Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят, френска неправителствена организация (НПО), подписа споразумение за отпускане на безвъзмездни средства ^[1] с Европейската комисия на 1 декември 2008 г. Споразумението обхваща проект за устойчиво развитие в селскостопанския сектор в Демократична република Конго. След приключването на проекта през 2013 г. одиторът, определен в споразумението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, направи преглед на разходите по проекта. Не са установени недопустими разходи.

2. През септември 2014 г. обаче делегацията на ЕС в Киншаса (делегацията) поиска от жалбоподателя да представи всички документи, свързани с проекта, за целите на проучване на остатъчните грешки, което други одитори извършваха за Комисията. Одиторите представиха своя доклад през февруари 2015 г., като заключиха, че недопустимите разходи по проекта възлизат на 27 173 EUR.

3. През септември 2015 г. делегацията поиска от жалбоподателя допълнителна информация относно разходите, за които одиторите са установили, че са проблемни. Въз основа на собствената си оценка делегацията стигна до заключението, че недопустимите разходи възлизат на 13 107 EUR. Според делегацията тази сума съответства на разходите, направени не от самия бенефициер, а от съдоговорител на бенефициера, а именно кмета на Бутембо.

4. На 16 ноември 2015 г. жалбоподателят представи становището си относно въпросната сума. Тя обясни, че тези разходи са били поети от кмета на Butembo в рамките на договор за партньорство, подписан с жалбоподателя, за съфинансиране на изграждането на зона за разтоварване на пазара Kitulu в Butembo.

5. Въпреки обмена на информация между жалбоподателя и делегацията, продължил почти две години и половина, жалбоподателят все още счита, че делегацията не е обосновала констатацията си, че са налице недопустими разходи в размер на 13 107 EUR. Тя също така установи, че отговорите на делегацията са неадекватни и забавени. Според жалбоподателя това показва, че преписката по делото е била разгледана неправилно. Тя се обърна към омбудсмана на 4 май 2018 г.

Проучването

6. Омбудсманът започна проверка на опасенията по същество и процедурните опасения на жалбоподателя.

7. В хода на проверката омбудсманът получи становището на Комисията (Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ — ГД „Международно сътрудничество и развитие“) по жалбата и впоследствие коментарите на жалбоподателя в отговор на отговора на Комисията. Проверяващият екип на Омбудсмана разгледа досието на Комисията по този случай и изготви доклад от проверката. Жалбоподателят представи своите коментари по доклада от инспекцията.

8. В хода на тази проверка жалбоподателят информира омбудсмана, че Комисията е прихванала оспорваната сума със сума, която жалбоподателят е трябвало да плати по друг проект ^[2].

Аргументи, представени на омбудсмана

9. Жалбоподателят описва споразумението с община Butembo (общината) като публично-частно партньорство за изграждане на зона за разтоварване на пазара Kitulu в Butembo. След няколко контакта с представители на общината те сключват договор за „съфинансиране“. Съгласно този договор жалбоподателят е извършил строителни работи в размер на 64 000 USD, а общината се е съгласила да използва свои собствени услуги и експертен опит, за да извърши строителни работи в размер на 26 000 USD. Общината е издала на жалбоподателя фактура за тази сума в размер на 26 000 USD ^[3].

10. Жалбоподателят твърди, че тези разходи са допустими, тъй като са били предмет на „съфинансиране“ между жалбоподателя и общината. Принципът на „съфинансиране“ е добре известен в областта на безвъзмездните средства от ЕС, казва жалбоподателят. Тя се отнася до действие или проект, който се финансира от най-малко две страни. Това се посочва и в Практическото ръководство на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ за договорните процедури за външните дейности на ЕС (PRAG)^[4]. В този случай разходите за дейността са били поделени между жалбоподателя и кмета на Butembo и вноските на двете страни следва да бъдат покрити от безвъзмездните средства.

11. Жалбоподателят добавя, че вноската не е била „в натура“^[5], тъй като общината е инвестирала в инфраструктура, която не е била налична преди подписването на договора за съфинансиране ^[6]. И накрая, приносът на общината по договора е бил абсолютно необходим за проекта.

12. Що се отнася до следваната процедура, жалбоподателят твърди, че е имало значителни забавяния, че делегацията никога не е дала подходящо обяснение за недопустимостта на въпросните разходи и че жалбоподателят никога не е получил протокола от телефонна конференция, проведена с представители на делегацията на 26 ноември 2015 г.

13. От своя страна Комисията посочва, че въпросните разходи не са допустими поради следните причини: първо, допустими разходи са само разходите, направени от жалбоподателя и неговите „партньори“ съгласно споразумението за отпускане на безвъзмездни средства ^[7]. Само лицата, изрично посочени в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, се определят като „партньори“^[8].

14. Второ, договорът между жалбоподателя и общината не се квалифицира като „споразумение за съфинансиране“. Принципът на съфинансиране означава, че разходите за проекта се поделят между Комисията и бенефициера. Следователно Комисията плаща само част от разходите по действието, докато бенефициерът (или трета страна) трябва да плати оставащата сума ^[9].

15. Трето, сумата, платена от жалбоподателя за това действие, е нула, както е посочено в съответната фактура. С други думи, жалбоподателят никога не е плащал на общината в замяна на извършената от общината работа. Освен това не са били възможни вноски в натура съгласно въпросното споразумение за отпускане на безвъзмездни средства ^[10].

16. Що се отнася до извършените одити, Комисията посочва, че първият одит е бил проверка на разходите. За разлика от това, проучването на остатъчните грешки се основава на методология, разработена по препоръка на Европейската сметна палата. Неговата цел е да се установят грешките, които не са били открити при предишни проверки.

17. В хода на проверката на омбудсмана Комисията установи грешка в изчислението в полза на жалбоподателя, в резултат на което заявената сума беше намалена от 13 107 EUR на 8 511 EUR ^[11].

18. Що се отнася до процедурата, Комисията посочва, че многократно е предоставяла на жалбоподателя възможност да представи доказателства в подкрепа на допустимостта на въпросните разходи. Жалбоподателят не е направил това. Освен това Комисията проучи различни начини, чрез които даден разход по принцип може да бъде оправдан (например като съфинансиране или като непарична вноска). В разглеждания случай обаче не е приложена нито една от различните алтернативи.

19. Комисията потвърди, че няма протокол от конферентния разговор от 26 ноември 2015 г.

20. Комисията отказа да отмени събирането с оглед на принципа на пропорционалност ^[12]. Ако Комисията отмени възстановяването, това би създало прецедент, който би засегнал репутацията ѝ, би дал грешен сигнал на участниците на пазара и би насърчил практики, които не са в съответствие с правилата. Що се отнася до факта, че жалбоподателят е НПО, Комисията заяви, че трябва да гарантира равно третиране на бенефициерите, независимо от техния статут, и че във всеки случай повечето договори за отпускане на безвъзмездни средства от ГД „Международно сътрудничество и развитие“ се сключват с НПО.

21. Накрая, Комисията посочи, че когато отправя покана за представяне на предложения, тя винаги провежда информационна сесия, съсредоточена върху насоките за кандидатите и допустимостта на разходите. Освен това бенефициерът на безвъзмездни средства винаги може да задава въпроси по време на изпълнението на действието.

Оценка на омбудсмана

22. Омбудсманът оценява факта, че споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства и свързаните с тях правила могат да бъдат сложни и понякога объркващи. Поради това тя приветства факта, че Комисията провежда информационни сесии със специален акцент върху насоките за кандидатите и допустимостта на разходите. Тя също така подчертава, че е важно служителите на Комисията да бъдат на разположение, за да отговарят на въпросите на бенефициентите, когато даден проект се изпълнява.

23. Омбудсманът също така приветства факта, че в хода на своята проверка Комисията е намалила сумата, която трябва да бъде възстановена, след като е била открита грешка в изчислението.

24. Като цяло в този случай омбудсманът счита, че Комисията е предоставила разумни и убедителни обяснения за решението си да събере въпросната сума ^[13]. Това решение е не само правно обосновано, но и справедливо. Въпросната сума изобщо не е трябвало да бъде наричана „разход“, тъй като е била понесена от трето лице, а не от жалбоподателя. Тази трета страна не отговаря на условията за партньор на бенефициера съгласно споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Споразумението за отпускане на безвъзмездни средства е ясно по този въпрос, а именно, че допустими са само разходите на бенефициера и неговите партньори ^[14].

25. Освен това споразумението за отпускане на безвъзмездни средства изрично изключва вноските „в натура“^[15].

26. Що се отнася до „съфинансирането“, от това разследване стана ясно, че жалбоподателят е разбрал погрешно неговото значение: „съфинансиране“ се отнася до поделянето на разходите между Комисията и бенефициера, а не между бенефициера и трета страна.

27. Омбудсманът също така отбелязва, че решението за провеждане на втори одит ^[16] е било обосновано. Първият одитор, който самият бенефициер е избрал в съответствие със задълженията си по споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, е извършил проверка на разходите — упражнение с ограничен обхват. Целта на втория одит, основан на специфична методология, беше да се установят остатъчните грешки.

28. Що се отнася до процедурата, становището на омбудсмана е, че Комисията се е опитала да бъде полезна и многократно е обяснявала на жалбоподателя защо сумата не може да се счита за допустим разход съгласно нито едно от съществуващите правила.

29. Въпреки че може да е жалко, че обменът между двете страни е продължил дълъг период от време, като по този начин е удължил несигурността относно нареждането за възстановяване, омбудсманът счита, че това отчасти се дължи на исканията на жалбоподателя за разяснения. Що се отнася до факта, че няма протокол от телефонната конференция между жалбоподателя и делегацията, жалбоподателят не твърди убедително, че такъв протокол би променил заключението на омбудсмана по този случай.

30. Накрая, с оглед на обстоятелствата по случая омбудсманът счита за разумен отказа на Комисията да се откаже от възстановяване с оглед на принципа на пропорционалност.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Няма лошо управление от страна на Европейската комисия.

Жалбоподателят и Европейската комисия ще бъдат уведомени за това решение.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 25.9.2019 г.

[1] Споразумение за отпускане на безвъзмездни средства DCI-FOOD/2008/164-562, озаглавено „Подкрепа за устойчивото развитие на селскостопанските сектори в североизточната част на провинция Северно Киву“(на френски език „Appui au développement durable des filières agricoles du nord-est de la Province du Nord Kivu“)

[2] Вж. член 102 от Регламент (ЕС, Евратом) No 966/2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (версия от 2018 г.) [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32012R0966]

[3] Тази сума е вписана в счетоводните книги на жалбоподателя в два записа — един от 6 939 EUR (9 000 USD) и друг от 13 107 EUR (17 000 USD), тъй като двата разхода са принадлежали към два различни бюджетни реда. Жалбоподателят отбелязва, че одиторите са счели сумата от 13 107 EUR за недопустим разход, въпреки че не са имали възражения относно сумата от 6 939 EUR. Жалбоподателят твърди, че това е непоследователно (вж. бележка под линия 13 по-долу).

[4] «Le bénéficiaire contribue au cofinancement de l'action soit par ses propres ressources (autofinancement) soit par les revenus générés de l'action soit par des contributions [financières ou en nature] fournies par des tiers. [...] Le bénéficiaire doit déclarer le cofinancement effectivement apporté dans le rapport final. À ce stade, le ou les bénéficiaire(s) peuvent remplacer toute contribution planifiée provenant de ses propres ressources par des contributions financières de tiers» [На английски език: Съфинансирането може да бъде под формата на собствени ресурси на бенефициера (самофинансиране), приходи, генерирани от действието, и вноски от трети страни. [...] Бенефициерът трябва да декларира действително предоставеното съфинансиране в окончателния доклад. Бенефициерът(ите) може(могат) на този етап да замени(ят) всеки планиран принос от собствените си ресурси с финансов принос от трети страни]. Изглежда, че жалбоподателят цитира версията на PRAG от 2018 г., въпреки че версията от 2007 г. е била приложима към въпросното споразумение за отпускане на безвъзмездни средства.

[5] Според жалбоподателя вноските в натура са непарични ресурси, които се предоставят на разположение безплатно.

[6] Общината е изградила определена инфраструктура за обновяване на въпросните пазари за своя сметка. Тази инфраструктура е била предоставена на жалбоподателя.

[7] Член 1, параграф 3 от общите условия на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства предвижда, че „les partenaires participent 'à la mise en œuvre de l'Action, et les coûts qu´ils encourent sont éligibles au même titre que ceux encourus par le Bénéficiaire“. [На английски език: „партньорите участват в изпълнението на действието и направените от тях разходи са допустими на същата основа като разходите, направени от бенефициера“].

[8] Съгласно член 1, параграф 3 от споразумението за отпускане на безвъзмездни средства „бенефициерът действа самостоятелно или в партньорство с една или повече НПО на други органи, посочени в описанието на действието“ [подчертаването е добавено]. Бенефициерът трябва също така да сключи „споразумение за партньорство“ със своите партньори и да го предостави на Комисията. Ако бенефициерът сключи споразумение с друга страна, докато споразумението за отпускане на безвъзмездни средства се изпълнява, това споразумение трябва да бъде предоставено на Комисията. Комисията ще провери допустимостта на тази страна, преди тя да може да бъде добавена към действието като „партньор“, чрез допълнение към споразумението за отпускане на безвъзмездни средства.

[9] Съфинансирането може да бъде от собствени ресурси на бенефициера (самофинансиране) или от финансови вноски или вноски в натура от трети страни. С други думи, трета страна може да поеме участието на бенефициера в съфинансирането (или, с други думи, да направи финансово участие). Участието в съфинансирането обаче не се счита за „разход“ съгласно споразумението за отпускане на безвъзмездни средства.

[10] Член 14, параграф 5 от Споразумението за отпускане на безвъзмездни средства гласи: „[...] всички вноски в натура, които трябва да бъдат посочени отделно в приложение III, не представляват действителни разходи и не са допустими разходи. Вноските в натура не могат да се третират като съфинансиране от бенефициера“.

[11] Според Комисията фактът, че дадена сума представлява недопустим разход, не означава автоматично, че същата сума трябва да бъде възстановена. При определяне на сумата за възстановяване трябва да се вземат предвид и максималният размер на допустимите разходи, общата изплатена сума и процентът на финансиране от ЕС.

[12] В съответствие с член 91 от Делегиран регламент (ЕС) No 1268/2012 на Комисията от 29

Октомври 2012 г. относно правилата за прилагане на Регламент (ЕС, Евратом) No 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета

Парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза

(ОВ L 362, 31.12.2012 г., стр. 1), „разпоредителят с бюджетни кредити може да се откаже от събирането на цялата или на част от установена

сума, получена само в следните случаи: ... в) когато възстановяването е несъвместимо с принципа на

пропорционалност.

... Разпоредителят с бюджетни кредити [...] прилага следните критерии [...]: а) фактите, като се има предвид, че

сериозността на нередността, довела до установяване на вземането (измама, повторно нарушение,

умисъл, усърдие, добросъвестност, явна грешка)

... може да се наложи разпоредителят с бюджетни кредити да вземе предвид и следните допълнителни критерии: ... б)

икономически и социални щети, които биха били причинени, ако дългът бъде събран в пълен размер.“

[13] Комисията поясни, че от 26 000 USD, предоставени от кмета на Бутембо, само горепосочената сума от 13 107 EUR е записана от бенефициера като свързана с проекта и е отчетена в неговия финансов отчет. Ето защо Комисията иска да си възстанови тази сума.

[14] Вж. член 1.3 от общите условия на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, цитирани по-горе.

[15] Вж. член 4.5 от общите условия на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Комисията заяви, че разглеждането на разход като вноска „в натура“ по принцип е единственото средство, чрез което разход, който нито бенефициерът, нито неговите партньори са направили, може да се счита за допустим съгласно споразумение за отпускане на безвъзмездни средства. Това обаче не е било приложимо в разглеждания случай.

[16] Съгласно член 6.2 от общите условия на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства Комисията, Сметната палата и Европейската служба за борба с измамите (OLAF) имат право да извършат пълен одит в срок от седем години след изплащането на безвъзмездните средства на бенефициера.