Контекст

1. Националните и регионалните омбудсмани в Европейската мрежа на омбудсманите могат да поискат от Европейския омбудсман писмени отговори на запитвания относно правото на ЕС и неговото тълкуване, включително тези, които възникват при разглеждането на конкретни случаи.

2. На 2 декември 2025 г. омбудсманът на Република Хърватия отправи такова запитване до Европейския омбудсман. Запитването се отнася до здравното осигуряване на хърватски студенти, които учат в други държави от ЕС.

3. През последните години хърватският омбудсман е получавал жалби от студенти и семейства на студенти, които продължават обучението си в друга страна от ЕС. Тези оплаквания са свързани със загубата на здравно осигуряване за тези студенти. Всъщност, докато студентите, които учат в друга държава от ЕС, обикновено имат право на здравно осигуряване, покривано от хърватския държавен бюджет, промените в националното законодателство, въведени през 2023 г., доведоха до изключването от такова осигуряване на всички, които регистрират „временен отпуск от Хърватия“. Тъй като регистрацията на временния отпуск е задължителна при напускане на страната за повече от една година и с годишно присъствие по-малко от три месеца, много студенти регистрират такъв временен отпуск и вследствие на това губят хърватската си здравна осигуровка.

4. Хърватският омбудсман обясни, че това положение създава значителна административна и финансова тежест за засегнатите студенти, които трябва да покрият собственото си здравно осигуряване, докато здравното осигуряване на студентите, които остават в Хърватия, се покрива от държавния бюджет. Според хърватския омбудсман, който се е консултирал с експерти по въпроса [1], ситуацията може да наруши правото на свободно движение на тези студенти [2] и да представлява нарушение на законодателството на ЕС относно координацията на системите за социална сигурност [3]. Според хърватския омбудсман проблемът ще засегне около 11 000 хърватски граждани, които са регистрирали временен отпуск в друга държава от ЕС с цел обучение, както и в по-широк план всички, които са регистрирали такъв временен отпуск по различни причини (медицински, семейни и т.н.), но чието пребиваване все още е в Хърватия.

5. Хърватската омбудсманка е изразявала опасенията си пред националните органи по различни поводи, но без резултат. С оглед на гореизложеното тя поиска становището на Европейската комисия по горепосочения въпрос и дали практиката като цяло да не се предоставя здравно осигуряване на всички граждани, които временно напускат Хърватия, за да учат в друга държава от ЕС, без да се определя центърът на интереси във всеки отделен случай, представлява нарушение на правото на ЕС.

Въпросите, отправени към Комисията

6. Въз основа на запитването Европейският омбудсман зададе на Комисията следните въпроси:

i. Може ли Комисията да отговори на опасенията и правните съображения, повдигнати в запитването (и правното становище), изпратено от хърватския омбудсман?

ii. При какви обстоятелства и при какви условия държава членка може да промени правилата си за пребиваване, включително за временен отпуск, за целите на Директива 2004/38/ЕО и регламенти 883/2004 и 987/2009?

iii. Длъжни ли са държавите членки да гарантират, че един или повече от индикативните фактори, посочени в член 11 от Регламент (ЕО) No 987/2009, се вземат предвид, преди да се определи пребиваването на един от техните граждани или на тези, които имат право на постоянно пребиваване на тяхна територия?

iv. Може ли изменението на хърватския Закон за задължителното здравно осигуряване, въведено през 2023 г., да представлява ограничение на правото на свободно движение, като постави в неблагоприятно положение някои студенти само защото са упражнили правото си на свободно движение, в съответствие със съдебната практика на съдилищата на ЕС?

Отговор на Комисията

7. На 10 февруари 2026 г. Комисията отговаря на запитването.

8. В отговора си Комисията обясни, че законодателството на ЕС относно координацията на системите за социална сигурност е създадено в подкрепа на правото на свободно движение на гражданите на ЕС. Правилата имат за цел да гарантират, че лицата не остават без покритие (включително здравно покритие), когато се движат в рамките на ЕС, но също така и да гарантират, че те са обект на системата за социално осигуряване само на една държава. Понятието „пребиваване“, определено като мястото, където лицето обичайно пребивава [4] — и където може да бъде намерен обичайният център на интересите на лицето [5] — играе важна роля при определянето на приложимото национално законодателство. Комисията подчерта, че понятието „пребиваване“ е автономно понятие на правото на ЕС и че макар държавите членки да са свободни да изменят своите системи за социална сигурност и правилата за национална регистрация (в границите, определени от съдебната практика), те не могат по този начин да променят значението на „обичайно пребиваване“, нито да го объркат с други видове пребиваване, както е предвидено в националното право.

9. Решаващ аспект на понятието „пребиваване“, както е определено в законодателството на ЕС относно координацията на системите за социална сигурност, е, че самият факт, че дадено лице е останало в държава членка за дълъг период от време, не означава, че то обичайно пребивава в тази държава членка.

10. По-скоро, за да определят местопребиваването на дадено лице, лицата, вземащи решения, трябва да вземат предвид няколко фактора, които включват семейното положение и връзки на лицето, заетостта и други дейности, жилищното положение, местожителството за данъчни цели и общите им намерения във връзка с преместването. В случая на студентите трябва да се вземе предвид и източникът на техните доходи.[6] Комисията подчерта, че в нейните насоки относно правото на свободно движение на гражданите на ЕС и техните семейства изрично се споменава положението на студентите и се посочва, че „… лицата, които се местят само временно в друга държава членка, остават обичайно пребиваващи в своята държава членка по произход и следователно са обхванати от системата за социална сигурност на държавата членка по произход (например студент, който се е преместил временно от своята държава членка по произход, за да следва в друга държава членка, ще бъде обхванат от държавата членка по произход, а не от държавата членка, в която учи)“ (подчертаването е добавено)[7].

11. Така Комисията стига до извода, че фактът, че студентите регистрират временния си отпуск от Хърватия, сам по себе си не е признак, че са променили обичайното си местопребиваване по смисъла на правото на ЕС. Автоматично решение за премахване на правото им да бъдат обхванати от хърватското здравно осигуряване, което не отчита факторите, изброени в Регламент (ЕО) No 987/2009, не е в съответствие с правилата на ЕС за координация на системите за социална сигурност.

12. Въпреки това Комисията подчерта, че упражняването на свободното движение не създава гаранция, че мобилният гражданин ще запази всички предимства, с които преди това се е ползвал в държавата членка на произход. Следователно загубата на достъп до национално здравно осигуряване, ако произтича от прилагането на общи и неутрални по отношение на гражданството правила, не представлява непременно ограничение на правото на свободно движение. Положението е различно, ако тази мярка поставя гражданите на ЕС в неблагоприятно положение именно защото са упражнили това право на свободно движение. Във всеки случай в конкретния случай съответните социалноосигурителни институции все пак са длъжни да вземат предвид всички релевантни критерии, посочени в Регламент 987/2009, за да преценят „обичайното местопребиваване“ на съответните студенти, преди да решат да ги изключат от националната здравноосигурителна схема.

13. Комисията благодари на хърватския омбудсман за искането на неговото становище относно прилагането на правото на ЕС по разглеждания въпрос, като подчерта, че оценява възможността да допринесе по този начин за прилагането на правилата на ЕС на национално равнище.

Заключение на Европейския омбудсман

14. На 19 юни 2026 г. хърватският омбудсман потвърди, че отговорът на Комисията е отговорил на нейните въпроси, и благодари на Европейския омбудсман за помощта.

15. Омбудсманът счита, че повдигнатите в запитването въпроси са изяснени по подходящ начин. Поради това омбудсманът приключва запитването.

Хърватският омбудсман и Комисията ще бъдат информирани за този доклад.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 24.6.2026 г.

[1] Вж. експертното становище на учените от Департамента по европейско публично право към Юридическия факултет на Загреб, поискано и прехвърлено от хърватския омбудсман, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/228169

[2] Както е гарантирано съгласно член 21 от Договора за функционирането на Европейския съюз (достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2008/art_21/oj/eng), член 45 от Хартата на основните права на ЕС (достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012P/TXT), както и Директива 2004/38/ЕО (достъпна на адрес: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2004/38/oj/eng) 

[3] Регламент (ЕО) No 883/2004 за координация на системите за социална сигурност, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32004R0883 ; и Регламент (ЕО) No 987/2009 за установяване процедурата за прилагане на Регламент (ЕО) No 883/2004 за координация на системите за социална сигурност (на разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32009R0987)

[4] Член 1, буква й) от Регламент (ЕО) No 883/2004 за координация на системите за социална сигурност, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32004R0883 

[5] Решение на Съда от 5 юни 2014 г., дело C-255/13, I/Health Service Executive, точки 43—44, достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62013CJ0255

[6] Член 11 от Регламент (ЕО) No 987/2009 за установяване процедурата за прилагане на Регламент (ЕО) No 883/2004 за координация на системите за социална сигурност, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32009R0987

[7] „Насоки относно правото на свободно движение на гражданите на ЕС и техните семейства“. Вж. точки 5.2.2, 11.3 и 11.4, достъпни на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=ОВ:C_202301392.