Контекст на разследването по собствена инициатива

1. ЕС е страна по Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания (КПХУ), чиито разпоредби понастоящем са неразделна част от правото на ЕС ^[1]. В член 19 от КПХУ се посочва, че страните по Конвенцията „признават равното право на всички хора с увреждания да живеят в общността, с избор, равен на всички останали, и предприемат ефективни и подходящи мерки за улесняване на пълноценното упражняване на това право от хората с увреждания и тяхното пълно приобщаване и участие в общността“. ЕС определи независимия живот и правото на социално приобщаване като компетентност на ЕС ^[2].

2. „Деинституционализацията“^[3] е специфична цел на КПХУ.  Комитетът на ООН за правата на хората с увреждания ^[4] заяви, че непрекъснатите инвестиции в институционални грижи възпрепятстват пълното осъществяване на правото на независим живот и включване в общността.^[5] Комитетът на ООН препоръча „ЕС да разработи подход за насочване и насърчаване на деинституционализацията и за засилване на мониторинга на използването на европейските структурни и инвестиционни фондове, за да се гарантира, че те се използват единствено за разработването на услуги за подкрепа на хората с увреждания в местните общности, а не за преустройството или разширяването на институциите“. Комитетът препоръча също така ЕС да „преустановява, оттегля и възстановява плащанията, ако е нарушено задължението за спазване на основните права“ [6].

3. В „регламентите за общоприложимите разпоредби“^{[7] [8]} се определят правилата, уреждащи европейските структурни и инвестиционни фондове („ЕСИ фондове“). В тях се посочва, че ЕСИ фондовете следва да се прилагат по начин, който насърчава прехода от институционални грижи към грижи в семейството и общността ^[9].

4. При предишни проверки, основани на жалби, Европейският омбудсман се опита да провери доколко последователно се прилага това.^[10] Организациите на гражданското общество продължават да изразяват загриженост относно използването на средства на ЕС за изграждане на институционални заведения за грижи за хора с увреждания ^[11].

5. Пандемията от COVID-19 пренасочи вниманието към положението на хората в институциите за резидентни грижи, като бяха представени доказателства, че не са предприети достатъчно стъпки за защита на лицата, полагащи институционални грижи. През май 2020 г. тогавашният специален докладчик на ООН за правата на хората с увреждания и специалният докладчик на ООН за правото на подходящо жилищно настаняване изпратиха писмо до Европейската комисия, за да изразят загриженост относно съответствието на някои финансирани от ЕС проекти с член 19 от КПХУ на ООН. ^[12] По-специално, те заявяват: „Като продължава да предоставя финансова подкрепа за проекти, които насърчават и укрепват институционализирането на хората с увреждания, Европейската комисия одобрява, легитимира и активно допринася за продължаването на медицинския модел на уврежданията, като по този начин подкопава напредъка, постигнат с приемането на КПХУ, и насърчава държавите да поддържат остарели, неефективни и дискриминационни рамки, които нарушават правата на хората с увреждания.“

Проучването

6. Омбудсманът започна проверка по собствена инициатива, за да проучи как Комисията следи държавите членки да използват структурните и инвестиционните фондове на ЕС (ЕСИ фондове) за насърчаване на правото на независим живот на хората с увреждания и дали Комисията налага санкции, ако те не го направят.

7. В хода на проверката Омбудсманът получи отговора на Комисията на конкретните въпроси на Омбудсмана. Омбудсманът поиска от организациите на гражданското общество да коментират отговора на Комисията ^[13].

8. Омбудсманът също така поиска от членовете на Европейската мрежа на омбудсманите (ЕМО) информация за начина, по който правото на независим живот се прилага в тяхната държава членка, въз основа на жалби, които са разгледали, или информация, която им е станала известна. Омбудсманът също така ги попита дали считат за осъществимо и желателно да участват в национални „комитети за мониторинг“, които ще разглеждат изпълнението на финансираните от ЕС програми в съответствие с Хартата на основните права на ЕС и КПХУ на ООН.^[14] Тринадесет национални омбудсмани отговориха. ^[15]

Наблюдение

Въпроси на омбудсмана към Комисията

9. Омбудсманът отправи подробни въпроси към Комисията, като поиска:

а) Възнамерява ли Комисията да засили ролята си в мониторинга на използването на европейските структурни и инвестиционни фондове за насърчаване на деинституционализацията?

б) Дали Комисията предвижда промени или подобрения по този въпрос в практическите насоки за своите служители и национални органи за работа по проекти, финансирани от ЕС?

в) Дали Комисията предвижда допълнителни мерки или финансиране с цел активно насърчаване на деинституционализацията въз основа на острите проблеми, установени в контекста на пандемията от COVID-19?

г) Възнамерява ли Комисията да прилага специфични изисквания за програмите за финансиране, насочени към насърчаване на деинституционализацията?

10. Омбудсманът също така поиска от Комисията да сподели с нея отговора си на писмото, изпратено съвместно до Комисията от специалния докладчик на ООН за правата на хората с увреждания и специалния докладчик на ООН за правото на подходящо жилищно настаняване.

Отговор на Комисията

11. През периода на финансиране 2021—2027 г. Комисията ще продължи да одобрява националните програми и редовно ще ги наблюдава и одитира, за да гарантира, че отделните проекти са в съответствие с договорените приоритети, правилата за изпълнение и принципа на добро финансово управление по отношение на бюджета на ЕС. Националните органи обаче носят основната отговорност и разполагат със свобода на преценка при подбора и мониторинга на отделните проекти за финансиране в съответствие с Хартата на ЕС и Регламента за общоприложимите разпоредби.

12. Комисията заяви, че въпреки че използването на ЕСИ фондовете за жилищни съоръжения не е окончателно забранено, от държавите членки се изисква да постигнат напредък в насърчаването на независимия начин на живот и деинституционализацията. В насоките на Комисията за държавите членки относно използването на европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014—2020 г. се посочва, че не може да се предоставя финансиране за изграждане или обновяване на заведения за резидентни грижи, независимо от техния размер. В няколко случая обаче държавите членки потърсиха финансиране за заведения за резидентни грижи, като заявиха, че това е част от процеса за гарантиране на деинституционализация и независим живот. Те заявиха, че този процес изисква разработването на индивидуализирани услуги, планираното затваряне на институции за дългосрочно пребиваване и предоставянето на общи услуги на хората с увреждания.

13. Според Комисията следва да има ясен приоритет, като Европейският социален фонд плюс (ЕСФ+) се използва в подкрепа на предоставянето на услуги в общността и семейството. Като допълнителна стъпка в този процес би могло да се отпусне финансиране по линия на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) за развитие на инфраструктурата, насочено към осигуряване на независим живот.

14. За програмния период 2021—2027 г. насърчаването на деинституционализацията продължава да бъде приоритет за ЕСИ фондовете. Комисията възнамерява да издаде насоки за държавите членки относно насърчаването на независимия живот и приобщаването в общността.

15. Комисията е описала предварителните условия за усвояването на европейските структурни и инвестиционни фондове. За програмния период 2014—2020 г. те бяха наречени „предварителни условия“. За периода на финансиране 2021—2027 г. те се наричат „благоприятстващи условия“ с две различни категории: хоризонтални условия, приложими за всички фондове на ЕС, и тематични условия, които са от значение за преминаването от институционални грижи към грижи в общността ^[16].

16. Мониторингът на Комисията включва оценка дали тези условия са изпълнени от държавите членки. Тя възнамерява да разработи модул за обучение и да предостави техническа помощ, за да гарантира изпълнението на условията. Комисията ще наблюдава изпълнението на програмите чрез заседания на мониторинговия комитет, годишни доклади за изпълнението, годишни срещи за преглед и технически срещи. Комисията също така използва допълнителни ресурси за мониторинг, като например външни експерти, обучителни семинари и обучителни сесии за собствените си „служители“, които следят програмите за финансиране в държавите членки.

17. Комисията заяви, че комитетите за мониторинг следва да включват органи по основните права, като например националните институции за правата на човека, които биха могли да играят роля, за да се гарантира, че финансираните от ЕС програми се разработват и изпълняват в съответствие с Хартата. Съответните заинтересовани страни, като например организациите, представляващи хората с увреждания, следва да участват в разработването и изпълнението на програмите и техният експертен опит и принос следва да се използват пълноценно.

18. Що се отнася до въздействието на пандемията от COVID-19 върху решенията за финансиране, Комисията заяви, че инвестиционните инициативи в отговор на коронавируса ^[17] включват подкрепа за операции, насочени към ограничаване на разпространението на вируса в заведенията за резидентни грижи и насърчаване на развитието на домашни грижи и услуги в общността. По линия на Помощта за възстановяване в полза на сближаването и териториите на Европа (REACT-EU) бяха предоставени допълнителни средства по линия на ЕСФ+ и ЕФРР за закупуване на предпазни средства за полагащите грижи работници, както и за разширени услуги в областта на здравеопазването и социалните грижи, наред с другото.

19. В отговора си до специалните докладчици на ООН Комисията заяви, че насърчаването на прехода от институционални услуги към услуги в общността може в някои случаи да изисква преходни решения, насочени към осигуряване на здравословни и сигурни условия на живот. Тя подчерта, че има за цел да гарантира, че това не подкопава общата цел на член 19 от КПХУ.

20. В отговор на въпроса на докладчиците на ООН относно използването на европейските структурни и инвестиционни фондове за замяна на големите институции с по-малки институции за хора с увреждания Комисията заяви, че е отговорност на държавите членки да избират кои проекти да подкрепят, но те трябва да отговарят на предварителните условия.

Оценка на омбудсмана

21. Оценката на омбудсмана взема предвид отговорите на националните омбудсмани и на организациите на гражданското общество, с които са проведени консултации в контекста на проверката и които могат да бъдат намерени в приложението.

22. В Регламента за общоприложимите разпоредби се посочва, че макар държавите членки да отговарят за изготвянето на оперативните програми ^[18] и споразуменията за партньорство ^[19], както и за изпълнението на програмите в съответствие с приложимото национално право и правото на ЕС [20], Комисията отговаря за наблюдението дали ЕСИ фондовете се използват в съответствие с целите и стандартите, определени в регламента.

23. При мониторинга на ЕСИ фондовете Комисията следва да прецени дали държавите членки следват насоките, определени в нея. В своята Стратегия за правата на хората с увреждания за периода 2021—30 г.^[21] Комисията обяви, че през 2023 г. ще приеме насоки, в които ще препоръча на държавите членки подобрения по отношение на независимия живот и приобщаването в общността. От най-голямо значение е Комисията да изготви тези насоки в консултация с организациите, представляващи хората с увреждания.

24. Освен това Омбудсманът счита, че Комисията следва да предостави на своите служители актуализирани и недвусмислени насоки, за да им даде възможност да следят стриктно дали използването на средствата на ЕС от страна на държавите членки е в съответствие с член 19 от КПХУ. Единствените публично достъпни насоки за служителите на Комисията относно деинституционализацията са от 2014 г.^[22]. Той не включва контролен списък на елементите, които служителите на Комисията следва да вземат предвид при оценката на националните документи. Насоките са описателни и би било полезно да бъдат направени по-практични. ^[23]

25. Издаването на нови насоки за държавите членки и за собствените служители на Комисията е приоритет, като се имат предвид промените в новия Регламент за общоприложимите разпоредби и допълнителните програми за финансиране, създадени в отговор на пандемията от COVID-19. След като бъдат приети, те следва да бъдат публикувани онлайн, за да се улесни общественият контрол.

Насоки за държавите членки

26. Комисията одобрява споразуменията за партньорство и впоследствие програмите за изпълнение на съответните фондове ^[24]. За периода на финансиране 2014—2020 г.^[25] одобрението зависи от наличието на административен капацитет за изпълнението и прилагането на КПХУ ^[26] и от наличието на стратегическа рамка на политиката за намаляване на бедността, включително мерки за насърчаване на прехода от институционални грижи към грижи в общността ^[27].

27. Националните програми ^[28] невинаги потвърждават изрично съществуването на конкретна национална стратегия относно деинституционализацията. Комисията следва да се стреми да разгледа този въпрос за текущия програмен период 2021—2027 г.^[29], например като поиска от държавите членки да предоставят ясна информация относно своите стратегии за деинституционализация.

28. За програмния период 2021—2027 г. Комисията е длъжна да провери дали националните програми отговарят на отключващите условия. ^[30]

29. По отношение на спазването на хоризонталните условия омбудсманът отбелязва, че Комисията вече е издала насоки, включително контролен списък относно спазването на Хартата на основните права при използването на европейските структурни и инвестиционни фондове ^[31]. Това стана в отговор на предишна проверка на омбудсмана ^[32].

30. По отношение на двете тематични условия, свързани с деинституционализацията ^[33], критериите за изпълнение на тези две условия са общи. Предстоящите насоки за държавите членки следва да се стремят да се справят с това, например като предоставят примери за възможни мерки, които биха могли да подпомогнат деинституционализацията и прехода към грижи в семейството и общността. Организациите, представляващи хората с увреждания, следва да бъдат консултирани по този въпрос и да бъдат помолени да предложат възможни характеристики на тези мерки.

31. Омбудсманът също така насърчава Комисията да следи за това държавите членки да гарантират, че използването на средствата по линия на Механизма на ЕС за възстановяване и устойчивост също насърчава деинституционализацията.

Насоки за служителите на Комисията

32.  В своята Стратегия за правата на хората с увреждания за периода 2021—2030 г. Комисията заяви, че през предходния програмен период използването на европейските структурни и инвестиционни фондове за изграждане или обновяване на институции за дългосрочно пребиваване е било изключено. Комисията обаче признава, че на практика приема използването на европейските структурни и инвестиционни фондове за институциите, ако държавите членки могат да докажат, че финансирането е част от „процеса на деинституционализация“. ^[34]

33. Съществува риск това да се окаже проблематично, когато се разглежда в противоречие с ясните изявления и препоръки на Комитета на ООН за правата на хората с увреждания. Следователно в насоките за своите служители Комисията ще трябва да определи много ясно какво включва този процес ^[35], като посочи показатели за неговото определяне. Освен това Комисията следва да провери дали процесът е прозрачен, така че да подлежи на обществен контрол. В насоките следва да се поясни, че всички изключения от забраната за финансиране на институции следва да се тълкуват стеснително и да отразяват коментара на Комитета на ООН, че не следва да се изграждат нови „дългосрочни институции“ и че по-старите „институции за дългосрочни грижи“ не следва да се обновяват след „най-неотложните мерки, необходими за гарантиране на физическата безопасност на жителите“ [36].

Инструменти за мониторинг

34. Напредъкът, постигнат по националните програми, може да бъде оценен само ако на Комисията бъде предоставена съдържателна и навременна информация за тяхното изпълнение. Въпреки че Комисията трябва да разчита на информацията, предоставена от националните органи, тя следва също така да отчита в по-голяма степен независимите източници на информация. За тази цел тя следва систематично да използва докладите на националните и регионалните омбудсмани, много от които също са част от рамките за мониторинг на КПХУ ^[37]. Комисията би могла също така да се свърже директно с тях по конкретни въпроси, за да обогати своята оценка.

35. Комисията подчерта значението на националните мониторингови комитети.^[38] Тъй като информацията, включена в националните програми, е обща, Комисията може да се нуждае от информация относно поканите за представяне на предложения, за да може да оцени спазването на изискването финансираните действия да допринасят за деинституционализацията. Мониторинговите комитети обсъждат и коментират предложенията. Те също така участват в определянето на методологията и критериите, използвани за подбор на проекти.

36. Участието на организациите, представляващи хората с увреждания, в мониторинговите комитети би могло да играе решаваща роля в този процес. Поради това Комисията следва да призове настоятелно държавите членки да улеснят участието на представители на такива организации. Комисията следва също така да изисква от държавите членки да гарантират, че решенията на мониторинговия комитет, по-специално препоръките към националните органи относно финансирането, се публикуват на уебсайтовете на съответните национални органи в достъпен формат. Комисията би могла също така да насърчи държавите членки да поканят национални омбудсмани да участват в мониторинговите комитети в подходяща роля (като съветници или членове).

Коригиращи мерки и процедури за нарушение

Въпроси на омбудсмана към Комисията

37. През 2020 г. Комисията получи жалби за нарушение срещу Австрия и Полша във връзка с изграждането на институционални заведения за полагане на грижи, които бяха съфинансирани от ЕСИ фондовете ^[39]. Омбудсманът отправи запитване до Комисията относно статута на тези жалби за нарушение.

38. Омбудсманът също така попита при какви обстоятелства, ако изобщо има такива, Комисията би обмислила започването на производство за установяване на нарушение срещу държава членка във връзка с използването на европейските структурни и инвестиционни фондове.

39. И накрая, омбудсманът поиска да знае какви мерки се предвиждат, ако ЕСИ фондовете се използват в противоречие с изискванията на КПХУ.

Отговор на Комисията

40. Комисията заяви, че жалбата на Австрия се отнася до съоръженията за хора с увреждания, съфинансирани по австрийската програма за развитие на селските райони, която беше подкрепена от ЕФРР през периода 2014—2020 г. Жалбата на Полша се отнася до осем проекта, съфинансирани по линия на ЕФРР. Комисията е в процес на разглеждане на двете жалби.

41. Комисията заяви, че ако е налице нарушение на Хартата или КПХУ в институционален център за полагане на грижи, който е получил подкрепа от европейските структурни и инвестиционни фондове, и ако това нарушение е свързано с финансирани дейности и държавата членка не се е опитала да коригира това, Комисията може да приложи „мерки за финансово управление“ (прекъсване или спиране на плащанията или финансова корекция). При това Комисията взема предвид естеството, тежестта и финансовите последици от нарушението, когато определя кои корективни мерки да приложи, както е посочено в Регламента за общоприложимите разпоредби.

42. Ако отключващите условия не са изпълнени, Комисията може да реши да не възстановява съответните разходи.

Оценка на омбудсмана

43. Оценката на омбудсмана взема предвид отговорите на националните омбудсмани и на организациите на гражданското общество, с които са проведени консултации в контекста на проверката и които могат да бъдат намерени в приложението.

44. КПХУ ^[40] и Хартата на основните права на ЕС ^[41] забраняват дискриминацията, основана на увреждане. КПХУ установява правото на независим живот.^[42] Хартата определя правото на хората с увреждания да се ползват от мерки, гарантиращи независимост.^[43] В регламентите за общоприложимите разпоредби се посочва, че държавите членки и Комисията следва да гарантират спазването на правото на ЕС ^[44], включително спазването на Хартата и КПХУ ^[45], при изпълнението на ЕСИ фондовете.

45. През 2021 г. Комитетът на ООН изрази загриженост относно начина, по който средствата на ЕС се използват в няколко държави — членки на ЕС, и отправи препоръки, насочени към гарантиране на използването на средствата в съответствие с член 19 от КПХУ ^[46]. Омбудсманът обаче не е наясно, че Комисията официално е започнала производство за установяване на нарушение срещу която и да е държава членка за използване на ЕСИ фондове за дейности, които не са в съответствие с КПХУ, или че е решила да спре междинните плащания въз основа на мотивирано становище, издадено от Комисията съгласно член 258 от ДФЕС. ^[47]

46. Комисията ясно посочи, че ще започне официално производство за установяване на неизпълнение на задължения само в краен случай, когато не може да бъде постигнато споразумение с държавата членка, за която се подозира, че не спазва правото на ЕС [48]. За тази цел тя подчерта ролята на националните съдилища при прилагането на правото на ЕС, включително чрез сезиране на Съда на ЕС ^[49].

47. В контекста на предишна проверка ^[50] Омбудсманът подчерта ползата от производствата за установяване на неизпълнение на задължения, за да се гарантира, че държавите членки спазват задълженията си в областта на основните права, и за да се избегнат отделни нарушения на основните права. Това придобива особено значение, като се има предвид уязвимото положение, в което се намират много хора с увреждания, и предизвикателствата, пред които те могат да се изправят при провеждането на съдебни производства на национално равнище.

48. Омбудсманът изразява съжаление, че Комисията изглежда не е следвала този подход, по-специално с оглед на използването на производствата за установяване на неизпълнение на задължения като инструмент, за да се гарантира, че държавите членки насърчават и не възпрепятстват напредъка към деинституционализация, и по този начин спазват Хартата и КПХУ при използването на средства на ЕС.

49. В контекста на предишна проверка на омбудсмана ^[51] стана ясно, че Комисията е започнала интензивен диалог с унгарските органи относно финансиран от ЕС проект, който не е изпълнил задължението за насърчаване на деинституционализацията, след като Комитетът на ООН [52] изрази загриженост. Омбудсманът счита, че Комисията би могла да възприеме този подход по-систематично.

50. Въпреки че държавите членки отговарят за подбора и изпълнението на проектите, които получават средства от ЕСИ фондовете, Комисията носи отговорност да се намеси, ако установи, че даден проект не е в съответствие с КПХУ и регламентите за общоприложимите разпоредби, по-специално по отношение на задължението за насърчаване на деинституционализацията. По-специално, ако Комитетът на ООН изрази загриженост относно съответствието на финансираните от ЕС дейности с разпоредбите на КПХУ относно деинституционализацията, Комисията следва активно да повдигне въпроса пред съответната държава членка и да обмисли налагането на финансови санкции, както е предвидено в Регламента за общоприложимите разпоредби ^[53].

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Това разследване е приключено, тъй като на този етап не са оправдани по-нататъшни разследвания. По-долу са представени редица предложения за подобрения.

Европейската комисия, членовете на Европейската мрежа на омбудсманите и членовете на Рамката на ЕС съгласно член 33, параграф 2 от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания ще бъдат информирани за това решение.

Предложения за подобрение

Насоки

и) Комисията следва да предостави по-ясни насоки на държавите членки и на собствените си служители относно необходимостта от насърчаване на деинституционализацията в контекста на използването на европейските структурни и инвестиционни фондове, както и на средствата, използвани по линия на МВУ. Издаването на нови насоки е приоритет, като се имат предвид промените в новия Регламент за общоприложимите разпоредби и допълнителните програми за финансиране, създадени в отговор на пандемията от COVID-19. След като бъдат приети, насоките следва да бъдат публикувани онлайн, за да се улесни общественият контрол.

... на държавите-членки

ii) В насоките, предвидени за 2023 г., Комисията следва да предостави ясна и недвусмислена информация относно необходимостта от насърчаване на деинституционализацията и как това може да бъде постигнато, по-специално в контекста на тематичните отключващи условия съгласно Регламента за общоприложимите разпоредби. Насоките следва да съдържат примери за възможни мерки, които биха могли да подпомогнат деинституционализацията и прехода към грижи в семейството и общността.

iii) При изготвянето на тези насоки Комисията следва да потърси информация от организациите, представляващи хората с увреждания.

iv) Насоките следва да дават указания на държавите членки:

а) включват в националните си програми информация относно стратегиите си за деинституционализация;

б) да се уверят, че „споразуменията за партньорство“ и оперативните програми, които представят на Комисията за одобрение, са достатъчно подробни, така че в тях да няма възможност да се обхване изграждането на институции за хора с увреждания и възрастни хора;

в) гарантират, че дейностите, които финансират по линия на Механизма за възстановяване и устойчивост на ЕС, допринасят за насърчаване на деинституционализацията;

г) се стремят систематично да включват организациите, представляващи хората с увреждания, в разработването, подбора, изпълнението, мониторинга и оценката на проектите, обхванати от европейските структурни и инвестиционни фондове.

... за служителите на Комисията

v) В своята оценка на това дали националните стратегии и планове са в съответствие с КПХУ и правото и политиките на ЕС („хоризонтални благоприятстващи условия“) Комисията следва:

а) да се консултира с националните институции по правата на човека и организациите на гражданското общество на възможно най-ранен етап от процеса;

б) когато е възможно, да вземат предвид разследванията на националните омбудсмани относно това дали използването на средства на ЕС е съвместимо с целта за насърчаване на деинституционализацията;  

в) дава приоритет на становищата относно държавите-членки на Комитета на ООН за правата на хората с увреждания.

vi) Комисията следва да определи показатели за това как да се определи процесът на деинституционализация, включително необходимостта да се провери дали процесите на деинституционализация в държавите членки съществуват и са прозрачни.

vii) В насоките следва да се поясни, че всички изключения от забраната за финансиране на институции следва да се тълкуват стеснително и да отразяват коментара на Комитета на ООН, че не следва да се изграждат нови „дългосрочни институции“ и че по-старите „институции за дългосрочни грижи“ не следва да се обновяват след „най-неотложните мерки, необходими за гарантиране на физическата безопасност на жителите“.

Комитети за наблюдение

viii) Комисията следва да насърчава държавите членки да улесняват участието на организациите, представляващи хората с увреждания, в мониторинговите комитети. Комисията следва също така да насърчава държавите членки да канят националните омбудсмани да участват в работата на мониторинговите комитети в подходяща роля (като съветници или членове).

ix) Комисията следва да изисква от държавите членки да гарантират, че решенията на мониторинговия комитет, по-специално препоръките към националните органи относно финансирането, се публикуват на уебсайтовете на съответните национални органи в достъпен формат.

Прилагане

x) Комисията следва да възприеме по-проактивен подход към правоприлагането, включително чрез производства за установяване на неизпълнение на задължения, особено когато се изразяват опасения, че финансираните от ЕСИ фондовете дейности са в противоречие със задължението за насърчаване на деинституционализацията.

 

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 27.4.2022 г.

 

ПРИЛОЖЕНИЕ I: Отговори на омбудсмани и организации на гражданското общество в контекста на проверката на омбудсмана

Наблюдение

Отговори на националните омбудсмани

51. Някои респонденти заявиха, че ЕСИ фондовете са използвани за финансиране на прехода от големи към по-малки институции и че очакват средствата да продължат да се използват за подобряване на съществуващите институции или за изграждане на нови.

52. Няколко респонденти считат, че техните национални органи следва да разработят специфична стратегия за деинституционализация.^[54] Малките доставчици на социални услуги следва да имат по-добър достъп до европейските структурни и инвестиционни фондове, за да спомогнат за насърчаване на деинституционализацията.^[55] Организациите, представляващи хората с увреждания, следва систематично да бъдат включвани в разработването, подбора, изпълнението, мониторинга и оценката на проектите, обхванати от европейските структурни и инвестиционни фондове.

53. Във връзка с евентуалното участие на омбудсмани в мониторинговите комитети респондентите, които подкрепиха идеята, подчертаха необходимостта от преразглеждане на настоящата методология, за да се гарантира, че мониторингът е ефективен. Ако мандатите на омбудсмана не предвиждат участие в комитетите и това включва допълнителни ресурси, това би трябвало да се вземе предвид.^[56] Повечето респонденти заявиха, че мониторингът на средствата е извън техния мандат, но че те могат да упражняват надзор върху органите за мониторинг.^[57] Някои посочиха, че участието в комитетите за мониторинг би могло да възпрепятства тяхната институционална независимост.

Отговори на организации на гражданското общество

Подкрепа по линия на ЕСИ фондовете за прехода към грижи в общността и в семейството

54. Европейският форум на хората с увреждания (EDF) заяви, че тематичното условие относно деинституционализацията се тълкува по различен начин в различните държави членки. Насоките, предвидени от Комисията, следва да бъдат много ясни и амбициозни и да бъдат изготвени с приноса на организациите, представляващи хората с увреждания.

55. Европейската мрежа за независим живот (ENIL) заяви, че предварителните условия през програмния период 2014—2020 г. не са попречили на инвестициите в институции за хора с увреждания. Според тях това няма да се промени с отключващите условия, приложими за програмния период 2021—2027 г., тъй като:

и) Комисията зае позицията, че са разрешени инвестиции за институции за дългосрочно пребиваване за лица, нуждаещи се от постоянни грижи и медицински надзор, при условие че държавите членки постигнат напредък в осигуряването на независим живот и деинституционализация ^[58].

ii) В своята оценка дали отключващите хоризонтални условия са изпълнени от държавите членки Комисията разчита на становищата на националните управляващи органи и не търси становищата на националните институции за правата на човека и организациите на гражданското общество.

Наблюдение от страна на Комисията

56. ЕФР заяви, че Комисията изглежда „претоварена“. Налице е също така прекомерно разчитане на местните и националните организации на гражданското общество да докладват за злоупотреба със средства. Но тези организации имат ограничен капацитет да извършват такава интензивна работа. Освен това те нямат лесен достъп до информация относно действията, предвидени за фондовете на ЕС, и поради това често могат да представят коментари едва след като е започнало изграждането/обновяването на институциите, което е твърде късно.

57. ENIL заяви, че системите за мониторинг в държавите членки и на равнището на ЕС не са достатъчно стабилни, за да предотвратят използването на ЕСИ фондовете за проекти, които продължават социалното изключване и сегрегацията на хората с увреждания. Комисията следва да поеме по-голяма отговорност, за да гарантира, че проектите, избрани от държавите членки за получаване на средства от ЕСИ фондовете, отговарят на приоритети като деинституционализацията. Въпреки това „споразуменията за партньорство“ и оперативните програми, представени на Комисията за одобрение, често са достатъчно неясни, за да обхванат изграждането на институции за хора с увреждания и възрастни хора.

Ролята на гражданското общество в националните мониторингови комитети

58. ЕФО заяви, че това участие на организациите на гражданското общество в националните комитети за мониторинг е различно в отделните държави членки. Организациите на хората с увреждания (национални съвети за хората с увреждания и местни организации) следва да участват в подбора и мониторинга на финансираните от ЕС действия, особено по отношение на инвестициите за гарантиране на деинституционализацията.

59. ENIL счита, че организациите, представляващи хората с увреждания, не участват в достатъчна степен в етапите на изпълнение, мониторинг и оценка на проектите. Няма средства за предоставяне на техническа подкрепа, която да позволява тяхното участие. Много малки организации не разполагат с достатъчно информация за работата на мониторинговите комитети или за това как да станат членове. Налице е също така липса на прозрачност относно инвестициите, обхванати от ЕСИ фондовете, като информацията също често не се предоставя в достъпен формат. Дори когато организациите на гражданското общество полагат значителни усилия, за да допринесат за консултациите по тези въпроси, техните коментари често се отхвърлят без обяснение.

60. Организациите, които са членове на мониторинговите комитети, считат, че заседанията се провеждат твърде рядко, обхващат твърде много области и са много технически. В резултат на това организациите не са в състояние да обсъждат въпроси, които ги засягат. Срещите често се провеждат твърде късно, след като вече са започнали потенциално проблемни действия/проекти, получаващи средства от ЕСИ фондовете.

Въздействие на пандемията върху деинституционализацията

61. ЕФО заяви, че съществува реален риск непропорционалното въздействие върху здравето в институционалните структури за полагане на грижи по време на пандемията да доведе до това държавите членки да се стремят да инвестират повече в институционални грижи. Това би подкопало сериозно напредъка към деинституционализация. Въпреки че ЕФР признава, че Комисията се е опитала да се противопостави на предложенията за инвестиции в институции, включени в някои национални планове за възстановяване и устойчивост, тя се опасява, че тези инвестиции все още могат да продължат. Като се има предвид по-голямата гъвкавост, предоставена на държавите членки в рамките на Механизма за възстановяване и устойчивост в сравнение с ЕСИ фондовете, ЕФО настоятелно призовава Комисията „драстично“ да засили собствения си мониторинг, както и да предложи финансова помощ на организациите на гражданското общество, които биха могли да му помогнат при мониторинга.

62. ENIL изрази загриженост, че средствата по Механизма за възстановяване и устойчивост ще бъдат използвани за укрепване на институционалните грижи, по-специално за възрастните хора. Тези средства на ЕС биха могли да се използват например за осигуряване на механизми за изолация или физическо дистанциране. ENIL откри доказателства в някои проекти на национални планове за възстановяване и устойчивост за планирани инвестиции в институции в някои държави.

63. ENIL също така посочи, че големите институции за хора с увреждания (за деца, възрастни и възрастни хора) продължават да се възползват от европейските структурни и инвестиционни фондове. Много деца с увреждания бяха преместени в по-малки резидентни заведения, вместо да бъдат върнати в семействата си или да им бъдат предоставени други форми на грижи в семейството. Няма достатъчно инвестиции за лична помощ и достъпно жилищно настаняване по линия на ЕСИ фондовете. В повечето държави членки, в които преминаването от институционални грижи към грижи в общността е приоритет за финансиране, хората с увреждания са преместени от големи в по-малки институции (с различни имена). Комисията следва да използва втория преглед на ЕС, извършен от Комитета на ООН за правата на хората с увреждания през 2022 г., като възможност да извлече поуки от програмния период 2014—2020 г. 

Коригиращи мерки и процедури за нарушение

Коментари на организациите на гражданското общество

64. ENIL заяви, че производствата за установяване на нарушение срещу Австрия и Полша (както и производствата срещу Румъния от предходната година) са продължили повече от една година. Комисията уведоми ENIL, че възнамерява да приключи и трите производства. ENIL твърди, че Комисията се основава изключително на становищата на националните органи. Тя не поиска например становищата на полските или австрийските омбудсмани. ENIL се консултира с полския омбудсман относно жалбата за нарушение, отнасяща се до Полша. Според ENIL полският омбудсман е изразил загриженост относно процеса на деинституционализация в Полша и неговото съответствие със стандартите в областта на правата на човека. Според ENIL полският омбудсман е в състояние да прецени дали финансираните от ЕС дейности подкопават напредъка към деинституционализация.

65. ENIL заяви, че до момента Комисията не е установила нарушение на правото на ЕС, нито е наложила други санкции във връзка с финансирани от ЕСИ фондовете действия, свързани с институции за хора с увреждания и възрастни хора.

 

[1] Вж. например: C-335/11 и C-337/11, HK Danmark срещу Dansk almennyttigt Boligselskab и HK Danmark срещу Dansk Arbejdsgiverforening, jugement от 11 април 2013 г., точка 30 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-335/11&language=EN ; и

C-363/12, Z./A Government department, The Board of management of a community school, решение от 18 март 2014 г., т. 73 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-363/12

[2] Решение на Съвета от 26 ноември 2009 година относно сключването от Европейската общност на Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32010D0048

[3] Службата на върховния комисар на ООН по правата на човека описа деинституционализацията като „процес, който предвижда промяна в условията на живот на хората с увреждания — от институционална и друга сегрегираща среда към система, даваща възможност за социално участие, при която услугите се предоставят в общността според индивидуалната воля и предпочитания“. Вж.: Общо събрание на ООН (2014 г.), Тематично проучване относно правото на хората с увреждания да живеят самостоятелно и да бъдат включени в общността: доклад на Службата на върховния комисар на ООН по правата на човека, A/HRC/28/37, точка 25.

[4] https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities/committee-on-the-rights-persons-with-disabilities-3.html (на английски)

[5] Общ коментар No 5, 27 октомври 2017 г., точка 15 и точка 15, буква д): https://digitallibrary.un.org/record/1311739?ln=en

[6] Заключителни бележки по първоначалния доклад на Европейския съюз от 2 октомври 2015 г., точка 51: https://digitallibrary.un.org/record/812354?ln=en 

[7] Регламент (ЕС) 2021/1060 за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход, Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021R1060

[8] Регламент (ЕС) No 1303/2013 за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013R1303

[9] Преамбюл, съображение 13 от Регламент 1303/2013 и преамбюл, съображение 6 и член 9, параграф 3 от Регламент 2021/1060.

[10] Дело 417/2018/JN и 1233/2020/MMO.

[11] Агенцията на ЕС за основните права направи оценка на използването на европейските структурни и инвестиционни фондове от държавите членки за изграждане и обновяване на институционални заведения за полагане на грижи: https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2017-independent-living-part-ii-funding-budgeting_en.pdf

[12] https://spcommreports.ohchr.org/TMResultsBase/DownLoadPublicCommunicationFile?gId=25267

[13] Техните отговори могат да бъдат намерени на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/155220

[14] От държавите членки се изисква да назначат мониторингови комитети, които да проверяват дали оперативните програми, които използват европейските структурни и инвестиционни фондове, се изпълняват правилно. Комитетите се председателстват от националния управляващ орган и включват регионални, икономически и социални партньори. Европейската комисия има консултативна роля в рамките на комитета.

[15] Омбудсмани от Австрия, Страната на баските, Белгия, Чешката република, Хърватия, Дания, Естония, Финландия, Франция, Исландия, Латвия, Малта, Португалия, Румъния, Словения, Испания, Швеция и Тренто в Италия отговориха. Техните отговори могат да бъдат намерени на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/155220

[16] Отключващите условия са определени в Регламент 2021/1060:
„Хоризонтални отключващи условия“: Държавите членки следва да разполагат с национална рамка за прилагане на КПХУ на ООН, включително цели с измерими цели, механизми за събиране на данни и мониторинг, както и механизми, които да гарантират, че техните политики, законодателство и стандарти относно правата на хората с увреждания и възрастните хора са правилно отразени в подготовката и изпълнението на програмите, които получават средства от ЕСИ фондовете. Ако такова отключващо условие не е изпълнено, предложението не е допустимо за финансиране.

„Тематични отключващи условия“: i) За да отговарят на условията за финансиране за интеграция на маргинализирани общности, държавите членки трябва да разполагат с национална стратегическа рамка на политиката за социално приобщаване и намаляване на бедността, която съдържа мерки за насърчаване на прехода от институционални грижи към грижи в общността. ii) За да отговарят на условията за финансиране за равен достъп до здравеопазване, държавите членки трябва да разполагат с национална или регионална стратегическа рамка на политиката в областта на здравеопазването, която съдържа мерки за насърчаване на услугите в общността.

[17] Програма за спешно финансиране, създадена в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/factsheets/2020/coronavirus-response-investment-initiative

[18] Преамбюл, съображение 13 и членове 21—24 от Регламент 2021/1060. „Всяка програма определя стратегия за приноса на програмата към целите на политиката (...) се състои от един или повече приоритети (...).“

[19] Преамбюл, съображение 18 и членове 10—14 от Регламент 2021/1060. „Споразумението за партньорство следва да бъде кратък и стратегически документ, ръководещ преговорите между Комисията и съответната държава членка относно разработването на програмите (...).“

[20] Преамбюл, съображение 55 от Регламент 2021/1060.

[21] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484 

[22] Съществуват два набора от насоки за служителите на Комисията, свързани с деинституционализацията. Първият предоставя общи съвети относно прилагането на предварителните условия, включително тези, свързани с деинституционализацията: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/eac_guidance_esif_part2_en.pdf.  Второто ръководство е съсредоточено върху начините за „оперативна“ деинституционализация чрез фондовете. В него се посочват примери за мерки, които да бъдат финансирани от ЕСФ и ЕФРР, като например разработване на стратегии за деинституционализация и адаптиране на инфраструктурата за предоставяне на услуги в общността: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_deinstitutionalistion.pdf.

[23] През ноември 2019 г. Европейската експертна група по прехода от институционални грижи към грижи в общността изготви изчерпателен документ: контролен списък, за да се гарантира, че финансираните от ЕС мерки допринасят за независимия живот чрез разработване и осигуряване на достъп до услуги в семейството и общността.

[24] Член 23 от Регламент 2021/1060

[25] Обхванати от Регламент 1303/2013

[26] Регламент 1303/2013 - общи предварителни условия 3.

[27] Регламент 1303/2013 - тематични предварителни условия 9.1.

[28] На разположение на адрес https://ec.europa.eu/regional_policy/en/atlas/programmes

[29] Обхванати от Регламент 2021/1060

[30] Член 15, параграф 4 от Регламент 2021/1060.

[31] Приложение III към Насоките за гарантиране на спазването на Хартата на основните права на Европейския съюз при изпълнението на европейските структурни и инвестиционни фондове: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016XC0723(01)

[32] OI/8/2014/AN https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59836

[33] Приложение IV, точки 4.4 и 4.6 от Регламент 2021/1060: „Стратегическа рамка на политиката в областта на здравеопазването и дългосрочните грижи“ и „Национална стратегическа рамка на политиката за социално приобщаване и намаляване на бедността“

[34] Вж. точка 13 от неговото решение.

[35] Специалният докладчик на ООН за правата на хората с увреждания отбеляза, след като посети Европейската комисия (и други институции на ЕС) през март 2022 г., че „разпоредбата за равенство/недискриминация в КПХУ (и всъщност в Хартата на ЕС) не подлежи на „прогресивна реализация“. https://www.ohchr.org/en/press-releases/2022/03/un-expert-hails-eu-commitment-disability-rights

[36] Общ коментар No 5, 27 октомври 2017 г., точка 49: https://digitallibrary.un.org/record/1311739?ln=en

[37] Член 33, параграф 2 от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания изисква държавите - страни по нея, да създадат рамка за насърчаване, защита и наблюдение на прилагането на Конвенцията.

[38] Съгласно членове 38—40 от Регламент 2021/1060 Комисията участва в тези комитети със съвещателна функция.

[39] През 2019 г. Комисията получи и жалба за нарушение срещу Румъния по същия въпрос.

[40] Член 5 от КПХУ.

[41] Член 21 от Хартата.

[42] Член 19 от КПХУ гласи, че страните следва да предприемат мерки, за да гарантират правото на хората с увреждания да живеят самостоятелно и да бъдат включени в общността.

[43] Член 26 от Хартата предвижда правото на хората с увреждания да се ползват от всички мерки за осигуряване на тяхната независимост, социална и професионална интеграция и участие в живота на общността.

[44] Преамбюл, съображение 55, Регламент 2021/1060, съображение 12 и член 6 от Регламент 1303/2013.

[45] Член 9 от Регламент 2021/1060.

[46] База данни на органа по договорите на ООН, достъпна на адрес:

https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=4&DocTypeID=5

[47] Комисията може да издаде мотивирано становище и да спре плащанията, при условие че „съществува достатъчно пряка връзка между въпроса, разгледан в мотивираното становище, и въпросните разходи, така че да се изложи на риск тяхната законосъобразност и редовност“. Преамбюл, съображение 70 от Регламент 2021/1060

[48] Съобщение на Комисията, Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG  

[49] Пак там, точка 2.

[50] OI/8/2014/AN https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59836

[51] Дело 1233/2019/MMO: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/55112

[52] CRPD/C/HUN/IR/1, 17 септември 2020 г., на адрес: https://bit.ly/3elqo31

[53] Както е предвидено в Регламент 2021/1060. Например прекъсване на срока за плащане (член 96) или спиране на плащанията (член 97).

[54] Омбудсмани на Австрия, Страната на баските, Чешката република , Естония, Латвия, Словения

[55] Омбудсмани на Австрия, Хърватия, Чешката република, Естония и Словения

[56] Дания, Естония, Финландия, Малта, Португалия,

[57] Австрия, Страната на баските, Чешката република, Хърватия, Румъния, Словения, Испания, Швеция

[58] ENIL се позова на правно становище, което е било предмет на предишна жалба до омбудсмана (417/2018/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/52034