Контекст: Прозрачност на законодателството в ЕС

1. Своевременният публичен достъп до законодателни документи е от съществено значение, за да могат гражданите да упражняват правото си на участие в демократичния живот на ЕС, основано на Договора [1], като проверяват цялата информация, на която се основава даден законодателен акт.^[2] Прозрачността на законодателството също така дава възможност на обществеността да търси отговорност от законодателите на ЕС за своите действия.

2. Принципът на законодателна прозрачност е залегнал в Договорите на ЕС [3] и е отразен в законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи (Регламент 1049/2001)[4], в което се посочва, че „законодателните документи“трябва да бъдат пряко достъпни за обществеността, освен ако оповестяването им би засегнало един или няколко публични или частни интереси, които са изрично защитени [5].

3. Съгласно Регламент 1049/2001 и установената съдебна практика „законодателни документи“са документи, изготвени от институциите на ЕС или получени от трети страни в хода на процедурите по приемане на законодателни актове и, в още по-широк смисъл, актове, които са правно обвързващи за или в държавите — членки на ЕС.[6] Съдебната практика на ЕС е установила, че „законодателните документи“ представляват не само документи, изготвени или получени от институциите на ЕС след приемането на законодателно предложение, но и документи, изготвени или получени от Европейската комисия като „ключов участник в законодателния процес“[7], в контекста на изготвянето на законодателно предложение [8].

4. В Регламент (ЕО) No 1049/2001 се посочва, че исканията за публичен достъп следва да се обработват „своевременно“. Когато институцията първоначално е отказала (пълен) достъп, съществува срок от 15 работни дни за вземане на решение от институцията както по първоначалното искане за достъп, така и по последващите искания за преразглеждане (наричани по-нататък „потвърдителни заявления“). Всеки срок може да бъде удължен в „извънредни случаи“ с още 15 работни дни, което означава, че от институциите на ЕС се очаква да вземат решение на първоначалния етап и на етапа на потвърждаване в рамките на максимум 30 работни дни.

5. Въпреки че Регламент 1049/2001 съдържа изчерпателен списък на изключенията от правото на публичен достъп до документи, тези изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно.[9] Публичен достъп може да бъде отказан само в случаите, когато оповестяването на документите би довело до разумно предвидим, действителен и специфичен риск за интересите, изрично защитени от Регламент 1049/2001 [10].

6. За законодателните документи тези изключения трябва да се тълкуват „още по-строго“[11], за да се гарантира най-висок стандарт на прозрачност на тези документи. Освен ако не могат да бъдат доказани конкретни, конкретни и конкретни доказателства [12] за изключителни обстоятелства, институциите на ЕС са правно задължени да оповестят своевременно исканите законодателни документи.

7. Освен това, по отношение на някои от изключенията от публичния достъп - като например необходимостта от защита на текущ процес на вземане на решения, правни консултации или търговски интереси - когато е налице силен обществен интерес от оповестяване, това може да има предимство пред изключенията.

Проверка по собствена инициатива

8. Омбудсманът последователно призовава за по-голяма прозрачност на законодателния процес на ЕС. Тя продължава да получава жалби относно откази за предоставяне на публичен достъп до законодателни документи и времето, необходимо за тяхното оповестяване. В много такива случаи омбудсманът е установил лошо управление или е критикувал институциите за времето, необходимо за обработване на исканията, и за начина, по който са приложили изключенията по отношение на публичния достъп [14].

9. В този контекст омбудсманът започна настоящата проверка по собствена инициатива, за да проучи от системна гледна точка практиките на трите институции при обработването на заявления за публичен достъп до законодателни документи. По-специално омбудсманът се опита да провери дали институциите прилагат в пълна степен обширната съдебна практика на ЕС относно Регламент 1049/2001, съгласно която законодателните документи се ползват от най-висок стандарт на прозрачност.

10. Като първа стъпка омбудсманът поиска от Парламента, Съвета и Комисията да предоставят информация относно своите отговори на искания за публичен достъп във връзка с приемането на следните три законодателни акта:

• Законодателен акт за цифровите пазари [15];
• Преразглеждането на Директивата относно схемата за търговия с емисии [16]; и
• Директивата за минималната работна заплата.[17]

11. Омбудсманът избра тези три законодателни акта, тъй като те се отнасят до важни въпроси, пораждащи значителен обществен интерес сред различните категории заинтересовани страни във връзка с новите технологии, действията в областта на климата, както и социалното и икономическото неравенство.

12. Парламентът информира омбудсмана [18], че е получил само пет искания за публичен достъп, попадащи в обхвата на проверката.[19] Омбудсманът счита, че този малък брой искания не са представителни и следователно тя не е продължила своето разследване на практиките на Парламента.

13. Въз основа на информацията, предоставена от Съвета [20] и Комисията [21], омбудсманът се опита да провери извадка от техните отговори на искания за публичен достъп. В няколко досиета, отнасящи се до Комисията, разследващият екип на Омбудсмана също така провери документите, за които Комисията е установила, че попадат в обхвата на исканията.

Отговори на искания, разгледани от омбудсмана

Обща информация

14. Съветът набеляза 101 първоначални заявления за публичен достъп до законодателни документи и три потвърдителни заявления, свързани с настоящото разследване. Тя също така предостави информация за броя на документите, които е оповестила (изцяло или частично) или е отказала да оповести. Тази информация показва, че Съветът е оповестил изцяло законодателни документи в отговор на по-голямата част от исканията за публичен достъп [22].

15. Проверяващият екип на Омбудсмана провери извадка от първоначални отговори, предоставени от Съвета (47 отговора), както е обяснено в графиката по-долу. И трите „потвърдителни решения“, издадени от Съвета, вече са били разгледани от омбудсмана в контекста на предишни проверки, основани на жалби, така че те не са били разгледани отново в контекста на настоящата проверка [23].

16. Комисията установи 58 първоначални отговора и пет потвърдителни решения, свързани с настоящото разследване.

17. В повечето случаи, както е показано на графиката по-долу, Комисията е предоставила частичен достъп до исканите законодателни документи, т.е. достъп само до някои от исканите документи или достъп до части от (някои от) документите.

18. Проверяващият екип на Омбудсмана провери всички 58 първоначални отговора и пет потвърдителни решения, предоставени от Комисията. Разследващият екип също така провери документи, попадащи в обхвата на няколко искания.

Време, необходимо за отговор на исканията

19. Според предоставените от него данни Съветът е бил в състояние средно да спази законоустановения срок от 15 работни дни за обработване на заявленията за публичен достъп до законодателните документи, попадащи в обхвата на настоящото разследване.

20. Според данните, изведени от предоставените от Комисията отговори, тя е забавила обработването на повече от половината от спорните искания. В началния етап в девет случая е имало забавяне — след изтичането на удължения срок — с по-малко от 15 работни дни. В седем случая е имало забавяне от 15-30 работни дни. В осем случая е имало забавяне от 30-45 работни дни. В три случая е имало много по-значително забавяне от приблизително 60, 90 и 120 работни дни.  На етапа на потвърждаване Комисията е претърпяла също толкова значителни закъснения.

Изключения от публичния достъп, на които се позовават Съветът и Комисията

21. При отказа на (пълен) публичен достъп Съветът се позова на необходимостта от защита на i) текущите процеси на вземане на решения [24]; и ii) правни консултации и съдебни производства [25].

22. Комисията се позова на необходимостта от защита на i) текущите процеси на вземане на решения; ii) търговски интереси [26]; и iii) лични данни.[27] В няколко случая Комисията се позова и на други изключения.

23. На графиката по-долу са показани изключенията от публичния достъп, на които се позовават Съветът и Комисията в първоначалните отговори и потвърдителните решения, разгледани в контекста на настоящото разследване [28].

24. Съветът и Комисията не са установили по-висш обществен интерес от оповестяването в нито един от случаите.

Аргументи на Съвета

25. Съветът се позова на изключението относно защитата на текущ процес на вземане на решения в 32 случая. Исканите по тези дела документи се отнасяха до въпроси и коментари на държавите членки по законодателни предложения, становища на Правната служба и работата на подготвителните ѝ органи или преговори между Съвета и Парламента.

26. Съветът изтъква по същество, че:

• исканите документи съдържат предварителни и вътрешни позиции;
• въпросите, разгледани в тези документи, бяха сложни и противоречиви;
• оповестяването на тези документи би могло да изложи неговите служители и членове на външен натиск;
• оповестяването на тези документи би могло да намали шансовете за постигане на споразумения в рамките на Съвета и с Парламента по въпросните законодателни предложения.

27. В 14 случая Съветът се позова на законовото изключение относно защитата на правните становища, за да откаже публичен достъп до становищата на своята Правна служба.

28. Тя заяви, че това становище е адресирано до членовете на Съвета и че оповестяването му ще подложи членовете на Правната служба на външен натиск, като по този начин ще подкопае способността на Съвета да получава открити, обективни и всеобхватни правни становища в бъдеще. Освен това Съветът заяви, че оповестяването на правни становища би накърнило способността на неговата правна служба да защитава актовете на Съвета пред съдилищата на ЕС.

Доводи на Комисията

29. Комисията се позова на изключението относно защитата на текущ процес на вземане на решения в 15 случая, за да откаже публичен достъп до записи на обмен с представители на интереси и държави членки, както и до други документи, изготвени от службите на Комисията при изготвянето на законодателно предложение или по време на законодателната процедура.

30. Като отказва достъп, Комисията изтъква по същество, че:

• исканите документи съдържат предварителни становища, изготвени за вътрешно ползване, и че тяхното съдържание все още може да се промени;
• Комисията се нуждае от пространство за размисъл, за да проучи всички възможни варианти, а оповестяването на документите би могло да възпре нейните служители да изразяват открито своите възгледи в бъдеще;
• обществеността би изтълкувала погрешно предварителните становища, съдържащи се в документите, направени на ранен етап от процеса на вземане на решения, а ранното оповестяване би могло да доведе до спекулации;
• оповестяването на исканите документи би изложило Комисията на външен натиск;
• законодателните предложения, за които се отнасяха документите, бяха много чувствителни.

31. В някои случаи Комисията е приложила това изключение, без да представи друга обосновка освен това, че съответната процедура за вземане на решения е в ход.

32. Комисията също така се позова на изключението, свързано със защитата на търговските интереси, за да откаже публичен достъп до обмен и становища от трети страни (често големи технологични дружества), които лобират за промени в проекта на Законодателен акт за цифровите пазари.

33. В тези случаи Комисията твърди, че исканите документи „съдържат информация, свързана с бизнес стратегиите, конкурентната ситуация на пазара и други търговски интереси на дружествата, включително интелектуална собственост“ или „стратегическа информация... относно функционирането и развитието на техните предприятия“. Освен това Комисията заяви, че информацията не е обществено достояние и е известна само на ограничен брой лица. В някои случаи Комисията заяви също така, че исканите документи съдържат „гледищата“и „позициите“на трети страни.

34. Комисията също така се позова на изключението относно защитата на правните становища в три случая, за да откаже достъп до документи, съдържащи становището на нейната правна служба. Тя заяви, че оповестяването на съответните документи би разкрило „предварителни правни оценки, предназначени за вътрешни обсъждания [...]“, като по този начин би накърнило интереса на Комисията да „търси правен съвет и да получава открити, обективни и изчерпателни съвети“. Комисията също така се позова на риска от съдебни спорове по отношение на правното основание на Законодателния акт за цифровите пазари.

35. В няколко случая Комисията се позовава на други изключения, като например защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения.

Оценка на омбудсмана

36. Омбудсманът разгледа (А) времето, необходимо на Съвета и Комисията, за да отговорят на исканията за публичен достъп до законодателни документи, (Б) дали институциите са взели предвид в своите оценки законодателния характер на документите, (В) как Съветът и Комисията са приложили изключенията по отношение на публичния достъп и (Г) дали са оценили наличието на по-висш обществен интерес, когато е приложимо.

 А. Време, необходимо за отговор на заявленията за достъп до законодателни документи

37. Омбудсманът приветства факта, че Съветът като цяло е спазил законоустановените срокове, когато е отговарял на искания за публичен достъп до законодателни документи.

38. Омбудсманът е обезпокоен от забавянията, които Комисията е допуснала при обработването на исканията за публичен достъп. Проверката на документите показа, че Комисията е спазила законоустановените срокове за разглеждане на заявленията за публичен достъп само в около половината от случаите, разгледани в контекста на настоящото разследване. В другата половина отговорът на Комисията е бил забавен, като в 40 % от забавените случаи е имало значително закъснение от повече от 30 работни дни.

39. От решаващо значение е да се осигури своевременен достъп до законодателни документи, тъй като това дава възможност на обществеността да разбере избора, направен от институциите на ЕС по време на законодателния процес, и да се опита да повлияе на този избор [29].

40. По този начин, когато обработват искания за публичен достъп до законодателни документи, институциите на ЕС трябва да спазват законоустановените срокове, задължението си да обработват исканията „своевременно“и задължението си да предоставят публичен достъп „своевременно“, за да се даде възможност на заявителите да участват в законодателния процес.

41. Омбудсманът вече е установил в предишна проверка, че системните и значителни забавяния при обработването на исканията за публичен достъп представляват лошо администриране и е призовал Комисията да подобри приоритетно начина, по който обработва исканията за публичен достъп [30].

Б. Отчитане на законодателния характер на исканите документи 

42. В проверените отговори на заявления за достъп до документи нито Съветът, нито Комисията изрично са посочили, че исканите документи имат законодателен характер. Поради това не е ясно до каква степен институциите са взели предвид в своите преценки факта, че документите са „законодателни документи“, за които се прилага най-високият стандарт за прозрачност.

43. В отговорите си за отказ на достъп двете институции обикновено се позовават на изключенията от публичния достъп в Регламент 1049/2001, без да вземат предвид съдебната практика, съгласно която тези изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно, а по отношение на законодателните документи — „още по-строго“.

44. Съгласно Регламент 1049/2001 и свързаната с него съдебна практика при оценката на заявленията за публичен достъп до документи институциите на ЕС трябва да вземат предвид дали исканите документи са законодателни по своя характер и ако са такива, да прилагат най-високи стандарти за прозрачност. Въз основа на проверените отговори на Съвета и Комисията не е ясно дали двете институции правят това. Според Омбудсмана в отговорите на институциите следва изрично да се посочва дали исканите документи са „законодателни документи“. Това би успокоило заявителите, че институциите са взели предвид естеството на исканите документи. Това би могло също така да повиши осведомеността и чувствителността на институциите към задължението им да прилагат най-високи стандарти за прозрачност и да тълкуват изключенията от публичния достъп особено стриктно, когато става въпрос за законодателни документи. Омбудсманът ще направи съответно предложение за подобрение по-долу.

В. Прилагане на изключенията по отношение на публичния достъп до законодателни документи

45. Като цяло Съветът и Комисията оповестиха голям брой законодателни документи. Освен това, като се позова на някои изключения от публичния достъп, Комисията заличи само ограничена информация, като по този начин предостави широк публичен достъп до исканите документи. По-специално, като се позовава на защитата на личните данни, Комисията по принцип заличава само личните данни на своите служители, докато жалбоподателите не изразяват никакъв интерес от тези данни.

46. Това проучване обаче установи и сериозни проблеми в начина, по който Съветът и Комисията прилагат някои изключения за отказ на публичен достъп до законодателни документи, които са обобщени по-долу. По-подробна оценка на начина, по който Съветът и Комисията прилагат тези изключения, е представена в приложението.

 1. Липса на конкретни доказателства за риск

47. В повечето от проверените отговори, с които се отказва публичен достъп, за да се защитят текущите процеси на вземане на решения и правните становища, както Съветът, така и Комисията се позовават на общи рискове, които според тях биха произтекли от оповестяването на въпросните документи. Например и двете институции се позовават на:

• предизвикателствата пред постигането на политическо споразумение по законодателните предложения в рамките на институциите на ЕС и между държавите членки;
• „външен натиск“, упражняван върху институциите;
• необходимостта от запазване на вътрешно пространство за размисъл;
• потенциални недоразумения от страна на обществеността, които разкритите документи биха могли да причинят; и/или
• чувствителността на разглежданите законодателни предложения,
• предизвикателства при получаването на обективни правни съвети в бъдеще по законодателни предложения, повдигащи правни въпроси.

48. Посочените общи рискове представляват стандартни елементи на всяко демократично законотворчество и съдилищата на ЕС редовно отхвърлят такива доводи при сходни обстоятелства [31]. Като такива те не могат сами по себе си да обосноват неоповестяването, още повече когато въпросните документи имат законодателен характер. Ако институция на ЕС не може да представи конкретни доказателства за конкретен, действителен и разумно предвидим риск за интересите, защитени от изтъкнатото(ите) изключение(я), исканите документи трябва да бъдат оповестени.

49. Непредоставянето от страна на Съвета и Комисията на конкретни примери и конкретни доказателства за риска от оповестяване, а не само общи аргументи, когато става въпрос за някои категории законодателни документи, свързани с текущи процеси на вземане на решения, противоречи на приложимата съдебна практика, съгласно която институциите на ЕС трябва да извършват конкретна и индивидуална оценка на исканите документи [32]. Омбудсманът ще направи съответно предложение за подобрение по-долу.

2. Твърде широко прилагане на изключението за търговски интерес

50. При изготвянето на предложението си за Законодателния акт за цифровите пазари Комисията получи значителен брой становища от заинтересовани трети страни, като например големи технологични дружества. Проверката на омбудсмана показа, че Комисията често отказва достъп до такива становища, като се позовава на изключението относно защитата на търговските интереси.

51. Омбудсманът счита, че „лобирането“, т.е. участието на представители на интереси, е неразделна част от законодателния процес. За да могат обаче всички представители на интереси да обменят информирани мнения по време на текущия законодателен процес, от решаващо значение е да има във възможно най-голяма степен еднакви условия на конкуренция по отношение на достъпа до информация. Поради това омбудсманът счита, че оповестяването на становища от трети страни би позволило на обществеността, включително на представителите на интереси, но също и на широката общественост и журналистите, да участват по-ефективно и на равни начала в законодателния процес, като по този начин се повишава качеството и легитимността на този процес.

52. Като такива, само при наистина изключителни обстоятелства институциите следва да отказват публичен достъп до становища на трети страни в контекста на текущи законодателни процедури, като се позовават на изключението за защита на търговските интереси. Те не могат да прилагат това изключение за всеки документ, представен от търговски субекти. По-скоро изключението следва да се прилага само когато оповестяването на даден документ би могло да разкрие действително чувствителна интелектуална собственост, търговски тайни или финансова информация.

53. Практиката на Комисията в това отношение не изглежда последователна. В някои случаи, разгледани в контекста на настоящото разследване, заличаванията бяха ограничени и изглеждаха оправдани, за да се защитят търговските тайни на дружествата. В други случаи обаче Комисията отказа публичен достъп до цели документи, в които дружествата изразиха мнението си относно проекта на Законодателен акт за цифровите пазари и дори предложиха конкретни изменения в него. Не е видно тези документи да съдържат търговски стратегии, ноу-хау или други търговски тайни, които да заслужават защита по силата на изключението, на което се позовава Комисията.

54. Според Омбудсмана институциите следва да гарантират, че в бъдеще третите страни, които представят становища пред институциите като част от лобистките си дейности по конкретни законодателни досиета, са наясно, че тези становища по принцип трябва да бъдат оповестявани на обществеността при поискване. Институциите биха могли проактивно да поискат от всички заинтересовани трети страни ясно да посочат в своите становища чувствителната търговска информация и да обяснят причините за това. Този подход би позволил на институциите да намалят необходимостта от провеждане на консултации с трети страни в случай на последващи искания за публичен достъп, като по този начин ускорят нещата, и да знаят, когато обработват искания за публичен достъп, дали исканите документи съдържат чувствителна търговска информация. Омбудсманът ще направи съответно предложение за подобрение по-долу.

Г. Преценка на наличието на по-висш обществен интерес

55. В случай на някои от изключенията по отношение на публичния достъп [33], дори и да се прилагат, институциите все пак трябва да преценят дали е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на документите. Институциите трябва да извършат такава оценка по собствена инициатива [34] и във всеки случай трябва да се ангажират с доводите на жалбоподателите в това отношение.

56. В проверените отговори Съветът и Комисията не са склонни да описват подробно своята оценка за това дали съществува по-висш обществен интерес. Институциите само стигнаха до заключението, че „не е установен по-висш обществен интерес“. В това си качество не е ясно дали институциите са извършили анализ на това какъв би могъл да бъде общественият интерес от оповестяването и, ако такъв съществува, защо той не е надделял над интереса, който институциите се стремят да защитят. Следователно лицата, които искат достъп, не могат да проверяват или оспорват причините, на които се основава оценката на институциите. Омбудсманът ще направи съответно предложение за подобрение.

Заключения

Досиетата, проверени в рамките на настоящата проверка, показват, че Комисията търпи значителни забавяния при обработването на заявленията за публичен достъп до законодателни документи. Омбудсманът разгледа този въпрос в предишното си проучване OI/2/2022/OAM, в което призова Комисията да разгледа приоритетно въпроса за забавянията. Тези забавяния имат особено сериозни последици по отношение на законодателните документи.

Досиетата, разгледани в рамките на настоящото разследване, показват, че Съветът и Комисията не прилагат изцяло принципа на законодателна прозрачност, установен в Договорите на ЕС, Регламент 1049/2001 и свързаната с него съдебна практика. За да помогне на институциите да подобрят практиките си в това отношение, омбудсманът прави редица предложения по-долу.

Предложения за подобрение

Съветът и Комисията следва:

• изрично да посочат в отговорите си на искания за публичен достъп дали исканите документи са „законодателни документи“, за които се прилагат най-високите стандарти за прозрачност;
• своевременно оповестяване на исканите законодателни документи, независимо от политическата чувствителност на предложеното законодателство и дори ако това би довело, например, до външен натиск, тъй като това са общи елементи на всеки демократичен законодателен процес;
• да гарантират, че отказват публичен достъп до законодателни документи само при наистина изключителни обстоятелства, т.е. когато установят конкретен (необщ) риск за изрично защитените интереси, който може да бъде доказан с конкретни доказателства; в противен случай исканите документи трябва да бъдат оповестени;
• да докажат в отговорите си, че са извършили действителен анализ относно наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването и във всеки случай да се ангажират с всички доводи, представени от заявителите в това отношение,
• да гарантира, че третите страни, които правят изявления в контекста на законодателните процедури, са наясно, че техните изявления по принцип могат да бъдат публично оповестени и че всяка чувствителна търговска информация се посочва ясно в тези изявления предварително, заедно с ясно обяснение защо трябва да се счита за поверителна.

Съветът на ЕС и Комисията информират омбудсмана как са изпълнили тези предложения за подобрение до 3 юни 2025 г.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 3.12.2024 г.

Приложение - Подробна оценка на аргументите, използвани от Съвета и Комисията за отказ на публичен достъп до законодателни документи

Аргументи на Съвета

Защита на текущ процес на вземане на решения — член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001

1. Като отказва публичен достъп до законодателни документи в отговорите, разгледани в рамките на настоящото разследване, Съветът изтъква неясни, абстрактни и необосновани доводи относно предполагаемите рискове за текущите процеси на вземане на решения. Тези доводи вече бяха отхвърлени от съдилищата, както е обобщено в таблицата по-долу.

Доводи на Съвета	Как Съдът е разгледал този довод в съдебната практика
Исканите документи съдържат предварителни бележки по законодателното предложение и законодателната процедура все още е на ранен етап.	Законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи „не прави разграничение в зависимост от напредъка на обсъжданията“.[35] „Сам по себе си фактът, че искането за оповестяване е отправено на много ранен етап от законодателния процес, не е достатъчен, за да позволи прилагането на това изключение“.[36] Горепосоченото законодателство „не изключва възможността да се иска достъп до документи с временен характер. Институциите не могат да презумират, че оповестяването предполага риск, докато тече процесът на вземане на решения.[37]
Разкриването би довело до погрешно тълкуване от страна на обществеността.	„Общественото мнение е напълно способно да разбере, че авторът на [предварителен документ] има вероятност впоследствие да измени съдържанието му.“[38]
Оповестяването ще доведе до външен натиск.	Рискът от изключителен външен натиск, който би засегнал съществено окончателното решение, трябва да бъде установен със сигурност чрез „материални доказателства“. Законодателите на ЕС трябва да могат да се справят с външен натиск, който не надхвърля „това, което може да се очаква от обществеността“при нормални обстоятелства [39].
Оповестяването би намалило шансовете за постигане на политическо споразумение по предложението.	Лоялното сътрудничество е правно задължение на институциите на ЕС [40]. Държавите членки трябва да приемат, че техните позиции, изразени в рамките на Съвета, могат да се променят. Следователно оповестяването на техните позиции само по себе си не може да засегне лоялното сътрудничество, на което институциите на Съюза и държавите членки са правно задължени [41].
Въпросното законодателно предложение е спорно.	Съдържанието на исканите документи трябва да бъде особено чувствително, за да покаже риск за текущия процес на вземане на решения.[42] Сложността на дискусиите, различаващите се мнения или чувствителният характер на дебата сами по себе си не са достатъчни, за да се установи сериозна вреда за процеса на вземане на решения при оповестяването на документите.[43]

2. Става въпрос за това, че Съветът е повторил същите общи доводи, които вече са били отхвърлени от съдилищата.

3. Въз основа на тези общи доводи не е очевидно, че Съветът е разгледал конкретно и индивидуално всеки законодателен документ, до който е отказан публичен достъп. По-скоро изглежда, че Съветът е приложил презумпция за недостъпност на някои категории законодателни документи, свързани с текущи процедури за вземане на решения. Това не би било в съответствие със съдебната практика.

Защита на правните становища — член 4, параграф 2, второ тире от Регламент 1049/2001

4. Когато Съветът се е позовал на необходимостта да защити правното си становище, той не е представил „подробно изложение на мотивите“, обясняващо защо съществува „разумно предвидим, а не хипотетичен риск“, че оповестяването на поисканото правно становище би засегнало способността му да получава открити, обективни и изчерпателни правни становища в бъдеще.[44] По-скоро Съветът е изтъкнал такъв риск, без да го обоснове по някакъв смислен начин. Съветът използва доводи, които са общи по своя характер и всъщност биха могли да бъдат приложими към всяко правно становище. Тези доводи бяха отхвърлени от съдилищата, както е обобщено в таблицата по-долу.

Доводи на Съвета	Как Съдът е разгледал този довод в съдебната практика
Правните съвети се отнасяха до чувствителни въпроси, които бяха от решаващо значение в текущите преговори.	„Твърденията за чувствителен предмет не могат да бъдат объркани с чувствителен документ... Въпросите..., които редовно се повдигат по време на законодателна процедура, като например правното основание..., не са... особено чувствителни.“[45] „Въпросът дали законодателният процес може сам по себе си да се счита за чувствителен, както твърди Съветът, е без значение. Фактът, че правните въпроси, повдигнати в контекста на такъв процес, могат да бъдат противоречиви и са предмет на разногласия или че Правната служба е разгледала тези въпроси, по никакъв начин не променя това.“[46] „Прозрачността по отношение на правните консултации... допринася за придаването на по-голяма легитимност на институциите в очите на европейските граждани и за повишаване на доверието им в тях, като позволява различията между различните гледни точки да бъдат открито обсъждани“[47].
Правните съвети се отнасяха до въпроси, които биха могли да бъдат предмет на съдебен спор.	Подобен общ аргумент не може да обоснове изключение от принципа на откритост, предвиден в Регламент 1049/2001 [48].
Правният съвет се отнася до нов и необичаен въпрос.	„Новостта и спорният характер на досието са фактори, които пледират в полза на оповестяването на искания документ.“ [49] Предоставянето на особена чувствителност на правните становища по нови въпроси на практика би възпрепятствало оповестяването на голяма част от тези правни становища, тъй като именно при разглеждането на нови въпроси институциите искат съвет от своите правни служби [50].
Съветът би проявил предпазливост при търсенето на правен съвет в бъдеще.	„Този риск трябва да бъде съпоставен с по-висшите обществени интереси, състоящи се в повишаване на прозрачността на законодателния процес и демократичното право на европейските граждани... Съветът е длъжен да оповести становищата на правната си служба, свързани със законодателен процес, освен когато подробно покаже, че исканото правно становище е особено чувствително или има особено широк обхват, който излиза извън контекста на въпросния законодателен процес.“[51]
Правната служба на Съвета ще бъде подложена на външен натиск и ще упражнява самоограничение в бъдеще.	„Този натиск, а не възможността за оповестяване на правни становища, би компрометирал интереса на тази институция... и очевидно Съветът ще трябва да предприеме необходимите мерки, за да я прекрати“[52].

5. В отговорите на Съвета се посочва, че в противоречие със съдебната практика на ЕС той е счел, че становището на неговата правна служба по принцип е поверително и не може да бъде оповестено, докато тече съответният законодателен процес. Този подход не би бил в съответствие със съдебната практика.

Доводи на Комисията

Защита на личния живот и личната неприкосновеност — член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001

6. Най-често прилаганото изключение по отношение на публичния достъп е защитата на личните данни. Проверката показа, че заявителите като цяло не са изразили интерес от предаването на лични данни, нито са представили доводи, доказващи необходимостта от предаване на личните данни в обществен интерес. Следователно това разследване не разкри никакви проблеми с прилагането на това изключение от страна на Комисията.

Защита на текущ процес на вземане на решения — член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001

7. Когато Комисията се позовава на необходимостта от защита на текущ процес на вземане на решения, тя изтъква неясни, абстрактни и необосновани доводи, които са отхвърлени от съдилищата, както е обобщено в таблицата по-долу.

Довод на Комисията	Как Съдът е разгледал този довод в съдебната практика
Исканите документи съдържат предварителни становища, изготвени са за вътрешно ползване и тяхното съдържание все още може да се променя.	Законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи „не прави разграничение в зависимост от напредъка на обсъжданията“.[53] „Сам по себе си фактът, че искането за оповестяване е отправено на много ранен етап от законодателния процес, не е достатъчен, за да позволи прилагането на това изключение“.[54] Посоченото законодателство „не изключва възможността да се иска достъп до документи с временен характер. Институциите не могат да презумират, че оповестяването предполага риск, докато тече процесът на вземане на решения.[55]
Комисията се нуждае от пространство за размисъл, за да проучи всички възможни варианти, докато оповестяването на документите би възпряло нейните служители да изразяват открито своите становища.	Съдът установи, че подобни твърдения относно защитата на „пространството за самостоятелни обсъждания“не могат да бъдат направени при липсата на конкретна обосновка за това как оповестяването на документите, предвид специфичното им съдържание, би възпрепятствало способността на институцията да действа по напълно независим начин [56].
Обществеността би спекулирала и тълкувала погрешно предварителните становища, съдържащи се в документите, изготвени на ранен етап от процеса на вземане на решения.	„Общественото мнение е напълно способно да разбере, че авторът на [предварителен документ] има вероятност впоследствие да измени съдържанието му“.[57] По-скоро следва да се приветства обществен дебат относно неокончателните документи [58].
Оповестяването на исканите документи би изложило Комисията на външен натиск.	Рискът от външен натиск, който би засегнал съществено окончателното решение, трябва да бъде установен със сигурност чрез „осезаеми доказателства“.[59] Законодателите на ЕС трябва да могат да се справят с външен натиск, който не надхвърля „това, което може да се очаква от обществеността“при нормални обстоятелства [60].
Законодателните предложения, за които се отнасяха документите, бяха много чувствителни.	„Високата чувствителност“на законодателния акт, който трябва да бъде приет, е без значение. По-скоро съдържанието на исканите документи трябва да бъде особено чувствително, за да се докаже риск за текущия процес на вземане на решения.[61] В по-общ план Общият съд е постановил, че сложността на обсъжданията, различаващите се мнения или чувствителният характер на дебата сами по себе си не са достатъчни, за да се докаже сериозна вреда за текущия процес на вземане на решения.[62]

8. Както и Съветът, Комисията е обезпокоена, че е използвала същите общи доводи, които са били отхвърлени от съдилищата.

9. Въз основа на тези общи доводи не е очевидно, че Комисията е разгледала конкретно и индивидуално всеки законодателен документ, до който е отказан публичен достъп. По-скоро изглежда, че Комисията de facto е приложила презумпция за недостъпност на някои категории законодателни документи, свързани с текущи процедури за вземане на решения, което не би било в съответствие със съдебната практика.

Защита на търговските интереси — член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001

10. При изготвянето на Законодателния акт за цифровите пазари Комисията се позова на изключението, свързано със защитата на търговските интереси, за да откаже публичен достъп или да редактира определена информация в документите, получени от трети страни, обикновено големи технологични дружества.

11. Съгласно установената съдебна практика изключението за публичен достъп, свързано със защитата на търговските интереси, се прилага за документи, съдържащи информация, чието оповестяване би могло „сериозно да засегне“търговските интереси на юридическо лице. Такава информация се отнася по-специално до бизнес стратегиите, търговските отношения и експертния опит на това юридическо лице [63]. Само необосновано твърдение, свързано с общ риск от злоупотреба с потенциално чувствителна търговска информация, не е достатъчно, за да се приложи въпросното изключение [64].

12. Практиката на Комисията не изглежда последователна. В някои случаи редакциите в оповестените документи бяха ограничени и изглеждаха обосновани, за да се защитят търговските тайни на дружествата. В други случаи обаче Комисията отказа публичен достъп до цели документи, в които дружествата изразиха мнението си относно проекта на Законодателен акт за цифровите пазари и дори предложиха конкретни изменения в него. Не е видно тези документи да съдържат търговски стратегии, ноу-хау или други търговски тайни, които могат да бъдат защитени по силата на изключението, на което се позовава Комисията.

Защита на правните становища — член 4, параграф 2, второ тире от Регламент 1049/2001

13. В първоначалните си отговори, в които Комисията се позова на необходимостта от защита на правните становища, тя не представи „подробно изложение на мотивите“, в което да обяснява защо е налице „разумно предвидим, а не хипотетичен риск“, че оповестяването на поисканите правни становища би засегнало способността ѝ да получава открити, обективни и изчерпателни правни становища в бъдеще. [65] По-скоро Комисията твърди, че съществува такъв риск, без да го обосновава по какъвто и да било смислен начин. Комисията използва аргументи, които са общи по своя характер и всъщност биха могли да бъдат приложими за всяко правно становище. Тези доводи бяха отхвърлени от съдилищата, както е посочено в таблицата, обобщаваща доводите на Съвета и начина, по който съдилищата са се произнесли по тях.

14. Проверката на исканите документи, които съдържат правни становища, предполага, че тези становища не са особено сложни или чувствителни по своя характер. По-скоро става въпрос за стандартно правно становище относно правното основание за предложеното законодателство на ЕС.

15.  Комисията се позова на други изключения от публичния достъп само в няколко случая, свързани с конкретни обстоятелства. Поради това омбудсманът не ги оценява в настоящото решение, което се отнася до системната практика на институциите.

 

[1] Член 10, параграф 3 от ДЕС.

[2] Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P, Швеция и Turco/Съвет, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2310692, точка 46.

[3] Член 15 от ДФЕС.

[4] Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[5] Член 12, параграф 2 от Регламент 1049/2001.

[6] Решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия, C-57/16 P, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693014, точка 85.

[7] Пак там, точка 88.

[8] Пак там, точки 88 и 90—93.

[9] Решение от 17 октомври 2013 г., C‑280/11 P, Съвет/Access Info Europe, точки 30 и 33, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=33DFC4BEF1DCDBAED7499CE14BAAF0F4?text=&docid=143182&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3841290; Дело C-57/16 P, ClientEarth/Комисия, точки 78 и 84—85.

[10] Дело C‑280/11 P, Съвет/Access Info Europe, параграф 31; решение от 8 юни 2023 г. по дело C-408/21 P, Съвет/Pech, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2311573, точка 34.

[11] Дело C-408/21 P, Съвет/Pech, параграф 82.

[12] Пак там, точка 86; решение от 25 януари 2023 г. по дело T-163/21, De Capitani/Съвет, точки 83, 85 и 93. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3531724.

[13] Член 4, параграф 2, in fine и член 4, параграф 3, първа алинея, in fine от Регламент 1049/2001. Изключения, които не могат да бъдат пренебрегнати от обществения интерес, са: обществената сигурност, отбраната и военните въпроси, международните отношения, финансовата парична или икономическа политика.

[14] Вж. приложение 1, https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/175931.

[15] Регламент 2022/1925 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2022 г. за достъпни и справедливи пазари в цифровия сектор (ОВ L 265/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1925). 

[16] Директива 2023/959 на Европейския парламент и на Съвета от 10 май 2023 г. за изменение на Директива 2003/87/ЕО за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза и Решение (ЕС) 2015/1814 относно създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара за системата на Съюза за търговия с емисии на парникови газове, ОВ L 130/134, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/959/oj. 

[17] Директива (ЕС) 2022/2041 на Европейския парламент и на Съвета от 19 октомври 2022 г. относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз, ОВ L 275/33, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2041.

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196628

[19] Омбудсманът вече е разгледал едно от тези искания в контекста на проверка въз основа на жалба. 253/2023/MIK относно начина, по който Европейският парламент е разгледал искане за публичен достъп до „документ в четири колони“, свързан с тристранните преговори относно Законодателния акт на ЕС за цифровите пазари, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63316.

[20] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196629

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196630

Съветът заяви, че е разкрил изцяло 325 документа, частично е разкрил 47 документа и е отказал да разкрие 46 документа, попадащи в обхвата на това разследване.

[23] Дело 1834/2022/NH относно отказа на Съвета на ЕС да предостави пълен публичен достъп до правно становище относно предложената директива на ЕС относно адекватните минимални работни заплати, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62606; Дело 1499/2021/SF относно отказа на Съвета на ЕС да предостави пълен публичен достъп до документи, свързани с преговорите по проекта на „Законодателен акт за цифровите пазари“, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59957; Дело 788/2022/SF относно отказа на Съвета на ЕС да предостави публичен достъп до документи, свързани с преговорите по проекта на „Законодателен акт за цифровите пазари“ и „Законодателен акт за цифровите услуги“, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/61556.

[24] Член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[25] Член 4, параграф 2, второ тире от Регламент 1049/2001.

[26] Член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001.

[27] Член 4, буква б) от Регламент 1049/2001.

[28] Това включва 58 първоначални отговора и 5 потвърдителни решения на Комисията и 47 първоначални отговора на Съвета. Това не включва 3 потвърдителни решения на Съвета. Омбудсманът ги разгледа в контекста на предишни проверки, основани на жалби, така че те не бяха разгледани отново в контекста на настоящата проверка. Вж. бележка под линия 23.

[29] Пак там, точка 84. Вж. също Решение относно начина, по който Европейската комисия е разгледала две искания за публичен достъп до оценки на въздействието и становища на Комитета за регулаторен контрол във връзка с предвиденото преразглеждане на регламентите на ЕС относно химикалите (REACH) и живака (дело 1053/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548, точки 29—32; Решение относно начина, по който Европейският парламент е разгледал искане за публичен достъп до документ в четири колони, свързан с тристранните преговори при приемането на Законодателния акт за цифровите пазари (дело 253/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851, точки 35—37.

[30] Специален доклад на Европейския омбудсман в нейната стратегическа проверка относно времето, необходимо на Европейската комисия за разглеждане на искания за публичен достъп до документи (OI/2/2022/OAM), https://www.ombudsman.europa.eu/fr/special-report/en/175425.

[31] Вж. приложението.

[32] Дело C-57/16 P, ClientEarth срещу Комисията, параграф 120.

[33] Това се отнася за защитата на търговските интереси; съдебно производство; целта на инспекциите, разследванията и одитите; текущия процес на вземане на решения; и завършения процес на вземане на решения. Вж. член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент 1049/2001.

[34] Съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P, Швеция и Turco/Съвет, точки 49 и 67.

[35] Решение на Общия съд от 22 март 2022 г. по дело T‑233/09, Access Info Europe/Съвет, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84636&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3847531, точка 76.

[36] C‑280/11 P, Access Info/Съвет, точка 60.

[37] Дело C‑57/16 P, Client Earth срещу Комисията, параграфи 111-112.

[38] Дело T-233/09, Access Info Europe срещу Съвета, параграф 69; решение на Общия съд от 22 март 2018 г. по дело T-540/15, De Capitani/Парламент, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693797, точка 102.

[39] Дело T-540/15, De Capitani срещу Парламента, параграф 99; Дело T-233/09, Access Info Europe/Съвет, точка 74.

[40] Дело T-540/15, De Capitani срещу Парламента, параграф 104.

[41] Дело T-163/21, De Capitani срещу Съвета, точка 83.

[42] Дело T-540/15, De Capitani срещу Парламента, параграф 89 и следващите параграфи.

[43] Съединени дела T-371/20 и T-554/20, Pollinis France/Комисия, https://curia.europa.eu/juris/document/jsf?text=&docid=265442&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3694808, точки 116—117.

[44] Съединени дела C‑39/05 P и C‑52/05 P, Швеция и Turco/Съвет, точка 69; Решение от 21 април 2021 г. по дело T-252/19, Pech/Съвет, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3699084, точка 79; решение на Съда от 3 юли 2014 г. по дело C-350/12 P, Съвет/in ’t Veld, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773, точка 96.

[45] Дело T-252/19, Pech срещу Комисията, параграф 57.

[46] Пак там, точка 85.

[47] Съединени дела C‑39/05 P и C‑52/05 P, Швеция и Turco/Съвет, точка 59, и решение на Съда от 21 юли 2011 г., дело C-506/08 P, Швеция/MyTravel и Комисия, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=107935&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3850542, точка 113.

[48] Съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P, Швеция и Turco/Съвет, точка 65; Дело T-252/19, Pech срещу Комисията, точка 89.

[49] Решение от 18 септември 2015 г. по дело T-395/13, Miettinen/Съвет, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=168066&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=806108, точка 37.

[50] Пак там, точки 42-43. Вж. също дело T-252/19, Pech/Комисия, точки 85—87.

[51] Пак там, точки 35-36.

[52] Съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P, Швеция и Turco срещу Съвета, параграф 64.

[53] Дело T‑233/09, Access Info Europe срещу Съвета, параграф 76.

[54] Дело C‑280/11 P, Access Info/Съвет, точка 60.

[55] Дело C‑57/16 P, Client Earth срещу Комисията, параграфи 111-112.

[56] Пак там, точки 107-108.

[57] Дело T-233/09, Access Info Europe срещу Съвета, параграф 69; Дело T-540/15, De Capitani срещу Парламента, точка 102.

[58] Дело T‑163/21, De Capitani срещу Съвета, точка 79.

[59] Дело T-252/19, Pech срещу Съвета, точка 92.

[60] Дело T-540/15, De Capitani срещу Парламента, параграф 99; Дело T-233/09, Access Info Europe/Съвет, точка 74.

[61] Дело T-540/15, De Capitani срещу Парламента, параграф 89 и следващите параграфи.

[62] Съединени дела T-371/20 и T-554/20, Pollinis France срещу Комисията, параграфи 116-117.

[63] Решение на Общия съд от 7 февруари 2018 г. по дело T-718/15, PTC Therapeutics International/Европейска агенция по лекарствата, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848461, точка 85.

[64] Пак там, 96.

[65] Съединени дела C‑39/05 P и C‑52/05 P, Швеция и Turco/Съвет, точка 69; Дело T-252/19, Pech/Съвет, точка 79; решение на Съда от 3 юли 2014 г. по дело C-350/12 P, Съвет/in ’t Veld, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773, точка 96.