Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбата се отнася до предполагаемо неуведомяване от страна на Европейската комисия на жалбоподателя за решение, с което се установява, че той е нарушил Кодекса за поведение на мисиите на ЕС за наблюдение на избори (наричан по-нататък „Кодексът за поведение“).

2. Жалбоподателят е участвал в мисия на ЕС за наблюдение на избори (МНИ на ЕС) през 2010 г. След мисията жалбоподателят получи задоволителен доклад от своите надзорници.

3. През октомври 2010 г. жалбоподателят научи, че всички наблюдатели, участвали в мисии за наблюдение на избори през 2010 г., са били поканени на специален форум, който ще се проведе в Брюксел през декември 2010 г. Форумът беше организиран за Европейската комисия от частна компания, Transtec. Жалбоподателят е кандидатствал за участие във форума. Transtec отхвърля кандидатурата му и го информира, че „Европейската комисия е определила следните точни критерии за регистрация като участник: - участие в мисия през 2010 г.; изключване на всички наблюдатели, които не са били „препоръчителни“ или са обект на нарушение на кодекса за поведение или на съответния мандат.“

4. След това жалбоподателят е поискал от Transtec и Комисията да го информират за конкретната причина за изключването му от Форума. Той не получи отговор нито от Transtec, нито от Комисията.

Предмет на разследването

5. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че Комисията:

(1) не го е уведомил за решението, с което се установява, че е нарушил Кодекса за поведение на мисиите на ЕС за наблюдение на избори;

2) не е спазил правото си да бъде изслушан;

3) неправилно е информирало трети лица за решението;

(4) неправилно го е изключил от бъдещите мисии на ЕС за наблюдение на избори; и

5) не е отговорил на исканията му за информация.

6. Жалбоподателят заяви, че Комисията следва:

(1) да го информира за всяко решение относно спазването от негова страна на Кодекса за поведение на мисиите на ЕС за наблюдение на избори; и

(2) Позволете му да оспори това решение.

Проучването

7. Омбудсманът поиска от Комисията да представи становище по жалбата до 30 април 2011 г. След като получи удължен срок, Комисията представи становището си на 7 юли 2011 г. Становището беше препратено на жалбоподателя, който представи становището си на 21 юли 2011 г. На 25 октомври 2011 г. омбудсманът отправи предложение до Комисията за приятелско решение, като поиска от нея да отговори до 31 декември 2011 г. Омбудсманът удължи крайния срок за Комисията до 31 януари 2012 г. Комисията отговори едва на 1 юни 2012 г. Този отговор беше препратен на жалбоподателя с покана за представяне на коментари. Жалбоподателят представи становището си на 25 юли 2012 г.

Анализ и заключения на омбудсмана

А. Предполагаемото i) неуведомяване за констатацията за нарушение на Кодекса за поведение; ii) незачитане на правото на изслушване; iii) неправомерно информиране на трети лица; и iv) неправомерно изключване на жалбоподателя от бъдещи мисии на ЕС за наблюдение на избори

Аргументи, представени на омбудсмана

8. Жалбоподателят заяви, че по време на мисията си за наблюдение на изборите през 2010 г. е счел, че са налице сериозни нарушения на демократичния процес и правата на човека. Жалбоподателят е съобщил мнението си на основния екип на МНИ на ЕС. Когато се връща у дома в родната си страна, той пише писмо до национален вестник по въпроса, за публикуване.

9. Жалбоподателят заяви, че някои от неговите колеги от МНИ на ЕС след това са го информирали, че длъжностни лица на ЕС и членове на основния екип на МНИ на ЕС са им казали, че той е бил изключен от форума поради нарушение на Кодекса за поведение на МНИ на ЕС. Той заяви, че един от неговите колеги наблюдатели също е бил информиран от длъжностни лица на ЕС, че нарушаването на Кодекса за поведение означава, че той ще бъде изключен от бъдещите мисии на ЕС за наблюдение на избори. Жалбоподателят намира за неприемливо, че колегите му са били информирани за това, когато самият той никога не е бил информиран. Той заяви, че ако произходът на въпроса е публикуването на писмото му в пресата, въпросът му е бил съобщен с ненужно забавяне от шест месеца.

10. В становището си, изпратено до омбудсмана, Комисията заяви, че екипът на мисията на ЕС за наблюдение на избори се състои от главен наблюдател (който отговаря за мисията), основни експерти и дългосрочни и краткосрочни наблюдатели. Главният наблюдател обикновено е член на Европейския парламент. Основните експерти се избират пряко от службите на Комисията след тръжна процедура за договор за услуги. Наблюдателите се избират от Комисията след предварителен подбор от държавите членки.

11. Комисията приканва държавите членки чрез своите „фокусни точки“ да стартират процедурата за подбор на наблюдатели, като подадат национални кандидатури в рамките на определен срок. След това всички кандидати трябва да се регистрират в база данни, управлявана от Комисията. Впоследствие държавите членки поемат отговорност за предварителния подбор на най-квалифицираните национални кандидати. И накрая, комисията за подбор, съставена от служители на Комисията от няколко служби, оценява предварително подбраните кандидати. Комисията води официална документация за тези селекции. Всички наблюдатели на ЕС се оценяват в края на мисията от водещи членове на екипа на мисията. Оценката е включена в досието на наблюдателя в базата данни на ЕС.

12. Комисията също така сключва договори с дружества за предоставяне на административна и логистична подкрепа за мисията. Жалбоподателят, който е бил избран за наблюдател, е подписал договор като дългосрочен наблюдател за въпросната мисия с дружеството, с което Комисията е сключила договор. Част 3.2 от приложение 1 към договора съдържа Кодекса за поведение, в който, наред с другото, се посочва, че „наблюдателите ще се въздържат от всякакви лични ... коментари относно своите наблюдения пред медиите“.

13. Според Комисията в писмото, публикувано в пресата, се посочва конкретният опит на жалбоподателя като наблюдател на избори в ЕС по време на мисията на ЕС през 2010 г. Копие от статията във вестника беше изпратено на Комисията от националния фокусен център в деня на публикуването му. Националният фокусен център поиска от Комисията да представи становището си по този въпрос. Комисията информира националния фокусен център, че според нея подобни публични изявления противоречат на Кодекса за поведение (съгласно който наблюдателите от ЕС трябва да се въздържат от лични коментари относно своите наблюдения пред медиите). Комисията заяви, че е съгласна с националното координационно звено, че то ще предприеме последващи действия във връзка с инцидента с жалбоподателя. Според Комисията това съответства на административната практика националните фокусни точки да отговарят за комуникацията с кандидатите за наблюдатели. Комисията посочи, че фокусните точки информират кандидатите за наблюдатели например за това дали са били избрани или включени в списък с резерви, или не са били избрани.

14. Комисията заяви, че не е взела административно решение, засягащо интересите на жалбоподателя.

15. Що се отнася до избора на Комисията кой да бъде поканен на Форума на наблюдателите на ЕС — конференция, насочена към развитието на политиката на ЕС за наблюдение на избори, Комисията заяви, че е свободна да избира заинтересованите страни, с които желае да се консултира по конкретен въпрос. Жалбоподателят не беше избран сред наблюдателите от ЕС, които бяха поканени да участват във форума, тъй като Комисията счете, че поради инцидента с публикацията във вестника жалбоподателят не отговаря на критерий за регистрация като участник. Този критерий беше, че участниците не следва да бъдат обект на отрицателна препоръка след мисия на ЕС за наблюдение, напомняне за Кодекса за поведение или текуща жалба. Този подбор се отнася само до участието в тази конкретна конференция и не може да се счита за административно решение, засягащо интересите на жалбоподателя, което би довело до процедурни гаранции, включително правото на информация и правото на изслушване.

16. Комисията също така заяви, че не е изключила жалбоподателя от нито една мисия на ЕС за наблюдение на избори. Жалбоподателят е участвал в няколко мисии на ЕС за наблюдение на избори и всички оценки на неговите началници са задоволителни. В резултат на това не са регистрирани отрицателни препоръки за бъдещите му дейности като наблюдател. По отношение на националния етап на предварителен подбор Комисията не може да предвиди какъв ще бъде статутът на жалбоподателя в националната система за регистрация на наблюдатели. Всяко решение дали жалбоподателят да бъде включен сред предварително подбраните национални кандидати е от компетентността на националния фокусен център.

17. Комисията не е запозната с факта, че решението жалбоподателят да не бъде поканен на Форума на наблюдателите от ЕС е било съобщено на трети страни. Жалбоподателят не представи конкретни доказателства в подкрепа на това твърдение.

18. В отговор на становището на Комисията жалбоподателят твърди, че има задължение като гражданин на Европейския съюз. Основната му загриженост беше, че въпросите, свързани с правата на човека и демокрацията, трябва да бъдат доведени до вниманието на хората в родната му страна. Той заяви, че би сгрешил, ако мълчи по въпроси от такова значение. Той добави, че е погрешно Комисията да се опитва да налага ограничения на бившите наблюдатели от ЕС, след като те вече не са обвързани с договора за назначаването им като наблюдатели в МНИ на ЕС. Той заяви, че когато е писал на пресата, договорът му е приключил. Ако се е предвиждало ограниченията на коментарите на наблюдателите от ЕС към медиите да продължат да се прилагат постоянно или за определен период след изтичането на договора, това е трябвало да бъде ясно посочено в договора или в Кодекса за поведение. Изявлението на Комисията в становището ѝ до омбудсмана, че „наблюдателите от ЕС не трябва да се позовават на мисия на ЕС за наблюдение и наблюденията в хода на тяхната мисия“, когато се изразяват публично, не се съдържа никъде в Кодекса за поведение. Дори ако беше включено в Кодекса за поведение, формулировката „в хода на тяхната мисия“предполага, че всяко такова ограничение ще се прилага само до края на договора на EU Observer.

19. Жалбоподателят посочи, че т.нар. критерии за регистрация като участник във Форума на наблюдателите от ЕС не са формулирани по същия начин в електронното писмо, което е получил от организатора на Форума, и в становището на Комисията до омбудсмана. Във всеки случай той никога не е бил информиран, че е бил обект на „отрицателна препоръка“,„напомняне за Кодекса за поведение“или „текуща жалба“. Освен това електронното писмо относно предстоящия форум на наблюдателите от ЕС беше препратено на жалбоподателя от държавен служител, който представляваше неговото национално координационно звено. Това лице очевидно не би изпратило на жалбоподателя електронното писмо, ако е знаело, че жалбоподателят е един от „непрепоръчителните“наблюдатели или е в някаква друга „изключена“категория.

20. Според жалбоподателя Комисията действително е свободна да избира с кои заинтересовани страни желае да се консултира. Той обаче е бил информиран, че освен него, на форума са били поканени всички останали наблюдатели, участвали в МНИ на ЕС през 2010 г., с изключение на тези, които са били официално оценени като „неподходящи“от основния екип на мисията за допълнителни МНИ на ЕС.

21. Жалбоподателят счита за ясно, че Комисията е взела административно решение, засягащо неговите интереси, тъй като е решила, че той е нарушил Кодекса за поведение: В становището си до омбудсмана Комисията изрично заяви, че „Комисията счита, че поради инцидента във връзка с публикуването във вестник [...] жалбоподателят не отговаря на третия критерий“.

Предварителна оценка на омбудсмана, водеща до предложение за приятелско решение

22. В становището си жалбоподателят твърди, че Кодексът за поведение се прилага само в хода на мисия за наблюдение (точка 18). Омбудсманът не може да приеме този аргумент. Първо, той отбелязва, че самият Кодекс за поведение не съдържа никакво изрично ограничение на неговото прилагане във времето. Второ, някои от правилата в Кодекса за поведение са формулирани по такъв начин, че да бъдат ясно приложими дори след края на мисията за наблюдение на ЕС [1]. И накрая, разглеждането на целта на Кодекса за поведение води до заключението, че той се прилага за поведението на наблюдателите от ЕС след приключване на мисията, доколкото това поведение може да окаже отрицателно въздействие върху приключилата мисия или бъдещите мисии.

23. Въпреки че по този начин е ясно, че Кодексът за поведение се прилага за дейностите на наблюдателите от ЕС след приключване на мисията, важно е при прилагането на тези правила да се зачита правото на добра администрация, установено в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз [2]. Това право изрично включва правото на изслушване преди приемането на индивидуален акт с неблагоприятни последици, както и задължението на администрацията да мотивира решенията си. Правото на добра администрация е доразвито в Европейския кодекс за добро поведение на администрацията [3]. В член 16 от посочения кодекс („Право на изслушване и на изявления“) се посочва, че в случаите, когато се засягат правата или интересите на физически лица, длъжностното лице гарантира, че на всеки етап от процедурата за вземане на решение се зачита правото на защита и че всеки член на обществеността има право, в случаите, когато трябва да се вземе решение, засягащо неговите права или интереси, да представи писмени коментари и, когато е необходимо, да представи устни бележки преди вземането на решението. Член 20 („Нотифициране на решението“) гласи, че решенията, които засягат правата или интересите на отделни лица, се нотифицират писмено и че тези решения не се съобщават на други източници, докато засегнатите лица не бъдат информирани.

24. Комисията твърди, че нейната констатация, че жалбоподателят е нарушил Кодекса за поведение, не е „административно решение“, засягащо интересите на жалбоподателя, тъй като се отнася само до участието му във Форума на наблюдателите на ЕС. Поради това Комисията счита, че нейната констатация не е трябвало да бъде съобщена на жалбоподателя.

25. Омбудсманът счете, че констатацията на Комисията, че жалбоподателят е нарушил Кодекса за поведение, който е бил съобщен на Transtec, така че последното да не покани жалбоподателя на Форума на наблюдателите от ЕС, всъщност е „решение“по смисъла на „индивидуална мярка“, която засяга неблагоприятно интересите на жалбоподателя [4]. В резултат на това решение жалбоподателят не е поканен на Форума на наблюдателите на ЕС — събитие, на което жалбоподателят изрично е поискал да присъства.

26. Омбудсманът също така счете за неубедителен аргумента на Комисията, че нейната констатация се отнася само до участието на жалбоподателя във Форума на наблюдателите на ЕС, когато самата цел на Форума е била по-добре да подготви наблюдателите за бъдещи мисии, като даде възможност за обмен на практики и опит. Омбудсманът също така установи, че дори Комисията да не е изключила изрично жалбоподателя от бъдещите мисии на ЕС за наблюдение на избори, е разумно да се счита, че като е съобщила констатацията си и на националните органи, които предварително подбират най-квалифицираните национални кандидати за позицията на наблюдатели на ЕС, шансовете на жалбоподателя да бъде избран за бъдещи мисии на ЕС за наблюдение на избори са били засегнати от позицията, заета от Комисията.

27. Комисията не е дала възможност на жалбоподателя да представи коментари, преди да вземе решение, че той е нарушил Кодекса за поведение. По този начин той нарушил член 16 от Европейския кодекс за добро поведение на администрацията и член 41, параграф 2, буква а) от Хартата на основните права на Европейския съюз.

28. Що се отнася до съобщаването на решението на жалбоподателя, Комисията възложи на националните органи задачата да му съобщят констатацията на Комисията. Въпреки че по принцип не е неуместно Комисията да възлага такава задача на националните органи, тя е трябвало да гарантира, че решението ѝ действително е било съобщено на жалбоподателя (например като поиска копие от съобщението на жалбоподателя). Комисията обаче не е гарантирала, че нейните констатации са съобщени на жалбоподателя от националните органи. Като не е гарантирала, че решението ѝ е било надлежно съобщено на жалбоподателя, Комисията е нарушила член 20, параграф 1 от Европейския кодекс за добро административно поведение.

29. Омбудсманът отбеляза, че жалбоподателят също така твърди, че неговите колеги наблюдатели са научили за предполагаемото му нарушение на Кодекса за поведение и за предполагаемото му изключване от бъдещи мисии на ЕС за наблюдение на избори, преди той да е узнал за тях. Омбудсманът отбеляза, че жалбоподателят не е представил никакви доказателства в подкрепа на аргумента си в това отношение. Омбудсманът също така отбеляза, че макар да е вярно, че ако Комисията беше съобщила тази информация на колегите му наблюдатели, това със сигурност би представлявало лошо администриране, това не променя факта, че не само Комисията, но и националните органи са били запознати с констатацията за нарушение на Кодекса за поведение към съответния момент. Съответно при липсата на конкретни доказателства в това отношение не може да се предположи, че информацията, ако бъде съобщена на тези трети страни, непременно произхожда от Комисията [5].

30. Омбудсманът обаче отбеляза, че Комисията е съобщила констатацията на поне една трета страна, преди жалбоподателят да научи за нея, а именно външния организатор на Форума на наблюдателите от ЕС. Това представлява нарушение на член 20, параграф 2 от Европейския кодекс за добро поведение на администрацията.

Предложението за приятелско решение

31. Въз основа на горепосочените съображения омбудсманът направи следното предложение за приятелско решение:

Като вземе предвид анализа и констатациите на омбудсмана, Комисията би могла да преразгледа своите процедури за установяване на нарушение на Кодекса за поведение на мисиите на ЕС за наблюдение на избори, включително процедурите за уведомяване за такова решение и за даване на възможност за изслушване на засегнатото лице.

По отношение на настоящия случай Комисията би могла да позволи на жалбоподателя да представи аргументите си срещу констатацията за нарушение на Кодекса за поведение на мисиите на ЕС за наблюдение на избори и би могла да гарантира, че тези аргументи са надлежно разгледани.

Аргументите, представени на омбудсмана след неговото предложение за приятелско решение

32. В отговора си на предложението на омбудсмана за приятелско решение Комисията твърди, че жалбоподателят не е бил санкциониран и че кандидатурата му ще бъде взета предвид при бъдещи мисии на ЕС за наблюдение на избори. Според Комисията оценката на жалбоподателя в списъка на мисиите на ЕС за наблюдение на избори „се препоръчва като дългосрочен наблюдател (LTO) за бъдещи мисии“.

33. Според Комисията жалбоподателят е представил изцяло аргументите си по въпроса в писмо от 6 декември 2010 г. Комисията информира пряко жалбоподателя за своята позиция с електронно писмо от 21 март 2012 г., в което заявява, че „за Службата на ЕК за инструментите в областта на външната политика, която отговаря за подбора на наблюдатели за МНИ на ЕС, Вие оставате напълно допустим кандидат за бъдещи МНИ на ЕС. Във връзка с това, моля, имайте предвид, че за краткосрочните и дългосрочните позиции на наблюдатели трябва да бъдете предварително подбрани от Вашето национално координационно звено.“Според Комисията жалбоподателят е потвърдил получаването на това съобщение чрез електронно писмо, в което е благодарил на Комисията.

34. Освен това Комисията заяви, че понастоящем преразглежда няколко процедури относно мисиите на ЕС за наблюдение на избори, включително преразглеждане на Кодекса за поведение и процедурата за оценка на наблюдателите.

35. В своите забележки по отговора на Комисията жалбоподателят заяви, че е в широко съгласие с отговора на Комисията на предложението за приятелско решение и неговото електронно писмо от 21 март 2012 г. Жалбоподателят благодари на омбудсмана за положените усилия.

36. Що се отнася до въпроса дали е „препоръчан като дългосрочен наблюдател (LTO) за бъдещи мисии“, жалбоподателят заяви, че се е свързал със своето национално координационно звено, което отговаря за препоръчването на наблюдатели на избори за мисиите на ЕС за наблюдение на избори от неговата страна. Фокусният център го информира, че поради неотдавнашните финансови ограничения, съчетани с голям брой доброволци в списъка на наблюдателите, е вероятно да мине доста време, преди той да може да го препоръча за друга мисия. Тъй като счита, че от юли 2010 г. е изключен от разглеждането на мисии на ЕС за наблюдение на избори, жалбоподателят желае да поиска от Комисията да му предлага по една мисия като дългосрочен наблюдател всяка година, в случай че не бъде препоръчан от националния координационен център.

37. Жалбоподателят също така отправи някои препоръки към Комисията във връзка с прегледа на нейните процедури относно мисиите на ЕС за наблюдение на избори.

Оценка на омбудсмана след неговото предложение за приятелско решение

38. Омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят продължава да бъде напълно допустим кандидат за бъдещи мисии на ЕС за наблюдение на избори. Омбудсманът отбелязва също така, че с оглед на отговора на Комисията на предложението за приятелско решение жалбоподателят изглежда вече не желае да се занимава с въпроса как Комисията е подходила към този аспект на случая. Поради това омбудсманът счита, че по същество Комисията е разрешила този аспект на настоящия случай.

39. Що се отнася до искането на жалбоподателя Комисията да му предложи една мисия като дългосрочен наблюдател всяка година, независимо от факта, че националното координационно звено може да не го подбере предварително за мисии всяка година (предвид финансовите ограничения и големия брой доброволци, посочени по-горе), омбудсманът счита, че това искане попада извън обхвата на предложеното приятелско решение. Следователно омбудсманът няма да се съобрази с предложението на жалбоподателя.

40. По отношение на процедурите на Комисията за установяване на нарушение на Кодекса за поведение Омбудсманът приветства прегледа, който Комисията извършва в момента. По същество прегледът изпълнява съответната част от предложението за приятелско решение.

41. Омбудсманът счита, че би било полезно при преразглеждането на Кодекса за поведение и процедурата за оценка на наблюдателите Комисията да вземе предвид член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и членове 16 и 20 от Европейския кодекс за добро поведение на администрацията. Омбудсманът ще направи допълнителна забележка в това отношение.

Б. По твърдението за липса на отговор на искането за информация

Оценка на омбудсмана

42. Предвид извинението и обясненията на Комисията, предоставени в нейното становище до омбудсмана, не са оправдани допълнителни проверки по отношение на този аспект на жалбата.

В. Претенциите

43. Жалбоподателят заяви, че Комисията следва (1) да го информира за всяко решение относно спазването от негова страна на Кодекса за поведение на мисиите на ЕС за наблюдение на избори; и 2) да му позволи да оспори това решение.

Оценка на омбудсмана

44. Като се има предвид, че Комисията по същество е разрешила този аспект на делото, няма основания за продължаване на исканията.

Г. Заключения

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следните заключения:

Комисията разреши случая по отношение на личното положение на жалбоподателя.

Комисията прилага предложеното от омбудсмана приятелско решение по отношение на общата процедура за установяване на нарушение на Кодекса за поведение.

Не са обосновани допълнителни проучвания по отношение на искането за информация.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Допълнителна забележка

При преразглеждането на Кодекса за поведение и процедурата за оценка на наблюдателите Комисията би могла да вземе предвид член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и членове 16 и 20 от Европейския кодекс за добро поведение на администрацията.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 7 септември 2012 година.

---

[1] Кодексът за поведение съдържа, наред с другото, следните насоки: „Наблюдателите поддържат строга безпристрастност при изпълнението на своите задължения и в нито един момент не изразяват предубеждения или предпочитания по отношение на националните органи, партиите, кандидатите или по отношение на спорни въпроси в изборния процес; ... Наблюдателите ще се въздържат от лични или преждевременни коментари относно своите наблюдения пред медиите или други заинтересовани лица, но следва да предоставят, чрез определен служител за връзка или говорител, обща информация за естеството на своите дейности като наблюдатели“(подчертаването е добавено от омбудсмана).

[2] На разположение на адрес: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0389:0403:en:PDF

[3] На разположение на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces

[4] Въпросът дали това е „решение“ в смисъл, че е можело да бъде оспорено от жалбоподателя в производство пред Общия съд, не възниква в производство пред омбудсмана.

[5] Вж. решението на омбудсмана по дело 1342/2007/FOR, точка 67, достъпно на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3972/html.bookmark