕС, когато преценяват дали оповестяването на документи би застрашило интересите, защитени от член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001 [5]. Същото следва да се отнася и за ЕЦБ в нейната оценка на изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква а) от Решение ЕЦБ/2004/3. ЕЦБ счита, че „е спазила приложимите процедурни правила, включително задължението за мотивиране, и че нейната оценка на обществения интерес не е опорочена нито от явна грешка в преценката, нито от злоупотреба с власт.“

16. В становището си жалбоподателят заявява, че вече е изложил аргументите си и има доверие в решението на омбудсмана.

Оценка на омбудсмана

17. Член 4, параграф 1, буква а), второ тире от Решението относно публичния достъп до документи на ЕЦБ гласи: „ЕЦБ отказва достъп до документ, когато оповестяването му би засегнало защитата на: а) обществения интерес по отношение на: ... финансовата, паричната или икономическата политика на Общността или на държава-членка“. Това изключение от общото правило за публичен достъп до документи е идентично с изключението, залегнало в член 4, параграф 1, буква а), четвърто тире от Регламент 1049/2001.

18. Ето защо следва да се прецени дали към момента, в който е отхвърлила потвърдителното заявление, ЕЦБ i) е имала основание да приеме, че изключението относно защитата на икономическата и паричната политика, предвидено в член 4, параграф 1, буква а), второ тире от нейното решение, е приложимо, и ii) надлежно е представила своята гледна точка на жалбоподателя чрез подходящо изложение на мотивите.

19. Що се отнася до приложимостта на изключението, на което се позовава ЕЦБ, омбудсманът припомня установената съдебна практика на Съда относно прилагането на материалните изключения, свързани с обществения интерес, предвидени в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001:  „на [институцията] трябва да се признае широко право на преценка, за да се определи дали оповестяването на документи, отнасящи се до областите, обхванати от тези изключения, би могло да засегне обществения интерес“, като се има предвид, че „такова решение за отказ има сложен и деликатен характер, който изисква особено внимание, и че критериите, посочени в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент No 1049/2001, са много общи“[6].

20. След като разгледа писмото, омбудсманът може да потвърди, че ЕЦБ е описала точно неговото съдържание в становището си. Освен това той е на мнение, че писмото съдържа информация, която изглежда е от изключително чувствителен характер, като посочва няколко сериозни слабости на италианската икономика и техните потенциални последици; определяне на най-уязвимите райони; и предлагане на мерки, които биха могли да бъдат предвидени за премахване на тези слабости.

21. Трудното икономическо и пазарно положение, което е преобладавало в Италия към съответния момент (т.е. датата на отхвърляне на потвърдителното заявление), е въпрос на обществено знание. Въз основа на извършената от него проверка на писмото омбудсманът счита, че оповестяването на подробния анализ на ЕЦБ на трудностите в италианската икономика в съответния момент би могло да застраши интересите на тази държава (и на нейните граждани), като я изложи на спекулативни заплахи на финансовите пазари, като по този начин подкопае нейната икономическа политика.

22. Освен това омбудсманът признава значението на откровената комуникация между ЕЦБ и правителството на държава членка, което самата банка подчерта. Въпреки че този интерес сам по себе си не е достатъчен, за да се изключат като цяло и при каквито и да било обстоятелства такива съобщения от знанието на обществеността, той все пак е фактор, който трябва да се вземе предвид при извършването на конкретната оценка на дадено съобщение, за да се установи дали оповестяването му действително би застрашило законните интереси, защитени от Решението на ЕЦБ относно публичния достъп до документи [7].

23. При тези обстоятелства Омбудсманът приема, че не е било неразумно да се счита, както е направила ЕЦБ по времето, когато е отхвърлила потвърдителното заявление на жалбоподателя, че оповестяването на писмото, дори частично, би могло сериозно да навреди на интересите, защитени от изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква а) от Решението на ЕЦБ относно публичния достъп до документи.

24. Омбудсманът посочва, че това заключение не може да бъде повлияно от факта, че писмото е публикувано в голям италиански вестник малко след като жалбоподателят е подал заявлението си за достъп. Той счита, че съдебната практика, цитирана от ЕЦБ в нейното становище (точка 13 по-горе), не изглежда пряко релевантна в настоящия случай, тъй като се отнася до интереса на частноправните субекти да подадат жалба за отмяна на решение за отказ на достъп до документи, и по-специално изключва възможността публикуването на искания документ от трето лице да засегне такъв интерес. ЕЦБ обаче твърди също, че ако е длъжна да предостави публичен достъп до поверителен документ, който е бил разкрит незаконосъобразно от трето лице, тя ще бъде принудена да потвърди впоследствие неправомерното оповестяване. Това би довело до насърчаване на трети страни да публикуват поверителни документи без разрешение. Омбудсманът счита тази позиция за разумна.

25. За разлика от член 4, параграф 2 от Регламент 1049/2001, член 4, параграф 1 не предвижда възможност за по-висш обществен интерес при оповестяването. По думите на Съда [8] „от текста на член 4, параграф 1, буква а) от Регламент No 1049/2001 става ясно, че [...] отказът на достъп от страна на институцията е задължителен, когато публичното оповестяване на документ би засегнало интересите, които тази разпоредба защитава, без да е необходимо в такъв случай [...] да се претеглят изискванията, свързани със защитата на тези интереси, спрямо тези, които произтичат от други интереси“(курсивът е мой). Тази съдебна практика е напълно приложима по аналогия към член 4, параграф 1, буква а) от Решението на ЕЦБ относно публичния достъп до документи, чието съдържание е идентично с това на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента. Следователно нито Регламент 1049/2001, нито Решението на ЕЦБ относно достъпа до документи предвиждат легитимния демократичен интерес на гражданите да бъдат информирани за мерките, които ЕЦБ е предложила на Италия, с оглед да се пренебрегне необходимостта от защита на интересите, посочени в член 4, параграф 1, буква а), второ тире от това решение.

26. Що се отнася до мотивите, които ЕЦБ е предоставила на жалбоподателя при отхвърлянето както на първоначалните, така и на потвърдителните му заявления, ЕЦБ правилно посочва, че „изискванията за мотивиране зависят от обстоятелствата във всеки отделен случай“и че мотивите трябва да избягват засягането на чувствителните интереси, защитени от самото приложено изключение. В настоящия случай обаче омбудсманът счита, че само посочването на интересите, които биха били застрашени, без никакво обяснение, свързващо евентуалната вреда за тези интереси с конкретното съдържание на документа, не е достатъчно, за да отговори на изискванията за мотивиране.

27. Омбудсманът обаче отбелязва, че по време на проверката по тази жалба ЕЦБ е преразгледала позицията, която е заела в отговор на първоначалните и потвърдителните заявления, и е привела първоначалните си мотиви в съответствие с изисквания стандарт. Всъщност в становището си ЕЦБ е извършила конкретна оценка на съдържанието на писмото и го е описала достатъчно подробно, за да даде представа за чувствителността на това съдържание. ЕЦБ обясни също така както причините за изпращане на писмото до италианските органи, така и намеренията, на които то се основава. ЕЦБ също така обясни защо фактът, че предполагаемо копие на писмото вече е било публикувано, не означава, че Банката е била длъжна да предостави съответния документ. Тази информация, съчетана с оценката на рисковете, които оповестяването би породило за защитените интереси, съдържаща се в първоначалните отговори на банката до жалбоподателя, обективно дава възможност на жалбоподателя да установи защо оповестяването е било отказано в настоящия случай.

28. В рамките на съдебно производство срещу решение за отказ на достъп до документ Съдът трябва да реши дали да отмени въпросното решение. В този контекст Общият съд е постановил, че "[ако] решението съдържа мотиви от някакъв вид ... тези мотиви не могат да бъдат развити и обяснени за първи път ex post"пред Съда, освен при изключителни обстоятелства.[9] Тъй като омбудсманът няма правомощия да отменя решение, производствата пред омбудсмана отговарят на критерии, различни от съдебните производства, и нямат непременно същата цел като тях. В настоящия случай омбудсманът не счита, че би било полезно да се критикуват първоначалните мотиви на ЕЦБ за решението ѝ да отхвърли потвърдителното заявление. Омбудсманът обаче ще направи допълнителна забележка по-долу, като насърчи ЕЦБ да се съсредоточи върху качеството на мотивите си, когато отговаря на заявления за достъп.

29. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че няма основания за по-нататъшни проверки по случая.

Б. Заключения

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следното заключение:

Няма основания за по-нататъшни разследвания по случая.

Жалбоподателят и ЕЦБ ще бъдат уведомени за това решение.

Допълнителна забележка

Омбудсманът насърчава Европейската централна банка да продължи да разглежда публичното оповестяване на документи и мотивите за решенията, с които се отказва оповестяване, не само като правни задължения, но и като възможности да демонстрира ангажираността си с принципа на прозрачност и по този начин да повиши легитимността си в очите на гражданите.

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 19 декември 2012 година.

[1] Решение 2004/258/ЕО на Европейската централна банка от 4 март 2004 година относно публичния достъп до документи на Европейската централна банка (ОВ L 80, 2004 г., стр. 42; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 5, стр. 233).

[2] Член 228 от Договора за функционирането на Европейския съюз оправомощава Европейския омбудсман да получава жалби от европейски граждани относно случаи на лошо администриране в дейностите на институциите, органите, службите или агенциите на ЕС. Член 263 от ДФЕС предвижда правото на частноправните субекти да подават при определени условия жалба за отмяна на актове на институциите на Съюза, за които се счита, че нарушават правото на Съюза.

[3] ЕЦБ се позова на дело T-233/09 Access Info Europe/Съвет [2011] ECR II-1073, параграф 36 и дело T-174/95 Svenska Journalistförbundet/Съвет [1998] ECR II-2289, параграф 69, като и двете потвърждават, че заявлението за публичен достъп не е засегнато от факта, че документът е публикуван от трета страна.

[4] ЕЦБ цитира следните случаи: Дело C-122/94 Комисията срещу Съвета [1996] ECR I-881, параграф 29; Дело C-41/00 P Interporc срещу Комисията [2003] ECR I-2125, параграф 55; Дело T-188/98 Kuijer срещу Съвета [2000] ECR II-1959, параграф 36; и съединени дела T-355/04 и T-466/04 Co-Frutta срещу Комисията [2010] ECR II-1, параграф 100.

[5] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).

[6] Дела C‑266/05 P Sison/Съвет [2007] ECR I‑1233, параграфи 34—36; и T‑362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH/Комисия, решение от 13 януари 2011 г., все още непубликувано в Сборника, точка 104, наред с други.

[7] Всъщност Съдът на ЕС ясно е постановил, че при обработването на заявление за достъп до документи институциите трябва да извършат конкретна проверка на всеки съответен документ. Само по себе си обстоятелството, че даден документ се отнася до интерес, защитен от изключение, не е достатъчно, за да обоснове прилагането на това изключение. Напротив, въпросната институция по принцип трябва да обясни по какъв начин оповестяването на документа би могло конкретно и ефективно да засегне интереса, защитен от изтъкнатото изключение. Освен това опасността от засягане на защитените интереси трябва да бъде разумно предвидима, а не чисто хипотетична. Решение от 21 юли 2011 г. по дело Швеция/MyTravel и Комисия, C-506/08 P, все още непубликувано в Сборника, точка 76; Решение от 24 май 2011 г. по дело T‑250/08, Bachelor/Комисия, все още непубликувано в Сборника, точка 78; Решение от 11 март 2009 г. по дело Borax Europe/Комисия, T-166/05, все още непубликувано в Сборника, точка 88; Съединени дела C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P Швеция и други срещу API и Комисията, [2010] ECR I-8533, параграф 72; Съединени дела C‑39/05 P и C‑52/05 P Швеция и Turco/Съвет [2008] ECR I-4723, параграф 43; Дело T-2/03 Verein für Konsumenteninformation срещу Комисията [2005] ECR II-1121, параграф 69; Решение по дело Sison/Съвет, посочено по-горе в бележка под линия 6, точка 75.

[8] Решение по дело Sison/Съвет, посочено по-горе в бележка под линия 6, точка 46; Съединени дела T-3/00 и T-337/04 Pitsiorlas срещу Съвета и ЕЦБ [2007] ECR II-4779, параграф 227.

[9] Вж. Решение по дело Pitsiorlas/Съвет и ЕЦБ, посочено в бележка под линия 8, точка 278.