Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Гърция получава средства от ЕС в подкрепа на дейностите по управление на границите чрез различни програми за финансиране. За периода 2014—2020 г. тези средства бяха предоставени по линия на фонд „Вътрешна сигурност“ — Граници и визи (ФВС) и Инструмента за финансова подкрепа за външните граници. Впоследствие беше предоставено финансиране по линия на Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (ИУГВП) за програмния период 2021—2027 г. Тези фондове се изпълняват основно чрез споделено управление (съвместно). Това означава, че Европейската комисия е отговорна за оценката и одобряването на програмата, предложена от държавата членка, и след това за мониторинга на цялостното изпълнение на програмата, докато задачите, свързани с изпълнението на бюджета, се делегират на държавите членки (в този случай Гърция).[1]

2. Както при всички фондове на ЕС, правилата, уреждащи тези програми за финансиране, изискват действията да се изпълняват при пълно зачитане на основните права и в съответствие с Хартата на основните права на ЕС (Хартата). Това е посочено в правилата, уреждащи всяка програма [2], както и в по-общите правила, приложими за фондовете на ЕС — Регламента за общоприложимите разпоредби ^[3]. В регламента се определят приложимите финансови правила и също така се изисква „[д]ържавите членки и Комисията... да гарантират зачитането на основните права и спазването на Хартата на основните права на Европейския съюз при изпълнението на фондовете“^[4].

3. В приложенията към Регламента за общоприложимите разпоредби също така се определят „хоризонтални“ и тематични „благоприятстващи условия“, които държавите членки трябва да изпълнят, за да поискат възстановяване на разходите си за финансирани от ЕС програми ^[5]. Тези благоприятстващи условия са „предварително условие[условия] за ефективното и ефикасно изпълнение на специфичните цели“^[6] на фондовете. Едно от хоризонталните отключващи условия е ефективното прилагане и изпълнение на Хартата (наричана по-долу „Хартата ХОУ“). За да изпълнят това хоризонтално отключващо условие, държавите членки трябва да разполагат с механизми както за „гарантиране на съответствието на програмите, подпомагани от фондовете, и тяхното изпълнение със съответните разпоредби на Хартата“, така и за докладване на мониторинговия комитет за „случаите на несъответствие на операциите, подпомагани от фондовете, с Хартата и жалбите във връзка с Хартата“^[7].

4. И през двата периода на финансиране е имало сигнали за нарушения на основните права, включително „отблъсквания“[8] по гръцките граници, както и за отказ на достъп до процедури за предоставяне на убежище и малтретиране на мигранти, които се опитват да стигнат до Гърция [9].

5. През 2023 г. Европейският омбудсман получи жалба от няколко организации на гражданското общество [10] срещу Европейската комисия. Жалбоподателите изразиха опасения, че Комисията не е извършила ефективен надзор на финансираните от ЕС дейности по управление на границите в Гърция на фона на достоверни и постоянни твърдения за сериозни нарушения на правата на човека от страна на гръцките органи.

Проучването

6. Омбудсманът започна проверка, за да разгледа повдигнатите въпроси и ролята на Комисията в мониторинга на финансираните от ЕС дейности за управление на границите, по-специално по отношение на спазването на основните права.

7. В хода на проверката омбудсманът получи отговора [11] на Комисията относно жалбата и допълнителните въпроси [12], които тя беше задала. Впоследствие омбудсманът получи коментарите на жалбоподателите относно отговора на Комисията. Проверяващият екип на Омбудсмана също така провери документи, съхранявани от Комисията, и се срещна с представители на Комисията.[13] Накрая Омбудсманът получи коментарите на жалбоподателите относно доклада от срещата с Комисията.

Аргументи, представени на омбудсмана

Доводи на жалбоподателите

8. Жалбоподателите изразиха загриженост, че Комисията не е успяла да гарантира, че средствата на ЕС, отпуснати на Гърция за управление на външните граници, се изразходват в съответствие със стандартите за основните права и правото на ЕС.

9. Според жалбоподателите Комисията отдавна е наясно, че средствата на ЕС са разпределени за дейности по управление на границите (например разполагане на персонал и предоставяне на оборудване, инфраструктура и друга критична подкрепа), които са допринесли за широко разпространени и системни нарушения на основните права. Комисията обаче не е проучила този въпрос. По-специално жалбоподателите се позовават на злоупотреба със средства на ЕС в Гърция в контекста на операции за граничен контрол по поречието на река Еврос и в Егейския регион, в които е участвала и Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex).  

10. Жалбоподателите заявиха, че Комисията трябва да откаже да изплати средства на ЕС, освен ако не са въведени предпазни мерки, за да се гарантира спазването на задълженията в областта на основните права съгласно Регламента за общоприложимите разпоредби. Според жалбоподателите Комисията разчита прекалено много на самооценката на гръцките органи, че тези дейности са в съответствие с Хартата HEC, и самата Комисия не е оценила адекватно дали тези предпазни мерки са били въведени при одобряването на програмата на Гърция, която включва финансирани от ЕС дейности за управление на границите, нито гарантира, че дейностите са в съответствие със задълженията в областта на основните права по време на изпълнението на програмата.

11. Като се имат предвид нарастващите доказателства за системни нарушения на правото на ЕС, включително правото на ефективен достъп до процедура за предоставяне на убежище и забраната за връщане [14], те заявиха, че цялостните структури за мониторинг на Комисията са неефективни и че тя не е изпълнила задълженията си да направи оценка на ситуацията и да реагира с подходящи коригиращи действия. Жалбоподателите изразиха опасения относно ограничителния характер на финансовия контрол, липсата на безпристрастност на националния механизъм за мониторинг и ефективността на „мониторинговия комитет“[15].

12. Те заявиха, че механизмът за наблюдение на управлението на границите е неефективен, тъй като само една от участващите институции (Националният орган за прозрачност) има правомощия да разследва отблъскванията. Те също така твърдят, че механизмът не е напълно независим или безпристрастен. Те заявиха, че Комисията не е проверила и по този начин не е гарантирала, че Хартата HEC продължава да се изпълнява, и че според нея фактът, че механизмът е създаден, е достатъчен, за да се определи дали гръцката програма е в съответствие със задълженията ѝ в областта на основните права. Комисията има задължение да гарантира законното използване на средствата на ЕС („задължение за резултат“), а не само да гарантира, че държавите членки разполагат с механизъм за мониторинг („задължение за надлежна проверка“). ^[16]

13. Жалбоподателите твърдят, че Комисията не е предоставила информация за начина, по който е упражнила консултативната си роля в мониторинговия комитет. Жалбоподателите също така бяха загрижени, че доскоро организациите на гражданското общество бяха изключени от участие в този комитет и че дори и сега съществуват практически недостатъци и ограничения за тяхното участие. Например организациите на гражданското общество получават частична и прекалено техническа информация, без да се позовават на основните права. Жалбоподателите също така изразиха загриженост относно ефективността на този комитет, като се има предвид, че той разчита на националния механизъм за наблюдение, за да привлече вниманието му към проблеми, свързани с неспазване на основните права, или свързани с тях жалби.

14. Според жалбоподателите Комисията не прилага ефективно условията за основните права, определени в правилата, уреждащи средствата на ЕС. Наред с други разпоредби, те се позовават на механизмите, чрез които Комисията може да спре, възстанови, ограничи или наложи условия за използването на средствата.[17] Комисията не е въвела механизми и процеси, които могат да гарантират ефективна и независима оценка на изпълнението на HEC за Хартата при отпускането на средства от ЕС на държавите членки.

15. Жалбоподателите също така заявиха, че липсва прозрачност по отношение на наличната информация относно мерките, които Гърция може да предприеме, за да изпълни задълженията си в областта на основните права. Същото се отнася и за начина, по който Комисията е оценила изпълнението на Хартата HEC от Гърция при одобряването на националната програма, и за начина, по който тя продължава да наблюдава изпълнението на тези условия през целия период на финансиране. Те също така заявиха, че обществеността не разполага с информация относно констатациите и резултатите от жалбите, разглеждани от механизма на Гърция за подаване на жалби за разследване на твърдения за нарушения на основните права. 

16. Според жалбоподателите Комисията също така не е разгледала твърденията за участие на Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) в отблъсквания в операции за управление на границите в Гърция. Комисията има правомощия за гласуване в управителния съвет на Frontex и отговаря за прегледа на нейната работа, както и за оценката и одобряването на продължаването на мисиите на Frontex и тяхното финансиране от ЕС.

Доводи на Комисията

17. Комисията заяви, че задачите, свързани с изпълнението на финансирането за двата програмни периода, са делегирани на гръцките органи. Държавите членки запазват основната отговорност да гарантират спазването на правото на ЕС и международното право, включително задълженията в областта на основните права, и да разследват всички твърдения за нарушения. Ролята на Комисията е да оценява и одобрява предварително структурата на програмата за финансиране, предложена от държавата членка, и след това да осъществява надзор и мониторинг на финансираните проекти. Комисията следва да гарантира, че държавите членки са въвели системи за управление и контрол, които отговарят на изискванията на правната рамка.

18. До февруари на годината, следваща годината, в която са били отпуснати средства по проект по дадена програма, съответната държава членка изготвя и изпраща на Комисията „доклад за натрупването“. Това е в основата на решението на Комисията дали плащанията могат да бъдат възстановени или дали и как да се извършват финансови проверки и одити. Те могат да бъдат под формата на „документни проверки“ (т.е. преглед на наличната информация от нейните служители в Брюксел), посещения на място и системни и последващи одити. За текущия програмен период докладът трябва да бъде представен през февруари 2025 г. и ще бъде първият такъв доклад за този период.

19. Мониторингът на зачитането на основните права беше засилен за периода 2021—2027 г., тъй като от държавите членки сега се изисква да гарантират изпълнението на хоризонталните отключващи условия, включително Хартата на основните права. Комисията не може да възстанови разходите, свързани с операции, свързани със специфична цел, за които не са изпълнени HEC.^[18] Ако Комисията счита, че HEC вече не се изпълняват, тя ще следва стъпките, посочени в член 15, параграф 6 от Регламента за общоприложимите разпоредби.^[19] Спазването на HEC, включително хартата HEC, се оценява при първоначалното одобряване на програмите и през целия програмен период.

20. За да се гарантира спазването на Хартата от страна на Гърция, Комисията поиска от гръцките органи да създадат механизъм за мониторинг, за да се провери дали проектите, изпълнявани в рамките на националната програма, ефективно прилагат и изпълняват разпоредбите на Хартата. Този механизъм предвижда разследване (и наказателно преследване) на неправомерно поведение от страна на съответните гръцки органи. Според Комисията Гърция разчита на „тристепенна система“, която включва:

а. Процедури за вътрешно разследване (например от гръцката полиция и брегова охрана);

б. Независими национални органи (Националния орган за прозрачност, служителя по въпросите на основните права към Министерството на миграцията и убежището, специалната комисия по спазването на основните права към Министерството на миграцията и убежището и гръцкия омбудсман);

в. Съдебните органи (т.е. прокурорът и съдилищата, включително военноморските съдилища, когато е приложимо).

21. Досега Комисията не е получила „потвърдени доказателства“ чрез този механизъм за мониторинг, че финансирането от ЕС е било използвано за нарушения на основните права или е улеснило такива нарушения, които биха предоставили основания за спиране на тези средства.

22. Комисията има също така мониторингова и консултативна роля в „мониторинговите комитети“, създадени от държавите членки за наблюдение на изпълнението на националните програми [20]. Ако комитетите установят потенциални нарушения на основните права, се предприемат последващи действия.

23. Мониторинговият комитет в Гърция получава ежегодно актуална информация относно случаите, разгледани от механизма за мониторинг, и жалбите относно нарушения на основните права. Комисията поиска от Гърция да разшири членството си в мониторинговия комитет, така че да обхване гражданското общество и международните организации, което Гърция наскоро се съгласи да направи.

24. Като допълнителен механизъм за наблюдение на спазването на основните права през 2020 г. Комисията, агенциите на ЕС и гръцкото правителство подписаха меморандум за разбирателство [21]. След това беше създадена Работната група за управление на миграцията [22], съставена от същите страни, чиято работа се подпомага от служители на Комисията, разположени постоянно в Гърция.

25. Комисията се ангажира да продължи да работи с гръцките органи, за да гарантира, че съществуващата система е стабилна и дава възможност за разследване на твърденията и необходимите последващи действия чрез вътрешни дисциплинарни органи, независими органи и съдебната власт.[23] Комисията изисква редовно актуализиране на състоянието на текущите разследвания и се позовава на конкретни примери от тези искания.[24]

26. След жалба [25], подадена през юли 2023 г. от служителя по въпросите на основните права на Frontex, Комисията предостави на гръцките органи копие от жалбата, прикани ги да я разгледат и да информират Комисията за резултата. Окончателният доклад все още не е готов, но през юни 2024 г. гръцкият национален орган, отговарящ за управлението на проектите, информира Комисията, че предварителната констатация е, че няма доказателства за нарушения на основните права, свързани със средства на ЕС. Прибързано е Комисията да обмисля какви действия би могла да предприеме, след като получи окончателния доклад от разследването. За първи път Комисията получи „жалба от заинтересованите страни“, както е предвидено в член 69, параграф 7 от Регламента за общоприложимите разпоредби, относно Гърция и като цяло.

27. Аналогично, след съобщения в медиите през юни 2024 г. относно нарушения на основните права [26] Комисията изпрати писмо до гръцките органи с искане Гърция да потвърди какви действия са предприели националните органи. Гръцките органи отговориха на искането на Комисията на 8 август 2024 г.

28. По принцип Комисията няма да оспорва резултата от националните разследвания. Ако бъде предоставена допълнителна информация от организации на гражданското общество или други надеждни източници, Комисията може да вземе това предвид и да я представи на вниманието на правителството на държавата членка или на мониторинговия комитет. Ако обаче има доказателства, че средствата на ЕС не се използват в съответствие с приложимото право, включително Хартата, Комисията ще използва средствата, с които разполага, включително прекъсване или спиране на плащанията, прилагане на финансови корекции и започване на производства за установяване на нарушение.

29. Що се отнася до Frontex, като член на управителния съвет на Frontex Комисията ръководи усилията за подобряване на рамката на Frontex за мониторинг и спазване на основните права. През 2024 г. Комисията публикува своята оценка на начина, по който се прилага Регламентът ^{за Frontex [27],} в която се констатира, че макар регламентът значително да е разширил и укрепил рамката за мониторинг и съответствие с основните права във Frontex, цялостната ефективност на рамката е ограничена от пропуски и липса на яснота в регламента, по-специално по отношение на националните органи, отговарящи за управлението на границите [28]. Според Комисията това ще трябва да бъде преодоляно чрез по-ефективно прилагане.

30. Комисията заяви, че ще продължи да работи в тясно сътрудничество с гръцките органи, включително в консултативната си роля в рамките на гръцкия мониторингов комитет, за да гарантира прозрачността на разследванията и зачитането на основните права по отношение на усвояването на средствата на ЕС в Гърция в подкрепа на управлението на границите.

Оценка на омбудсмана

Оценка на националната програма на Гърция

31. Законодателството на ЕС, уреждащо финансирането на Гърция за управление на границите, изисква всички финансирани дейности и програми да бъдат в съответствие с основните права и правото на ЕС.[29] В контекста на други проверки във връзка със средствата на ЕС омбудсманът заяви, че макар самата Комисия да няма възможност да извършва пряк мониторинг на място на дейностите по управление на границите, тя има правомощията и задължението да гарантира, че средствата на ЕС, предоставени на държава членка, се изразходват в съответствие с основните права и правото на ЕС [30].

32. В Регламента за общоприложимите разпоредби се посочва, че оценката дали държавите членки изпълняват хоризонталните отключващи условия е неразделна част от оценката на Комисията на техните национални програми преди тяхното одобрение.[31] Решението на Комисията относно одобряването на националните програми включва позицията на Комисията относно това дали те отговарят на отключващите условия.

33. Въз основа на отговорите на Комисията в контекста на тази проверка Омбудсманът разбира, че фактът, че Гърция е въвела механизъм и комитет за мониторинг (повече подробности по-долу), е от основно значение за заключението на Комисията, че гръцката програма изпълнява Хартата HEC. В член 3 от решенията за изпълнение на Комисията и свързаните с тях приложения за одобряване на националните програми обаче само се посочва, че „хоризонталните отключващи условия са изпълнени“. Нито в първоначалното решение, нито в приложенията към него, нито в актуализираните версии от 2023 г. или 2024 г. и приложенията към тях не се съдържа никаква обосновка за начина, по който Комисията е преценила, че програмите отговарят на ХОУ за Хартата.

34. Спазването на Хартата HEC следва да бъде установено въз основа на доказателства и на специална оценка от страна на Комисията. В хода на проверката Комисията предостави на омбудсмана писмата, които е изпратила до гръцкото правителство, в които излага своите забележки относно самооценките на Гърция за съответствието ѝ с Хартата HEC. При одобряването на програмата обаче Комисията не е представила собствена оценка относно съответствието на гръцката програма с Хартата HEC.

35. Тази липса на прозрачност е достойна за съжаление и е нещо, което Комисията следва да се стреми да разгледа при преоценката на спазването на Хартата от страна на Гърция в контекста на мониторинга на спазването на основните права по време на изпълнението на програмата, както е посочено по-долу.

Наблюдение на спазването на основните права

36. Съществуват редица начини, по които Комисията наблюдава използването на средствата на ЕС в Гърция, по-специално чрез: а) финансов контрол и одити съгласно Финансовия регламент или съответните регламенти, уреждащи средствата; б) консултативната си роля в мониторинговия комитет; и в) ролята си в Работната група за управление на миграцията.

37. По отношение на финансовия контрол Комисията обясни, че изпълнява задължението си за мониторинг чрез изисквания за докладване, документни проверки и посещения на място и може да извършва одити и проверки на място. Комисията посочи, че очаква Гърция да представи първия си „доклад за натрупването“ до 15 февруари 2025 г. Омбудсманът разбира, че този доклад за натрупване се отнася до „пакета от документи за предоставяне на увереност“ във връзка с финансовото отчитане от страна на държавите членки, които получават средства от ЕС. Това ще бъде важна стъпка при определянето на финансовия контрол, който ще прилага, и при оценката на това дали Гърция продължава да спазва HEC на Хартата по време на програмния период.

38. Въпреки че финансовият контрол може да помогне за проверка на спазването на принципите на добро финансово управление, не е ясно колко ефективен е този контрол при установяването и наблюдението на нарушения на основните права, подкрепени от използването на средства на ЕС. Тези проверки са насочени към проверка дали програмите са в съответствие с приложимите правила и дали отчетите на програмите са пълни, точни и достоверни.

39. Въз основа на проверката в настоящото проучване, за периода от 1 януари 2020 г. до 31 декември 2023 г. в нито едно от 30-те „посещения на място“, одити или доклади за оценка, контролирани от Комисията, не са установени нарушения на основните права при използването на средствата на ЕС [32].

40. Комисията призна, че целта на нейните одити не е да се разследват нарушения на основните права, а да се определи дали системата за управление и контрол на финансирането от ЕС на равнището на държавите членки е стабилна. Когато възникнат въпроси, свързани с потенциални нарушения на основните права, Комисията (в случай на споделено управление) ги довежда до знанието на съответните национални органи и на първо място тези органи провеждат разследвания. Комисията заяви, че отделните нарушения на основните права сами по себе си няма да ѝ позволят да спре или ограничи средствата, освен ако не бъде установена пряка връзка с конкретен разход на ЕС, и то само след първоначално разследване от съответния национален орган. В хода на проверката обаче тя призна, че неизпълнението на HEC за Хартата би могло да представлява сериозен недостатък и/или нередност, които биха я накарали да прекъсне или спре заявление за плащане и/или да наложи финансова корекция.[33] Това се подкрепя от формулировката на Регламента за общоприложимите разпоредби, тъй като неизпълнението на HEC за Хартата би могло да означава, че Комисията ще оттегли наличното неизползвано финансиране и означава, че то вече не е на разположение на държавата членка („отмяна“).[34]

41. Омбудсманът осъзнава ограниченията на финансовия контрол на Комисията при установяването на нарушения на основните права, както е посочено по-горе. За текущия програмен период (2021—2027 г.) обаче този контрол беше засилен от Регламента за общоприложимите разпоредби с въвеждането на Хартата на основните права, която забранява възстановяването на плащания, декларирани от държава членка, освен ако тя не разполага с механизъм за ефективно прилагане и изпълнение на Хартата и за докладване на проблеми с неспазването или жалби във връзка с основните права. Регламентът също така засили както мониторинговата роля, така и задължението за мониторинг на Комисията, тъй като Комисията носи цялата отговорност за оценката на това дали условията са изпълнени за целия програмен период.

42. Както е отбелязано по-горе, Комисията е одобрила гръцката програма и по това време е счела, че механизмът и комитетът за мониторинг на Гърция са изпълнили HEC за Хартата. По-специално Гърция е въвела механизъм за наблюдение на основните права, който разследва и преследва по съдебен ред неправомерно поведение от страна на съответните гръцки органи, включително твърдения за нарушения на основните права, и трябва да докладва на мониторинговия комитет. Както посочи омбудсманът в контекста на предишна проверка относно фондовете на ЕС за управление на границите, този механизъм за мониторинг следва да бъде независим и да гарантира ефективно спазването на основните права и правото на ЕС.[35] В срок от три месеца след одобряването на националната програма на Гърция за Гърция Комисията получи съвместно становище от организации на гражданското общество, в което се изразяват множество опасения относно независимостта и безпристрастността на този механизъм за мониторинг.

43. Въпреки тези опасения към днешна дата Комисията изглежда не е извършила повторна оценка на механизма. Междувременно международни органи и органи на ЕС по правата на човека [36] и гръцкият омбудсман изразиха различни основателни опасения относно нарушенията на основните права. Съвсем наскоро, през януари 2025 г., Европейският съд по правата на човека установи, че е налице системна практика на отблъскване на граждани на трети държави от страна на гръцките органи.[37] Комисията следва да вземе предвид тези опасения, когато преоценява дали програмата на Гърция отговаря на Хартата HEC, преди да бъдат отпуснати каквито и да било средства.

44. Гърция също така създаде единен комитет за мониторинг на своите програми в рамките на три „инструмента“ за финансиране от ЕС, два от които попадат в обхвата на настоящото разследване. Създаването на мониторингов комитет в Гърция е положително развитие. Въпреки че не е ясно защо организациите на гражданското общество не са участвали от самото начало, оттогава стана възможно те да участват като членове. Въпреки това изглежда, че все още има ограничения за тяхното участие. Въпреки че четири организации на гражданското общество имат право на глас, когато комисията обсъжда междусекторни въпроси или въпроси, свързани конкретно с фонд „Убежище, миграция и интеграция“, те нямат право на глас по въпроси, специфични за ФВС и ИУГВП. Поради това те не могат да предлагат въпроси, които да бъдат включени в дневния ред на заседанията, специфични за ФВС и ИУГВП, и също така не могат да повдигат тези въпроси по време на заседанията без съгласието на комисията.

45. Значителното участие на организациите на гражданското общество в комитетите за наблюдение играе решаваща роля в процеса на наблюдение.[38] Това е в съответствие и с ангажимента на Комисията за укрепване на прилагането на Хартата, включително овластяване на организациите на гражданското общество, защитниците на правата и практикуващите юристи.[39] Поради това Комисията следва да призове настоятелно Гърция да улесни пълноценното участие на такива организации като членове на комитетите за наблюдение с пълноправни права.

Освен това комисията разчита на ефективното и навременно докладване на опасенията, свързани с основните права, чрез механизма за наблюдение. Ако механизмът за наблюдение не действа безпристрастно, това ще окаже отрицателно въздействие върху ефективността на комитета, като го лиши от информацията, необходима за изпълнението на собствената му функция.

47. Работната група за управление на миграцията играе важна роля за предоставянето на Комисията на информация относно спазването на основните права при използването на средствата на ЕС, по-специално чрез своя персонал, който е постоянно разположен на място в Гърция. По подобен начин, като член на управителния съвет на Frontex, Комисията ще бъде запозната с опасенията, свързани със спазването на основните права, които могат да бъдат свързани с използването на средства на ЕС в областта на управлението на границите. Тази информация е безценна и би могла да се използва при анализа на риска на Комисията, когато тя обмисля използването на финансови проверки и одити. Тя би могла също така да бъде източник на информация за текущото изпълнение от страна на Гърция на ХОУ на Хартата по време на срока на националната програма.

48. Наложително е лицата, които действително са запознати от първа ръка с опасенията, свързани с основните права, свързани с използването на средства на ЕС, да бъдат включени в процеса на предоставяне на информация за действията и решенията на Комисията, включително относно упражняването на финансов контрол или всяка преоценка на това дали програмата на Гърция изпълнява ХОУ по Хартата.

49. Проверката в рамките на това проучване показа, че Комисията е установила някои вътрешни насоки за това как да се извършва оценката на изпълнението на HEC за Хартата, както и работен процес, в който се посочват съответните отговорни секции на Комисията, сроковете за техния принос и контролен списък. Въз основа на проверката на Омбудсмана обаче изглежда, че Комисията не е въвела официални процедури за оценка на спазването на Хартата HEC през целия програмен период или критерии за определяне на начина, по който би установила връзка между неспазването на основните права в конкретен случай и средствата от ЕС, предоставени на националните органи. Омбудсманът ще разгледа този въпрос с предложения по-долу.

50. Въпреки че Комисията следва да гарантира спазването на Хартата от страна на Гърция през целия период на изпълнение на националната програма, изглежда, че графикът за всяка преоценка е свързан с отпускането на средства, тъй като средствата не могат да бъдат изплатени, освен ако не са изпълнени условията. Поради това всяка преоценка следва да се извършва най-късно когато Гърция е отправила искане за плащане до Комисията, но преди извършването на каквото и да било плащане. Поради това сега Комисията трябва да разгледа този въпрос като част от своята оценка на това, което е описала на срещата с разследващия екип на Омбудсмана като „доклад за натрупването“ на Гърция (вж. точка 37).

Прозрачност на процеса на мониторинг и докладване

51. За да се гарантира обществен контрол и отчетност за начина, по който Гърция спазва задълженията си в областта на основните права в контекста на финансираните от ЕС дейности по управление на границите, следва да има достатъчна прозрачност на всички съответни документи. Въпреки че програмите на Гърция както за ФВС, така и за ИУГВП са публично достъпни, има само малко подробности за механизмите, които Гърция е въвела за изпълнение на HEC за Хартата, и тази подробност не е в съответствие с обясненията, предоставени от Комисията по време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана.

52. Важно е да се отбележи, че протоколите от заседанията на мониторинговия комитет са на разположение своевременно. Омбудсманът обаче счита, че Комисията следва да гарантира проактивното публикуване на i) мерките, приети от Гърция за спазване на Хартата HEC, ако има такива, ii) самооценката(ите) на Гърция, iii) оценката(ите) на Комисията и iv) информация относно функционирането на въведените механизми за мониторинг [40]. Тази повишена прозрачност би допринесла за гарантиране на общественото доверие в ЕС и способността му да защитава основните права. Това е още по-важно, тъй като жалбоподателите твърдят, че са срещнали трудности при получаването на публичен достъп [41] до някои документи, държани от Комисията във връзка със спазването от страна на Гърция на нейните задължения в областта на основните права. Както е посочено по-горе, като се има предвид колко е важно да се улесни общественият контрол и отчетността за начина, по който се използват тези средства, омбудсманът насърчава Комисията да предвиди достъпа до искания за документи и да гарантира възможно най-голяма степен на прозрачност, като прилага изключенията от оповестяването, предвидени в законодателството [42], само при изключителни обстоятелства.

Как Комисията разглежда конкретни доклади за нарушения на основните права в Гърция

53. Както беше отбелязано по-горе, когато има твърдения за нарушения на основните права, практиката на Комисията е да изчака резултатите от процедурите и разследванията на национално равнище, преди да направи своя собствена оценка. Комисията обаче не е правно задължена да направи това. Комисията е отговорна за това да гарантира, че държавите членки спазват правото на ЕС, включително Хартата, и също така трябва да предприеме действия за защита на бюджета на ЕС [43].

54. Съгласно Регламента за общоприложимите разпоредби Комисията е отговорна за проактивната оценка на това дали дадена държава членка изпълнява Хартата HEC, докато програмата е в ход, а не че може да действа само ако държавата членка сигнализира за потенциално нарушение. По този начин тя изпълнява задълженията си да гарантира спазването на Хартата HEC. Освен това във вътрешните насоки, предоставени от Комисията на държавите членки относно начините за гарантиране на спазването на HEC за Хартата, не се посочва, че Комисията ще оценява спазването само въз основа на резултатите от националните разследвания. В насоките също така не се посочва, че Комисията ще извърши своя собствена оценка само ако държавата членка я уведоми за потенциално нарушение. Следователно, когато Комисията получава достоверни жалби за нарушения на основните права или чрез гръцкия мониторингов комитет, или пряко, или чрез работната група за управление на миграцията или управителния съвет на Frontex [44], тя следва да се отнася сериозно към тях. Това предполага да се прецени дали е налице установима връзка с финансираните от ЕС дейности и дали са налице prima facie признаци за потенциално неспазване на правилата за финансиране. Комисията следва също така да проучи дали такива жалби пораждат опасения във връзка с неизпълнението на HEC за Хартата и следва да предостави информация за по-широки обсъждания относно това дали въпросната държава членка спазва правото на ЕС. 

55. По време на проверката омбудсманът се позова на два конкретни примера за доклади, които пораждат достоверни опасения за нарушения на основните права, свързани с използването на средства на ЕС: жалба, отнесена от служителя по въпросите на основните права на Frontex, и инцидент през юни 2024 г., отразен в международните медии.[45] В случая с жалбата на служителя по въпросите на основните права Комисията предостави на гръцките органи копие от жалбата и ги прикани да разгледат жалбата и да информират Комисията за резултата. През юни 2024 г. Комисията беше информирана, че след предварителна проверка от управляващия орган в Гърция няма доказателства за нарушения на основните права, свързани със средства на ЕС. Що се отнася до съобщенията в медиите, през август 2024 г. гръцките органи отговориха след искане за потвърждаване на действията, предприети на национално равнище. И в двата случая Комисията е заявила, че трябва да разчита на гръцките органи за провеждане на разследване. По време на срещата с разследващия екип Комисията заяви, че очаква окончателен доклад от гръцките органи и че ако при това бъдат установени нарушения на основните права, тя ще извърши собствена оценка на жалбата на служителя по въпросите на основните права.

56. При обстоятелства, при които Комисията търси становищата на съответния национален управляващ или одитен орган в Гърция, те не следва да се разглеждат като определящи, а по-скоро като подготвителни, предназначени да послужат за основа на собствената оценка на Комисията за съответствие. Те също така не следва неоправдано да забавят или възпрепятстват оценката на Комисията. По подобен начин всеки резултат от разследвания на административните или съдебните органи в рамките на националния механизъм за наблюдение следва също така да служи за основа на собствената оценка на Комисията, а не да я заменя. Въпреки че националният механизъм за мониторинг на Гърция има за цел да разследва и да се справя с нарушения на националното право, Комисията следва да оцени потенциалните нарушения на Хартата на основните права, стандартите в областта на основните права и правото на ЕС в по-общ план.  

57. В контекста на друга проверка относно споделеното управление на средствата на ЕС [46] Омбудсманът заяви, че Комисията следва да направи всичко по силите си, за да гарантира зачитането на основните права при изразходването на средствата на ЕС. Фактът, че Комисията не носи пряка отговорност за управлението на средствата, никога не следва да се използва като причина за непредприемане на действия, ако основните права са били нарушени или има опасност да бъдат нарушени в контекста на използването на тези средства. Комисията също така има възможност да започне производство за установяване на нарушение, когато дадена държава членка е в постоянно и системно нарушение на задълженията си съгласно правото на ЕС и/или международното право, включително Хартата. В този контекст Комисията също така не зависи от каквато и да било оценка от страна на който и да било национален орган на тази държава членка.

58. В този контекст Омбудсманът счита, че Комисията следва да извърши своя собствена оценка дали тези доклади показват нарушение на условията, свързани с програмите за финансиране. При извършването на тази оценка Комисията следва да използва инструментите, с които разполага съгласно регламентите за финансиране и Регламента за общоприложимите разпоредби, като документни проверки и проверки на място. Въз основа на тази независима оценка на Комисията, ако са налице основателни опасения относно нарушения на основните права, свързани със средства на ЕС, тя следва да разгледа наличните възможности за справяне с неспазването и да предприеме подходящи действия. Омбудсманът ще разгледа този въпрос в своите предложения по-долу.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Проучването установи области, които Комисията следва да разгледа, за да подобри начина, по който наблюдава и гарантира спазването на основните права в контекста на средствата за управление на границите, предоставени на Гърция. Те са разгледани в съответните предложения за подобрение.

Като се има предвид, че понастоящем Комисията очаква окончателен доклад от гръцките органи по един от отделните случаи на предполагаеми нарушения на основните права, повдигнати в настоящото разследване, и също така сега ще направи оценка на разходите на Гърция по съответната програма, омбудсманът счита, че на този етап не са оправдани допълнителни проверки.

Жалбоподателите и Комисията ще бъдат информирани за това решение.

Предложения за подобрение

Комисията следва:

1. Да въведе насоки за оценка на спазването на основните права, по-специално хоризонталното отключващо условие, свързано с Хартата на основните права, през целия програмен период. Насоките следва да включват необходимостта в оценките на Комисията да се вземат предвид независими източници на информация. Като част от тези насоки Комисията следва да установи критерии за определяне на обстоятелствата, при които ще задържи или спре средства на ЕС за неспазване на основните права и/или Хартата за основните права, и да публикува тези критерии.

2. Да разгледа дали Хартата HEC продължава да се изпълнява с оглед на достоверните жалби, които е получила по потенциални въпроси, свързани с основните права, включително двата случая на предполагаемо неспазване на основните права, повдигнати в настоящото разследване.

3. Да повиши прозрачността на мерките, предприети от Гърция за изпълнение на HEC за Хартата, собствената(ите) оценка(и) на Комисията за изпълнението на HEC за Хартата и докладването на жалби относно и неспазване на HEC за Хартата чрез проактивно публикуване на цялата съответна информация.

4. Настоятелно призоваваме Гърция да улесни пълноценното участие на организациите на гражданското общество като членове на мониторинговия комитет с пълни права.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 21.2.2025 г.

 

[1] Повече информация относно различните условия за управление на средствата от ЕС може да бъде намерена на: https://commission.europa.eu/funding-tenders/find-funding/funding-management-mode_en и https://home-affairs.ec.europa.eu/funding/borders-and-visa-funds/integrated-border-management-fund-border-management-and-visa-instrument-2021-27_en.

[2] Регламент (ЕС) No 514/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г. за определяне на общи разпоредби за фонд „Убежище, миграция и интеграция“ и за инструмента за финансово подпомагане на полицейското сътрудничество, предотвратяването и борбата с престъпността и управлението на кризи: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0514

Член 4 от Регламент 2021/1148 за създаване на Инструмент за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/1148/oj/eng

[3] Регламент (ЕС) 2021/1060 от 24 юни 2021 г. за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/1060/oj

[4] Член 9, параграф 1 от Регламент 2021/1060.

[5] Член 15 от Регламент 2021/1060.

[6] Член 2, параграф 2 от Регламент 2021/1060.

[7] Пак там.

[8] Службата на върховния комисар на ООН по правата на човека определя отблъскването като: „различни мерки, предприети от държави, които водят до принудително връщане на мигранти, включително лица, търсещи убежище, в държавата, от която са се опитали да преминат или са преминали международна граница, без достъп до международна закрила или процедури за предоставяне на убежище, или до отказ за каквато и да е индивидуална оценка на техните нужди от закрила, което може да доведе до нарушение на принципа на забрана за връщане.“

[9] Вж., наред с много други:

https://rm.coe.int/letter-addressed-to-the-prime-minister-of-greece-by-dunja-mijatovic-co/1680ac03ce

https://rm.coe.int/pushed-beyond-the-limits-urgent-action-needed-to-end-human-rights-viol/1680a5a14d

https://rm.coe.int/1680b0e4e1

[10] de:border//migration justice collective, Правен център Лесбос, Equal Rights Beyond Borders, HIAS Greece и Mobile Info Team, заедно с няколко разследващи партньори.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187208

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/177468

[13] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/195172

Съгласно международното право в областта на правата на човека принципът на забрана за връщане гарантира, че никой не следва да бъде връщан в държава, в която би бил подложен на изтезания, жестоко, нечовешко или унизително отнасяне или наказание и на други непоправими вреди. Този принцип се прилага за всички мигранти по всяко време, независимо от миграционния статут.

[15] Ролята на комисията е да установи и ефективно да отговори на опасенията, че средствата на ЕС са били използвани в нарушение на основните права. В него участват националните органи, представители на гражданското общество и Комисията, която има консултативна роля.

[16] Жалбоподателите се позовават на: експертен доклад, представен по дело пред Европейския съд по правата на човека (A.E./Гърция, жалба No 15783/21: https://hudoc.echr.coe.int/#{%22itemid%22:[%22001-214647%22]}) ; резолюция на Европейския парламент от 7 февруари 2024 г.: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0069_EN.html; доклад на специалния докладчик на ООН относно положението на защитниците на правата на човека „Предварителни бележки и препоръки“, 22 юни 2022 г. https://view.officeapps.live.com/opview.aspx?src=htps%3A%2F%2Fwww.ohchr.org%2Fsites%2Fdefault%2Ffiles%2F2022-06%2FEOM-Statement-Greece-SR-Defdocenders&ampx; wdOrigin=BROWSELINK ; принос на гръцкото гражданско общество и гръцкия омбудсман, цитиран в Годишния доклад на Комисията относно върховенството на закона за Гърция за 2024 г. https://commission.europa.eu/document/download/6741f4b2-6a10-44ba-b40c-97a5a38e6827_en?filename=21_1_58062_coun_chap_greece_en.pdf;, стр. 27—28; и доклад на Агенцията на ЕС за основните права, Насоки за разследване на предполагаемо малтретиране по границите, вж. раздел 4.2 https://fra.europa.eu/en/publication/2024/guidance-investigating-alleged-ill-treatment-borders.

[17] Членове 17 и 317 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), член 33 от Регламент 2018/1046 (Финансов регламент), членове 9, 15, 96 и 97 от Регламент 2021/1060 (Регламент за общоприложимите разпоредби), членове 3—5 от Регламент 2020/2092 (Общ режим на обвързаност с условия), член 3, параграф 4, член 10, параграфи 2 и 3 от Регламент 515/2014 (Регламент за ФВС).

[18] Член 15 и приложение III към Регламента за общоприложимите разпоредби.

[19] Член 15, параграф 6: „Когато Комисията счита, че дадено благоприятстващо условие вече не е изпълнено, тя информира държавата членка, като излага своята оценка. Впоследствие се следва процедурата, посочена в параграф 4, втора и трета алинея. Когато въз основа на забележките на държавата членка Комисията стигне до заключението, че отключващото условие продължава да не е изпълнено, и без да се засяга член 105, разходите, свързани със съответната специфична цел, могат да бъдат включени в заявленията за плащане, но не се възстановяват от Комисията, докато Комисията не информира държавата членка за изпълнението на отключващото условие съгласно параграф 4, първа алинея от настоящия член.“

[20] Държавите членки носят отговорност за създаването на мониторингови комитети, които да наблюдават изпълнението на националните програми във връзка с фондовете в областта на вътрешните работи. За периода 2014—2020 г. вж. член 12 от Регламент (ЕС) No 514/2014. За периода 2021—2027 г. вж. членове 38, 39 и 40 от Регламента за общоприложимите разпоредби.

[21] https://home-affairs.ec.europa.eu/system/files/2020-12/03122020_memorandum_of_understanding_en.pdf

[22] https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/task-force-migration-management_en

[23] Според Комисията гръцката служба за основните права е получила 29 жалби, а националният орган за прозрачност е разгледал 194 жалби относно инциденти в управлението на миграцията. От 2020 г. насам гръцките съдебни органи са започнали 77 разследвания във връзка с предполагаеми нарушения на основните права в контекста на гранични операции. Резултатите от тези разследвания ще бъдат предоставени на гръцките прокурорски органи, които са обвързани със строги изисквания за поверителност. Следователно Комисията няма да бъде запозната със същността на тези случаи, докато не приключи производството. Комисията също така наблюдава спазването на основните права, включително наличието на своевременни и ефективни разследвания, чрез докладите относно върховенството на закона.

[24] През ноември 2021 г. Комисията уведоми Министерството на миграцията и убежището за опасения, свързани с отблъсквания.

[25] Жалбата е подадена съгласно член 69, параграф 7 от Регламента за общоприложимите разпоредби, съгласно който заинтересованите страни могат да подават жалби относно предполагаемото незаконно използване на средства на ЕС, обхванати от регламента. В жалбата се твърди за значителни нарушения на основните права и недостатъци в националните процедури за разследване на нарушения на основните права при използването на средства на ЕС.

[26] https://www.bbc.com/news/articles/c0vv717yvpeo

[27] Регламент (ЕС) 2019/1896 на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2019 г. за европейската гранична и брегова охрана: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32019R1896

[28] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52024DC0075

[29] Регламент (ЕС) No 514/2014, преамбюл, съображение 2; Регламент 2021/1148, член 4; Регламент (ЕС) 2021/1060, преамбюл, съображения 6 и 95, членове 9, 73 и приложение III

[30] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/152811

[31] Член 23, параграф 1 от Регламент 2021/1060 

[32] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/195172

[33] Членове 96, 97 и 103 от Регламент 2021/1060

[34] Пак там, глава IV

[35] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/152811

Агенцията на ЕС за основните права също призова тези механизми за наблюдение да бъдат независими:

https://fra.europa.eu/en/publication/2023/eu-funds

[36] През ноември 2024 г. това беше повдигнато от Комитета на ООН по правата на човека, вж. по-специално точки 20-21:

https://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2FPPRiCAqhKb7yhskVPFlQ4IoSDu8fUhvjkp803voJpeNnAq2tdDU5DKW4pUxIYB45fsyJxMkSBgSLySwF8uXoQPd2wL6z2F%2BslBu3AthBTIiFvNBayyY8OIHFp

[37] A.R.E. срещу Гърция, решение от 7 януари 2025 г. по дело No 15783/21

 https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-238636%22]}

[38] Вж. също https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/155353 (точка 36).

[39] https://commission.europa.eu/aid- development-cooperation-fundamental-rights/your-rights-eu/eu-charter-fundamental-rights/application-charter/eu-strategy-strengthen-application-charter_en

[40] Що се отнася до нивото на информация, която се предоставя пряко от националния орган за прозрачност относно разглеждането на петиции, жалби и публикации, свързани с миграцията, в последния му годишен доклад от 2023 г. (версия на гръцки език) се посочва, че е разследвал и оценил 194 доклада и публикации, но не е предоставил други подробности или статистически данни относно естеството на жалбите, срещу които са подадени, резултата от неговата оценка. Следва да се отбележи, че в резюмето на английски език на същия доклад не са предоставени подробности за тези дейности.

[41] В съответствие с Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[42] Член 4 от Регламент 1049/2001

[43] Член 17 от Договора за Европейския съюз, членове 317 и 258 от Договора за функционирането на Европейския съюз, членове 33, 63, 135, 136, 138 и 142 от Регламент 2018/1046 (Финансов регламент), член 2, параграфи 32 и 33, член 9, параграф 1, членове 15, 35, 83, 96, 97 и 104 и приложение III, член 3, параграф 5 от Регламент 1060/2021 (Регламент за общоприложимите разпоредби), член 3, параграф 5 от Регламент 513/2014 (ФВС), членове 4, 21, 31, 42, 55, 57 от Регламент 514/2014 (Хоризонтален регламент), член 4 от Регламент 2021/1148 (Регламент за ИУГВП) и Хартата на основните права на ЕС.

[44] В съответствие с член 69, параграф 7 от Регламент 2021/1060.

[45] Вж. точки 27 и 28 по-горе.

[46] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59836