Назад

1. Към края на 2020 г. жалбоподателят е получил безвъзмездни средства по финансираната от ЕС програма „Хоризонт 2020“, насочени към подпомагане на иновациите в малките и средните предприятия (МСП), каквато е била жалбоподателят по това време. Изпълнителната агенция за малките и средните предприятия (EASME) отговаря за управлението на безвъзмездните средства по програмата, за които са допустими само МСП.

2. През 2021 г. жалбоподателят е закупен от друго дружество, което губи статута си на МСП. След това през май 2021 г. тя информира EASME за промяната на статута си.

3. EASME поиска от жалбоподателя да представи официално информацията на специалния онлайн портал, което жалбоподателят направи в края на юни 2021 г.

4. Преди да направи това, жалбоподателят попита за последиците от загубата на статута си на МСП, като заяви становището си, че счита, че той все още следва да отговаря на условията за отпускане на безвъзмездни средства. Жалбоподателят е на мнение, че може да продължи да получава безвъзмездните средства, въпреки че вече не е МСП. Тя заяви, че възнамерява да продължи да работи по проекта в съответствие с плана.

5. EASME отговори, че бенефициер, който престане да бъде МСП, може да продължи да бъде признат за МСП, ако престане да бъде МСП чрез „естествен растеж“, но не и ако престане да бъде МСП поради поглъщане или сливане с друго дружество. При такива обстоятелства споразумението за отпускане на безвъзмездни средства обикновено се прекратява.

6. В края на юли 2021 г. EASME потвърди пред жалбоподателя в специалния онлайн портал, че промяната на статута е била официално регистрирана.

7. Жалбоподателят е продължил да работи по проекта.

8. В началото на октомври 2021 г. жалбоподателят информира EASME, че не е получил повече официални искания относно безвъзмездните средства, и поиска съвет относно следващата стъпка. Тя посочи, че междувременно е получила редовните искания за доклади за напредъка, и заяви, че отговаря на тези искания в съответствие със задълженията си. Изглежда, че тези редовни доклади за напредъка са били изпращани автоматично на жалбоподателя от специалния онлайн портал.

9. EASME отговори незабавно, като заяви, че „официалната процедура за прекратяване на безвъзмездните средства е започнала преди известно време и скоро следва да получите уведомление чрез [ИТ] портала“. Той добави, че „Поради грешка в информационните технологии това не е било взето предвид и вашият период на редовно докладване е бил активиран. Моля, пренебрегнете тази дейност и не започвайте периодичното докладване. След като проблемът с информационните технологии бъде решен, модулът за отчетния период ще стане неактивен.“

10. EASME посочи, че жалбоподателят скоро ще получи уведомлението относно процедурата за прекратяване и че ще има възможност да качи своите забележки на него в онлайн портала. EASME ще разгледа всички такива коментари и впоследствие ще изпрати на жалбоподателя окончателното си решение. Ако отговорът е отрицателен, специалната информационна система ще стартира модул за докладване, за да се даде възможност на жалбоподателя да заяви допустимите разходи.

11. В края на ноември 2021 г. EASME официално уведоми жалбоподателя за намерението си да прекрати споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, тъй като жалбоподателят вече не е МСП. Жалбоподателят представи становището си няколко дни по-късно.

12. През януари 2022 г. EASME информира жалбоподателя за окончателното си решение да прекрати договора. Жалбоподателят е обменил кореспонденция с EASME относно възможни механизми за правна защита, по време на която EASME е посочила, че жалбоподателят може да оспори решението само чрез Съда.

13. След това жалбоподателят се обърна към Европейския омбудсман.

Проучването

14. Омбудсманът започна проверка на решението за прекратяване на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства и на начина, по който EASME е управлявала процеса за прекратяване на безвъзмездните средства.

15. В хода на проверката бяха приключени техническите и финансовите аспекти на проекта.

Становище на EASME, че договорът следва да бъде прекратен

Доводи на страните

16. EASME счита, че след като жалбоподателят вече не е МСП, той трябва да прекрати споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. В подкрепа на позицията си тя се позовава на:

Регламентът за „Хоризонт 2020“[1]:

 „1. Само МСП могат да кандидатстват за покани за представяне на предложения, публикувани в рамките на специалния инструмент за МСП [...]. Те могат да си сътрудничат с други дружества, както и с научноизследователски организации или университети.

2. След като дадено дружество бъде валидирано като МСП, се приема, че този правен статут има предимство за цялата продължителност на проекта, дори в случаите, когато дружеството, поради своя растеж, по-късно надхвърли таваните на определението за МСП.“

Основната разпоредба на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства [2]:

„EASME може да прекрати споразумението, ако: а) не е приложимо; б) промяна в правното, финансовото, техническото, организационното състояние или в състоянието на собствеността на бенефициера има вероятност да засегне съществено или да забави изпълнението на действието, или поставя под въпрос решението за отпускане на безвъзмездните средства.“

17. В обобщение EASME счита, че условията за допустимост трябва да бъдат изпълнени по време на цялата продължителност на проекта, а не само по време на оценката и отпускането на безвъзмездните средства. Тя подчерта, че съгласно Регламента за „Хоризонт 2020“ само МСП отговарят на условията за отпускане на безвъзмездни средства по съответната програма (наричани по-нататък „действия по инструмента за МСП“). Следователно загубата на статута на МСП поставя под въпрос основанието за отпускане на безвъзмездните средства. EASME счита, че тази позиция е в съответствие с една от основните цели на Препоръката за МСП [3], а именно да се гарантира, че мерките за подкрепа се предоставят само на онези дружества, които наистина се нуждаят от тях. EASME също така заяви, че в съответните често задавани въпроси [4] и в ръководството за потребителя [5] се обяснява, че изключенията от изискването за статут на МСП се прилагат само в случаите, когато даден субект губи статута си на МСП поради растеж, произтичащ от „икономическо развитие или икономическа конюнктура“(естествен растеж), а не когато дадено дружество престане да бъде МСП поради поглъщане или сливане с друго дружество.

18. Жалбоподателят е на мнение, че приложимите правила предвиждат допускането, че след отпускането на безвъзмездни средства на МСП статутът на МСП за целите на въпросното споразумение за отпускане на безвъзмездни средства се запазва от правна гледна точка през целия проект и че следователно няма правно основание за прекратяване на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Жалбоподателят също така твърди, че фактът, че е загубил статута си на МСП по време на проекта, не може да бъде „промяна“, която би позволила съгласно споразумението за отпускане на безвъзмездни средства неговото прекратяване. Според него разпоредбата в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства е имала за цел да се справи със случаи, при които новопоявила се впоследствие информация показва, че предоставената информация относно статута на МСП към момента на подаване на заявлението за отпускане на безвъзмездни средства е била подвеждаща или погрешна, или че не е била предоставена информация относно планирани предстоящи промени.

Оценка на омбудсмана

19.  В случай като настоящия омбудсманът може да провери дали въпросният орган на ЕС е действал в съответствие с правните разпоредби на договора и други приложими правни разпоредби, както и с принципите на добра администрация. Ролята на омбудсмана не е да посредничи при договорни спорове.

20. В този случай съответните разпоредби относно статута на МСП, на които се позовава Комисията, не са напълно ясни. Формулировката „се приема, че има предимство“в съответния член от Регламента за „Хоризонт 2020“ не изглежда да установява конкретна и отделна правна норма. Ако тя е възнамерявала да установи, че МСП следва винаги да продължава да бъде признавано като такова и след отпускането на безвъзмездните средства, е трудно да се види, че втората част от разпоредбата би била необходима, тъй като нейната цел би била постигната по подходящ начин чрез първата част от разпоредбата. Следователно омбудсманът не може да изключи възможността общата цел на този член да е била въвеждането на посоченото изключение в случаите на „естествен растеж“[6].

21. При обстоятелства като тези е добра практика правните разпоредби да се тълкуват с особен акцент върху целта на въпросната политика и правна рамка. Това е, което EASME изглежда е направила в този случай. Омбудсманът счита, че начинът, по който EASME е тълкувала съответните разпоредби относно изискването за статут на МСП, е разумен.

22. Липсва яснота и в съответната разпоредба на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, в която се посочва, че институцията може да прекрати споразумението, ако „промяна в правното, финансовото, техническото, организационното положение или в положението на бенефициера по отношение на собствеността [...] поставя под въпрос решението за отпускане на безвъзмездните средства“ (подчертаването е добавено).

23. Не е ясно защо в тази разпоредба не се посочва по-изрично и конкретно, че споразумението за отпускане на безвъзмездни средства може да бъде прекратено, ако бенефициерът вече не притежава характеристиките, които са му позволили да получи безвъзмездните средства на първо място.

24. Въпреки тази липса на яснота омбудсманът не счита за неразумно EASME да се е позовала на тази разпоредба, за да прекрати споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Целта на разпоредбата в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства е да се даде възможност на EASME да прекрати споразумението. Ключовият момент в разпоредбата е, че е настъпила „промяна“ на някои аспекти на въпросния бенефициер. Под „промяна“ трябва да се разбира ситуация, която се променя от едно нещо в друго, и не може да се разбира като отнасяща се до ситуацията, когато са отпуснати безвъзмездните средства.

25. Въз основа на гореизложеното омбудсманът счита, че решението на EASME да прекрати споразумението за отпускане на безвъзмездни средства не представлява лошо управление.

26. Омбудсманът обаче прави предложение в края на решението си да насърчи EASME да обмисли въвеждането на по-ясна формулировка в текста на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства.

Как EASME се е справила с промяната в статута на жалбоподателя

Оценка на омбудсмана

27. Съгласно Хартата на основните права органите на ЕС следва да разглеждат въпросите „в разумен срок“.[7]

28. Ясно е, че е имало проблеми както с момента, в който EASME е обработила решението за прекратяване на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, така и с начина, по който го е съобщила.

29. Фактът, че жалбоподателят е загубил статута си на МСП, е безспорен. От момента, в който жалбоподателят е информирал EASME за това, изглежда, че за EASME няма съмнение, че споразумението за отпускане на безвъзмездни средства ще трябва да бъде прекратено.

30. Жалбоподателят информира EASME на ранен етап, че има сериозни съмнения относно правното основание за прекратяване на споразумението и че ще продължи да работи по проекта.

31. В отговор на въпроса на омбудсмана защо на EASME са били необходими няколко месеца, за да съобщи на жалбоподателя официалното си намерение да прекрати споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, EASME заяви, че това се дължи на факта, че са били включени „няколко стъпки за проверка“.

32. Проверката на омбудсмана показа, че от датата, на която жалбоподателят официално е съобщил за промяната в онлайн портала, на EASME са били необходими три месеца, за да започне процедурата за прекратяване на безвъзмездните средства. След това му били необходими още два месеца, за да уведоми официално жалбоподателя за намерението си да прекрати договора. Това не изглежда да е „разумен срок“ за разглеждане на такава процедура.

33. Ситуация, при която дадена институция очаква, че ще трябва да прекрати споразумение за отпускане на безвъзмездни средства, е особено сериозна. Към такава ситуация трябва да се подхожда изключително внимателно, което включва всички необходими технически, финансови и правни проверки. Това обаче не следва да отнема непропорционален период от време.

34. Както е посочено по-горе, EASME изглежда е счела от самото начало, че ще трябва да прекрати споразумението за отпускане на безвъзмездни средства и че това е юридически лесно. В този контекст и тъй като жалбоподателят е пояснил, че възнамерява да продължи да работи по проекта и следователно ще продължи да прави разходи, EASME е трябвало да се опита да се справи с процедурата възможно най-бързо. Съгласно приложимата процедура, преди да бъде взето окончателното решение за прекратяване на споразумението, е имало предварителен етап, чрез който EASME е информирала жалбоподателя за намерението си да прекрати споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Този предварителен етап не е свързан със значителни рискове и предвид ясната позиция на EASME тази стъпка е трябвало да бъде предприета бързо. EASME направи това едва в края на ноември.

35. Изглежда, че няма разумно обяснение защо на EASME е отнело толкова дълго време, за да се справи с прекратяването на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, и по-специално защо е отнело толкова дълго време, за да започне процедурата за прекратяване. Това забавяне представлява лошо управление от страна на EASME.

36. Омбудсманът не вижда смисъл в изготвянето на съответна препоръка, тъй като няма начин това забавяне да бъде поправено. Омбудсманът обаче ще направи предложения с оглед на предотвратяването на подобна ситуация в бъдеще.

37. Жалко е, че жалбоподателят е продължил да работи по проекта и следователно е направил допълнителни разходи, които в крайна сметка не са били покрити от безвъзмездните средства. Както обаче беше отбелязано по-горе, решението на EASME да прекрати договора не изглежда незаконосъобразно. Това означава, че въпросът дали жалбоподателят следва да бъде компенсиран за направените разходи може да бъде разгледан само в светлината на общите принципи, а не въз основа на някакво законно право.

38. Омбудсманът не може да изключи, че прекомерното забавяне при приключването на процедура като тази в настоящия случай би могло да бъде причина да се предложи на съответната институция тя изцяло или частично да покрие направените разходи. Съгласно административното право на ЕС обаче е трудно да се установи право на обезщетение.

39. В този случай EASME информира жалбоподателя на ранен етап, че счита, че жалбоподателят вече не отговаря на условията за ползване на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Въпреки че очевидно е било необходимо прекалено много време, за да може EASME официално да информира жалбоподателя за намерението си да прекрати споразумението, предоставената информация е била от разумно официален характер. Няма доказателства, че EASME е насърчила жалбоподателя да продължи да работи по проекта [8].

40. Въз основа на гореизложеното омбудсманът не счита, че EASME е длъжна да покрие изцяло или частично допълнителните разходи, направени от жалбоподателя.

41. Ясно е обаче, че е имало редица неприятни комуникационни проблеми, които са допринесли за решението на жалбоподателя да продължи да работи по проекта ненужно.

42. В ситуации, в които EASME счита, че е задължена да прекрати споразумение за отпускане на безвъзмездни средства, EASME има задължението да предостави своевременно ясна и точна информация на съответните получатели на безвъзмездни средства. Това е още по-важно в ситуации като тази в настоящия случай, когато жалбоподателят е посочил, че възнамерява да продължи да работи по проекта.

43. Изглежда обаче, че EASME не разполага с ясна политика или насоки за това как да комуникира с получателите на безвъзмездни средства в ситуации, в които счита, че ще трябва да прекрати споразумение за отпускане на безвъзмездни средства.

44. Въз основа на кореспонденцията, прегледана от разследващия екип на Омбудсмана, EASME изглежда не е предоставила съвети на жалбоподателя, например относно това дали следва да продължи да работи по проекта. EASME също така не е посочила на жалбоподателя кога може да очаква да получи окончателното решение относно споразумението за отпускане на безвъзмездни средства.

45. Освен това изглежда, че дори след започването на процедурата за прекратяване на безвъзмездните средства жалбоподателят е продължил да получава автоматизирани съобщения от специалната информационна система, изискваща доклади за напредъка. Въпреки че EASME призна, че това се дължи на технически „бъг“, това изостри проблемите с комуникацията на решаващ етап от процедурата. Омбудсманът ще отправи предложение към EASME за предотвратяване на подобни инциденти.

46. И накрая, омбудсманът отбелязва, че в окончателното решение за прекратяване на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства EASME не е информирала жалбоподателя, че освен да се обърне към съда, може да се обърне и към Европейския омбудсман. Това противоречи на задължението [9] на органите на ЕС да предоставят информация относно наличните средства за правна защита при издаването на отрицателни административни решения. Омбудсманът ще направи съответно предложение за подобрение.

Заключения

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

В решението на EASME за прекратяване на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства няма лошо администриране.

Налице е лошо управление по отношение на начина, по който EASME се е справила с прекратяването на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, по-специално свързаното забавяне и проблемите с комуникацията.

Жалбоподателят, EASME и Европейската комисия ще бъдат информирани за това решение.

Предложения за подобрение

1. EASME следва да изготви насоки за справяне със ситуации, при които промяна по време на даден проект най-вероятно ще доведе до прекратяване на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Тези насоки следва да включват ориентировъчни срокове, за да се гарантира, че процедурата се провежда в разумен срок, а именно EASME да информира бенефициера възможно най-бързо за намерението си да прекрати споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Насоките следва също така да обхващат каква информация да предоставят на получателите на безвъзмездни средства относно тяхната работа по проекта, по-специално дали тя следва да бъде преустановена или преустановена. Насоките следва също така да обхващат провеждането на срещи, които се провеждат във връзка с текущи или предстоящи процедури за прекратяване, по-специално необходимостта от водене на записи за тези срещи в съответното досие.

2. EASME следва да гарантира, че всички отрицателни решения относно споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства информират бенефициерите за всички потенциални механизми за правна защита, включително правото да се обърнат към омбудсмана и кога да се обърнат към омбудсмана, вместо да предприемат правни действия.

3. EASME следва да преразгледа дали разпоредбите в споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства относно евентуалното прекратяване биха могли да бъдат изготвени по по-ясен начин.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 23.6.2023 г.

 

[1] член 53 от Регламент (ЕС) No 1290/2013 за определяне на правилата за участие и разпространение на резултатите в „Хоризонт 2020“ — рамкова програма за научни изследвания и иновации (2014—2020 г.)“,

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1290

[2] Член 50.3.1.

[3] Препоръка 2003/361/ЕО от 6 май 2003 г. относно определението за микро-, малки и средни предприятия https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32003H0361

[4] Вж. често задаван въпрос 28, eic-faq-20200131.pdf (archive-it.org). https://wayback.archive-it.org/12090/20210412153524/https:/ec.europa.eu/easme/sites/easme-site/files/eic-faq-20200131.pdf

[5] Ръководство за потребителя относно определението за МСП — Служба за публикации на ЕС

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79c0ce87-f4dc-11e6-8a35-01aa75ed71a1

[6] Изглежда, че въпросът не е бил тълкуван от Съда на ЕС.

[7] Член 41 от Хартата на основните права на ЕС: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT  

[8] В кореспонденцията се посочва, че на 2 юни 2021 г. е проведена среща между жалбоподателя и служителя по проекта. Съдържанието на тази среща обаче не е документирано.

[9] Както е посочено в член 19 от Европейския кодекс за добро поведение на администрацията (https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510) и част 3 от Кодекса за добро поведение на администрацията на Европейската комисия (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A02000Q3614-20111116&from=EN#page=13)