Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Когато лицата, търсещи убежище, пристигат в ЕС, от държавите членки се изисква да им предоставят „условия на приемане“. Те включват храна, облекло, настаняване, както и достъп до здравеопазване и образование за малолетни и непълнолетни лица. В съответствие с Женевската конвенция от 1951 г.[1] условията на приемане играят решаваща роля, за да се гарантира, че бежанците имат достъп до достойни условия на живот.

2. През последните години влошаването на условията на приемане в миграционните центрове, разположени на гръцките острови в източната част на Егейско море, беше критикувано [2] Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA) присъства в тези центрове и подпомага гръцките органи при предоставянето на условия на приемане в съответствие със законодателството на ЕС в областта на убежището.

3. През февруари 2025 г. жалбоподателят поиска от EUAA [3] достъп до документи, свързани с условията на приемане на непридружени и отделени ненавършили пълнолетие лица в миграционни центрове на гръцките острови Кос, Лесбос, Самос, Лерос и Хиос през декември 2024 г. и януари 2025 г.

4. През март 2025 г. EUAA установи, че 53 документа попадат в обхвата на искането на жалбоподателя, по-голямата част от които са доклади, изготвени от служители на EUAA, разположени да работят с националните органи в приемните центрове. Според EUAA други документи са протоколите от заседанията.

5. След консултация с националните органи EUAA предостави широк частичен достъп до исканите документи. В него бяха заличени части от документите, съдържащи конкретна информация, предоставена от националните органи, включително статистически данни, като същевременно беше разкрит контекстът, за който се отнасят тези данни. По този начин EUAA се позова на няколко изключения от публичния достъп до документи въз основа на защитата на неприкосновеността на личния живот и личната неприкосновеност [4] и процеса на вземане на решения [5], както и на обществения интерес по отношение на обществената сигурност [6].

6. Жалбоподателят е поискал от EUAA да преразгледа решението си, като подаде „потвърдително заявление“. Жалбоподателят оспори обхвата на приложените редакции в оповестените документи.

7. След като се консултира отново с националните органи, през юни 2025 г. EUAA потвърди първоначалното си решение.

8. Недоволен от окончателното решение на EUAA, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Проучването

9. Омбудсманът започна проверка на решението на EUAA да предостави само частичен достъп до исканите документи.

10. По време на проверката разследващият екип на Омбудсмана провери нередактираните версии на исканите документи, както и документите, свързани с консултациите с националните органи по искането за достъп на жалбоподателя.

11. Освен това екипът за проверка на Омбудсмана проведе среща с представители на EUAA, за да обсъди редакциите, приложени в оповестените документи.

Аргументи, представени на омбудсмана

Неприкосновеност и неприкосновеност на личността

12. EUAA заяви, че исканите документи съдържат имена, професионални профили и данни за контакт на физически лица, които трябва да бъдат редактирани. Според EUAA, като се има предвид малкият брой лица, работещи на определени длъжности в рамките на EUAA, е било необходимо също така да се редактира определена контекстуална информация, тъй като конкретната информация, съдържаща се в докладите, би могла да направи авторите им разпознаваеми. Същите съображения са свързани с редактирането на конкретните местоположения и сроковете, за които се отнасят докладите.

13. EUAA също така заяви, че е необходимо да се редактират подробностите за отделните случаи на кандидати за убежище, които пребивават в специални центрове.

14. Жалбоподателят твърди, че някои редакции на лични данни, като например броят на непридружените ненавършили пълнолетие лица, са прекомерни. Жалбоподателят също така твърди, че тези данни редовно се оповестяват публично от други институции на ЕС и национални органи.

15. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на EUAA поясниха, че някои редактирани данни, включително статистически данни, може привидно да се отнасят до групи лица, пребиваващи в конкретни съоръжения, а не до конкретни лица, като по този начин на пръв поглед не представляват лични данни. Тази информация обаче може в действителност да позволи идентифицирането на конкретни лица в комбинация с друга контекстуална информация, например като разкрие, че лицата, които пребивават в определен период от време на определено място, страдат от специфично здравословно състояние. Според EUAA комбинацията от тази информация (време, местоположение, здравен проблем) значително намалява броя на засегнатите лица.

16. Освен това според представителите на EUAA разкриването на определена информация, включително статистическа информация, за населението на тези центрове може да допринесе за разпространението на отрицателни стереотипи за тях, например по отношение на тяхното здраве. Поради това EUAA редактира част от информацията, за да защити неприкосновеността на съответните лица. В същото време EUAA е на мнение, че е оставила достатъчно контекстуална информация нередактирана, за да могат читателите да получат по-обща информация, като например, че в съоръженията са възникнали някои (неуточнени) здравни проблеми.

17. Освен това представителите на EUAA посочиха, че статистическата информация, съдържаща се в исканите документи, е по-подробна, тъй като е свързана с точно местоположение и срок и следователно не е сравнима с обобщената информация, която обикновено се публикува от международните органи.

Обществена сигурност

18. EUAA заяви, че исканите документи съдържат подробна информация за оперативните ѝ дейности и ежедневното ѝ сътрудничество с националните органи. Редактираната информация включва статистическа информация, като например данни за капацитета или заетостта, анализи на населението или брой на случаите, управлявани на всяко място, но тази информация може да съдържа неточности, тъй като е била споделена от националните органи с EUAA предварително и поверително в контекста на ежедневните операции. Поради това EUAA се консултира с гръцките органи относно оповестяването на някои от поисканите документи. EUAA счита, че оповестяването ще компрометира взаимното доверие между EUAA и националните органи, като по този начин ще подкопае функционирането на общата европейска система за убежище и, от своя страна, обществената сигурност.

19. Жалбоподателят счита аргументите на EUAA за твърде общи и недостатъчно конкретни.

20. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на EUAA поясниха, че EUAA не оповестява статистическа информация за приемните центрове, която не е била официално проверена и публикувана от националните органи, за да се защити доверието на последните в EUAA. Това е така, защото това доверие е изградено с големи усилия и EUAA трябва да предотврати всякакви пречки пред обмена на данни между нея и националните органи, тъй като този обмен е от решаващо значение за работата на място на разположения ѝ персонал. За тази цел EUAA систематично сравнява информацията, съдържаща се в поисканите документи, с информацията, публикувана от националните органи, и прилага съответните редакции. Освен това представителите на EUAA потвърдиха, че поддържат редовни контакти с националните органи, за да се гарантира предоставянето на възможно най-широк достъп. Освен това EUAA редактира информацията за текущи национални проекти, тъй като EUAA не носи отговорност за информацията за тези проекти.

Процес на вземане на решения

21. EUAA твърди, че документите съдържат индивидуални становища, наблюдения и предложения, направени от служители на EUAA, които са разположени да работят с националните органи в приемните центрове. Тези коментари са предназначени за вътрешно ползване в рамките на EUAA. Тяхното оповестяване би довело до риск от автоцензура в бъдеще, особено когато авторите на конкретни коментари могат да бъдат идентифицирани въз основа на същността на техните коментари, което от своя страна би възпрепятствало нормалната дейност на EUAA.

22. В същото време EUAA посочи, че вече е разкрила на жалбоподателя части от исканите документи, съдържащи разнообразна фактическа информация за положението на конкретни места, и дори е изброила категориите оповестена фактическа информация в потвърдителното си решение, за да подчертае ангажимента си за прозрачност.

23. Жалбоподателят твърди, че прилагането от EUAA на редакции за защита на нейните процеси на вземане на решения е твърде широко, пренебрегва факта, че много операции вече са завършени, и възпрепятства публичния надзор върху финансираните от ЕС дейности.

По-висш обществен интерес от оповестяването

24. Жалбоподателят твърди, че е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на исканите документи, тъй като документите се отнасят до третирането на малолетни и непълнолетни лица, докато EUAA не е извършила съдържателен анализ в това отношение.

25. EUAA призна наличието на обществен интерес по въпроси, свързани с положението на непридружените ненавършили пълнолетие лица в приемните центрове. Тя обаче заяви също така, че вече е предоставила на жалбоподателя широк частичен достъп до информацията в това отношение, като по този начин е демонстрирала ангажимента си по отношение на поддържането на прозрачността. EUAA подчерта, че е извършила индивидуална оценка на всеки документ и е приложила редакции само когато е необходимо. Тя счете, че жалбоподателят не е представил достатъчно обоснован аргумент за това какво би представлявало общественият интерес от оповестяването, като се отхвърлят опасенията, изразени от EUAA.

Оценка на омбудсмана

26. Когато от институция на ЕС се иска да оповести документ, тя трябва да извърши индивидуална оценка на това дали документът попада в обхвата на едно или няколко изключения от правото на публичен достъп до документи.[7] Изключенията за публичен достъп трябва да се прилагат възможно най-стриктно [8] и само за тези (части от) документи, които са обхванати от него.[9] Когато отказват достъп, институциите на ЕС трябва да обяснят как оповестяването на съответния документ би могло конкретно и действително да засегне интереса, защитен от изключението, на което се позовават.[10] Накрая, когато прилагат изключенията по член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент 1049/2001, институциите трябва да претеглят обществения интерес от оповестяване с конкуриращия се интерес, който се стремят да защитят.

27. Въз основа на проверката на документите омбудсманът установи, че в този случай EUAA е извършила задълбочена индивидуална оценка на исканите документи, в резултат на което е предоставила широк публичен достъп, като по този начин е изпълнила предложенията си за решение, направени в контекста на предишни проверки [11].

Неприкосновеност и неприкосновеност на личността

28. Понятието „лични данни“^[12] е много широко и обхваща всяка информация, свързана с идентифицирано или подлежащо на идентификация лице. Не е необходимо информацията да идентифицира пряко дадено лице; то може да направи това и непряко. Съгласно съдебната практика ^{на Съюза [13]} „използването от законодателя на Съюза на думата „непряко“ предполага, че за да се третира информацията като лични данни, не е необходимо тази информация сама по себе си да позволява идентифицирането на [засегнатото лице]“. По-скоро е достатъчно тази информация, съчетана с друга информация от същия или от различни източници, да позволява идентифицирането на въпросното лице. Освен това не е необходимо широката общественост да може да изведе самоличността на лицето на това основание. Достатъчно е едно лице, например лице, което работи в същата област като въпросното лице и е запознато с професионалния му опит, да може да го идентифицира [14].

29. Въз основа на проверката на съответните документи омбудсманът отбелязва, че в този случай EUAA е заличила не само лични данни, които пряко идентифицират дадено лице, но и контекстуална информация, от която може да се изведе самоличността на дадено лице, като например авторите на исканите документи или отделните лица, търсещи убежище. Омбудсманът приема, че е било разумно EUAA да вземе предвид ограничения брой служители, разположени да работят в конкретни съоръжения, което ги прави лесно разпознаваеми. Омбудсманът също така приема, че в този конкретен контекст не е било неразумно EUAA да счита, че ограниченият размер на определени групи лица, търсещи убежище, в комбинация с друга контекстуална информация може да направи конкретни лица разпознаваеми.

30. Всяко разкриване на лични данни трябва да отговаря на условията, определени в законодателството на ЕС относно защитата на данните (Регламент 2018/1725 [15]). Съгласно тези правила институциите на ЕС трябва да следват триетапен анализ, за да преценят дали личните данни могат да бъдат разкрити ^[16]. Първо, те трябва да преценят дали заявителят е установил конкретна необходимост от разкриване на личните данни, което е в обществен интерес. Второ, ако съществува такава „необходимост“, те трябва да преценят дали оповестяването може да засегне законните интереси на засегнатото(ите) лице(а). Трето, ако случаят е такъв, те трябва да докажат, че с оглед на преследваната от заявителя цел оповестяването все пак би било пропорционално.

31. Омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят е изтъкнал необходимостта от оценка на положението на малолетните и непълнолетните лица в съответните центрове и от търсене на отговорност от съответните органи. Въпреки това, дори ако жалбоподателят докаже необходимост от предаване на лични данни за цел от обществен интерес, Омбудсманът признава, че в конкретния контекст, в който документите на EUAA съдържат чувствителна информация относно личното положение на особено уязвими лица, пребиваващи в приемните центрове, EUAA правилно е счела, че разкриването на личните данни може да засегне законните интереси на субектите на данни. В този контекст не е необосновано EUAA да счита, че би било непропорционално, дори с оглед на преследваната от заявителя цел, да се разкрива информация, която би могла да направи конкретни лица разпознаваеми и по този начин да засегне законните интереси на субектите на данни.

32. Въпреки това някои конкретни редакции, приложени от EUAA в този случай по отношение на по-големи групи, изглеждат прекомерни. Омбудсманът припомня на Агенцията на ЕС в областта на убежището, че тя не следва да използва изключението относно неприкосновеността на личния живот и личната неприкосновеност, за да редактира обща информация, свързана с определени групи и групи от населението, която не е свързана с отделни лица и не може да засегне неприкосновеността на личния живот и личната неприкосновеност. EUAA следва да прилага редактирането на лични данни ограничително и последователно.

Обществена сигурност

33. Институциите и агенциите на ЕС разполагат с широка свобода на преценка, когато определят дали оповестяването на даден документ би засегнало защитата на обществените интереси, изброени в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001, който включва обществената сигурност [17]. Като такава ролята на омбудсмана се ограничава до оценка дали е налице явна грешка в оценката на EUAA в това отношение.

34. Проверката на документите показа, че в някои части те съдържат информация, свързана с оперативните дейности в конкретни съоръжения. EUAA заяви, че националните органи са споделили тази информация с EUAA на поверителна основа, че тази информация не е била официално публикувана от тях и може да съдържа неточности. Поради това според EUAA разкриването на тази информация би подкопало доверието на националните органи към EUAA и следователно би подкопало функционирането на общата европейска система за убежище и обществената сигурност. Въпреки че EUAA се консултира с националните органи относно оповестяването на някои поискани документи, тя обясни, че горепосочените съображения се прилагат за всички поискани документи, като се има предвид тяхното съдържание.

35. Омбудсманът счита, че по принцип EUAA следва да се консултира със съответните национални органи, преди да разкрие документи, съдържащи информация, предоставена от тези органи, особено когато те биха могли да възразят срещу тяхното разкриване. Омбудсманът вярва, че EUAA ще направи това в бъдеще.

36. Омбудсманът също така разбира, че EUAA е наясно със защитата на взаимното доверие с Гърция. В миналото обаче омбудсманът отхвърли общите позовавания на необходимостта от защита на взаимното доверие между органите на ЕС и държавите членки като причина за обосноваване на отказа на публичен достъп [18], като се позова на задължението за лоялно сътрудничество [19] и свързаната с него съдебна практика [20].

37. В този случай исканите документи съдържат информация, споделена от гръцките органи, като част от ежедневните им дейности, на поверителна основа с персонала на EUAA, разположен да работи с тези органи в трудния контекст на управлението на приемните съоръжения. Безопасността на уязвимите лица, пребиваващи в тези съоръжения, зависи от доброто сътрудничество между EUAA и гръцките органи. Омбудсманът отбелязва, че ежедневната работа на разположения персонал на EUAA зависи до голяма степен от доверието на националните органи и от равнището на обмен на информация, в което те са готови да участват. Тя също така има предвид широката свобода на преценка, с която разполагат органите на ЕС, когато определят дали оповестяването на документ би засегнало защитата на обществения интерес по отношение на обществената сигурност. С оглед на това омбудсманът не е установил явна грешка в оценката на EUAA в това отношение.

38. Въпреки това, въпреки че Омбудсманът разбира, че информацията, съдържаща се в исканите документи на EUAA, е по-подробна, тя отбелязва също така, че подобни статистически данни се оповестяват публично от неправителствени организации, международни организации и от самите национални органи.[21] В този контекст Омбудсманът насърчава EUAA да разгледа, в контекста на бъдещи искания за публичен достъп, възможността за разкриване на статистическа информация и, ако е необходимо, да се ангажира допълнително с националните органи по този въпрос.

Процес на вземане на решения

39. В съответствие със съдебната практика на ЕС, за да откажат публичен достъп до документи въз основа на необходимостта от защита на текущ или затворен процес на вземане на решения, институциите и органите на ЕС трябва да докажат, че оповестяването има вероятност да засегне конкретно, ефективно и сериозно тези процеси.[22] По отношение на затворените процеси на вземане на решения институциите и органите на ЕС могат да защитават само „становища за вътрешно ползване като част от обсъждания и предварителни консултации в рамките на съответната институция“.[23]

40. Омбудсманът разбира, че EUAA се е стремяла да защитава свободата на своите служители, разположени да работят с националните органи, да споделят своите коментари (т.е. „становища за вътрешно ползване“) открито с EUAA, включително субективни коментари и такива, съдържащи предварителна, невалидирана информация. Въпреки това, въз основа на проверката на документи, омбудсманът не е убеден, че цялата информация, редактирана на това основание, може да бъде чувствителна, тъй като някои становища и предложения изглеждат общи по своя характер. Освен това EUAA невинаги е редактирала последователно един и същ вид информация.

41. Като се има предвид, че EUAA вече е предоставила широк публичен достъп до исканите документи и че въпросните редакции са ограничени, омбудсманът счита, че по-нататъшното разглеждане на този въпрос не би било обосновано. Тя обаче счита, че в бъдещи случаи EUAA следва внимателно да провери дали може да бъде предоставен достъп до такава обща информация. Омбудсманът ще направи съответно предложение за подобрение по-долу.

По-висш обществен интерес

42. Когато институциите на Съюза считат, че оповестяването на документ би засегнало техните процеси на вземане на решения, те трябва да балансират защитата на този конкретен интерес с обществения интерес от предоставянето на достъп до документа.

43. EUAA призна наличието на обществен интерес по въпроси, свързани с положението на непридружените ненавършили пълнолетие лица в контекста на условията на миграция и приемане. EUAA обаче също така счете, че жалбоподателят не е обосновал в достатъчна степен императивния характер на разглеждания обществен интерес, особено в контекста, в който EUAA е извършила задълбочена индивидуална оценка на всеки поискан документ и е редактирала конкретна информация само когато е необходимо.

44. Омбудсманът признава, че EUAA е предоставила широк публичен достъп до исканите документи, включително разнообразна фактическа информация относно условията в приемните центрове, като по този начин е изпълнила повишената необходимост от прозрачност в тази област.

45. Въпреки това омбудсманът не изключва, че в други случаи опасенията относно условията на основните права в приемните центрове могат действително да доведат до по-висш обществен интерес по отношение на прозрачността [24]. Омбудсманът ще продължи да наблюдава този въпрос в контекста на бъдещи жалби.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Омбудсманът не беше убеден, че не може да бъде предоставен допълнителен достъп до някои части от документите. Въпреки това, като се има предвид ограниченият обхват на тези редакции и предоставеният като цяло широк частичен достъп, омбудсманът счете, че не са оправдани по-нататъшни проверки по тази жалба.

Омбудсманът вярва, че в бъдеще EUAA ще прилага изключенията от публичния достъп по отношение на подобни документи ограничително и последователно. Тя ще продължи да следи този въпрос в контекста на бъдещи жалби.

Предложение за подобрение

При бъдещи искания за публичен достъп EUAA следва да обмисли предоставянето на по-широк достъп до общи и нечувствителни коментари, направени от разположените от нея служители във връзка с националните приемни центрове, в които работят.

Жалбоподателят и EUAA ще бъдат информирани за това решение.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 25.6.2026 г.

 

[1] Конвенция за статута на бежанците, достъпна на адрес: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Вж. например доклада за 2021 г. на гръцката национална комисия по правата на човека, достъпен на адрес: https://ennhri.org/wp-content/uploads/2021/07/Greek-National-Report.pdf

[3] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj

[4] Член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001.

[5] Член 4, параграф 3 от Регламент 1049/2001.

[6] Член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001.

[7] Решение от 1 юли 2018 г., Швеция и Turco/Съвет, съединени дела C-39/05 и C-52/05 P, точка 33, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en

[8] Решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, дело C-266/05 P, точка 63, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05%20P

[9] Швеция и Turco/Съвет, съединени дела C-39/05 и C-52/05 P, цитирани по-горе, точки 33 и 38.

[10] Решение от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Европейска комисия, дело T-851/16, точка 37, достъпно на адрес: https://juris.curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199184&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5324184.

[11] Предложение за решение относно отказа на Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA) да предостави публичен достъп до документи, свързани с условията на приемане в няколко кипърски центъра за управление на миграцията (дело 724/2024/AML), достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/199728; Предложение за решение относно начина, по който Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището е разгледала искане за публичен достъп до документи, свързани с условията на приемане в няколко гръцки центъра за управление на миграцията (дело 687/2024/AML), достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/195012.

[12] Член 3, параграф 1 от Регламент 2018/1725 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2018 г. относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза и относно свободното движение на такива данни (…), ОВ L 295/39, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1725/oj/eng. .

[13] Вж. Решение на Съда от 7 март 2024 г., OC/Комисия, C-479/22 P, точки 46е.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=283526&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26709.

[14] Пак там, точка 60.

[15] Цитирано по-горе.

[16] Член 9, параграф 1, буква б) от Регламент 2018/1725.

[17] Решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, точка 64, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05.

[18] Вж. например Препоръка относно отказа на Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) да предостави публичен достъп до две становища на своя служител по въпросите на основните права (дело 1497/2024/ACB), точки 32—33: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/199964.

[19] Договорите за ЕС установяват това задължение за лоялно сътрудничество между институциите на ЕС и държавите членки в член 4, параграф 3 от ДЕС.

[20] Решение от 14 септември 2022 г., Pollinis France/Комисия, T‑371/20 и T‑554/20, точки 111—112, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-371/20&language=en.

[21] Вж. например ежедневно актуализираните статистически данни за професиите и капацитета на съоръженията за управление на островната миграция или месечните актуализирани данни за непридружените ненавършили пълнолетие лица тук: https://migration.gov.gr/en/statistika/

[22] Вж. решение от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент, T-540/15, т. 64, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15; Решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C-506/08 P, точки 80—82, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08%20P 

[23] Член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001.

[24] Вж. в това отношение Предложение за решение по дело 724/2024/AML, достъпно на следния адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/199728, точки 37—42.