Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Върховенството на закона е една от основополагащите ценности на ЕС.[1] Европейската комисия разполага с няколко механизма, за да гарантира зачитането на върховенството на закона в държавите — членки на ЕС. През 2021 г. сред тези механизми беше включен Регламентът относно обвързаността с условия [2] или „режимът на обвързаност с условия“.[3] Режимът на обвързаност с условия позволява на Комисията да предложи на Съвета на ЕС приемането на мерки, предназначени за защита на финансовите интереси на ЕС срещу нарушения на принципите на правовата държава.

2. През декември 2022 г. по предложение на Комисията [4] Съветът прие за първи път решение за изпълнение [5] съгласно Регламента относно обвързаността с условия. По-конкретно Съветът реши да спре около 6,3 милиарда евро от средствата на ЕС, отпуснати на Унгария за защита на бюджета на ЕС с оглед на нарушенията на принципите на правовата държава по отношение на обществените поръчки и разследванията и наказателното преследване за борба с корупцията [6] През декември 2023 г. и 2024 г. Комисията реши да запази тези мерки [7].

3. Една от мерките [8], предприети за защита на финансовите интереси на ЕС, е спирането на финансирането от ЕС за унгарски тръстове в обществен интерес или за всеки субект, поддържан от такъв тръст в обществен интерес. Комисията и Съветът са обезпокоени от липсата на прозрачност при управлението на средствата на ЕС от тези тръстове и от факта, че правилата за обществените поръчки и конфликтите на интереси не се прилагат за тях [9].

4. През март 2023 г. шест университета/висши учебни заведения, поддържани от унгарски тръстове от обществен интерес, заведоха иск за отмяна [10] пред Съда на ЕС срещу съответната разпоредба от решението за изпълнение на Съвета. Някои от тези институции също оспориха [11] свързано съвместно изявление на съответните членове на Комисията и съобщения на Комисията по същата тема. Неотдавна, през февруари 2025 г., Унгария се обърна към Съда на ЕС, за да оспори решението на Комисията от декември 2024 г. за запазване на спирането на финансирането от ЕС за тръстове от обществен интерес [12].

5. В този контекст през декември 2023 г. жалбоподателят подаде искане за публичен достъп до документи [13], посочени в обяснителния меморандум или в основния текст на предложението на Комисията съгласно Регламента относно обвързаността с условия. По-конкретно жалбоподателят поиска от Комисията публичен достъп до изпратените до Унгария „Искане за информация“, „Писмено уведомление“ и „Писмо за намерение“ на Комисията. Освен това искането за достъп на жалбоподателя обхваща проучване на унгарските данни за обществените поръчки, „всички документи, които съдържат информация относно „проверката на определени данни за офертите“ и „доклади от медиите и заинтересованите страни“, както е посочено в предложението, и документи, свързани със съответните одити и финансови препоръки на Комисията.

6. Тъй като не получи отговор от Комисията, през февруари 2024 г. жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа този мълчалив отказ на искането му (като подаде „потвърдително заявление“).

7. През март 2024 г. Комисията изпрати на жалбоподателя първоначален отговор на искането му за достъп. Комисията предостави частичен достъп до „Искането за информация“, „Писменото уведомление“ и „Писмото за намерение“. По този начин тя се позова на изключения съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи (Регламент 1049/2001), като заяви, че пълното оповестяване би засегнало защитата на съдебните производства [14] и процеса на вземане на решения [15].

8. Освен това Комисията предостави пълен достъп до проучването и шест документа, съдържащи информация относно разглеждането на някои данни за обществените поръчки. Комисията също така предостави на жалбоподателя няколко хипервръзки към публично достъпни доклади на медиите и заинтересованите страни. Що се отнася до документите, свързани с одитите и финансовите препоръки, Комисията посочи, че ще последва отделен отговор.

9. През април 2024 г. Комисията приключи потвърдителното заявление на жалбоподателя и го уведоми, че може да подаде ново, ако желае да оспори по същество отговора на Комисията от март 2024 г.

10. Недоволен от отговора на Комисията на искането им за достъп и решението ѝ да приключи потвърдителното им заявление, през април 2024 г. жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Проучването

11. Омбудсманът започна проверка на отказа на Комисията да предостави пълен достъп до исканите документи съгласно Регламент 1049/2001.

12. По време на проверката разследващият екип на Омбудсмана провери поисканите документи и прегледа допълнителните становища [16], предоставени от Комисията. Екипът за проверка на Омбудсмана също така се срещна с представители на Комисията на два пъти, за да получи допълнителни разяснения относно отказа на Комисията да предостави пълен достъп до исканите документи и решението ѝ да приключи потвърдителното заявление на жалбоподателя.

13. След това омбудсманът сподели с жалбоподателя допълнителните становища на Комисията и доклада за срещите [17]. Жалбоподателят представи коментари и по двата документа.

Предложението на омбудсмана за решение и отговорът на Комисията

14. Въз основа на своята проверка омбудсманът не е убеден в прилагането на изключенията по отношение на публичния достъп, на които се позовава Комисията, за да обоснове своите редакции в исканите документи.

15. Първо, омбудсманът заяви, че не е ясно как оповестяването на цялата информация, заличена въз основа на изключението за защита на съдебните производства, би накърнило принципа на равни процесуални възможности и интегритета на производствата, образувани от университети/висши учебни заведения, поддържани от унгарски тръстове от обществен интерес. Тя счита, че е налице релевантна връзка между исканите документи и тези производства. Комисията обаче не доказа как пълното оповестяване на исканите документи би предоставило на жалбоподателите в тези съдебни производства привилегирован достъп до вътрешна информация, тясно свързана с правните аспекти на производството [18].

16. По-конкретно, прегледът на документите от разследващия екип на Омбудсмана показа, че част от заличената информация е обща и/или фактическа по своя характер и че заличените пасажи не съдържат различни мнения, свързани с правен въпрос, оспорен пред Съда. Освен това фактът, че поисканите документи са били обменени с унгарските органи по официални канали и в съответствие с Регламента относно обвързаността с условия, означава, че те не са „изцяло вътрешен(ни) документ(и)“. [19] Накрая, омбудсманът отбеляза, че скоро след като Комисията е отговорила на искането за достъп на жалбоподателя, той вече не е ответник в това съдебно производство. 

17. От друга страна, доводите на Комисията не убедили Омбудсмана да обоснове позоваването на изключението за защита на текущ процес на вземане на решения. Омбудсманът счита, че разглежданият процес на вземане на решения следва да се счита за приключен, тъй като исканите документи се отнасят до предложението на Комисията за решение за изпълнение на Съвета съгласно Регламента относно обвързаността с условия, което е прието една година преди искането на жалбоподателя за достъп. Фактът, че Комисията трябва да продължи да наблюдава въведените мерки и че потенциално би могла да възобнови процедурата по въпроси, които все още не са обхванати, не означава, че процесът на вземане на решения във връзка с нейното предложение е в ход ^[20].

18. Освен това омбудсманът установи, че конкретните аргументи на Комисията в подкрепа на потенциалния риск за нейния процес на вземане на решения не са достатъчно убедителни, за да се заключи, че по-нататъшното оповестяване би довело до такъв външен натиск, че би подкопало способността на Комисията да прилага режима на обвързаност с условия или че би се намесило във възможностите на Комисията да обоснове начина, по който използва своите инструменти за защита на финансовите интереси на ЕС и принципите на правовата държава. Тя стигна до заключението, че изключението не може да се тълкува по такъв широк начин, че да обхваща всички елементи, които биха показали „стратегията“ на Комисията по отношение на прилагането на Регламента относно обвързаността с условия.

19. Що се отнася до евентуалното наличие на по-висш обществен интерес от оповестяването, омбудсманът отбеляза, че като се има предвид забавянето при приемането на отговора на Комисията, жалбоподателят не е знаел, че Комисията ще се позове на изключения, свързани със защитата на съдебните производства и процеса на вземане на решения, за да обоснове отказа си за оповестяване, който може да се прилага само при обстоятелства, при които няма по-висш обществен интерес от оповестяването. В резултат на това жалбоподателят не е имал възможност в потвърдителното си заявление да изложи аргументи относно наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването.

20. С оглед на гореизложеното омбудсманът предложи като решение ^[21] Комисията да преразгледа прилагането на изключенията с оглед на предоставянето на по-широк достъп до съответните документи и да предостави подробна обосновка за всички оставащи редакции. Освен това тя предложи Комисията да се ангажира с аргументите на жалбоподателя относно наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването, които жалбоподателят е представил в жалбата си до омбудсмана.

21. В отговора си на предложението на омбудсмана за решение ^[22] Комисията поясни, че не е длъжна да извършва годишна преоценка на мерките, наложени съгласно Регламента относно обвързаността с условия, противно на посоченото в предложението на омбудсмана за решение. Освен това той информира омбудсмана, че Комисията е поискала да се присъедини към съответното съдебно производство като встъпила страна и че по този начин продължава да подкрепя Съвета в текущия съдебен спор. Освен това Комисията отбеляза, че ситуацията се е променила и че през декември 2024 г. е приела ново решение [23] съгласно Регламента относно обвързаността с условия.

22. Комисията обаче разгледа забележките, съдържащи се в предложението на Омбудсмана за решение, както и изминалото време и проведения обмен с разследващия екип на Омбудсмана. Въпреки че Комисията поиска да встъпи в съответното съдебно производство, тя призна, че „поради публикуването на решението си от 16 декември 2024 г. частичната редакция, извършена в отговор на искането на жалбоподателя, вече не е от значение“. Поради това Комисията извърши нова оценка на позицията си относно искането за публичен достъп и реши да предостави пълен достъп до въпросните документи.

23. Жалбоподателят беше удовлетворен от този резултат и не представи допълнителни коментари.

Оценка на омбудсмана след предложението за решение

24. Омбудсманът приветства положителния отговор на Комисията на нейното предложение за решение и предоставения пълен достъп, който според нея е разрешил жалбата. Тя също така приветства конструктивния ангажимент на Комисията по време на това разследване.

25. В допълнение към предоставения достъп до исканите документи жалбоподателят оспори факта, че Комисията е третирала отговора му от март 2024 г. като „първоначален отговор“, въпреки че те са подали валидно потвърдително заявление [24]. Те също така разкритикуваха факта, че в отговора на Комисията не се споменава възможността за сезиране на Съда на ЕС или на Омбудсмана, за да оспорят решението му.

26. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията заявиха, че Комисията е предоставила на жалбоподателя първоначален отговор след неговото потвърдително заявление и че поради това е решила да приключи потвърдителното заявление. Представителите на Комисията заявиха също така, че Комисията е приканила жалбоподателя да подаде ново потвърдително заявление, ако желае, като по този начин се запазва двуетапният процес, предвиден в Регламент 1049/2001, и се дава възможност на жалбоподателя да представи своите забележки по този отговор.

27. В Регламент (ЕО) No 1049/2001 се посочва, че когато дадена институция не вземе първоначално решение в определения срок, заявителят може да подаде потвърдително заявление. След изтичането на сроковете за приемане на потвърдително решение заявителят може да се обърне към Съда на ЕС или към омбудсмана. Понастоящем Комисията не информира заявителите за възможността да се обърнат към Съда на ЕС или към омбудсмана в такива случаи. Той само информира заявителите, че могат да подадат ново потвърдително заявление. Омбудсманът припомня на Комисията предишната си констатация [25], че тази практика е в противоречие с Регламент 1049/2001.

28. Жалбоподателят също така постави под въпрос дали Комисията е установила всички документи, съдържащи информация относно „проверката на някои данни за офертите“. Те посочват, че им е предоставен списък със съответните оферти само когато от предложението на Комисията е видно, че тя също е разгледала тези оферти. Освен това те посочват, че в една от бележките под линия в „писмото за намерения“ се споменава приложение към това писмо.

29. В допълнителните си становища Комисията потвърди, че няма допълнителни документи, попадащи в обхвата на искането на жалбоподателя, извън това, което Комисията вече е установила в отговора си.

30. В коментарите си до омбудсмана жалбоподателят вече не оспорва тази позиция. Поради това омбудсманът счита, че този въпрос е разрешен.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Европейската комисия прие предложението на омбудсмана за решение, като предостави на жалбоподателя пълен публичен достъп до исканите документи.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 29.10.2025 г.

 

[1] Член 2 от Договора за Европейския съюз.

[2] Регламент 2020/2092 от 16 декември 2020 г. относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[3] За повече информация вж.: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law- conditionality-regulation_en.

[4] Предложение от 18 септември 2022 г. за решение за изпълнение на Съвета относно мерки за защита на бюджета на Съюза срещу нарушения на принципите на правовата държава в Унгария, достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485.

[5] Решение за изпълнение 2022/2506 на Съвета от 15 декември 2022 г. относно мерките за защита на бюджета на Съюза срещу нарушения на принципите на правовата държава в Унгария, достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec_impl/2022/2506/oj/eng.

[6] За повече информация вж.: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.

[7] Решение на Комисията от 13.12.2023 г. относно повторната оценка по инициатива на Комисията на изпълнението на условията по член 4 от Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 след Решение за изпълнение (ЕС) 2022/2506 на Съвета от 15 декември 2022 г. по отношение на Унгария, достъпно на адрес: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf; Решение на Комисията от 16.12.2024 г. съгласно член 7, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2020/2092 от 16 декември 2020 г. относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза във връзка с писмено уведомление от Унгария във връзка с член 2, параграф 2 от Решение за изпълнение (ЕС) 2022/2506 на Съвета от 15 декември 2022 г., достъпно на адрес: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Докато Унгария не е разгледала всички опасения, свързани с принципите на правовата държава, в рамките на режима на обвързаност с условия, тя също не може да поиска плащания по линия на Механизма за възстановяване и устойчивост.

[8] Член 2, параграф 2 от Решение за изпълнение 2022/2506 на Съвета.

[9] Съображение 11 от Решение за изпълнение 2022/2506 на Съвета.

[10] Дело T-115/23, приложението е достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&tex t=&doclang=EN&cid=13176582; Дело T-132/23, приложението е достъпно на адрес:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te

xt=&doclang=EN&cid=13176615; Дело T-133/23, приложението е достъпно на адрес:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8 D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&doci d=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Дело T‑138/23, приложението е достъпно на адрес:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176662; Дело T‑139/23, приложението е достъпно на адрес:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&d ir=& occ=first&part=1&cid=13461926; Дело T‑140/23, приложението е достъпно на адрес:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176698.

[11] Жалбоподателите по дела T-132/23, T-133/23, T‑139/23 и T‑140/23.

[12] Дело T-138/25, приложението е достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/2101/oj/eng.

[13] Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Член 4, параграф 2, второ тире от Регламент 1049/2001.

[15] Член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[16] На разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] На разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Решение от 24 януари 2024 г. по дело Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Комисия, T-602/22, точка 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Решение от 6 февруари 2020 г., Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Комисия, T‑485/18, точка 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[19] Решение от 26 юли 2023 г., Troy Chemical Company/Комисия, T‑662/21, точка 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[20] Решение от 14 септември 2022 г. по съединени дела Pollinis France/Комисия, T-371/20 и T-554/20, точки 55—60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, потвърдено с решение от 16 януари 2025 г., Комисия/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[21] На разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/212351.

[22] На разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/212352.

[23] Решение на Комисията от 16.12.2024 г. съгласно член 7, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2020/2092 от 16 декември 2020 г. относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза във връзка с писмено уведомление от Унгария във връзка с член 2, параграф 2 от Решение за изпълнение (ЕС) 2022/2506 на Съвета от 15 декември 2022 г., достъпно на адрес: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en.

[24] В подкрепа на този аргумент жалбоподателят се позова на стратегическото проучване OI/2/2022/OAM на омбудсмана относно времето, необходимо на Европейската комисия за разглеждане на заявленията за публичен достъп до документи, вж.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[25] Препоръка на омбудсмана по стратегическо проучване OI/2/2022/OAM, точки 51—53, достъпна на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.