Страсбург, 17 декември 2007 г.

Уважаема г-жо Р.,

На 7 юни 2006 г., действайки от името на полската неправителствена организация Polska Zielona Siec (жалбоподателят), Вие подадохте жалба до Европейския омбудсман срещу Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) относно финансирането от банката на транспортни проекти в Полша.

На 6 юли 2006 г. препратих жалбата до председателя на ЕИБ.

На 17 октомври 2006 г. ЕИБ изпрати становище, което Ви препратих с покана за представяне на коментари.

На 23 ноември 2006 г. получих Вашето становище.

На 27 март 2007 г. поисках от ЕИБ допълнителни разяснения.

На 15 май 2007 г. ЕИБ изпрати своя отговор на моето искане по-горе, който Ви препратих заедно с поканата за представяне на коментари. Не бяха получени коментари от Вас.

Междувременно на 14 май 2007 г. поверените ми служби извършиха проверка на преписката в офисите на ЕИБ в Люксембург, а на 5 юли 2007 г. копия от доклада от тази проверка бяха изпратени за сведение на Вас и на ЕИБ.

На 10 юли 2007 г. Вие ми изпратихте за сведение допълнителни документи във връзка с Вашата жалба, които препратих на ЕИБ.

Пиша Ви сега, за да Ви уведомя за резултатите от направените проучвания.

Жалбата

Жалбоподателят е полска неправителствена организация, занимаваща се с екологични въпроси.

Жалбата може да бъде обобщена, както следва:

На 1 октомври 2001 г. в Полша влезе в сила нов полски закон за опазване на околната среда от 27 април 2001 г. („полският закон за околната среда от 2001 г.“). Съгласно член 40 от него всички проекти за планове и програми в областта на транспорта, които подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално или регионално равнище и които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби, изискват извършването на екологична оценка („СЕО“).

На 5 май 2004 г. Съветът на директорите на ЕИБ прие своята „Екологична декларация“. Съгласно това изявление ЕИБ следва i) да подкрепя инвестиции, които пряко опазват и подобряват околната среда, ii) поради това внимателно да оценява тяхното въздействие върху околната среда, и iii) по-специално да гарантира, че проектите, финансирани от банката, следва да отговарят на принципите и стандартите, определени както от законодателството на ЕС, така и от националното законодателство в областта на околната среда, включително изискванията относно здравословните и безопасни условия на труд. Когато различни закони налагат различни нива на изисквания, Декларацията изисква да се прилага по-строгото законодателство.

През юли 2004 г. влезе в сила Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 г. относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (1) ("Директивата за СЕО").

На 4 януари 2005 г. в Полша беше приета програмата на Националния пътен фонд 2005/2006 („НПП“), състояща се от различни инвестиционни схеми (схеми за изграждане на отделни пътища и магистрали).

На 20 септември 2005 г. ЕИБ се съгласи да финансира част от инвестиционните схеми на НПФР („проекта“). Полският правителствен административен орган „Генерална дирекция за национални пътища и магистрали“ е определен за организатор на проекта („организаторът“).

Жалбоподателят е на мнение, че горепосоченият НРПФ отговаря на всички изисквания, които трябва да бъдат представени за СЕО съгласно полското законодателство, дори ако такава СЕО изглежда не се изисква от Директивата за СЕО. Според жалбоподателя полското законодателство налага по-строги екологични изисквания по отношение на инвестициите в транспорта от Директивата за СЕО.

Въпреки това, в противоречие с полския закон за околната среда от 2001 г., не е била извършена СЕО на горепосочения NRFP и на 1 декември 2005 г. жалбоподателят се е свързал с организатора на проекта по този въпрос. Организаторът отговори, че NRFP (и следователно проектът) не изисква СЕО съгласно полското законодателство, тъй като програмата е приета като наредба.

Жалбоподателят не е съгласен с горепосоченото становище и е на мнение, че формата на акта, с който е приета програмата, не е от значение по отношение на изискването съгласно полското законодателство за провеждане на СЕО по отношение на всички проекти на планове, стратегии и програми, свързани с транспорта.

На 6 декември 2005 г., когато проектът все още е в процес на оценяване, жалбоподателят се свързва за първи път с ЕИБ. Тя е поискала писмено от ЕИБ да гарантира, че проектът, който ще съфинансира, е в съответствие с полското законодателство и с Директивата за СЕО. Жалбоподателят също така информира ЕИБ, че според него проектът нарушава горепосочените правни разпоредби. И накрая, тя поиска от ЕИБ достъп до анализа на ЕИБ относно съответствието на НПВУ с Директивата за СЕО.

На 31 януари 2006 г. ЕИБ отговори на жалбоподателя. Тя посочва, че всички проекти, съдържащи се в НПВР, са били определени преди началото на 2002 г. Цялата официална подготовка за изпълнението на този НПРФ започна най-малко през 2002 г. и във всички случаи преди влизането в сила на Директивата за СЕО. Поради това според ЕИБ Директивата за СЕО не е била приложима за НПР в Полша, включително за проекта, който ще бъде съфинансиран от ЕИБ, и следователно ЕИБ не е направила анализ, както е поискал жалбоподателят. ЕИБ не се е позовала на въпроса за съответствието на проекта с полското законодателство.

Поради това на 13 февруари 2006 г. жалбоподателят изпрати жалба до ЕИБ. Първо, тя подчертава, че NRFP е одобрен на 5 януари 2005 г. Второ, тя счита, че съгласно полското право NRFP отговаря на всички изисквания, за да бъде подложен на СЕО съгласно полското право. Такава СЕО обаче не е била правена до момента. Поради това жалбоподателят подчертава, че СЕО, въпреки че може да не се изисква съгласно Директивата за СЕО, действително се изисква от гледна точка на полското законодателство и че съгласно екологичната декларация на ЕИБ всички проекти, финансирани от нея, следва да са в съответствие не само с европейското законодателство, но и с националното законодателство.

На 12 април 2006 г. ЕИБ отговори, че всички проекти, избрани от ЕИБ за финансиране, следва да бъдат приемливи от гледна точка на околната среда, но организаторът на даден проект носи пълната отговорност за гарантиране на спазването на политиките и законодателството на ЕС, както и на съответното национално законодателство. ЕИБ заяви, че ще информира организатора на проекта за жалбата на жалбоподателя и освен това ще попита полските органи дали полското законодателство изисква СЕО на NRFP и ако това е така, кога ще бъде извършена такава СЕО и ако това не е така, какво е правното основание за такова решение. ЕИБ също така заяви, че ще информира жалбоподателя за отговора на полските органи.

До датата на подаване на жалбата на жалбоподателя до омбудсмана обаче ЕИБ не му е съобщила отговорите, които е получила от полските органи. В тази връзка жалбоподателят също така отбеляза, че на 26 януари 2006 г. се е свързал с полското министерство на околната среда по отношение на съответствието на NRFP с полското законодателство и до датата на подаване на жалбата не е получил отговор.

През май 2006 г. ЕИБ сключи договор за заем с организатора.

В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че въпреки че е бил информиран за несъответствието на проекта с полското законодателство, ЕИБ е приела да го съфинансира в противоречие със собствените си насоки, а именно екологичната си декларация.

Жалбоподателят твърди също така, че ЕИБ не го е информирала за отговора на полските органи.

Тя заяви, че ЕИБ следва да спре финансирането си, докато не бъде изяснен правният статут на проекта.

Задачата

Становище на ЕИБ

Становището на ЕИБ може да бъде обобщено, както следва:

На 13 февруари 2006 г. жалбоподателят подава жалба до генералния секретар на ЕИБ, в която посочва, че съгласно полското законодателство NRFP изисква СЕО. На 12 април 2006 г. ЕИБ отговори, че е информирала организатора на проекта за жалбата и поиска от полските власти да представят коментари по нея. Впоследствие полското Министерство на транспорта и строителството информира ЕИБ „с писмо и чрез преки контакти“, че противно на мнението на жалбоподателя, съответното полско законодателство не изисква от NRFP да премине през СЕО. Първо, според това министерство NRFP представлява само финансов план, който представя източниците на финансиране на пътните инвестиции и има за цел да подпомогне осъществяването на политиките, програмите и стратегиите, приети за пътния сектор, като например стратегията за развитие на пътната инфраструктура за периода 2004—2006 г. и следващите години, както и графика за изграждане на автомагистрали и високоскоростни пътища за периода 2005—2013 г. Второ, според същото министерство по времето, когато са били издадени горепосоченият общ стратегически план и график за НПВУ, полското законодателство не е изисквало СЕО.

След контакти с полското Министерство на транспорта и строителството и обстоен преглед на случая, предмет на жалбата, с писмо от 28 юни 2006 г. ЕИБ информира жалбоподателя за причините, поради които счита, че са предприети всички необходими стъпки, за да се гарантира спазването на нейната екологична декларация. ЕИБ прилага копие от това писмо към становището си. В писмото си от 28 юни 2006 г. ЕИБ също така информира жалбоподателя, че „според нейните познания“различните програми в списъка на инвестициите, включени в НПВУ, първоначално са били определени преди полският закон за околната среда от 2001 г. да изисква програмите да бъдат представени за СЕО (т.е. преди 1 октомври 2001 г.). Тя заяви, че от информацията, получена по време на оценката, е ясно, че макар да може да се счита, че петнадесетте схеми, съставляващи част от проекта, представляват част от по-голяма(и) програма(и), процесът на първоначално планиране на тези схеми е започнал преди влизането в сила на полското законодателство, което изисква инвестиционните схеми, финансирани със заем от ЕИБ, да бъдат предмет на СЕО. Освен това в това писмо ЕИБ покани жалбоподателя да се срещне с представителите на ЕИБ във Варшава и да обсъди допълнително въпроса, в случай че „счита, че Банката [] не отговаря задоволително на [нейното] твърдение.“ ЕИБ повтори същите аргументи в допълнителното си писмо от 13 октомври 2007 г., изпратено на жалбоподателя в отговор на допълнителното писмо на последния от 25 юли 2006 г.

ЕИБ посочва, че жалбоподателят не е отговорил на тази покана.

ЕИБ също така посочва, че според нея някои изисквания на Директивата за СЕО, която е влязла в сила на 21 юли 2001 г., са транспонирани в полското право с полския закон за околната среда от 2001 г. По-нататък ЕИБ отбелязва, че през 2005 г. са приети допълнителни изменения на този полски закон. Съгласно член 13 от Директивата за СЕО задължението за извършване на СЕО се прилага за планове и програми, чийто първи официален подготвителен акт е изготвен след 21 юли 2004 г. Плановете и програмите, за които първият официален подготвителен акт е с дата преди 21 юли 2004 г., също се нуждаят от СЕО, освен ако съответната държава членка реши, че това не е осъществимо, и информира обществеността за това.

ЕИБ заключи, че „тъй като не вижда никакво нарушение на общностното или националното законодателство относно ОВОС и смята, че е следвала нейните насоки за околната среда“, договорът за заем е подписан на 11 май 2006 г.

Освен това на 13 юни 2006 г. Съветът на директорите на ЕИБ одобри втори заем „Полски автомагистрали“, с който също се финансират индивидуални схеми за автомагистрали в рамките на НПВУ.

Забележки на жалбоподателя

Мненията на жалбоподателя могат да бъдат обобщени, както следва:

В началото жалбоподателят „подчертава [, че] неговата жалба се основава пряко на полското законодателство — по-специално на неспазването на член 40, параграф 1 от полския Закон за опазване на околната среда (...), а не на Директива 2001/42/ЕО.“

Жалбоподателят повтори становището си, че полският закон за околната среда от 2001 г. прилага по-строги изисквания от последващата Директива за СЕО и посочи, че „ЕИБ е използвала Директивата за СЕО, за да отслаби изискванията на [полския закон за околната среда от 2001 г.], за да избегне стратегическа оценка на въздействието върху околната среда.“Жалбоподателят отбеляза, че всяка държава членка може да приеме по-строги екологични изисквания от тези, съдържащи се в европейските политики.

В обобщение жалбоподателят поддържа становището си, че полският закон за околната среда от 2001 г. е изисквал NRFP да бъде подложен на СЕО.

Жалбоподателят не е съгласен с изявлението на ЕИБ, че НПВУ не изисква СЕО, тъй като тази програма е „само финансов план, представящ източниците на финансиране за пътни инвестиции, и е предназначена да подпомогне осъществяването на политиките, програмите и стратегиите, приети за пътния сектор.“Жалбоподателят подчерта, че самият НПВУ е източник на финансиране и неговите цели са да определи приоритети за финансиране; да определи дейности и проекти; да предостави рамки за пътните инвестиции; да очертае външни източници на финансиране; и да посочи необходимите правни или административни дейности за неговото изпълнение.

Жалбоподателят припомни, че в член 40, параграф 1 от полския закон за околната среда от 2001 г. изрично се предвижда, че политиката, стратегиите, плановете и програмите в транспортния сектор, които подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално равнище, изискват извършването на СЕО. От това следва, че естеството на NRFP означава, че е необходима СЕО.

Жалбоподателят също така заяви, че не е знаел за политики, програми, стратегии или планове в транспортния сектор, приети след влизането в сила на полския закон за околната среда от 2001 г., за които е извършена СЕО.

Жалбоподателят също така отбеляза, че ЕИБ се е позовала на стратегията за развитие на пътната инфраструктура за периода 2004—2006 г. и следващите години, както и на графика за изграждане на автомагистрали и високоскоростни пътища за периода 2005—2013 г. Според жалбоподателя тази стратегия е изготвена през 2003 г. и е издадена през август 2003 г., т.е. две години след влизането в сила на полския закон за околната среда от 2001 г.

Що се отнася до твърдението на ЕИБ, че инвестиционните схеми на проекта са били определени преди датата на влизане в сила на полския закон за околната среда от 2001 г., жалбоподателят отбеляза, че ЕИБ не е предоставила никакви примери в подкрепа на своето становище.

Жалбоподателят приветства поканата на ЕИБ да се срещне с него. Жалбоподателят обаче реши, че би било по-удобно да изрази всичките си опасения в писмен вид и да ги изпрати на ЕИБ. Това е, което жалбоподателят е направил.

Що се отнася до изявлението на ЕИБ, че не е установила нарушения на общностното или националното право във въпросния случай, жалбоподателят заяви, че макар ЕИБ да е одобрила втория заем за автомобилен транспорт през юни 2006 г.(2), Европейската комисия е открила производство за установяване на нарушение срещу Полша във връзка с липсата на транспониране на съответните директиви в областта на околната среда. Жалбоподателят прилага копие от официалното уведомително писмо на Комисията, адресирано до полските органи, от 28 юни 2006 г.(3). Според жалбоподателя това означава, че проектите на ЕИБ в Полша не са в съответствие с основните директиви в областта на околната среда и следователно с екологичната декларация на ЕИБ.

Жалбоподателят заяви, че „Полската правителствена наредба, посочена от ЕИБ в нейното становище, която [е] дата [е] 15 май 2004 г. (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2004 w sprawie sieci autostard i dróg ekspresowych, - DZU. 128, поз. 1334) е напълно различна от наредбата от 4 януари 2005 г., с която е одобрена програмата на Национален фонд "Пътища" за 2005-2006 г. Наредбата от 15 май 2004 г. изобщо не е финансов план, както посочва ЕИБ, а само уточнява кои автомагистрали и високоскоростни пътища представляват целта на NRFP (Wykaz autostrad i dróg expresowych w RP. Układ docelowy)."

Според жалбоподателя наредбата от 15 май 2004 г. следва да се счита за допълваща наредбата от 4 януари 2005 г. и като такава да подлежи на СЕО съгласно полското законодателство.

Жалбоподателят заявява, че оценката на въздействието върху околната среда („ОВОС“) за отделни проекти понастоящем е в ход или е приключила съвсем наскоро.

На последно място, жалбоподателят информира омбудсмана, че „[в] този случай съответствието на [ NRFP] с член 40, параграф 1 от [полския закон за околната среда от 2001 г. ] също е предмет на разследване от страна на полския омбудсман.“

Допълнителни проучвания

След внимателно разглеждане на становището на Комисията и забележките и допълнителните писма на жалбоподателя се оказа, че са необходими допълнителни проучвания.

Писмо на омбудсмана до Комисията от 27 март 2007 г.

Първо, омбудсманът поиска от ЕИБ да отговори на забележката на жалбоподателя относно твърдението на ЕИБ, че различните инвестиционни схеми на проекта са били определени преди датата на влизане в сила на съответното полско законодателство и че ЕИБ не е предоставила примери в подкрепа на становището си.

Второ, омбудсманът попита ЕИБ какви средства и методи за оценка използва ЕИБ в ситуации, в които информацията, предоставена от националните органи, организаторите и изпълнителните агенции на проекти, финансирани от ЕИБ, и от други източници, предполага, че съответният проект на пръв поглед не е в съответствие с националното или европейското право. В този контекст омбудсманът поиска от ЕИБ да коментира забележката на жалбоподателя, че банката е одобрила втория заем за път през юни 2006 г., и в същото време Комисията поиска от полското правителство обяснение относно липсата на транспониране на съответната директива за околната среда.

Трето, омбудсманът заяви, че според него би било полезно да се направи проверка на съответните документи в досието на ЕИБ.

Отговор на ЕИБ от 15 май 2007 г.

Първо, ЕИБ се позова на хронологичното развитие на полската пътна система, започващо от 30-те години на миналия век.

В обобщение ЕИБ посочва, че схемите за инвестиции в транспорта, които ще бъдат финансирани, са определени в наредба на полския Министерски съвет, която може да обхваща период от една до шест години. Последната наредба на Министерския съвет за създаване на мрежа от автомагистрали, високоскоростни пътища и пътища със стратегическо значение е от 29 септември 2001 г. и по този начин предшества полския закон за околната среда от 2001 г. През февруари 2001 г. полското правителство одобри програмата, предвиждаща адаптиране до 2015 г. на полската основна пътна мрежа към стандартите на ЕС.

На 4 януари 2005 г. полското правителство прие, а на 6 януари 2006 г. измени резолюция относно програмата за инвестиции в пътния сектор, която трябва да бъде финансирана от NRFP. Инвестициите са подбрани схеми, предварително определени в посочените по-горе наредби. В програмата, която се определя като финансов план, се описват подробно проектите за автомагистрали, високоскоростни пътища и обходни пътища, както и техните източници на финансиране, които ще бъдат изпълнени през този период.

Проектът, финансиран от ЕИБ, включваше 15 индивидуални схеми за инвестиции в пътища, които бяха разпръснати в цяла Полша. СЕО не е била необходима съгласно полския закон за околната среда от 2001 г. или съгласно Директивата за СЕО, тъй като i) схемите представляват допълнителни инвестиции към текущите проекти, които вече получават финансиране от ЕС и ЕИБ; ii) схемите са в съответствие с приоритетните цели на ЕС, определени в член 267, букви а) и в) от Договора за ЕО, и iii) одобряването на проекта е започнало преди влизането в сила на полския закон за околната среда от 2001 г. Въпреки това, като се има предвид значението, което се отдава на околната среда, необходимостта от ОВОС е условие за отпускане на средства за всяка от 15-те отделни схеми.

ЕИБ спазва задължението си за надлежна проверка при оценката на исканията за заем, като разчита на наличните доказателства, включително необходимите разрешения и разрешителни, издадени в съответствие с подходящото национално и европейско законодателство. За проекти, осъществявани в ЕС, ЕИБ прилага презумпция за законосъобразност и, когато е целесъобразно, презумпция, че националното законодателство е в съответствие със законодателството на ЕС. „Доколкото е необходимо“, ЕИБ проверява съответствието, за да гарантира, че средствата ѝ се използват по рационален начин. За проекти извън ЕС ЕИБ също прилага презумпцията за законосъобразност. Това се основава на необходимите разрешения за изграждане и експлоатация на проекта и е подкрепено от други налични доказателства, собствена оценка и споразумения за заем. При спазване на местните условия и законодателство всеки проект трябва най-малкото да отговаря на принципите и стандартите, определени от политиките на ЕС. За всички проекти организаторът отговаря за съответствието, докато регулаторните и правоприлагащите задачи са отговорност на компетентните органи. Очевидно е целесъобразно и уместно ЕИБ да разчита на държавите — членки на ЕС, или на съответните органи в рамките на държавите членки, за да определи спазването на съответните екологични стандарти, а ЕИБ да приема документацията на дадена държава членка като доказателство за тяхното спазване. При обстоятелства, при които процесът на екологично одобрение в рамките на държавата членка все още не е завършен, към договора за финансиране ще бъдат приложени съответните условия за отпускане на средства.

Що се отнася до заема за покриване на проекта "Полша магистрали" (за който първоначалната жалба не се отнася), ЕИБ заяви, че към момента на оценката си е знаела, че Комисията има резерви по отношение на транспонирането на Директивата за ОВОС (4) в полското законодателство. В резултат на опасенията, изразени от Комисията, на заемополучателя (Bank Gospodarstwa Krajowego (5)) са наложени редица условия за изплащане, за да се гарантира, че процесът, следван по отношение на схемите на проекта, финансирани от този заем, отговаря на изискванията на Директивата за ОВОС. В резултат на това на 27 юни 2006 г. Комисията официално не повдигна възражения по проекта.

В заключение ЕИБ заявява, че съжалява, че жалбоподателят не е приел поканата на ЕИБ за среща във Варшава. В него също така се подчертава, че „той остава винаги отворен за конструктивно сътрудничество с НПО“.

Мнения на жалбоподателя относно отговора на EIB´s от 15 май 2007 г.

Жалбоподателят не е изпратил коментари.

Проверка на документите от 14 май 2007 г.

На 14 май 2007 г. службите на омбудсмана извършиха проверка на преписката на ЕИБ по случая в помещенията на ЕИБ. Подробният доклад от проверката беше изпратен на жалбоподателя и на ЕИБ.

Допълнително писмо на жалбоподателя от 10 юли 2007 г.

В писмото си от 10 юли 2007 г. жалбоподателят заявява, че е представил на вниманието на полския омбудсман въпроса за липсата на СЕО съгласно полското законодателство за НПФР на полския омбудсман и че последният е приключил разследването си по този въпрос. Според жалбоподателя „полският омбудсман е приключил случая със становището, че [NRFP] е трябвало да бъде подложен на [] оценка на въздействието върху околната среда“и че неговото становище е „в съответствие със становището на полското министерство на транспорта“. Жалбоподателят прилага копие от отговора на полския омбудсман и от отговора на полското Министерство на транспорта и строителството. В писмото си от 28 юни 2007 г., адресирано до полския омбудсман, Министерството на транспорта и строителството заяви, че „Министерството на околната среда е на мнение, че списъкът с финансови планове на проектите за пътни инвестиции, които ще бъдат финансирани от Националния пътен фонд, следва да бъде предмет на [sic ] процедурата за оценка на въздействието върху околната среда на етапа на междуведомствените консултации.“В писмото си до жалбоподателя полският омбудсман заяви, че „Министерството на транспорта и на околната среда споделя мнението на омбудсмана, че оценката на въздействието върху околната среда следва да се извърши за предприятията, обхванати от Националния пътен фонд.“

Омбудсманът препрати за сведение на ЕИБ писмото на жалбоподателя заедно с приложенията към него.

РЕШЕНИЕТО

1 Предварителна забележка

1.1 Европейският омбудсман отбелязва, че в своите забележки жалбоподателят се позовава на факта, че Европейската комисия е открила производство за установяване на нарушение срещу Полша във връзка с липсата на транспониране на съответните директиви в областта на околната среда, и заявява, че "това означава, че проектите на ЕИБ в Полша не отговарят на съответната директива на ЕС за ОВОС и следователно на екологичната декларация на ЕИБ от 2004 г."

Омбудсманът отбелязва също така обаче, че в същите забележки жалбоподателят е подчертал, че „жалбата му се основава пряко на полското законодателство — по-специално неспазване на член 40, параграф 1 от полския Закон за опазване на околната среда (...), а не на Директива 2001/42/ЕО.“

С оглед на горепосочения акцент, поставен от жалбоподателя, омбудсманът разбира, че изявлението на жалбоподателя не следва да се счита за ново твърдение, което трябва да бъде разгледано в настоящото решение.

2 Оценка от ЕИБ на правното съответствие на проекта

2.1 Жалбата се отнася до заем от ЕИБ, покриващ 15 инвестиционни схеми, свързани с изграждането в Полша на автомагистрали, високоскоростни пътища и обходни пътища, включени в програмата на Националния пътен фонд 2005/2006 („NRFP“), създадена от полското правителство. Посочените по-горе 15 инвестиционни схеми представляват проект на ЕИБ, озаглавен „Модернизиране на полските пътища“, който включва „инвестиции за модернизиране на автомагистрали, високоскоростни пътища и обходни пътища в рамките на [НПРР]“, наричан по-нататък „проектът“. Проектът беше предложен за финансиране от ЕИБ от полските власти на 1 юни 2005 г.(6). На 6 декември 2005 г. жалбоподателят се обръща към ЕИБ във връзка с проекта, който по това време все още е в процес на обсъждане. Жалбоподателят се оплака, че противно на съответните разпоредби на полския закон за околната среда от 2001 г. стратегическата оценка на въздействието върху околната среда („СЕО“) не е била извършена по отношение на цялата НПВУ. В отговор ЕИБ информира жалбоподателя, че е обърнала внимание на полските органи по отношение на опасенията на жалбоподателя и че ще го информира за техния отговор. ЕИБ обаче не е уведомила жалбоподателя за този отговор, но е решила да финансира проекта и на 11 май 2006 г. е подписала заема и е извършила първото плащане. На 6 юни 2006 г. жалбоподателят се обръща към омбудсмана.

Жалбоподателят твърди, че въпреки че е била информирана за несъответствието на проекта с полското законодателство, ЕИБ, противно на своята „Екологична декларация“, е приела да съфинансира този проект. Съгласно това изявление ЕИБ гарантира, че проектите, финансирани от Банката, следва да отговарят на принципите и стандартите, определени както от законодателството на ЕС, така и от националното законодателство в областта на околната среда, включително изискванията относно здравословните и безопасни условия на труд. В изявлението също така се предвижда, че когато различни закони налагат различни нива на изисквания, следва да се прилага по-строгото („първо твърдение“).

Жалбоподателят твърди също така, че ЕИБ не го е информирала за отговора, изпратен ѝ от полските органи („второ твърдение“).

Жалбоподателят заяви, че ЕИБ следва да преустанови финансирането си, докато не бъде изяснен правният статут на проекта („искането“).

2.2 В обобщение ЕИБ заяви, че организаторът на даден проект, т.е. в настоящия случай полската Генерална дирекция за национални пътища и магистрали, наричана по-нататък "полската дирекция", носи пълна отговорност за гарантиране на спазването на политиките на ЕС и правото на ЕС, както и на съответното национално законодателство. След жалбата на жалбоподателя ЕИБ се свърза с полските органи, които я информираха, че съответното полско законодателство не изисква от НПВР да бъде подложен на СЕО, тъй като i) НПВР е под формата на правителствена наредба; ii) НПВР е само финансов план и iii) в него не се определя стратегията за развитие, нито се установява рамка за бъдещо изпълнение. Освен това първоначалният процес на планиране на 15 инвестиционни схеми по проекта, които са били обхванати от заема от ЕИБ и са били част от НПРФ, е бил определен преди 1 октомври 2001 г., т.е. датата, на която полският закон за околната среда от 2001 г. е влязъл в сила. ЕИБ също така потвърди, че в съответствие със своята екологична декларация проверката на правното съответствие на инвестициите е неразделна част от нейните процедури за оценка. ЕИБ също така заяви, че счита, че в този конкретен случай е предприела всички необходими стъпки, за да гарантира такова спазване. В заключение ЕИБ посочва, че тъй като не е счела, че е налице нарушение на общностното или националното право по отношение на оценката на въздействието върху околната среда („ОВОС“) и становището ѝ, че е следвала екологичната си декларация, договорът за заем е подписан на 11 май 2006 г.

В становището си ЕИБ обяснява също, че междувременно на 28 юни 2006 г. е информирала жалбоподателя в отделно писмо за заключенията на полските власти. Тази информация беше обяснена по-подробно в допълнителните писма на ЕИБ до жалбоподателя.

2.3 В началото омбудсманът посочва, че настоящата жалба се отнася до проекта "Модернизиране на полските пътища" (проект No 20050226 на ЕИБ), който е бил финансиран чрез заем, подписан от ЕИБ на 11 май 2005 г., а не до проекта "Полски магистрали" (проект No 20050428 на ЕИБ), който впоследствие е бил финансиран от ЕИБ.

2.4 Освен това омбудсманът отново посочва, че жалбата се отнася до предполагаемо неспазване от страна на полските органи на полския закон за околната среда от 2001 г., който според жалбоподателя изисква СЕО за целия НПВУ. Както изрично е посочено от жалбоподателя, спазването на европейските директиви в областта на околната среда, включително Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 г. относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (7) ("Директивата за СЕО"), не е предмет на настоящата жалба.

В това отношение омбудсманът припомня, че съгласно член 195 от Договора за ЕО Европейският омбудсман има правомощието да получава и разглежда жалби относно лошо администриране в дейностите на институциите и органите на Общността. Следователно никое действие на друг орган или лице не може да бъде предмет на жалба до омбудсмана. Следователно омбудсманът няма за задача да проверява основателността на общностното или националното законодателство и дали националните органи са приложили правилно националното или европейското право.

Поради изложените по-горе причини в своята проверка по настоящата жалба Омбудсманът се занимава изключително с възможно лошо управление от страна на ЕИБ.

2.5 Освен това Омбудсманът отбелязва, че през май 2004 г. ЕИБ е издала документ, нейната екологична декларация, която очертава нейния подход към въпросите на околната среда при финансирането на проекти. Параграфът, озаглавен „Опазване и подобряване на околната среда“, съдържа следното изявление:

„В 25-те държави — членки на ЕС, и страните кандидатки проектите, финансирани от ЕИБ, отговарят на принципите и стандартите, определени както от законодателството на ЕС (…), така и от националното законодателство в областта на околната среда, включително изискванията за здравословни и безопасни условия на труд. Когато различен закон налага различни изисквания, се прилага по-строгият от тях.“

Освен това параграфът, озаглавен „Организация и подход“, съдържа следното изявление:

„Резултатът от екологичната оценка на ЕИБ определя „приемливостта“ на даден проект за финансиране. Това ще се основава на баланса между естеството и степента на въздействието върху околната среда и мерките, необходими за избягване, намаляване и, когато е целесъобразно, компенсиране на всякакви отрицателни въздействия, както и на други критерии, като [] спазване на законодателството и управление на околната среда. Банката не приема проект за финансиране, който има вероятност да окаже значително отрицателно въздействие върху околната среда и/или да представлява висок риск за околната среда.“

2.6 Омбудсманът посочва, че въпреки че горепосоченият документ на ЕИБ не е източник на правни задължения, той е важна декларация за политиката на ЕИБ, която Банката декларира, че следва да спазва.

Въз основа на горепосочения документ омбудсманът разбира, че ЕИБ се ограничава до финансиране само на онези проекти, които са в съответствие както с националното законодателство в областта на околната среда, така и с основните директиви на ЕО в областта на околната среда, и в случай че националното законодателство е по-строго по отношение на изискванията за гарантиране на опазването на околната среда, следва да се прилага последното. Изглежда, че ЕИБ гарантира такова съответствие първоначално чрез скрининг на проектите, преди да ги приеме за финансиране, а впоследствие чрез мониторинг на тяхното изпълнение.

2.7 Омбудсманът посочва обаче, че за да действа в съответствие с горепосочената си екологична декларация, ЕИБ изглежда зависи до голяма степен от информацията, предоставена от националните органи, която използва, за да провери дали правните разпоредби в областта на околната среда са били приложени към всеки проект, финансиран от Банката и осъществяващ дейност на територията на съответната държава.

2.8 В това отношение омбудсманът счита за полезно да припомни принципа на лоялно сътрудничество, наложен на институциите на Общността и нейните държави-членки от член 10, параграф 2 от Договора за ЕО и член 192, параграф 2 от Договора за Евратом, както е посочено от съдилищата на Общността в контекста на процедурата за нарушение съгласно член 226 от Договора за ЕО (8). И двата члена предвиждат, че държавите-членки се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Договора за ЕО.

2.9 Прилагайки горепосочения принцип по аналогия към обстоятелствата по настоящия случай, омбудсманът счита, че ЕИБ може (i) основателно да приеме, че полските органи са спазили приложимите правни разпоредби относно опазването на околната среда, и (ii) основателно да очаква полските органи да ѝ предоставят надеждна информация относно прилагането от тяхна страна на съответното полско законодателство в областта на околната среда. Както посочва ЕИБ в своята екологична декларация от 2004 г., „е)или проектите, осъществявани в ЕС, Банката прилага презумпция за законосъобразност и че националното законодателство е в съответствие със законодателството на ЕС, когато е целесъобразно. Организаторът отговаря за съответствието, докато регулаторните и правоприлагащите задачи са отговорност на компетентните органи.“

2.10 С оглед на гореизложените съображения и въз основа на писмените доказателства, събрани по време на проверката, и по-специално по време на проверката на досието от неговите служби, омбудсманът изразява следното становище. Изглежда, че на етапа на първоначалната оценка на проекта извършването на СЕО по отношение на NRFP въз основа на член 40 от полския закон за околната среда от 2001 г. не изглежда да е било предмет на комуникация между ЕИБ и полските органи, докато спазването на Директивата за СЕО е било.

2.11 Следователно може да се заключи, че до 6 декември 2005 г., т.е. преди жалбоподателят да уведоми ЕИБ, че NRFP не е спазил член 40 от полския закон за околната среда от 2001 г., който според жалбоподателя изисква СЕО, ЕИБ не е знаела за такова потенциално неспазване.

2.12 Омбудсманът обаче счита, че след получаване на горепосочената информация, предоставена от жалбоподателя, с оглед на своята екологична декларация, посочена в точка 2.5 по-горе, може основателно да се очаква ЕИБ да бъде особено внимателна при проверката на такава информация.

2.13 Поради това Омбудсманът отбелязва, че на 27 март 2006 г. ЕИБ е изпратила писмо до заемополучателя (Bank Gospodarstwa Krajowego (9)), в което се посочва, че "[той] е получил жалба (…), че Програмата за национален път (фонд) (НПП) за периода 2005—2006 г. отговаря на всички необходими условия, за да бъде подложен на екологична оценка въз основа на член 40 от Закона за опазване на околната среда (...)". В същото писмо ЕИБ поиска от заемополучателя да я информира за позицията на полските власти по отношение на „(1) дали екологичната оценка на НПВР се изисква от полското законодателство и (2) ако това е така, кога ще бъде извършена такава оценка или, (3) ако не, какво е правното основание за такова решение.“ЕИБ копира това писмо до полското Министерство на финансите и до Министерството на транспорта и строителството.

2.14 Омбудсманът отбелязва също така, че заемополучателят е отговорил на горепосоченото писмо на ЕИБ на 7 април 2006 г. В това съобщение заемополучателят уведомява ЕИБ, че не е компетентен да изрази позиция по запитването на банката, но че го е препратил на правителствените органи за техните коментари.

Впоследствие, на 6 април 2006 г. полското Министерство на транспорта и строителството изпрати първия си отговор до ЕИБ, в който обясни, че НПФР е финансов план и посочва източниците на финансиране за инвестиции в транспорта. Министерството добави, че НПРФ е само инструмент, предназначен за осъществяване на финансовата част от транспортните инвестиции, които се съдържат в други правителствени документи от стратегическо значение за транспортната област. Министерството обясни, че тези документи включват „стратегия за развитие на транспортната инфраструктура в периода 2004—2006 г. и следващите години“, която е публикувана през 2003 г. като част от Националния план за развитие. Министерството се позова и на документа „Разписание за изграждането на автомагистрали и високоскоростни пътища за периода 2005—2013 г.“, публикуван през юни 2005 г., в който е очертана посоката за по-нататъшно развитие на пътната мрежа в Полша и са определени свързаните с това задачи и техният график. По отношение на тези „стратегии“ не е била извършена СЕО, тъй като към момента на тяхното изготвяне по закон не се е изисквала СЕО.

Министерството на транспорта и строителството посочи също така, че i) НПВУ е била обсъдена от редица министерства, включително Министерството на околната среда, което „не го е коментирало“. Поради това Министерството на транспорта и строителството е разбрало, че няма задължение за извършване на СЕО за NRFP съгласно член 40 от полския Закон за околната среда. Тя посочи, че ii) за всеки отделен проект в рамките на НПФР, включително проектите, които ще бъдат финансирани със заем от ЕИБ, ОВОС вече са извършени или са в процес на извършване.

Министерството стигна до заключението, че процедурата за СЕО по отношение на последиците от изпълнението на цялата НПВУ по смисъла на горепосочения член 40 от полския закон за околната среда от 2001 г. не е била необходима.

2.15 Омбудсманът разбира, че въз основа на горепосочените обяснения, дадени от полските органи, ЕИБ е стигнала до заключението, че съответствието на проекта с националното законодателство е било гарантирано, въпреки че може да са били необходими допълнителни разяснения. Искането за това се съдържа в нейното писмо от 10 май 2006 г.(10), адресирано до полското министерство.

С оглед на съображенията, изложени в точки 2.7, 2.8 и 2.9 по-горе, омбудсманът счита това заключение за основателно.

Освен това изглежда, че в отговорите си на искането на ЕИБ за допълнителни разяснения от 1 юни 2006 г. и от 28 юли 2006 г. Министерството на транспорта и строителството е потвърдило първоначалното си становище и е добавило, че член 40 от полския закон за околната среда от 2001 г. е бил изменен в съответствие с Директивата за СЕО и че съгласно това изменение съответните публични органи са задължени да извършат СЕО за политики, стратегии, планове и програми, включително тези в областта на транспорта. Министерството отново подчерта, че съгласно член 40 в неговата версия, предхождаща изменението, не се изисква ОВОС нито за „стратегията за развитие на транспортната инфраструктура през периода 2004—2006 г. и следващите години“, нито за „разписание за изграждането на автомагистрали и високоскоростни пътища за периода 2005—2013 г.“.

2.16 Омбудсманът също така отбелязва по-специално конкретното изявление на полските органи, съдържащо се в писмото им от 6 април 2006 г., че "за всеки отделен проект в рамките на НПФР, включително проектите, които ще бъдат финансирани от заема на ЕИБ, ОВОС вече са извършени или са в процес на извършване."(11)

Омбудсманът разбира, че макар жалбоподателят да не е съгласен със становището на полските органи, че съгласно полския закон за околната среда от 2001 г. общата НПВУ не изисква СЕО, той изглежда е съгласен с горепосоченото конкретно твърдение.

Освен това изглежда безспорно, че 15-те индивидуални инвестиционни схеми, обхванати от заема от ЕИБ, не са били във фазата на планиране, когато заемът е започнал да се обсъжда. Омбудсманът не заема позиция по другия въпрос, който обаче е спорен, и се отнася до точната дата, на която са били определени отделните инвестиционни схеми, обхванати от заема от ЕИБ (т.е. техните планове са започнали). В това отношение омбудсманът не разбира как СЕО на инвестиционните схеми, ако се счита за част от програма или план, би могла разумно да се изисква, когато инвестициите вече са започнали и поне вече не са на етапа на планиране. Той също така отбелязва, че същото е посочено от ЕИБ в нейното допълнително писмо, изпратено до жалбоподателя в хода на разследването (на 23 октомври 2006 г.).

Накрая, според ЕИБ инвестиционните схеми, обхванати от заема от ЕИБ, представляват допълнителни инвестиции към проекти, които вече са в ход с финансиране от ЕС и ЕИБ, и са в съответствие с приоритетните цели на ЕС, определени в член 267, букви а) и в) от Договора за ЕО.

С оглед на точки 2.15 и 2.16 по-горе омбудсманът приема изложените от ЕИБ в хода на проверката причини, поради които банката, позовавайки се на информацията, предоставена ѝ от полските органи по това време, е можела да подпише заема на 11 май 2006 г. Следователно омбудсманът не установява случай на лошо администриране по отношение на първото твърдение на жалбоподателя.

Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че ЕИБ следва да спре финансирането си, докато не бъде изяснен правният статут на проекта ,, омбудсманът посочва, че изглежда съответното плащане вече е извършено от ЕИБ и поради това счита, че не са оправдани допълнителни проверки.

Омбудсманът обаче се позовава на писмото на жалбоподателя от 10 юли 2007 г., което впоследствие е препратил на ЕИБ. Според това писмо изглежда, че една година след като информацията, посочена в точка 2.14 по-горе, е била предоставена на ЕИБ от полските органи, същите полски органи са заявили в хода на проверката на полския омбудсман, че „Министерството на околната среда е счело, че финансовият план-списък на проектите за пътни инвестиции, които ще бъдат финансирани от Националния пътен фонд, следва да бъде предмет на процедурата за оценка на въздействието върху околната среда на етапа на междуведомствените консултации.“Ако ЕИБ счита, че с оглед на горепосоченото писмо са налице някои действия, които ЕИБ , би могла да предприеме, омбудсманът приканва банката да установи пряк контакт с жалбоподателя в това отношение.

Освен това омбудсманът желае да изтъкне потенциалната роля на националните и регионалните органи за контрол, като например омбудсманите, като допълнителни източници на информация относно съответствието на финансираните от ЕИБ проекти с националното и европейското право. В това отношение омбудсманът ще направи допълнителна забележка по-долу.

2.19 Накрая, що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че ЕИБ не го е информирала за отговора на полските органи, омбудсманът отбелязва, че в писмото си до жалбоподателя от 31 януари 2006 г. ЕИБ заявява, че "[той] ще [отговори] на [жалбоподателя] по този въпрос веднага щом получим задоволителен отговор от полските органи".

ЕИБ е изпратила на жалбоподателя обещаната от нея информация на 28 юни 2006 г., след като е получила тази информация от полските власти през април и юни 2006 г. ЕИБ допълни тази информация в допълнителните си писма, изпратени на жалбоподателя в хода на проверката на омбудсмана на 25 юли и 13 октомври 2006 г. Освен това омбудсманът отбелязва, че ЕИБ е предложила да даде повече обяснения на жалбоподателя по време на среща, която ще бъде организирана за тази цел.

С оглед на гореизложеното омбудсманът не счита, че са оправдани допълнителни проверки по отношение на второто твърдение на жалбоподателя.

3 Заключение

Що се отнася до първото твърдение на жалбоподателя, поради причините, обяснени в точки 2.14, 2.15 и 2.16 по-горе, омбудсманът не установява случай на лошо администриране.

Що се отнася до второто твърдение на жалбоподателя, поради причините, обяснени в точка 2.19 по-горе, омбудсманът счита, че не са оправдани допълнителни проверки.

Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, поради причините, обяснени в точка 2.18 по-горе, омбудсманът счита, че не са оправдани допълнителни проверки.

Омбудсманът приключва случая. Председателят на ЕИБ ще бъде информиран за това решение.

ДОПЪЛНИТЕЛНА СМЕТКА

ЕИБ би могла да обмисли в бъдеще създаването на канали за комуникация и търсене на информация от съответните национални и регионални инстанции за контрол, като например омбудсманите, които могат да послужат като допълнителен източник на информация относно спазването на националното и европейското право по отношение на проектите, финансирани от ЕИБ.

Искрено ваш,

 

П. Никифорос Диамандурос

---

(1) ОВ L 197, 2001 г., стр. 30.

(2) Според омбудсмана жалбоподателят се позовава на проекта „Автомагистрали в Полша“ (проект 20050428 на ЕИБ).

(3) Изглежда, че писмото на Комисията всъщност се отнася до изменението на полския закон за околната среда от 2001 г., което влезе в сила през 2004 г. и за разлика от самия полски закон от 2001 г., изглежда не е в съответствие с европейското право.

(4) Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 г. относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 97/11/ЕО на Съвета от 3 март 1997 г. за изменение на Директива 85/337/ЕИО относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда.

(5) Тази банка се контролира от полската държавна хазна.

(6) Жалбоподателят е приложил към жалбата си разпечатка относно EIB-Projects-Pipeline, която е взета от уебсайта на ЕИБ (http://www.eib.org/projects/pipeline/project).

(7) ОВ L 197, 2001 г., стр. 30.

(8) Вж. дело C-10/00 Комисията срещу Италия [2002] ECR I-2357, параграф 88.

(9) Вж. бележка 4.

(10) Омбудсманът отбелязва, че на 10 май 2006 г. ЕИБ е поискала от полското Министерство на транспорта и инфраструктурата допълнителни разяснения относно това дали документите, посочени в писмото на министерството от 6 април 2006 г., а именно "стратегията за развитие на транспортната инфраструктура през периода 2004-2006 г. и следващите години" и "графикът за изграждане на автомагистрали и високоскоростни пътища за периода 2005-2013 г.", изискват СЕО по смисъла на член 40 от полския закон за околната среда от 2001 г.

(11) Превод от полски език от службите на омбудсмана. Първоначалният текст предвижда следното:

„Zwracamy uwagę, że dla każdego projektu objętego Programem KFD, w tym dla projektów przeznaczonych do sfinansowania z kredytow EBI zostaly przeprowadzone bądź są w trakcie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymagane przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska.“