Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. На 29 септември 2016 г. Европейската комисия започна официално производство за установяване на нарушение срещу Испания, като изпрати официално уведомително писмо [1] относно неспазването от нейна страна на разпоредбите на Директива 2002/49/ЕО („Директивата за шума“)[2], по-специално по отношение на липсата на стратегически карти на шума и действия във връзка с шума в Испания (INFR(2016)2118).

2. На 19 юли 2018 г. Комисията изпрати мотивирано становище [3] на Испания.[4]

3. На 24 април 2024 г. трима испански членове на Европейския парламент внесоха парламентарен въпрос [5] до Комисията относно планираното разширяване на летищата Аликанте – Елче и Валенсия – Манисес в Испания. Те изразиха загриженост, че удължаването ще засегне нивата на шумово замърсяване и замърсяването на околната среда в съответните райони, и поискаха да знаят как Комисията ще гарантира, че Испания спазва съответните разпоредби на правото на ЕС в това отношение.

4. На 3 юли 2024 г. Комисията отговори на парламентарния въпрос.[6] В отговора си Комисията посочи, че въпреки че е напомнила на Испания по въпроса, Испания не е представила най-новите стратегически карти на шума, които трябваше да бъдат представени до 30 юни 2022 г. Комисията също така заяви, че въпросът за двете летища се разглежда в рамките на текущото производство за установяване на нарушение INFR(2016)2118 срещу Испания.

5. На 17 февруари 2025 г. жалбоподателят, група жители на общини във Валенсия в Испания, която се противопоставя на разширяването на двете летища в региона и се застъпва за тяхното преместване, се обърна към Европейския омбудсман.

Проучването

6. Омбудсманът започна проверка на времето, необходимо на Комисията за приключване на въпросното производство за установяване на нарушение.

7. В хода на проверката омбудсманът получи отговора на Комисията на жалбата, а впоследствие и коментарите на жалбоподателя в отговор на отговора на Комисията. Проверяващият екип на Омбудсмана също така провери досието на Комисията по този случай.

Аргументи, представени на омбудсмана

От Комисията

8. В отговора си Комисията обясни, че официалното производство за установяване на нарушение е започнало по собствена инициатива след разследване по EU Pilot [7] (7743/15/ENVI). Според Комисията за изминалото до момента време са били налице две основни причини: особеностите на процедурата по разследване, по-специално непрекъснатия обмен с Испания, насочен към осигуряване на доброволно спазване, както и техническата сложност на случая. Делото се отнася до стратегическите карти на шума и плановете за действие относно шума, изисквани за голям брой различни субекти (летища, агломерации, главни пътища и главни железопътни линии), което допълнително увеличава обема на материала, необходимото време и техническата сложност на разглежданите въпроси. Освен това по време на процедурата испанските органи неколкократно са изменяли съответния списък на субектите.

9. Комисията заяви, че по време на цялата процедура е поддържала непрекъснат диалог с испанските органи с цел намиране на решение на предполагаемото нарушение. В този контекст тя взе предвид и фактическото развитие по случая, по-специално по отношение на списъка на субектите, засегнати от процедурата, и напредъка, постигнат от Испания през периода.

10. По отношение на навременността Комисията посочи, че член 258 от ДФЕС не определя фиксиран срок за продължителността на производствата за установяване на неизпълнение на задължения и се позова на приложимата съдебна практика на ЕС, която е установила, че Комисията разполага с широка свобода на преценка в такива случаи.[8] Освен това целта на досъдебната процедура е да позволи на държавата членка да прекрати всяко предполагаемо нарушение, да ѝ даде възможност да упражни правото си на защита и да определи предмета на спора.[9] Следователно целта на производството за установяване на неизпълнение на задължения е да се постигне съответствие чрез сътрудничество, диалог и техническа помощ, без непременно да се прибягва до съдебни производства, освен ако това не е строго необходимо.

11. Накрая Комисията заяви, че ще се стреми да вземе решение относно следващия етап от процедурата възможно най-скоро.

От жалбоподателя

12. В коментарите си жалбоподателят поддържа становището си, че процедурата отнема необосновано дълго време. Освен това жалбоподателят изрази загриженост, че Испания продължава да не предоставя стратегическите карти на шума, поискани от Комисията, и че засегнатите от въпроса граждани продължават да страдат от сериозните проблеми, свързани с шума и замърсяването на въздуха, дължащи се на самолетите, които летят над домовете им.

Оценка на омбудсмана

13. Ролята на Омбудсмана в областта на жалбите за нарушения обхваща по-специално административното и процедурното разглеждане на случаи на нарушения от страна на Комисията, като например необходимото време и причините за евентуални забавяния. Омбудсманът последователно признава, че Комисията има право на преценка при разглеждането на случаи на нарушение.[10] Въпреки това, ако времето, което Комисията е отделила за разглеждане на даден случай, е било ненужно удължено в резултат на небрежност или необосновано отлагане от страна на Комисията, това може да представлява лошо администриране.[11] Същото се отнася и за липсата на действия без основателна обосновка.

14. Омбудсманът признава, че производствата за установяване на неизпълнение на задължения, свързани с въпроси на околната среда, често могат да изискват значително време поради сложния си и променящ се характер. Борбата с шума в околната среда е пряко свързана със съществуването на стратегически карти на шума и планове за действие относно шума в околната среда, тъй като тя включва измерване на експозицията на шум в световен мащаб в дадена област въз основа на различни източници на шум, включително шума от въздухоплавателните средства. Омбудсманът е приел, че ако продължителността на производството се дължи на задълбочеността на оценката, допълнителното време може да бъде в обществен интерес [12].

15. В този случай производството за установяване на нарушение е открито от повече от девет години. Такова дълго време за разглеждане на производство за установяване на неизпълнение на задължения изглежда дълго от обективна гледна точка. Това важи в още по-голяма степен, като се има предвид, че проблемът с шума в околната среда може да окаже сериозно неблагоприятно въздействие върху околната среда и общественото здраве. Омбудсманът припомня, че в Хартата на основните права на ЕС е предвидено високо равнище на опазване на околната среда [13], докато Европейският съд по правата на човека е признал сериозността на шума в околната среда, като е заключил, че той може дори да засегне правото на човека на зачитане на личния му живот [14]. Следователно разглежданият въпрос има силен обществен интерес.

16. В отговора си Комисията обяснява накратко, че продължителността на производството се дължи главно на сложността на случая и на необходимостта от продължаване на обмена с Испания по този въпрос. Омбудсманът няма причина да се съмнява в тези твърдения като такива. Въпреки че нищо не подсказва, че Комисията би била неактивна по досието през целия период от образуването на производството за установяване на нарушение, проверените документи не показват никакъв анализ или действия по същество от страна на Комисията от юни 2021 г. до юни 2024 г. Липсата на действия през този тригодишен период е особено обезпокоителна, като се има предвид, че в отговора си от 3 юли 2024 г. на парламентарния въпрос Комисията заяви, че Испания не ѝ е съобщила най-новите стратегически карти на шума и планове за действие, изисквани от Директивата за шума, на всеки пет години.[15] Те трябваше да бъдат изпратени до 30 юни 2022 г. и Комисията заяви, че е напомнила на Испания за това.[16] В досието на Комисията обаче няма следи от изпращане на такива напомняния.

17. От гледна точка на добрата администрация институциите на ЕС следва да водят подходяща документация за административните процедури. В този случай обаче проверените документи не показват, че Комисията е проследила случая отблизо и внимателно от юни 2021 г. до юни 2024 г. При липсата на такива доказателства омбудсманът не може да потвърди дали Комисията е предприела някакви действия и дали е разгледала процедурата за нарушение активно и без ненужно забавяне през този тригодишен период [17].

18. Следователно омбудсманът може само да заключи, че Комисията не е предприела действия по случая в продължение на три години, което е значителен период от време. Това е жалко.

19. Въпреки това ситуацията се промени през юни 2024 г., когато Комисията проведе среща с испанските органи, последвана от актуална информация относно напредъка по въпроса, предоставена от Испания. Проверката на омбудсмана показва, че към юни 2024 г. Комисията е получавала редовно актуална информация от Испания и е провеждала допълнителни срещи с испанските органи. При тези обстоятелства омбудсманът счита, че Комисията понастоящем активно провежда разследването. В резултат на това тя заключава, че отправянето на препоръка в този случай не би било от полза.

20. С оглед на гореизложеното Омбудсманът заключава, че непредприемането на действия от страна на Комисията по случая в продължение на три години и непредставянето на доказателства, които да обосноват нейното бездействие през този период, представлява лошо управление. Като се имат предвид големите последици за обществеността от неспазването на Директивата за шума от страна на дадена държава членка, омбудсманът очаква Комисията да разгледа приоритетно производството за установяване на нарушение.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Непредприемането от страна на Европейската комисия на действия и непредставянето на доказателства, които да обосноват нейното бездействие по делото в продължение на три години, представлява лошо управление. Като се имат предвид големите последици за обществеността от неспазването на Директивата за шума от страна на дадена държава членка, омбудсманът очаква Комисията да разгледа приоритетно производството за установяване на нарушение.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 12.12.2025 г.

[1] Официалното уведомително писмо е първата официална стъпка в производството за установяване на нарушение, на която съответната държава членка трябва да изпрати подробен отговор, обикновено в срок от два месеца. Повече подробности относно производствата на ЕС за установяване на неизпълнение на задължения могат да бъдат намерени на уебсайта на Комисията: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Директива 2002/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 юни 2002 г. относно оценката и управлението на шума в околната среда, достъпна на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Ако Комисията заключи, че държавата не изпълнява задълженията си съгласно правото на ЕС, тя може да изпрати мотивирано становище: официално искане за спазване на правото на ЕС.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] „EU Pilot“ е първоначален, неформален диалог между Комисията и държавата членка, засегната от жалба за нарушение.

[8] Решение на Съда по дело C-226/01, Комисия/Дания: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Решение на Съда по дело C-33/04, Комисия/Ирландия, точка 18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Вж. решението на омбудсмана по случай 4/2024/JN, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[11] Вж. решенията на омбудсмана по случаи 369/2018/JAP, достъпни на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 и 2029/2022/EIS, на разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452.

[12] Вж. точка 22 от решението на омбудсмана по дело 950/2023/EIS, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/197517.

[13] Вж. член 37 от Хартата на основните права на ЕС.

[14] Вж., наред с другото, решенията на Европейския съд по правата на човека по дело 16798/90, López Ostra/Испания, на разположение на адрес: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} и по дело 2345/06, Deés/Hungary, на разположение на адрес: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Това изискване е включено в член 7 от Директивата за шума.

[16] Вж. бележка под линия 6 по-горе.

[17] Вж. също точки 18 и 19 от решението на омбудсмана по дело 1171/2023/JN, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.