Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Кохезионните фондове на ЕС имат за цел да засилят икономическото, социалното и териториалното сближаване в ЕС.[1] За фондовете на ЕС, които се управляват съвместно от ЕС и неговите държави членки, се прилага „единен наръчник“[2] — Регламентът за общоприложимите разпоредби [3] (РОР). В РОР се определя, че средствата на ЕС следва да се усвояват в съответствие с основните права, и по-специално с Хартата на основните права на ЕС.[4] Освен това в приложенията към РОР се определят хоризонтални и тематични „благоприятстващи условия“, които държавите членки трябва да изпълнят, за да поискат възстановяване на разходите на ЕС за финансирани от ЕС програми.[5] Едно от хоризонталните отключващи условия е ефективното прилагане и изпълнение на Хартата и изисква от държавите членки да разполагат с ефективни механизми за тази цел [6].

2. През декември 2022 г. Европейската комисия прие Споразумението за партньорство с Унгария [7] относно финансирането от ЕС за държавата членка съгласно РОР за периода 2021—2027 г.[8] В свързаните с него решения за изпълнение [9] Комисията изрази загриженост във връзка с изпълнението от страна на Унгария на хоризонталното отключващо условие по Хартата. По-конкретно, във връзка с независимостта на съдебната власт Комисията заяви, че хоризонталното отключващо условие ще се счита за изпълнено „след като Унгария предприеме мерките относно съдебната система, с които се е ангажирала съгласно плана за възстановяване и устойчивост на държавата“[10]. По отношение на законодателството за закрила на детето, защитата на академичната свобода и правото на убежище Комисията счете, че Унгария не е изпълнила хоризонталното отключващо условие на Хартата [11].

3. Приблизително по същото време Съветът на ЕС, по предложение на Комисията, прие решение за изпълнение [12] съгласно Регламента относно обвързаността с условия [13]. По-конкретно Съветът реши да спре около 6,3 милиарда евро от средствата на ЕС, отпуснати на Унгария за защита на бюджета на ЕС с оглед на нарушенията на принципите на правовата държава по отношение на обществените поръчки и разследванията и наказателното преследване за борба с корупцията [14].

4. Около година по-късно, през декември 2023 г., Комисията стигна до заключението, че Унгария е „предприела мерките, които се е ангажирала да предприеме“ за реформиране на съдебната си система, както е посочено в нейния план за възстановяване и устойчивост [15]. Поради това Комисията реши [16], че Унгария е изпълнила хоризонталното отключващо условие на Хартата съгласно РОР по отношение на независимостта на съдебната власт, като е предоставила на Унгария около 10,2 милиарда евро, за да поиска възстановяване на разходи. Въпреки това Комисията поддържа опасенията си във връзка със закрилата на детето, академичната свобода и правото на убежище [17]. Мерките, наложени въз основа на Регламента относно обвързаността с условия, също все още не са отменени [18].

5. В този контекст през ноември 2023 г. жалбоподателят подаде искане за публичен достъп [19] до Комисията с искане за документи,„с които унгарските органи са уведомили Комисията в съответствие с член 15, параграф 3 от [РОР], че според тях отключващо условие, което не е било изпълнено към момента на одобряване на програма съгласно този регламент, впоследствие е било изпълнено“. По-специално жалбоподателят поиска достъп до самооценката на Унгария за изпълнението от нейна страна на хоризонталното отключващо условие по Хартата по отношение на независимостта на съдебната власт. Освен това жалбоподателят поиска достъп до обмена на информация между Комисията и унгарските органи относно тези отключващи условия, както и до всички документи, съдържащи оценката на Комисията на предоставената от Унгария информация.

6. Жалбоподателят получи първоначален отговор през януари 2024 г. Комисията установи, че пет документа попадат в обхвата на искането за достъп. Два от тези документи са писма (с приложения), изпратени от Унгария до Комисията. Три други документа бяха изпратени от Комисията до унгарските органи. Всички документи се отнасяха до хоризонталното отключващо условие на Хартата във връзка с независимостта на съдебната власт.

7. След като се консултира с унгарските органи относно оповестяването на двете изпратени от тях писма, Комисията предостави (частичен)[20] достъп до някои от техните приложения и отказа достъп до останалите документи в тяхната цялост. По този начин Комисията заяви, че оповестяването би засегнало целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит [21], защитени съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи (Регламент 1049/2001). Що се отнася до собствените ѝ документи, Комисията е предоставила пълен достъп до един документ и е отказала достъп до другите два документа в тяхната цялост. Тя твърди, че този отказ се основава на изключението за защита на процеса на вземане на решения на институцията [22].  

8. Жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа решението си (като подаде „потвърдително заявление“), оспори прилагането на изключенията и постави под въпрос дали Комисията е установила всички документи, попадащи в обхвата на искането за достъп. По-конкретно жалбоподателят счита, че искането му за достъп включва и документи относно тематичните отключващи условия, които Унгария не е изпълнила.

9. През март 2024 г. Европейският парламент предяви пред Съда на ЕС иск за отмяна на решението на Комисията относно спазването от страна на Унгария на Хартата по отношение на независимостта на съдебната власт, като се позова на явни грешки в преценката, нарушение на задължението за мотивиране и злоупотреба с власт (дело C-225/24). В момента делото е висящо [23]. 

10. При липсата на отговор на тяхното потвърдително заявление в рамките на удължения срок, който изтече през април 2024 г., жалбоподателят се обърна към омбудсмана. 

Проучването

11. Омбудсманът започна проверка на мълчаливото решение на Комисията да откаже достъп съгласно Регламент 1049/2001.

12. По време на проверката разследващият екип на Омбудсмана провери спорните документи в искането за достъп на жалбоподателя. Омбудсманът също така прикани Комисията да представи допълнителни становища по жалбата.

13. Комисията поиска среща [24] с разследващия екип на Омбудсмана. По време на срещата представителите на Комисията обясниха, че искането за достъп на жалбоподателя е било „изпреварено от събития“, а именно жалбата за отмяна на Парламента срещу решението на Комисията от декември 2023 г. Те поясниха, че привилегированият достъп до въпросните документи вече е бил отказан от Комисията на Парламента съгласно междуинституционалното рамково споразумение [25]. Унгарските органи са се съгласили да изпратят съответните документи ^[26] само в контекста на съдебния спор.

14. Комисията също така регистрира ново искане за достъп до документи относно оценката на тематичните отключващи условия, които Унгария не е изпълнила. През юни 2024 г. Комисията предостави на жалбоподателя достъп само до всички идентифицирани документи с редактирани лични данни.

15. През юли 2024 г. Комисията прие своето потвърдително решение относно искането за достъп на жалбоподателя. На етапа на потвърждаване Комисията идентифицира още три писма (изпратени от Унгария до Комисията), до които отказва достъп, с изключение на две публично достъпни приложения. Комисията вече не се позовава на необходимостта да защити своя процес на вземане на решения, а по-скоро счита, че документите са обхванати в тяхната цялост от изключенията за защита на съдебните производства [27] и целта на разследването.

16. Жалбоподателят представи коментари по доклада от срещата и потвърдителното решение на Комисията. Те също така посочиха, че понастоящем считат, че Комисията е идентифицирала всички съответни документи. Следователно евентуалното наличие на други относими документи вече не е част от проверката на омбудсмана.

Препоръка на Омбудсмана

17. Въз основа на своята проверка омбудсманът не е убеден в прилагането на изключенията по отношение на публичния достъп, на които се позовава Комисията, за да обоснове отказа си на публичен достъп до исканите документи.

18. Омбудсманът отбеляза, че исканите документи представляват обмен между Комисията и унгарските органи относно изпълнението от страна на Унгария, съгласно РОР, на хоризонталното отключващо условие относно Хартата по отношение на независимостта на съдебната власт. Този официален обмен на информация е в основата на решението на Комисията от декември 2023 г., което понастоящем се оспорва пред Съда на ЕС от Парламента. Въпросната кореспонденция е приложена към писмената защита на Комисията по настоящото съдебно дело.

19. Омбудсманът призна, че исканите документи имат съответна връзка с производствата, образувани от Парламента, както се изисква от съдебната практика на ЕС [28], за да се приложи изключението за защита на съдебните производства по отношение на документи, които не са изготвени за целите на конкретно съдебно производство. Омбудсманът обаче подчерта, че фактът, че документите са част от съдебната преписка, сам по себе си не е достатъчен за прилагане на изключението. По-специално съдебната практика на Съюза изисква институция на Съюза да докаже, че оповестяването на исканите документи би засегнало съответното съдебно производство.

20. В тази връзка омбудсманът взе предвид факта, че Парламентът вече има привилегирован достъп до исканите документи като част от съдебното производство. Поради това омбудсманът счете, че обичайната обосновка за позоваване на изключението за съдебно производство, т.е. за да се избегне възможността дадена страна да получи достъп до вътрешна информация на другата страна, не е приложима.

21. В своето потвърдително решение Комисията твърди, че оповестяването на исканите документи би оказало въздействие върху равните процесуални възможности, като изложи аргументите на Комисията (а не тези на Парламента) на „обществен дебат и критики, които биха могли неправомерно да повлияят на резултата“от това производство. По отношение на доброто правораздаване и интегритета на съдебните производства Комисията заяви, че оповестяването ще „изложи съдебните дейности на външен натиск, макар и само във възприятието на обществеността“и че нейното решение „е много публично критикувано от различни НПО и академични среди“.

22. Прегледът на документите от разследващия екип на Омбудсмана обаче показа, че документите съдържат значително количество фактическа информация и само ограничени „позиции“ или „оценки“ на Комисията. Освен това, като се има предвид, че документите са били разменени между Комисията и унгарските органи по официални канали, омбудсманът счете за ясно, че те не са нито „изцяло вътрешен(ни) документ(и)“[29], нито е било очевидно, че съдържат вътрешни правни позиции по спорни въпроси. С оглед на това омбудсманът счита, че исканите документи съдържат фактическата основа за оценката на Комисията в нейното оспорвано решение [30].

23. Като цяло Омбудсманът остана неубеден, че възможността на Комисията да защити решението си пред Съда ще бъде възпрепятствана от предоставянето на поисканите документи на разположение на обществеността.  

24. Във връзка с прилагането от страна на Комисията на изключението, отнасящо се до защитата на целта на дадено разследване, омбудсманът установи, че е разумно Комисията да счита своята оценка на отключващите условия съгласно РОР за „разследване“ за целите на Регламент 1049/2001. Омбудсманът обаче не е убеден, че целта на разследването на Комисията съгласно РОР следва да продължи да бъде защитена след приемането на обжалваното решение от декември 2023 г. По-конкретно омбудсманът постави под въпрос позоваването от страна на Комисията на становището на Съда на ЕС по дело Комисия/Editions Odile Jacob [31], в което се твърди, че от нея може „да бъде поискано да възобнови своите дейности по разследване с оглед на евентуалното приемане на ново решение“, което гарантира запазването на поверителността на исканите документи.

25. Първо, омбудсманът разграничава разглеждания случай от решението, на което се позовава Комисията. Тя отбелязва, че разглежданите в това решение документи са вътрешни меморандуми, които са част от преписка за контрол върху сливанията, за която е призната обща презумпция за поверителност [32]. В разглеждания случай исканите документи не могат да се считат за вътрешни документи и не е призната обща презумпция за поверителност.

26. Второ, омбудсманът установи, че би било непропорционално да се изключи общественият контрол върху мерките, предложени от държавите членки за преодоляване на опасенията, и/или начина, по който Комисията е оценила изпълнението с отключващи условия до края на настоящата многогодишна финансова рамка въз основа само на възможността за нова оценка от страна на Комисията. В това отношение омбудсманът счита, че разследването на Комисията е останало без предмет [33]. По-специално, въпреки че фактическите елементи, съдържащи се в исканите документи, могат да останат релевантни, оценката на Комисията — която е отразена в исканите документи само в много ограничена степен — ще трябва да бъде адаптирана, за да се вземе предвид становището на Съда на ЕС и по-новата фактическа информация, в случай че Съдът отмени обжалваното решение на Комисията.  

27. Трето, омбудсманът счита, че е малко вероятно оповестяването на документите да навреди на климата на взаимно доверие между Комисията и държава членка съгласно РОР. Тя подчерта, че Договорите за ЕС [34] установяват задължение за лоялно сътрудничество между институциите на ЕС и държавите членки.

28. Накрая Омбудсманът сподели своите забележки относно обществения интерес към исканите документи. С оглед на Хартата на основните права и РОР [35] тя счита, че е от решаващо значение да се информира обществеността за действията на Комисията и унгарските органи за защита на финансовите интереси на ЕС и да се гарантира, че независимостта на съдебната власт и принципите на правовата държава в по-общ план се зачитат. Омбудсманът счита, че посоченото от Комисията съобщение за медиите е твърде ограничено по същество, за да отговаря на обществения интерес. По подобен начин, въпреки че публикуването на обжалваното решение не е част от проверката на омбудсмана, тя насърчи Комисията да обмисли (повторно) публикуване на решението с оглед на важния обществен интерес, свързан с отключващите условия съгласно РОР.

29. С оглед на гореизложеното омбудсманът установи, че отказът на Комисията да предостави широк публичен достъп до спорните документи представлява лошо управление. Поради това тя препоръча [36] Комисията да преразгледа позицията си по искането за достъп с оглед на предоставянето на значително по-голям достъп.

Становището на Комисията относно препоръката и коментарите на жалбоподателя

30. В становището си относно препоръката на омбудсмана [37] Комисията заяви, че исканите документи са подготвителни документи, които са в основата на приемането на нейното оспорвано решение от декември 2023 г., както и документи, споделени между Унгария и Комисията съгласно член 15, параграфи 3 и 4 от РОР.

31. Комисията също така поясни, че един от посочените документи е приет и публикуван унгарски правен акт. Този документ вече беше оповестен преди внасянето на съдебното дело от Парламента, а отскоро и след други искания за достъп. Поради това неговата публично достъпна версия [38] може да бъде споделена с жалбоподателя.

Защита на съдебните производства

32. Комисията изрази несъгласие с мнението на омбудсмана, че исканите документи съдържат предимно фактически елементи и ограничени позиции или оценки, а не вътрешни (правни) позиции по спорни въпроси в съответните съдебни производства.

33. Въпреки че поисканите документи съдържат някои фактически елементи, Комисията счете, че те съдържат и обяснения от унгарските органи относно въведените мерки и защо те следва да се считат за достатъчни за изпълнение на хоризонталното отключващо условие по Хартата по отношение на независимостта на съдебната власт. Освен това според Комисията писмата, които тя е изпратила на Унгария, не могат да се квалифицират като фактическа основа на обжалваното решение. Те съдържат въпроси, основани на правно тълкуване на унгарските съдебни реформи и на правната оценка на Комисията на обясненията, предоставени от унгарските органи.

34. Като цяло Комисията твърди, че исканите документи съдържат „правна оценка на унгарското законодателство от унгарските органи и Комисията, както и правни становища или въпроси относно това защо унгарското законодателство отговаря на [хоризонталното отключващо условие за Хартата]“и следователно информация „от значение за определяне на адекватността на изложението на мотивите на оспорваното решение на Комисията“, тъй като „се отнася до предварителни въпроси относно тълкуването на приложимия стандарт за независимост на съдебната власт“съгласно РОР. Тъй като Комисията се е основала на съдържанието на документите, за да приеме обжалваното си решение и след това да подготви защитата си в съдебното производство, образувано от Парламента, тя счита, че това съдържание не може да бъде разкрито, без да се постави под въпрос това производство.

35. В това отношение Комисията призна, че принципът на равни процесуални възможности „не може да бъде изтъкван, тъй като Парламентът е имал привилегирован достъп до документите в контекста на съдебния спор“.

36. Комисията обаче поддържа становището си, че спокойствието на съдебното производство следва да бъде запазено. По-конкретно той твърди, че документите, които са част от съдебна преписка, следва да бъдат защитени от публично оповестяване, за да се гарантира спокойствието на обмена на доводи между страните и разискванията на Съда. По-специално в този контекст Комисията посочва, че съществува предвидим, а не чисто хипотетичен риск от компрометиране на гладкото протичане на правораздавателната дейност, тъй като обжалваното решение на Комисията е критикувано от различни участници, като гражданското общество и академичните среди.

37. Жалбоподателят повтори становището си, че исканите документи не могат да бъдат вътрешни документи, тъй като са били обменени между Унгария и Комисията. Според жалбоподателя трябва да съществуват вътрешни документи, като например подготвителни документи и съобщения, разменени между службите на Комисията, но те не са били насочени към тях в искането им за достъп.

38. Освен това жалбоподателят остава неубеден в довода на Комисията, че спокойствието на съответното съдебно производство би било накърнено, ако спорните документи бъдат оповестени. Те считат, че „макар да е вярно, че решението на Комисията от декември 2023 г. е било обект на критика, според тях това е последица именно от липсата на прозрачност по този случай и от липсата на яснота на причините, на които се основава решението на Комисията“. Оповестяването на исканите документи би допринесло за дебат с по-фактическа основа, докато запазването на тайната би подхранило различни хипотези и политически теории, които обграждат обжалваното решение на Комисията.

Защита на целта на разследването

39. Комисията посочва, че е извършила индивидуална преценка на исканите документи и че следователно не се е основала на обща презумпция за неоповестяване, за да откаже достъп до тях. Той заяви, че изключението за защита на целите на разследването е приложимо, въпреки че поверителният характер на процедурата по член 15 от РОР не е признат от правото на Съюза.

40. Освен това Комисията счита, че разследването ѝ не е останало без предмет и че перспективата за нова оценка не е хипотетична, като се има предвид, че Съдът ще постанови решение по оценката на Комисията относно спазването от страна на Унгария на хоризонталното отключващо условие, предвидено в Хартата. Ако Съдът отмени обжалваното решение на Комисията, поисканите документи все пак ще трябва да бъдат взети предвид при нова преценка, в допълнение към новите елементи, които могат да възникнат.

41. Накрая, Комисията заяви, че сътрудничеството на Унгария съгласно РОР, в съответствие с принципа на лоялно сътрудничество, не означава автоматично, че унгарските органи са съгласни с оповестяването на техните документи erga omnes съгласно Регламент 1049/2001. Тя счете, че възражението на унгарските органи срещу оповестяването на исканите документи е обосновано, и повтори становището си, че оповестяването на тези документи би могло да подкопае готовността на Унгария да сътрудничи. По подобен начин Комисията заяви, че оповестяването би засегнало правомощията ѝ да извършва оценки съгласно РОР.

42. Жалбоподателят твърди, че Унгария има силен финансов стимул да сътрудничи на Комисията и че евентуална липса на сътрудничество от страна на Унгария не би подкопала целта на разследването на Комисията съгласно РОР, а именно да се гарантира, че средствата на ЕС не се изразходват без изпълнение на отключващите условия. Ако Унгария не предостави необходимата информация, Комисията ще трябва да реши, че не е налице подходящ съдебен контрол, и да не предостави средства на Унгария. В това отношение жалбоподателят заяви, че разследването на Комисията съгласно РОР следва да се разграничава от производствата за установяване на нарушение, тъй като целта на последното е да приведе националното право в съответствие с правото на ЕС, което е много по-трудно да се постигне без сътрудничество от страна на държава членка.

43. Накрая, жалбоподателят счита, че Комисията не е обосновала по какъв начин оповестяването на спорните документи би накърнило авторитета му и би го направило неспособен да извърши нова оценка на независимостта на съдебната власт в Унгария. Във всеки случай те установяват, че този довод изглежда по-скоро свързан с процеса на вземане на решения на Комисията, което е изключение, на което Комисията не се е позовала на етапа на потвърждаване.

По-висш обществен интерес от оповестяването

44. Комисията повтори, че има няколко съобщения за медиите [39], в които се посочват причините, поради които се счита, че реформите в съдебната система на Унгария са отговорили на опасенията по отношение на независимостта на съдебната власт. Освен това Комисията предостави възможно най-широк достъп до документи относно оценката на тематичните отключващи условия, които Унгария не е изпълнила. Поради това не беше установен по-висш обществен интерес от оповестяването на исканите документи. 

45. Освен това Комисията подчертава, че поисканите документи са изготвени в рамките на двустранна административна процедура и че обжалваното решение е адресирано конкретно до съответната държава членка. Следователно тези документи не са законодателни документи, за които се прилага по-висок стандарт на прозрачност.

46. Според жалбоподателя изглежда, че Комисията е на мнение, че поисканите документи не съдържат никаква релевантна информация, тъй като цялата релевантна информация вече е била публикувана. Жалбоподателят твърди, че това противоречи на твърдението на Комисията, че оповестяването на исканите документи би оказало неправомерно влияние върху съдебното производство и би подкопало взаимното доверие и правомощията на Комисията съгласно РОР.

Оценка на омбудсмана след препоръката

47. Изключението за защита на съдебните производства може да се прилага за документи, които не са изготвени за целите на конкретно съдебно производство, когато са изпълнени две условия.[40] Първо, исканите документи имат съответна връзка с текущи съдебни производства. От друга страна, оповестяването им накърнявало интегритета на съдебното производство и принципа на равни процесуални възможности. Съдът на ЕС е постановил, че това може да се случи, „ако страните се възползват от привилегирован достъп до вътрешна информация, принадлежаща на другата страна и тясно свързана с правните аспекти на висящо или потенциално (но предстоящо) производство“[41].

48. Що се отнася до интегритета на съдебното производство, Съдът на ЕС поясни, че оповестяването на документ, в който се излага позицията на институция по въпрос, който е в основата на висящ спор, „би довело до излагане на правораздавателната дейност на външен натиск, макар и само във възприятието на обществеността, и би нарушило спокойствието на производството“.[42] Всъщност „изключването на правораздавателната дейност от обхвата на правото на достъп до документи е обосновано с оглед на необходимостта да се гарантира, че по време на съдебното производство размяната на аргументи от страните и разискванията на съответния съд по делото, с което е сезиран, се провеждат в атмосфера на пълно спокойствие, без никакъв външен натиск върху правораздавателната дейност“[43].

49. Въпреки че омбудсманът не оспорва, че исканите документи имат релевантна връзка с производството, образувано от Парламента, тя не е убедена, че съдебното производство би било компрометирано с оглед на конкретното съдържание на въпросните документи.

50. По-конкретно Комисията твърди, че исканите документи са „подготвителни документи“, които са в основата на приемането на обжалваното ѝ решение от декември 2023 г., както и документи, споделени между Унгария и Комисията съгласно РОР. Според Комисията тези документи съдържат „правна оценка на унгарското законодателство от унгарските органи и Комисията, както и правни становища или въпроси относно това защо унгарското законодателство е изпълнило [хоризонталното отключващо условие за Хартата]“.

51. Проверката на документите от разследващия екип на Омбудсмана обаче показа, че всички поискани документи представляват официален обмен между Комисията и унгарските органи съгласно РОР и че съдържат значителен брой фактически елементи, макар и от правно естество. По-конкретно в документите се описват (законодателните) мерки, за които Унгария е поела ангажимент в съответствие с нейния план за възстановяване и устойчивост [44]. Какви са тези (законодателни) мерки е ясно както от плана, така и от свързаните с него решения за изпълнение на Комисията.

52. Като се има предвид, че документите са били обменени между Комисията и унгарските органи по официални канали, омбудсманът поддържа становището си, че те не съдържат вътрешни правни позиции по спорни въпроси, както се изисква от съдебната практика на Съда на ЕС [45]. Вътрешната правна оценка на Комисията на информацията, предоставена от унгарските органи, вероятно се съдържа в различен набор от документи.

53. Макар Комисията да признава, че принципът на равни процесуални възможности не е предмет на настоящото дело, тя потвърждава становището си, че оповестяването на документи, които са част от съдебна преписка, е възпрепятствано от необходимостта да се запази спокойствието при обмена на доводи между страните и при разискванията на Общия съд.

54. Омбудсманът не може да приеме аргумента на Комисията в този случай. Тя подчертава, че Съдът на ЕС е признал обща презумпция за поверителност само за писмените изявления [46]. За документи, които не са изготвени за целите на конкретно съдебно производство, дори ако в крайна сметка станат част от съдебната преписка, трябва да се докаже предвидим, а не чисто хипотетичен риск от засягане на съдебното производство. Като се има предвид, че съдебните преписки могат дори да съдържат публично достъпни документи, винаги следва да се взема предвид конкретното съдържание на документите в съдебните преписки. Поради това омбудсманът не е убеден, че Комисията е имала основание да откаже достъп до исканите документи в тяхната цялост въз основа на изключението за защита на съдебните производства.

55. Що се отнася до позоваването от страна на Комисията на изключението, свързано със защитата на целта на дадено разследване, Омбудсманът отново заявява, че разследването на Комисията е приключило, въпреки че резултатът от него понастоящем се оспорва. Вярно е, както изтъква Комисията, че не е хипотетично Съдът да постанови решение относно преценката на Комисията за спазването от страна на Унгария на хоризонталното отключващо условие на Хартата, що се отнася до независимостта на съдебната власт. Ако обаче Съдът отмени обжалваното решение на Комисията, тя ще трябва да замени преценката си, за да вземе предвид становището на Съда на ЕС и по-актуалната фактическа информация.  

56. Освен това, тъй като Комисията посочи, че новата ѝ оценка все още ще трябва да вземе предвид поисканите документи, омбудсманът подчертава, че в тези документи се описват съдебните реформи, които междувременно са били предприети от Унгария, както е посочено в съобщенията за медиите на Комисията. Поради това, с оглед на съдържанието на документите, тя остава неубедена, че оповестяването им би засегнало (потенциалните) последващи разследвания на Комисията съгласно РОР или готовността на Унгария да сътрудничи на Комисията в този контекст. В това отношение омбудсманът отбелязва, че „ако Комисията не разполага с достатъчно информация, тя не може да стигне до положително решение [относно изпълнението на хоризонталното отключващо условие] и следователно, в интерес на правилното изпълнение на бюджета на ЕС, може да приеме само отрицателно решение “[47].

57. Като цяло, тъй като ролята на Комисията съгласно РОР е непрекъснато да следи за спазването на хоризонталното отключващо условие за Хартата, омбудсманът счита, че не би бил възможен обществен контрол до края на настоящата многогодишна финансова рамка, ако аргументите на Комисията бъдат приети. Това би било непропорционално, още повече че, както посочва жалбоподателят, крайната цел на отключващото условие на Хартата е да не се изразходват средства на ЕС в нарушение на Хартата.

58. И накрая, омбудсманът припомня, че е налице значителен обществен интерес от мерките, предложени от държавите членки за спазване на благоприятстващите условия съгласно РОР, както и от начина, по който Комисията оценява тяхното изпълнение. Тя счита, че съобщенията за медиите, на които се позовава Комисията, са кратки и не позволяват на гражданите да разберат напълно как и по какви причини Комисията е взела оспорваното си решение. Това се утежнява от непубликуването на обжалваното решение. Както посочва генералният адвокат в неотдавнашното си становище по висящото съдебно производство, на което се позовава Комисията, като се има предвид, че „зад [обжалваното] решение стоят по-големи обществени интереси, а именно отпускането на публични средства [...], Комисията дължи обяснение не само на Унгария, но и на гражданите на ЕС като цяло.“[48] В това отношение омбудсманът подчертава, че вече е призовала за по-голяма (проактивна) прозрачност на оценката на Комисията на хоризонталното отключващо условие за Хартата, за да се гарантира обществен контрол и отчетност [49].

59. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че Комисията не е предоставила убедителни обяснения защо не може да бъде предоставен по-широк публичен достъп до исканите документи. Тя приключва разследването, като потвърждава констатацията си за лошо управление.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следната констатация:

Като се има предвид, че Комисията не е предоставила убедителни обяснения защо не може да бъде предоставен по-широк публичен достъп до исканите документи, омбудсманът потвърждава констатацията си за лошо администриране в този случай.

Жалбоподателят и Европейската комисия ще бъдат уведомени за това решение.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 14.4.2026 г.

 

[1] За повече информация вж.: https://ec.europa.eu/regional_policy/2021-2027_en.

[2] За повече информация вж.: https://commission.europa.eu/funding-tenders/find-funding/funding-management-mode/common-provisions-regulation_en.  

[3] Регламент (ЕС) 2021/1060 от 24 юни 2021 г. за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02021R1060-20251025.

[4] Член 9, параграф 1 от Регламент 2021/1060.

[5] Член 15 от Регламент 2021/1060.

[6] Приложение III към Регламент 2021/1060.

[7] Вж.: https://commission.europa.eu/publications/partnership-agreement-hungary-2021-2027_en.

[8] За повече информация вж.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7801.

[9] C(2022)10019, C(2022)10020, C(2022)10022, C(2022)10010, C(2022)10007, C(2022)10008, C(2022)10011, C(2022)10004, C(2022)10009 и C(2022)10018 (всички те са налични в Регистъра на документите на Комисията).

[10] Вж.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7801. За общ преглед: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2023/741581/IPOL_BRI(2023)741581(ANN01)_EN.pdf#page=8 и https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7273. Плановете за възстановяване и устойчивост на държавите членки бяха договорени с Комисията и одобрени от Съвета в контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ) — временна програма на ЕС за финансиране, създадена в отговор на пандемията от COVID-19 (вж.: https://commission.europa.eu/business-economy-euro/economic-recovery/recovery-and-resilience-facility_en).

[11] Пак там.

[12] Решение за изпълнение 2022/2506 на Съвета от 15 декември 2022 г. относно мерките за защита на бюджета на Съюза срещу нарушения на принципите на правовата държава в Унгария, достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[13] Регламент 2020/2092 от 16 декември 2020 г. относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[14] За повече информация вж.: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.  

[15] За повече информация вж.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6465.

[16] Решение на Комисията за одобряване и подписване на оценката на Комисията в съответствие с член 15, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2021/1060 за изпълнението на хоризонталното отключващо условие „3. Ефективно прилагане и изпълнение на Хартата на основните права“ по отношение на недостатъците в независимостта на съдебната власт в Унгария от 13 декември 2023 г., C(2023)9014, на разположение за искане на адрес: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2023)9014&lang=en.   

[17] За повече информация вж.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6465.

[18] Решение на Комисията от 13.12.2023 г. относно повторната оценка по инициатива на Комисията на изпълнението на условията по член 4 от Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 след Решение за изпълнение (ЕС) 2022/2506 на Съвета от 15 декември 2022 г. по отношение на Унгария, достъпно на адрес: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en. През декември 2024 г. Комисията поддържа становището си, че мерките все още не могат да бъдат отменени, вж.: Решение на Комисията от 16.12.2024 г. съгласно член 7, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2020/2092 от 16 декември 2020 г. относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза във връзка с писмено уведомление от Унгария във връзка с член 2, параграф 2 от Решение за изпълнение (ЕС) 2022/2506 на Съвета от 15 декември 2022 г., достъпно на адрес: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Докато Унгария не е разгледала всички опасения, свързани с принципите на правовата държава, в рамките на режима на обвързаност с условия, тя също не може да поиска плащания по линия на Механизма за възстановяване и устойчивост. 

[19] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[20] Един документ беше оповестен само с редактирани лични данни (съгласно член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001). Тъй като жалбоподателят не оспорва тези редакции, те попадат извън обхвата на настоящото разследване.

[21] Член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001.

[22] Член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001.

[23] Жалба, подадена на 25 март 2024 г. — Парламент/Комисия, дело C-225/24, вж.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024CN0225.

[24] Докладът от заседанието е достъпен на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/196933.

[25] Рамково споразумение за отношенията между Европейския парламент и Европейската комисия, ОВ L 304, 20.11.2010 г., стр. 47—62, достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02010Q1120%2801%29-20180207.

[26] В съответствие с член 2, параграф 1 от приложение II към рамковото споразумение.

[27] Член 4, параграф 2, второ тире от Регламент 1049/2001.

[28] Вж. например решение от 24 януари 2024 г., Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Комисия, T-602/22, точка 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN.

[29] Решение от 26 юли 2023 г., Troy Chemical Company/Комисия, T‑662/21, точка 65: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-662/21.

[30] Омбудсманът посочи, че Съдът на ЕС е постановил, че оповестяването на документи,„които съдържат елементи, съставляващи фактическата основа за упражняването на правомощията от страна на Комисията [...], може да се окаже необходимо за постигане на целите“на Регламент 1049/2001, вж. решение от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑18/15, точка 73: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15; Решение от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T-796/14, точка 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[31] Решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, точка 130: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-404/10&language=EN.

[32] Пак там, точка 123.

[33] Решение от 14 септември 2022 г., Pollinis France/Комисия, T‑371/20 и T‑554/20, точка 56: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-371/20&language=en, потвърдено с решение от 16 януари 2025 г., Комисия/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P. 

[34] Член 4, параграф 3 от ДЕС. Вж. също: Решение по дело Pollinis France/Комисия, посочено по-горе (точка 113).  

[35] Член 9, параграф 1 от Регламент 2021/1060.

[36] Препоръката на омбудсмана е достъпна на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/199551.

[37] Становището на Комисията относно препоръката на омбудсмана може да бъде намерено на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214485.

[38] https://magyarkozlony.hu/dokumentumok/e9aa99db5db7678c89fc54f3f818a1a06c204c92/megtekintes.

[39] Например https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6465 и https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7801.

[40] Решение по дело Philip Morris/Комисия, T-796/14, точка 88; Решение от 9 юли 2025 г., Kaili/Парламент, T-1031/23, точка 41, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-1031/23&language=en.  

[41] Philip Morris срещу Комисията, T-796/14, параграф 90. Вж. също: Решение по дело Philip Morris/Комисия, T‑18/15, точка 65; Решение по дело Kaili/Парламент, посочено по-горе, точка 40; Veritas/Комисия, точка 58 и решение на Общия съд от 6 февруари 2020 г., Compañía de Tranvías de la Coruña/Комисия, T-485/18, точка 42, на разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485.

[42] Решение по дело Veritas/Комисия, посочено по-горе, точка 67.

[43] пак там; Compañía de Tranvías de la Coruña/Комисия, T-485/18, точка 40.

[44] За общ преглед вж.: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2023/741581/IPOL_BRI(2023)741581(ANN01)_EN.pdf#page=8 и https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7273.

[45] Вж. по-скорошно решение от 25 февруари 2026 г., Edward William Batchelor/Комисия, T-433/24, точки 40—52: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024TJ0433.

[46] Решение от 21 септември 2010 г., Швеция и API/Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, точка 94: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-514/07%20P.

[47] Заключение на генералния адвокат Ćapeta, представено на 12 февруари 2026 г., Парламент/Комисия, C‑225/24, точка 84: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024CC0225. 

[48] Заключение на генералния адвокат Ćapeta, представено на 12 февруари 2026 г., точка 68. Вж. също точки 135—139 от становището.

[49] Решение относно начина, по който Европейската комисия наблюдава спазването на основните права в контекста на средствата от ЕС, отпуснати на Гърция за управление на границите (случай 1418/2023/VS), достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/200015.