Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят е служител на Европейската комисия, който има дете с увреждане. През септември 2018 г. той поиска от Комисията да му отпусне „двойна надбавка за дете на издръжка“, която е надбавка, предвидена в Правилника за длъжностните лица [1] за подпомагане на грижите за деца с увреждания, включваща големи разходи. Той посочва, че детето му се подлага ежедневно на физиотерапия, която се извършва от майката на детето, която е специално обучена да предоставя този вид грижи.

2. Комисията отхвърли искането, а жалбоподателят обжалва, като подаде жалба съгласно член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица. Комисията отхвърли жалбата на жалбоподателя. В решението си Комисията твърди, че степента на увреждане на детето е под прага (20 %), определен в правилата на администрацията на ЕС относно този вид помощи (наричано по-долу „Заключение 177/87“)[2]. Освен това тя заяви, че разходите, за които твърди жалбоподателят, са „само хипотетични“ и не представляват специфични разходи, свързани с естеството на увреждането.

Проучването

3. Омбудсманът започна проверка и отправи редица въпроси към Комисията относно начина, по който е оценила въпроса.

4. В хода на проверката омбудсманът получи отговора на Комисията и впоследствие коментарите на жалбоподателя в отговор на отговора на Комисията.

Аргументи, представени на омбудсмана

От жалбоподателя

5. Жалбоподателят заяви, че прагът, договорен от администрацията на ЕС, следва да се счита за насока и не може да се тълкува по начин, който противоречи на общите правила относно правата на хората с увреждания, например Хартата на основните права. Всички деца с увреждания, независимо от процента на тяхното увреждане, следва да бъдат обхванати от двойната надбавка за дете на издръжка.

6. Жалбоподателят заяви, че макар подходът, договорен от администрацията на ЕС, да не включва изрично разпоредби за деца, чието увреждане е по-малко от 20 %, в него също така не се посочва, че тези деца следва да бъдат изключени от получаването на двойната надбавка за дете на издръжка. Жалбоподателят посочи, че предвидената в Правилника за длъжностните лица двойна надбавка за дете на издръжка е насочена към подпомагане на семейства, изправени пред „големи разходи“ за деца с увреждания, независимо от процента на тяхното увреждане. Поради това договореният подход следва също така да предвижда отпускането на обезщетение в случаи, свързани с големи разходи за деца под прага от 20 % увреждане.

7. Жалбоподателят счита, че грижите и лечението, предоставяни от родителите, имат „имуществена стойност“. Въпреки че грижите не включват преки разходи, които трябва да бъдат платени от семейството, физиотерапията очевидно има стойност, която в противен случай би трябвало да бъде извършена от обучен физиотерапевт и която има отражение върху ресурсите за майката на детето, която е била обучена да предоставя грижите. Имуществената стойност на семейните грижи е призната в решенията на Европейския омбудсман [3] и в разясненията, предоставени от Комисията в хода на проверката.

От Комисията

8. Комисията отхвърля искането за обезщетение, тъй като степента на увреждане на детето е по-ниска от 20 %.

9. Комисията посочва, че обикновено взема предвид наличието на парична стойност на грижите или лечението, предоставяни от родителите. В такива случаи „медицинският служител“ на Комисията ще трябва да потвърди, че грижите за родител са свързани и имат отношение към естеството на увреждането. След това Комисията ще изчисли средните разходи за такова третиране.

10. Комисията би се съгласила да изчисли разходите в случая на жалбоподателя въз основа на оценка от специалист, включително посочване на редица сесии, предписани от лекаря, отговарящ за лечението на детето, и становище от лекаря консултант, потвърждаващо необходимостта от терапията в отговор на увреждането.

Предложението на омбудсмана за решение

11. През юни 2022 г. омбудсманът изпрати на Комисията предложение за решение. Като признава, че Комисията е следвала подхода, изложен в Заключение 177/87, Омбудсманът изрази становището, че този подход изглежда е в противоречие с разпоредбите на Правилника за длъжностните лица, които установяват двойната надбавка за дете на издръжка.

12. Омбудсманът напомни на Комисията, че правото на хората с увреждания да се ползват от мерки, предназначени да гарантират тяхната независимост, социалната и професионалната им интеграция и участието им в живота на общността, е определено в Хартата на основните права [4] и Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания (КПХУ), по която ЕС е страна [5]. Омбудсманът вече е застъпвал становището, че двойната надбавка за дете на издръжка служи именно за целите на привеждането в действие на това основно право. [6]

13. Подходът, прилаган понастоящем от Комисията, означава, че децата, чиято степен на увреждане се счита за по-ниска от определен процент, автоматично се считат за неотговарящи на условията за получаване на надбавката. Омбудсманът счита, че автоматичното изключване на такива деца от разглеждане е произволно и необосновано и не произтича непременно от приложимото законодателство. Член 67, параграф 3 от Правилника, който е правното основание за двойната надбавка, не прави разграничение между децата с различни степени на увреждане. Съгласно Правилника за длъжностните лица условията за отпускане на надбавката са: а) дали детето има увреждане и ако да, б) дали това увреждане води до големи разходи.

14. Омбудсманът също така напомни на Комисията, че прилагането на правата на хората с увреждания води до повишено задължение за полагане на грижа от страна на администрацията на ЕС като работодател. Омбудсманът взе под внимание ангажимента, поет от Комисията [7], в съответствие със Стратегията на ЕС за правата на хората с увреждания [8], да подобри подкрепата, която предоставя на персонала с увреждания и на персонала със зависим член на семейството с увреждания. С оглед на всичко изложено по-горе Омбудсманът направи следното предложение за решение:

Комисията следва да преразгледа искането на жалбоподателя за двойна надбавка за дете на издръжка.

Комисията следва да предложи преразглеждане на Заключение 177/87, така че то да предвижда и възможността за предоставяне на двойна надбавка за дете на издръжка на всички членове на персонала, които правят „големи разходи“ за деца на издръжка с увреждания, а не само на тези с деца с увреждания, за които се счита, че са над определен праг.

15. Омбудсманът добави, че при повторната оценка на заявлението на жалбоподателя Комисията следва да му предостави ясна информация относно това какви подкрепящи документи се изискват като доказателство за разходите за грижи за детето му, включително за паричната стойност на грижите, предоставяни от майката на детето.

16. Омбудсманът също така отбеляза, че тъй като процесът на преразглеждане на Заключение 177/87 може да отнеме известно време, междувременно Комисията следва да вземе предвид констатациите от това разследване при разглеждането на висящи и бъдещи искания за двойна надбавка за дете на издръжка. Това означава, че тя следва да обмисли предоставянето на двойна надбавка за дете на издръжка и на членове на персонала, които правят големи разходи за деца на издръжка с увреждане, независимо от процента на това увреждане.

Аргументи, представени на омбудсмана след предложението за решение

От Комисията

17. Комисията твърди, че праговият подход, изложен в Заключение 177/87 относно прилагането на двойната надбавка за издръжка, гарантира висока степен на прозрачност и предвидимост в област, в която институциите на Съюза разполагат със свобода на преценка. Комисията добави, че праговият подход допринася за бързото прилагане на член 67, параграф 3 и за спазването на принципите на икономичност, ефикасност и ефективност, определени във Финансовия регламент.

18. Комисията се ангажира да гарантира, че Заключение 177/87 продължава да бъде пригодно за целта, което означава, че следва да бъде възможно да се отпуска двойна надбавка за дете на издръжка във всички случаи, когато има високи разходи, свързани с увреждане. Поради това е важно да се гарантира, че предположението, че няма да бъдат направени големи разходи под определен праг на увреждане, се основава на солидни и актуални медицински оценки.

19. За тази цел Комисията заяви, че ще предложи на административните ръководители на европейските институции и органи [9] да се консултират с Междуинституционалния медицински съвет (CMI)[10] относно целесъобразността на настоящите прагове. По-специално Комисията заяви, че ще предложи CMI да бъде запитана дали от медицинска гледна точка е целесъобразно да се приеме, че увреждане под праговете, определени в Заключение 177/87, няма да доведе до големи разходи и не изисква индивидуална оценка. Въз основа на становището на CMI Комисията може да обмисли възможността да предложи преразглеждане на Заключение 177/87.

20. Комисията обаче заяви, че ще преразгледа заявлението на жалбоподателя за двойна надбавка за дете на издръжка само ако и след като Заключение 177/87 бъде изменено. Извършването на повторна оценка преди приключването на преразглеждането на Заключение 177/87 би нарушило принципа на равно третиране.

От жалбоподателя

21. Жалбоподателят е съгласен с решението, предложено от омбудсмана. Жалбоподателят е готов отново да премине през процедурата, за да определи дали има право на надбавката за издръжка в двоен размер.

Оценка на омбудсмана след предложението за решение

22. Омбудсманът поддържа становището, че праговият подход, посочен в Заключение 177/87, не произтича от разпоредбите относно двойната надбавка за дете на издръжка в Правилника за длъжностните лица на ЕС и изглежда е в противоречие със задълженията на администрацията на ЕС съгласно КПХУ на ООН.

23. Омбудсманът приветства изявлението на Комисията, че Заключение 177/87 следва да бъде подходящо за целта и че Комисията е започнала процеса на евентуално преразглеждане на Заключение 177/87.[11] Тя признава, че всяко евентуално преразглеждане няма да бъде единствено решение на Комисията, а ще бъде взето от административните ръководители. Въпреки това, като се вземат предвид констатациите от настоящото проучване, праговият подход, изложен в Заключение 177/87, следва да бъде преразгледан, за да се гарантира точното прилагане на разпоредбите на член 67, параграф 3 от Правилника, а именно, че двойната надбавка за дете на издръжка следва да се отпуска, когато детето има увреждане, независимо от степента му, което води до „тежки разходи“ за служителя. Това също така ще гарантира, че администрацията на ЕС спазва задълженията си съгласно КПХУ на ООН.

24. Заключение 177/87 беше последно актуализирано през 2004 г., преди ЕС да се присъедини към Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания [12]. Съгласно КПХУ на ООН хората с увреждания имат определени права, включително правото да се ползват от мерки, предназначени да гарантират тяхната независимост, социална интеграция и участие в живота на общността. Следователно фактът, че Заключение 177/87 автоматично изключва определени деца с увреждания от възможността да получават двойна надбавка за дете на издръжка, изглежда в противоречие със задълженията на ЕС съгласно КПХУ на ООН. Тъй като самият ЕС е страна по КПХУ на ООН, подходът и стандартите на КПХУ на ООН трябва да бъдат рационализирани във всички действия на администрацията на ЕС. За тази цел Заключение 177/87 трябваше да бъде преразгледано много по-рано. Комисията има специална отговорност да ръководи тези усилия за реформи и да служи за пример, тъй като Комисията е определеното звено за контакт [13] за ЕС съгласно Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания.

25. Омбудсманът отбелязва аргумента на Комисията, че Заключение 177/87 отразява редица важни принципи, като прозрачност, бързо прилагане и ефикасност. Следва обаче да се вземе предвид основната цел на Заключение 177/87, а именно прилагането на член 67, параграф 3 от Правилника. Съответно бързото прилагане, ефикасността и прозрачността имат смисъл само ако Заключение 177/87 правилно отразява разпоредбата, която има за цел да приведе в действие, т.е. предоставянето на финансова помощ на членове на персонала на деца с увреждания, чиито грижи са свързани с големи разходи.

26. Вече са налични усъвършенствани решения и лечения, които биха могли да доведат до реална промяна в пълната интеграция на дадено лице в обществото, дори ако увреждането се счита за „ниско“. Тези решения и лечения често са свързани със значителни допълнителни разходи. Тъй като това е динамична област, всички правила, които пораждат действие по отношение на двойната надбавка за дете на издръжка, следва да бъдат подходящи за целта и в бъдеще. Това изисква подход, при който се извършва индивидуална оценка на всяко искане и случай.

27. Като се има предвид, че преразглеждането на Заключение 177/87 може да отнеме известно време, Омбудсманът изразява съжаление, че Комисията все още не е готова да преразгледа заявлението на жалбоподателя за двойна надбавка за дете на издръжка или да вземе предвид констатациите от това разследване за други висящи или бъдещи искания. Тя разбира, че всяко решение за промяна на подхода ще трябва да бъде взето от административните ръководители, но счита, че въз основа на констатациите от това проучване Комисията и всъщност другите институции следва да обмислят прилагането на Заключение 177/87 по-гъвкаво към исканията отсега нататък.

28. Както беше отбелязано по-горе, омбудсманът счита, че Заключение 177/87 е трябвало да бъде преразгледано много по-рано. Поради това Омбудсманът приканва Комисията да проследи напредъка на преразглеждането в срок от три месеца и възнамерява да преразгледа въпроса, ако резултатът от преразглеждането не е подходящ или отнема твърде дълго време. Омбудсманът също така ще постави въпроса на вниманието на административните ръководители на другите институции на ЕС.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следните констатации:

Омбудсманът приветства факта, че Комисията е започнала процеса на преразглеждане на Заключение 177/87.

Омбудсманът изразява съжаление, че отсега нататък Комисията не желае да преразгледа подхода си към двойната надбавка за дете на издръжка. Тя отново изразява становището си, че тя следва да прилага правилата по-гъвкаво въз основа на констатациите от това разследване и в очакване на преразглеждането на Заключение 177/87. Омбудсманът ще постави въпроса на вниманието на другите институции на ЕС, които също отговарят за преразглеждането и прилагането на Заключение 177/87.

Жалбоподателят и Европейската комисия ще бъдат уведомени за това решение.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 23.2.2023 г.

[1] Член 67, параграф 3 от Регламент No 31 (ЕИО) относно Правилника за длъжностните лица и Условията за работа на другите служители на Европейската икономическа общност:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] Заключение 177/87 на административните ръководители относно двойната надбавка за дете на издръжка съгласно член 67, параграф 3 от Правилника за длъжностните лица, последно актуализирано през 2014 г., определя условията за отпускане на надбавката. Обезщетението се отпуска автоматично, когато увреждането е изчислено като над 50 % съгласно Европейския график за оценяване на физически и психически увреждания. За умствени увреждания над 20 % или физически увреждания над 30 % и когато таксите надвишават стандартната надбавка, може да се предостави двойна надбавка. При тези обстоятелства разходите трябва да бъдат конкретни и подкрепени с доказателства.

[3] Дело 1804/2009/MHZ

[4] Член 26 от Хартата гласи: „Съюзът признава и зачита правото на хората с увреждания да се ползват от мерки, предназначени да гарантират тяхната независимост, социалната и професионалната им интеграция и участието им в живота на общността“.

[5] Повече информация за ангажиментите на ЕС по КПХУ: https://fra.europa.eu/en/cooperation/eu-partners/eu-crpd-framework. 

[6] Вж. дело 899/2011/TN, точка 12: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111

[7] В новата си стратегия за човешките ресурси, приета през април 2022 г.: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_en_act_part1_v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] Административните ръководители са форум, който обединява служителите, отговарящи за ежедневното административно управление на институциите, органите, службите и агенциите на ЕС. Той заседава редовно и може да приема „заключения“, определящи подхода за практическо прилагане или привеждане в действие на аспекти на Правилника за длъжностните лица на ЕС.

[10] Междуинституционалният медицински съвет (CMI) предоставя консултации на институциите, органите, службите и агенциите на ЕС по медицински, здравни и свързани с тях въпроси.

[11] Омбудсманът е наясно, че това предложение е внесено на заседание на 1 декември 2022 г. и че въпросът понастоящем е висящ пред CMI. Не са установени обаче конкретни срокове за получаване на медицински съвети и за евентуални последващи стъпки.

[12] Ратифицирането от страна на ЕС на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания влезе в сила през 2011 г.