Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят [1] е журналист, работещ за платформа за разследваща журналистика. През октомври 2019 г. тя подава искане за публичен достъп до документи [2] до Европейската служба за борба с измамите (OLAF). Тя поиска от OLAF да разкрие всички документи и кореспонденция, свързани с разследването на връзките между производителя на тютюневи изделия Japan Tobacco International (JTI) и член на семейството на сирийския президент.

2. OLAF отказва да разкрие исканите документи. OLAF заяви, че документите са обхванати от обща презумпция за неоповестяване, призната от съдебната практика на ЕС ^[3], според която оповестяването на документи, свързани с разследвания на OLAF, би засегнало из основи целите на нейните разследващи дейности, както и процеса ѝ на вземане на решения. OLAF счита, че жалбоподателят не е предоставил ясни елементи, които да показват наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването.

3. Жалбоподателят оспори отказа на OLAF с потвърдително заявление [4] Тя заяви, че е налице по-висш обществен интерес от оповестяването, по-специално защото подобни разследвания са показали, че тютюневите дружества са подкупвали органите и са експлоатирали военни зони, за да продават своите продукти.

4. OLAF поддържа решението си да откаже достъп до документите. Той заяви, че жалбоподателят не е успял да докаже наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването на исканите документи и заяви, че оповестяването би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, както и защитата на неприкосновеността на личния живот и личните данни [5]. Оповестяването на документите също така би представлявало риск за презумпцията за невиновност на лицата, засегнати от разследването. OLAF добави, че не е възможно да се предостави частичен достъп до документите, като се има предвид, че цялата информация в тях попада в обхвата на общата презумпция за неоповестяване, потвърдена от съдебната практика на ЕС.

5. Недоволен от отказа на OLAF да разкрие документите, през януари 2020 г. жалбоподателят се обръща към омбудсмана.

Проучването

6. Омбудсманът започна проверка на решението на OLAF да откаже публичен достъп до исканите документи.

7. Като се има предвид общата презумпция, че не следва да се предоставя публичен достъп до преписката по разследването на OLAF, първата стъпка на омбудсмана беше да поиска от OLAF да ѝ предостави окончателния доклад от своето разследване. Омбудсманът също така даде възможност на OLAF да представи допълнителни коментари по жалбата (в допълнение към вече изложените пред жалбоподателя мотиви). Омбудсманът не получи допълнителни коментари от OLAF.

Оценка на омбудсмана

8. Като общо правило, когато получават заявление за публичен достъп до документи, институциите на ЕС трябва да оценят всеки документ поотделно, за да определят дали може да бъде (изцяло или частично) предоставен. Тази преценка трябва да бъде специфична и индивидуална по своя характер и да се отнася до съдържанието на всеки документ [6].

9. В този случай OLAF се позова на общата презумпция, че публичният достъп до исканите документи би бил особено вреден за способността ѝ да изпълнява мисията си за борба с измамите в обществен интерес. Поради това OLAF заключава, без да преценява всеки документ поотделно, че не може да се предостави достъп до документите.

10. Съдилищата на ЕС са установили, че за документи, свързани с разследвания на OLAF, може да се прилага обща презумпция за неоповестяване. Общата презумпция за неоповестяване позволява на OLAF да откаже достъп, без да е необходимо да оценява документите поотделно и без да трябва да преценява дали може да бъде предоставен частичен достъп до един или повече документи.[7] Общата презумпция е приложима за цялата преписка по разследване на OLAF и съдилищата на ЕС са потвърдили, че тя се прилага както по време на разследването, така и след неговото приключване. Съдилищата също така са установили, че защитата на разследванията на OLAF обхваща и последващите действия, доколкото тези последващи действия се извършват в разумен срок.[8] Целта е да се даде време на съответните органи на ЕС или национални органи да вземат решение относно действията, ако има такива, които ще предприемат в съответствие с препоръките на OLAF.

11. Омбудсманът е наясно с практическите ползи от прилагането на тази презумпция за неоповестяване, която Съдът призна, че позволява известна пропорционалност при обработването от институциите на заявления за публичен достъп до документи. В същото време прилагането на презумпцията за неоповестяване е възможност, а не задължение като такова.

12. За да се определи дали OLAF е приложила правилно общата презумпция в този случай, омбудсманът счете за целесъобразно за целите на настоящото разследване да се запознае с окончателния доклад на OLAF [9] от разследването. Окончателният доклад е от 24 април 2015 г. От прочита на доклада, дълъг 22 страници, става ясно, че само един кратък раздел, на стр. 7, е релевантен за предмета на искането на жалбоподателя, а именно възможните връзки между СТИ и Сирия. Целият файл обаче съдържа хиляди документи.

13. Поради това Омбудсманът приема, че е било разумно OLAF да приложи към цялата преписка по разследването общата презумпция за неоповестяване в този случай.

14. Съдилищата на ЕС потвърдиха, че общата презумпция за неоповестяване, приложима за преписките на OLAF, може да бъде оборена, ако е налице по-висш обществен интерес от оповестяването [10]. В този случай омбудсманът счита, че общественият интерес от това OLAF да може да изпълнява своята мисия има предимство. Следователно разследването не разкрива лошо администриране от страна на OLAF при отказа на достъп до исканите документи.

15. Омбудсманът счита, че въпреки че в този случай няма правно задължение за оповестяване на извлечения от доклада на OLAF, все още съществува значителен обществен интерес да се знае за стъпките по разследването, предприети във връзка с производителите на тютюневи изделия, и за военна зона.

16. Освен това Омбудсманът отбелязва, че окончателният доклад е изготвен през 2015 г. и съответният раздел се основава на информация, събрана няколко години по-рано. Освен това Комисията вече оповести публично част от информацията по въпроса в отговор от 2013 г. на парламентарен въпрос [11].

17. Поради това Омбудсманът предлага OLAF да направи индивидуална оценка на съответния раздел в доклада, за да определи дали може да бъде предоставен поне частичен достъп.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Разследването не разкри лошо администриране от страна на OLAF при отказа на достъп до исканите документи.

Жалбоподателят и OLAF ще бъдат информирани за това решение.

Предложение за подобрение

Въпреки че OLAF е приложила правилно общата презумпция за неоповестяване, предвидена в правото на ЕС, омбудсманът предлага в този случай OLAF да направи индивидуална оценка на съответния раздел в доклада, за да определи дали може да бъде предоставен поне частичен достъп.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 29.7.2020 г.

[1] Въпреки че жалбоподателката не е гражданин на ЕС, нито пребивава в държава — членка на ЕС, омбудсманът реши да проучи тази жалба по своя „собствена инициатива“ предвид значението на въпроса.

[2] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Решение на Общия съд от 26 април 2016 г. по дело Strack/Комисия, T-221/08, точка 162.

[4] Тази възможност е предвидена в член 7, параграф 4 от Регламент No 1049/2001.

[5] Това изключение е предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001.

[6] Решение на Първоинстанционния съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T-2/03, точка 69 и сл.

[7] Вж. решението по делото Strack, посочено в бележка под линия 3, точка 168.

[8] Решение на Общия съд от 26 май 2016 г., IMG/Комисия, T‑110/15, точка 35.

[9] OLAF поиска този документ да бъде третиран като поверителен от омбудсмана.

[10] Вж. по аналогия решение на Съда от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, съединени дела C-514/11 P и C-605/11 P, точка 93.

[11] Вж. отговора на Комисията от 30 септември 2013 г. на парламентарен въпрос E-007681-13: https://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2013-007681&language=EN