Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Законодателният акт за цифровите услуги [1] изисква от доставчиците на „много големи онлайн платформи“ ежегодно да оценяват някои рискове за своите услуги, свързани например с разпространението на незаконно съдържание или с отрицателните последици за упражняването на основните права или за защитата на малолетните и непълнолетните лица.[2] Освен това трябва да се извърши независим одит на спазването на Законодателния акт за цифровите услуги от страна на тези платформи.[3] Когато бъдат установени рискове, доставчикът на съответната определена платформа трябва да въведе смекчаващи мерки за справяне с тези рискове.

2. Докладите за тези оценки на риска и одити трябва да бъдат споделени с Европейската комисия, която наблюдава и налага спазването от страна на много големите онлайн платформи на техните задължения съгласно Законодателния акт за цифровите услуги. Докладите трябва също така да бъдат оповестени публично най-късно три месеца след получаването на одитния доклад [4]. Ако се установи, че дадена платформа е нарушила задълженията си по Законодателния акт за цифровите услуги, Комисията може да наложи глоби, за да наложи спазването на изискванията [5].

3. На 14 септември 2023 г. Комисията получи доклада относно първата годишна оценка на риска на X след влизането в сила на Законодателния акт за цифровите услуги и определянето на платформата като много голяма онлайн платформа.

4. Две седмици по-късно жалбоподателят, журналист, поиска от Комисията [6] публичен достъп до този доклад.

5. През ноември 2023 г. Комисията отказа да предостави публичен достъп, като се позова на необходимостта от защита на търговските интереси на съответната платформа [7].

6. Впоследствие жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа решението си да откаже да предостави публичен достъп (като подаде „потвърдително заявление“).

7. През декември 2023 г., въз основа на своята оценка на доклада за оценка на риска на платформата (и други елементи), Комисията започна официално разследване [8] относно спазването от страна на платформата на нейните задължения съгласно Законодателния акт за цифровите услуги. По-конкретно Комисията счете, че платформата не е извършила надлежна оценка на някои системни рискове в ЕС, произтичащи от проектирането и функционирането на нейните системи и използването на нейните услуги.

8. През юни 2024 г. Комисията прие потвърдително решение относно искането за достъп на жалбоподателя, като заяви, че докладът за оценка на риска не може да бъде оповестен. По този начин Комисията също така се позова на необходимостта да защити текущото си разследване съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, като заяви, че се прилага обща презумпция за неоповестяване и че двете изключения за защита на търговските интереси [9] и за защита на целите на разследванията [10] са тясно свързани.

9. През юли 2024 г. Комисията публикува предварителни констатации за неспазване в контекста на своето разследване на Законодателния акт за цифровите услуги, като установи три оплаквания [11].

10. През септември 2024 г., недоволен от неоповестяването на доклада за оценка на риска, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

11. Омбудсманът започна проверка на отказа на Комисията да предостави публичен достъп през септември 2024 г.

12. След проверката на доклада за оценка на риска и разглеждането на представените аргументи, включително в отговора на Комисията на жалбата, през ноември 2024 г. омбудсманът сподели предварителните си становища [12] с Комисията.

Предварителни становища на омбудсмана

13. Омбудсманът изрази предварителното становище, че не е разумно Комисията да прилага обща презумпция за неоповестяване към доклад за оценка на риска, изготвен съгласно Законодателния акт за цифровите услуги.

14. По-конкретно омбудсманът счита, че правилата, които се прилагат за докладите за оценка на риска, се отклоняват значително от обстоятелствата, при които съдилищата на ЕС са установили възможността за използване на обща презумпция. По-специално Законодателният акт за цифровите услуги не предвижда правила за привилегирован достъп до докладите за оценка на риска, но изисква от платформите да публикуват тези доклади, независимо дали е в ход разследване на Законодателния акт за цифровите услуги от страна на Комисията.

15. Освен това омбудсманът счете, че макар Законодателният акт за цифровите услуги да позволява [13] определена информация да не бъде предоставена, когато дадена платформа в крайна сметка публикува своя доклад за оценка на риска, не е разумно от тази разпоредба — и с оглед на задължението за публикуване на доклада — да се заключи, че докладите за оценка на риска съдържат чувствителна търговска информация навсякъде.

16. Комисията изрази несъгласие с предварителното становище на омбудсмана [14].

Препоръка на Омбудсмана

17. Поради това омбудсманът продължи своята проверка. След допълнителна оценка тя отбеляза, че в Законодателния акт за цифровите услуги се подчертава значението на прозрачността и отчетността на онлайн услугите и че в него се признава, че е необходимо повишено равнище или прозрачност и обществен контрол по отношение на много големите онлайн платформи поради тяхната специална роля и обхват [15].

18. Освен това омбудсманът отбеляза, че макар Законодателният акт за цифровите услуги да предвижда график за публикуването на докладите за оценка на риска, публикуването трябва да се извърши независимо от актуалното състояние на оценката на Комисията. Това означава, че е без значение дали Комисията е започнала разследване относно съответствието на съответната платформа със задълженията ѝ съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, дали такова разследване е в ход или дали Комисията все още не е взела решение относно евентуалното започване на разследване.

19. Омбудсманът също така счете, че е вероятно докладът (или редактирана версия на доклада) обикновено да бъде публикуван преди Комисията да приключи разследването си и следователно защитата на нейните усилия за правоприлагане не засяга прозрачността и обществения контрол на докладите за оценка на риска.

20. Поради това омбудсманът поддържа становището си, че не е разумно да се прилага обща презумпция за неоповестяване към докладите за оценка на риска, изготвени съгласно Законодателния акт за цифровите услуги. Тя счита, че ако съответната платформа все още не е публикувала проактивно доклада за оценка на риска при подаване на искане за публичен достъп, Комисията следва да вземе това предвид в своята оценка на документа съгласно Регламент 1049/2001. Ако не е ясно дали може да бъде предоставен публичен достъп, Комисията следва да се консултира със съответната платформа, както е предвидено в Регламент 1049/2001 [16].

21. По този начин омбудсманът потвърди предварителното си становище, че използването от страна на Комисията на обща презумпция за неоповестяване представлява лошо управление.

22. Като отбелязва, че междувременно съответната платформа е оповестила редактирана версия на въпросния доклад за оценка на риска [17] в съответствие със задълженията си по Законодателния акт за цифровите услуги и че жалбоподателят е недоволен от редакциите, направени от платформата, Омбудсманът отправи следната препоръка към Комисията: Комисията следва да извърши конкретна и индивидуална оценка на спорния доклад за оценка на риска, за да предостави възможно най-широк публичен достъп, включително до частите от доклада, които са заличени във версията, публикувана от съответната платформа. Ако Комисията стигне до заключението, че не може да бъде предоставен достъп до определени части от доклада, тя следва да обясни защо конкретно и действително оповестяването им е възпрепятствано с оглед на изключенията, предвидени в член 4 от Регламент 1049/2001 [18].

23. В отговор [19] Комисията твърди, че е имала основание да приложи обща презумпция за неоповестяване към доклада.

24. По-специално Комисията повтори, че след получаването им докладите за оценка на риска стават част от преписката ѝ по случая относно спазването на Законодателния акт за цифровите услуги от страна на съответната платформа. Следователно тези доклади не само са защитени от задължението за професионална тайна, но и подлежат на специалния режим на достъп, който се прилага към административната преписка на Комисията [20].

25. Освен това Комисията заяви, че (частичното) оповестяване на доклад за оценка на риска, който все още не е оповестен публично от съответната платформа съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, би лишило платформата от правото ѝ да заличава поверителна информация. Освен това, дори ако Комисията се консултира със съответната платформа, при липса на отговор Комисията ще бъде задължена да оцени силно чувствителната информация, за да реши дали оповестяването може да причини „значителни уязвимости“ на защитените интереси. Това от своя страна би създало риск от правни предизвикателства от страна на съответната платформа и би подкопало самата цел на докладването на оценката на риска и диалога с платформата. Комисията също така твърди, че оповестяването би засегнало нейната контролна и надзорна роля и правото на платформата да бъде изслушана.

26. Що се отнася до евентуален по-висш обществен интерес от оповестяването, Комисията счете, че интересът от упражняване на контрол върху спазването от страна на много големите онлайн платформи на техните задължения съгласно Законодателния акт за цифровите услуги и от разбиране на рисковете, свързани с използването на услугите на дадена платформа, представлява частен интерес, подобен на интереса на дадено лице да упражни правото си на защита в съдебно производство срещу него.

27. Комисията също така заяви, че правото на достъп не може да бъде изведено от нейната практика за публично оповестяване на информация, свързана с нейните констатации и напредъка, постигнат в разследването на Законодателния акт за цифровите услуги.

28. Накрая, Комисията посочва, че не е оспорила поверителната информация, която платформата не е предоставила, когато е публикувала редактирана версия на спорния доклад за оценка на риска.

29. В коментарите си по отговора на Комисията жалбоподателят повтори, че счита за прекомерно прилагането от страна на Комисията на обща презумпция за неоповестяване на почти всички документи, свързани с текущи разследвания по Законодателния акт за цифровите услуги.

30. Жалбоподателят също така твърди, че Комисията „изглежда пренебрежителна“ по отношение на всяка възможност за по-висш обществен интерес от оповестяването.

31. Освен това жалбоподателят счита, че ако Комисията по принцип откаже публичен достъп до докладите за оценка на риска съгласно Регламент (ЕО) No 1049/2001, това би попречило на обществеността да упражнява контрол и да оспорва всички редакции, които самите платформи правят.

Оценка на омбудсмана след препоръката

32. Омбудсманът продължава да не е убеден, че по отношение на докладите за оценка на риска, изготвени съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, може да се прилага обща презумпция за неоповестяване.

33. Въпреки че Законодателният акт за цифровите услуги изисква професионална тайна, определените платформи не могат основателно да очакват, че цялата информация, която предоставят в доклад за оценка на риска (който трябва да бъде оповестен публично), ще остане поверителна.

34. По-скоро само информация, която разумно може да се счита за чувствителна, може основателно да бъде отказана. Също така не изглежда разумно оповестяването съгласно Регламент 1049/2001 да лиши съответната платформа от правото ѝ да редактира поверителна информация или от правото ѝ да бъде изслушана. В Регламент (ЕО) No 1049/2001 се предвижда самата възможност за консултиране с трета страна автор, когато не е очевидно дали даден документ или определени части от него могат или не могат да бъдат оповестени.

35. Освен това омбудсманът изразява загриженост относно отказа на Комисията да извърши индивидуална оценка на доклада за оценка на риска въз основа на това, че евентуалната липса на отговор от третата страна би наложила тя сама да реши кои части да оповести.

36. Ако се следва тази аргументация, нито един документ, изготвен от трета страна, не би могъл да бъде оповестен поради потенциалната липса на отговор на консултация с трета страна.

37. Освен това институциите на Съюза никога не могат да се позовават единствено на оценката на трета страна, дори ако отговорят на консултация. Те винаги трябва да извършват своя собствена оценка, като вземат предвид мнението на третата страна. Позицията на Комисията изглежда противоречи на задължението съгласно Регламент 1049/2001 за извършване на конкретна и индивидуална оценка, включително когато се иска достъп до документ, съдържащ евентуална чувствителна търговска информация.

38. Омбудсманът също така не е съгласен с позицията на Комисията, че контролът на спазването от страна на много голяма онлайн платформа на нейните задължения съгласно Законодателния акт за цифровите услуги — с оглед на разбирането на потенциалните сериозни рискове, свързани с използването на нейните услуги, и дали и как платформата се справя с тези рискове — представлява частен интерес. Както показват действията на Комисията [21], услугите, предлагани от много големите онлайн платформи, могат да дадат възможност за сериозни нарушения на основните права, като например кражба на самоличност, сексуално насилие и нарушения на правата на детето. Такива сериозни нарушения на закона, които в някои юрисдикции освен това са много трудни за наказателно преследване и срещу които за жертвите е много трудно да се защитят, едва ли могат да се считат за домашен или частен проблем на отделните жертви. Напротив, те могат да създадат много сериозен обществен проблем и следователно заплаха за демокрацията и обществото като цяло. С оглед и на бързия темп на разработване на нови инструменти за изкуствен интелект и новите технически възможности, които те предлагат, е налице нарастващ и важен обществен интерес от своевременно получаване на достъп до информация, свързана с рисковете, които (може да) пораждат услугите, предлагани от много големите онлайн платформи. Тази форма на прозрачност позволява на потребителите да вземат информирани решения относно това дали използването на услугите на дадена платформа е безопасно и дава информация за текущия обществен дебат в много държави — членки на ЕС, относно това дали и какъв вид регулаторни промени могат да бъдат необходими за справяне с такива рискове.

39. Както самата Комисия отбеляза в отговора си на препоръката на омбудсмана, една от целите на Законодателния акт за цифровите услуги е ефективната защита на основните права [22]. Своевременната информация за това как много големите онлайн платформи се стремят да предотвратяват нарушения на основните права в своите услуги допринася за постигането на тази цел. Освен това прозрачността става още по-важна, когато дадена платформа не изпълнява задължението си да предоставя на изследователите достъп до информация, като по този начин „ефективно подкопава научните изследвания на няколко системни риска в Европейския съюз“[23].

40. Поради това омбудсманът счита, че Комисията е трябвало да оцени аргументите, изтъкнати от жалбоподателя, за да определи дали те установяват по-висш обществен интерес от оповестяването.

41. И накрая, омбудсманът счита, че е малко вероятно (частичното) оповестяване на докладите за оценка на риска съгласно Регламент 1049/2001 да засегне взаимното доверие, на което се основава диалогът между Комисията и определените платформи. Много големите онлайн платформи са правно задължени да си сътрудничат с Комисията и да ѝ предоставят информация, която е от значение за оценката на спазването от тяхна страна на Законодателния акт за цифровите услуги. Комисията може да налага глоби, ако определена платформа не изпълни задълженията си. Във всеки случай, както беше посочено по-горе, ако Комисията имаше съмнения относно оповестяването на някои части от доклада за оценка на риска, тя можеше да се консултира с платформата относно искането за достъп.

42. Що се отнася до предишното позоваване от страна на Омбудсмана на информация относно разследването на Комисията във връзка със Законодателния акт за цифровите услуги относно въпросната платформа, която той е публикувал преди приключването на съответния одит, това само е имало за цел да подчертае становището на Омбудсмана, че е малко вероятно оповестяването да засегне одита. Въпреки че Омбудсманът отбелязва, че Комисията вече не се позовава на необходимостта от защита на целта на независимия одит, тя счита, че фактът, че определена информация вече е била разкрита от Комисията към момента на потвърждаващото решение, е елемент, който е трябвало да бъде взет предвид в контекста на оценката на искането на жалбоподателя за публичен достъп, както самата Комисия отбелязва в отговора си на препоръката на Омбудсмана.

43. С оглед на гореизложеното омбудсманът потвърждава констатацията си за лошо управление.

Заключения

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следните заключения:

Използването на обща презумпция за неоповестяване и следователно отказът да се извърши конкретна и индивидуална оценка на спорния доклад за оценка на риска представлява лошо администриране от страна на Европейската комисия.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 7.5.2026 г.

 

[1] Регламент (ЕС) 2022/2065 относно единния пазар на цифрови услуги (Законодателен акт за цифровите услуги): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[2] Член 34 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[3] Член 37 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[4] Член 42, параграф 4 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[5] Член 73е от Законодателния акт за цифровите услуги.

[6] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Комисията и на Съвета: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[7] В съответствие с член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001.

[8] В съответствие с член 66, параграф 1 от Законодателния акт за цифровите услуги — номер на досието на разследването: DSA.100.100.

[9] Член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001.

[10] Член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001.

[11] Вж.: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] Пълният текст на предварителните становища на омбудсмана може да бъде намерен на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199731.

[13] Член 42, параграф 5 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[14] Пълният текст на отговора на Комисията на предварителното становище на омбудсмана е достъпен на адрес:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[15] Вж. например съображения 65 и 100 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[16] В съответствие с член 4, параграф 4 от Регламент 1049/2001.

[17] Публикуваната версия на доклада е достъпна на адрес: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/dsa-brings-transparency#ecl-inpage-lsets8qr.

[18] Пълният текст на препоръката на омбудсмана може да бъде намерен на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/214486.

[19] Пълният текст на отговора на Комисията на препоръката на омбудсмана е на разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/223606

[20] В съответствие с член 84 и член 79, параграф 4 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[21] Например Комисията създаде експертна група за по-безопасен интернет за децата, която оценява как най-добре да се защитят малолетните и непълнолетните лица от вредно съдържание онлайн, включително подходи като минимална възраст за социалните медии (https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/expert-group-safer-internet). Освен това Комисията започна разследвания относно съответствието на няколко много големи онлайн платформи със Законодателния акт за цифровите услуги, включително по отношение на закрилата на децата, проектирането, водещо до пристрастяване, незаконното съдържание и изборните рискове (https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/list-designated-vlops-and-vloses).

[22] Вж. например съображение 9 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[23] Вж.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_2934.