Контекст

1. През март 2023 г. омбудсманът стартира стратегическа инициатива за начина, по който Европейската комисия се справя с служебните пътувания на своите служители, които се заплащат (частично) от трети страни.^[1] Инициативата беше в отговор на разкритията, че генералният директор на генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ (ГД „Мобилност и транспорт“) на Комисията е приемал девет пъти полети в бизнес класа и хотелиерство в луксозни хотели от правителството на Катар и от субект, притежаван от правителството на Катар. Шест от тези пътувания са осъществени, докато ГД „Мобилност и транспорт“ е преговаряла по споразумението за въздушен транспорт между ЕС и Катар [2].

2. В отговор на разкритията Комисията заяви, че е разгледала и изключила потенциални конфликти на интереси, тъй като генералният директор не е участвал в преговорите по споразумението за въздушен транспорт между ЕС и Катар ^[3]. Комисията също така заяви, че въпросните работни пътувания са били разрешени и проведени в съответствие с приложимите тогава правила.

3. На 7 март 2023 г. Комисията издаде инструкции във връзка с служебните пътувания с вноски от трети страни, за да се избегнат конфликти на интереси в бъдеще, като ефективно актуализира приложимите правила [4]. Тези инструкции ограничават възможността трети страни да участват в служебни пътувания до случаи, в които на пръв поглед няма усещане за конфликт на интереси. При приключването на посочената по-горе стратегическа инициатива през декември 2023 г. Омбудсманът стигна до заключението, че ако се прилагат надлежно, тези правила ще попречат на участието на трети страни в служебни пътувания да доведе до конфликти на интереси.

4. От статистическата информация за служебните пътувания, осъществени през 2021 г., 2022 г. и 2023 г., която Комисията сподели с Омбудсмана по време на стратегическата си инициатива, стана ясно, че има редица пътувания, включително на най-високите равнища на управление на Комисията, които включват принос от трети държави и интереси на частния сектор.

5. В този контекст Омбудсманът реши да започне проверка по собствена инициатива, за да прецени дали и как Комисията е смекчила евентуалните рискове от конфликти на интереси.

Проучването

6. В хода на проверката Комисията предостави на омбудсмана списък на служебните пътувания на висши служители, осъществени между 1 януари 2021 г. и 7 март 2023 г., за които трети страни (включително правителства на държави извън ЕС или други частни интереси [5]) са покрили (части от) пътните разходи.[6] Комисията определи този списък като поверителен [7].

7. Въз основа на списъка омбудсманът поиска да бъдат проверени 28 досиета, свързани с служебни пътувания на висши служители.[8] Тя също така поиска от Комисията да предостави актуална информация относно преразглеждането на своето „ръководство за командировки“.

Аргументи, представени от Комисията

8. В контекста на предишната инициатива на Омбудсмана Комисията вече беше определила правилата, които се прилагат за служебни пътувания, платени с вноски от трети страни — преди и след 7 март 2023 г. Те включват „ръководството за командировки и разрешени пътувания“^{на Комисията [9];} насоките на Комисията относно подаръците и гостоприемството ^[10]; и Правилника за длъжностните лица ^{на ЕС [11]} (вж. приложението).

9. В отговор на това проучване Комисията припомни, че по правило пътните разходи за работа на нейните служители почти винаги се покриват от бюджета на ЕС. При определени условия обаче част от тези разходи могат да бъдат покрити от трети страни, по-специално организатори на прояви, на които присъства членът на персонала, пътуващ по работа. Това е предвидено в „Ръководството за командировките“.

10. Комисията подчерта, че приемането на вноски от трети страни е главно с дипломатическа или учтива цел и се декларира като част от „заповедта за командировка“ и „декларацията за разходите“ от члена на персонала, пътуващ по работа. Както командировъчната заповед, така и декларацията за разходите се подписват от йерархичните ръководители и следователно подлежат на контрол от „две двойки очи“. Както членът на персонала, който пътува по работа, така и прекият ръководител трябва да потвърдят липсата на конфликт на интереси при приемането на такова участие на трета страна. Комисията припомни, че броят на служебните пътувания с вноски от трети страни представлява изключително малка част от всички служебни пътувания, предприети от служители на Комисията.

11. Комисията обясни, че макар в миналото генералните директори да са имали възможност да подписват служебните си пътувания, тъй като те отговарят за бюджета на съответните си служби, това правило не засяга общото задължение за деклариране на личен интерес, който може да накърни независимостта на длъжностното лице. В по-общ план, в случай на съмнение членовете на персонала са задължени да поискат становище на политическо равнище въз основа на хоризонталното правило за избягване на конфликти на интереси, залегнало в Правилника за длъжностните лица на ЕС.

12. Комисията припомни също така, че на 7 март 2023 г. е актуализирала с незабавно действие своите правила, приложими за служебните пътувания, за да гарантира спазването на принципа на двете очи на всяко равнище, включително за генералните директори и началниците на служби, с цел да се премахне не само всеки реален или потенциален конфликт на интереси, но и всяко възприятие за него.

13. В това отношение в актуализираните правила се пояснява, че генералните директори или началниците на служби вече не могат самостоятелно да разрешават служебните си пътувания с вноски от трети страни. Вместо това те се нуждаят от одобрението на началника на кабинета на отговорния комисар.

14. В актуализираните правила допълнително се пояснява, че третите страни, които могат да допринесат за служебните пътувания на служителите на Комисията, са ограничени до органите на държавите — членки на ЕС; органи на държавите от ЕИП и ЕАСТ; международни организации (ООН) или форуми (Г7/Г20); публични или частни университети, когато мисията се изпълнява за академични цели.

15. Поради това Комисията е на мнение, че в бъдеще служебните пътувания, при които трети страни покриват разходи, по принцип не следва да пораждат рискове от конфликт на интереси или тяхното възприемане. Комисията покрива разходите за служебни пътувания на членовете на техния персонал, които се считат за необходими и които се организират от субекти, които не са включени в горепосочения списък.

Оценка на омбудсмана

16. Проверката на Омбудсмана разгледа извадка от 28 служебни пътувания на висши служители на Комисията, за които са допринесли трети страни. Всички тези работни пътувания се проведоха преди Комисията да преразгледа правилата си на 7 март 2023 г. Нито един от тези приноси от трети страни не би бил разрешен съгласно новите правила, като се има предвид, че вече не могат да се приемат приноси от трети страни, различни от органите на държавите — членки на ЕС, на държавите от ЕИП и ЕАСТ, на международни организации (ООН) или форуми (Г7/Г20), както и от публични или частни университети, когато служебните пътувания се извършват за академични цели.

17. Повечето от проверените случаи не пораждат опасения за конфликт на интереси като тези на бившия генерален директор, разглеждани в предишната инициатива на омбудсмана (вж. бележка под линия 1).

18. Останалите случаи са свързани с разкритията, довели до предишната инициатива, но показват, че въпросите са с по-широк обхват. Тъй като Европейската служба за борба с измамите е разследвала въпроса, а Европейската прокуратура също разследва, не са оправдани допълнителни проверки по въпроса от страна на омбудсмана.

19. Проверката на 28-те досиета показа също така, че са налице недостатъци в начина, по който Комисията е регистрирала своята оценка на (потенциалните) конфликти на интереси, преди да разреши служебни пътувания, частично заплатени от трети страни.

20. По-специално проверените преписки не съдържат доказателства, че нито съответният служител, нито прекият ръководител са извършили оценка по същество на рисковете от (потенциални) конфликти на интереси, произтичащи от вноската на трето лице. Почти всички въпросни договорености за служебни пътувания включват декларация, че или няма конфликт на интереси, или че всички установени потенциални конфликти на интереси няма да накърнят независимостта на Комисията.[12] Декларациите обаче не включват оценка по същество, в която се посочват причините, поради които не са установени конфликти на интереси, които биха накърнили независимостта на Комисията.

21. Имаше и редица случаи, в които документацията, предоставена от Комисията относно декларацията, свързана с потенциални конфликти на интереси, не включваше подписа на прекия ръководител. В няколко случая в командировъчната заповед или в декларацията за разходите не е записана информация за естеството или стойността на вноската на третата страна (например пътуване, настаняване, хотелиерство и ресторантьорство).

22. Както беше отбелязано по-горе, въпреки че видовете мнения на трети страни, които Омбудсманът е видял по време на своята проверка, вече не са разрешени, Омбудсманът е на мнение, че неговите горепосочени забележки все още са от значение съгласно актуализираните правила на Комисията. Макар и по-малко вероятно, не е изключено вноските за служебни пътувания от националните органи на държавите — членки на ЕС, Европейското икономическо пространство или Европейската зона за свободна търговия, както и от международни организации и публични или частни университети, да пораждат рискове от конфликт на интереси. В такива случаи Комисията следва да гарантира правилното документиране на своята оценка по същество на всички такива рискове, преди да разреши въпросната вноска. Омбудсманът ще направи две предложения за подобрение в това отношение.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Никакви допълнителни проучвания не са оправдани.

Комисията ще бъде информирана за това решение.

Предложения за подобрение

1. За да се даде възможност за контрол на оценките на рисковете от конфликти на интереси във връзка с служебните пътувания на нейните служители, Комисията следва да документира своята оценка по същество.

2. Комисията следва да гарантира, че естеството и стойността на вноските на трети страни за служебни пътувания се записват по подходящ начин в „заповедта за командировка“ и „декларацията за командировъчните разходи“ и че всички разрешения се издават на съответното равнище.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 10.1.2025 г.

 

Приложение — правила, прилагани за служебни пътувания, заплащани от трети страни

Ръководство за мисиите

Според ръководството приемането на приноса на трети страни към мисиите е било главно за дипломатическа или учтива употреба. Командировъчните разноски могат да бъдат изплащани от трети страни на членове на персонала само ако оправомощеният разпоредител с бюджетни кредити (например ГД) прецени, че подобно плащане няма да породи риск от конфликт на интереси. Вноските на трети страни трябва да бъдат декларирани като част от командировъчната заповед и декларацията за разходите. Както изпълнителят на мисията, така и прекият ръководител трябва да потвърдят липсата на конфликт на интереси при приемането на такива вноски от трети страни. Оценката на конфликтите на интереси трябва да се извърши предварително, преди да бъде потвърдена командировъчната заповед.

В случаите, когато изпълняващият мисията е генерален директор или ръководител на служба, оценката на конфликтите на интереси се основава на първо място на тяхната разумна преценка, основана на техния опит и като част от техните отговорности. В случай на съмнение за потенциален конфликт на интереси обаче те е трябвало да поискат становище на политическо равнище и/или от централната служба по етика на Комисията ^[13].

Насоки относно подаръците и гостоприемството

Съгласно насоките подаръкът се определя като парична сума или какъвто и да е физически предмет, или възможността за безплатно участие в събития, които са отворени за обществеността или са частни по своя характер, достъпни са само срещу заплащане и представляват определена стойност (като например безплатни билети за спортни събития, концерти, театър, конференции и т.н.) или всяко друго предимство с парична стойност, като например транспортни разходи.

Гостоприемството се определя като предлагане на храна, напитки, настаняване и/или развлечения от всякакъв източник извън институцията, което се счита за вид услуга. Командировъчната заповед обикновено трябва да обхваща всички предвидими предложения за гостоприемство, по-специално храна, настаняване и транспорт, въз основа на програмата на командировката. Когато командировката е разрешена, те не се считат за предложения за гостоприемство, тъй като представляват част от изпълнението на неговите задължения в интерес на службата. Приемането на тези оферти трябва да бъде декларирано в отчета за командировъчните разходи.

Обхванати са преките подаръци и гостоприемството, които се предлагат на члена на персонала на ЕС, както и непреките подаръци или гостоприемството, предлагани на близък контакт на члена на персонала, например съпруг(а). Служителите на ЕС не следва да приемат никакви преки или непреки подаръци или гостоприемство, предлагани от трети страни. Това е най-очевидно, когато подаръците се предлагат от трети страни, които участват или търсят официално действие от страна на Комисията, особено в чувствителна област, в която служителят е, бил е или вероятно ще бъде активен в обозримо бъдеще. Всички такива подаръци по принцип трябва да бъдат отказани.

Трябва да се избягва всяка ситуация, при която приемането на подарък или гостоприемство би могло да доведе до действителен, потенциален или предполагаем конфликт на интереси. Всички подаръци, свързани с парична сума, независимо от сумата, трябва да бъдат отказани.

Приемането на подаръци или гостоприемство може по изключение да бъде разрешено, когато е ясно, че то не застрашава обективността и независимостта на служителя или че не изглежда разумно да го прави и че няма да навреди на репутацията на Комисията. Тази оценка се основава на първо място на добра преценка от страна на служителя и след това се потвърждава от неговата йерархия в Комисията.

Някои фактори могат да показват вероятността да бъде дадено разрешение, например когато предложението за подарък или гостоприемство е с ниска стойност или е адресирано до голям брой лица. Същите тези фактори обаче са показателни и за това кога може да бъде отказано разрешение, например когато офертата за подарък или гостоприемство има висока стойност или е адресирана до един служител.

Други фактори, които следва да ръководят анализа на всеки отделен случай, за да се определи дали даден подарък или гостоприемство могат да бъдат предоставени, включват, но не се ограничават непременно до:

• естеството на източника, предлагащ подаръка или гостоприемството (частен или публичен);
• очевиден мотив за предлагането на подаръка или гостоприемството;
• връзка между субекта, предлагащ подаръка или гостоприемството, и Комисията (напр. процедури за възлагане на обществени поръчки, разследвани случаи, финансови интереси);
• естество и прогнозна стойност на подаръка или гостоприемството, включително дали е имало една или няколко оферти от един и същ източник;
• индивидуално или колективно местоназначение на офертата;
• функциите на члена на персонала;
• ползи за службата, очаквани от участието на члена на персонала във въпросното мероприятие.

Разрешение следва да се иска и за подаръци на стойност от 50 до 150 евро. Отказва се разрешение за подаръци на стойност над 150 евро. Служител, на когото е предложен такъв подарък, трябва да информира своя ръководител, за предпочитане в писмена форма, че подаръкът е бил отказан. Стойността на подаръците трябва да се оценява добросъвестно.

В случай на съмнение дали отказът на подарък би бил в противоречие със социалната, учтивостта или дипломатическата употреба или по друг начин би могъл да доведе до риск за репутацията, въпросът следва да бъде отнесен до вниманието на Комисията, която след това ще вземе решение за евентуален отказ.

Правилник за длъжностните лица

Правилникът за длъжностните лица ^[14] включва общи задължения, които се прилагат за всички служители на ЕС. Във връзка с това разследване от особено значение е член 11, който предвижда, че „[н]икое длъжностно лице не може без разрешението на органа по назначаването да приема от което и да е правителство или от какъвто и да е друг източник извън институцията, към която принадлежи, почести, ордени, услуги, подаръци или плащания от какъвто и да е вид, с изключение на услуги, предоставени преди назначаването му или по време на специален отпуск за военна или друга национална служба и по отношение на такава служба“.

Когато служител на ЕС действа в противоречие с член 11, той може да бъде обект на дисциплинарни мерки ^[15].

 

[1] Вж.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63485.

[2] Преговорите започнаха през 2016 г. и приключиха през 2019 г. Поради спора между Испания и Обединеното кралство относно летището в Гибралтар не беше възможно ЕС да подпише споразумението преди 18 октомври 2021 г. Вж.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Вж. протокола от 2452-рото заседание на Комисията (Брюксел, 29 март 2023 г.), който е на разположение на следния адрес: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=en.

[4] Вж. стр. 19 и 20 от отговора на Европейската комисия на стратегическа инициатива SI/2/2023/KR, достъпен на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934.

[5] Частните интереси включват, но не се ограничават непременно до дружества, организации и сдружения.

[6] Вж.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187444.

[7] Искането за публичен достъп, чрез което подробностите за командировките, посочени в раздел „Контекст“, станаха публично достояние, обхвана периода 2015—2021 г. Вж.: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Има само една мисия, която се припокрива с досиетата, които Комисията е представила на омбудсмана за проверка.

[8] Вж.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187337. Искането за проверка беше разяснено от Комисията и беше договорено да включва „всички съответни документи, за да се разбере процесът на Комисията за одобряване на въпросните искания за мисия [..], включително оценката на Комисията на рисковете от конфликт на интереси и одобрението“.

[9] Решение C(2017)5323 на Комисията от 27.9.2017 г. относно общите разпоредби за прилагане на членове 11, 12 и 13 от приложение VII към Правилника за длъжностните лица (командировъчни разходи) и относно разрешения пътеводител за командировки и разрешени пътувания, което е приложено към отговора на Комисията до омбудсмана в контекста на предишната стратегическа инициатива: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934 (вж. приложения 3 и 4). „Мисия“ означава служебно пътуване извън мястото на работа единствено в интерес на институцията на Съюза по нареждане на прекия ръководител. Те обикновено се изплащат от бюджета на ЕС. „Разрешеното пътуване“ е на доброволен принцип, далеч от мястото на работа, главно в интерес на служителя, но включва и известна полза за институцията на ЕС.

[10] Съобщение на заместник-председателя Шефчович до Комисията относно насоки за подаръците и гостоприемството за служителите - SEC(2012)167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Вж.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] В декларацията се казва: „С подписването на настоящата командировка разпоредителят с бюджетни кредити декларира, че е бил уведомен за факта, че командировката с разходи, платени от организатора, не представлява потенциален конфликт на интереси или, в случай че случаят е такъв, че това не засяга независимостта на Комисията“. Тази декларация беше включена във всички проверени досиета, с изключение на една.

[13] Въз основа на общото правило относно конфликтите на интереси, както е описано в Ръководството по етика от 2019 г. на стр. 5, 31 и 48.

[14] Вж.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] В съответствие с член 86 и приложение IX към Правилника за длъжностните лица вж. бележка под линия 25.