Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят е немски професор. В хода на разследването той поясни, че действа от името на дружество („дружеството“), което е собственост на университета, за който работи („университета“), и на града, в който се намира университетът. Дружеството придобива и администрира безвъзмездни средства за университета [1]. На 19 октомври 2004 г. и след поканата на Tempus Tacis от 2003 г. университетът и Европейската комисия подписаха споразумение за отпускане на безвъзмездни средства JEP-24020-2003 във връзка с проект на тема „Дистанционно обучение на обучители в новите учебни програми в Туркменистан“. Програмата Темпус се фокусира върху развитието на системите за висше образование в страните партньори от Западните Балкани, Източна Европа и Централна Азия, както и Средиземноморието, чрез сътрудничество с образователни институции от държавите-членки на ЕС.

2. Проектът се изпълнява от септември 2004 г. до август 2007 г. В съответното споразумение („споразумението за отпускане на безвъзмездни средства“) се предвижда общите разходи да възлизат на 499 670,00 EUR, като максималното участие на ЕС е в размер на 474 686,00 EUR (95 % от общите разходи). На 6 ноември 2007 г. университетът представи окончателния си доклад. След като Генерална дирекция „Образование и култура“ на Комисията отхвърли някои разходи като недопустими, на 17 декември 2007 г. университетът изпрати изменен доклад, в който декларира общи разходи в размер на 461 593,11 EUR.

3. На 4 март 2008 г. ГД „Образование и култура“ изпрати своя анализ на окончателния доклад. Тя посочва, че разходи в размер на 2 126,94 EUR са недопустими. Това е така, защото: i) липсват някои оправдателни документи за пътни и други разходи; и ii) някои съфинансирани разходи, т.е. разходите, поети от университета, са били декларирани като непреки разходи, като по този начин са били нарушени правилата, определени в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Следователно окончателните безвъзмездни средства възлизат на 436 492,86 EUR, което съответства на 95 % от общите допустими разходи (459 466,17 EUR). Тъй като университетът е получил авансови плащания („предварително финансиране“) в размер на 427 217,40 EUR, ГД „Образование и култура“ заяви, че ще му изплати остатъка от 9 275,46 EUR. В съответствие с обичайната си практика ГД „Образование и култура“ информира университета, че разполага с един месец, за да оспори решението и да предостави липсващите документи или обяснения. Тя също така подчерта, че разходите, които не са доказани със съответните оправдателни документи, ще бъдат обявени за недопустими.

4. На 8 май 2008 г. жалбоподателят предостави липсващата документация, обосноваваща пътуването и някои други разходи. ГД „Образование и култура“ прие тези документи и на 23 юни 2008 г. уведоми дружеството, че остатъкът, който трябва да бъде изплатен, се е увеличил на 9 861,67 EUR. Това салдо е изплатено през август 2008 г.

5. На 7 октомври 2008 г. дружеството забеляза, че е допуснало грешка и че 5 % от общите разходи, съответстващи на процента, който е съфинансирало, не са били декларирани. Поради това тя поиска от ГД „Образование и култура“ да коригира окончателния доклад и приложи оправдателни документи към искането си.

6. На 30 октомври 2008 г. ГД „Образование и култура“ отговори, че предоставената от дружеството информация не е ясна. След това ГД "Образование и култура" обясни, че не разбира дали допълнителните разходи трябва да се разглеждат като "разходи за персонал" или като "пътни разходи". Поради това тя поиска от дружеството да преразгледа „таблицата с бюджетни отчети“ и „таблиците с индивидуални отчети“ за разходите за персонал и пътните разходи, т.е. да измени доклада относно стандартните таблици, предвидени в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства и използвани дотогава. Тя също така заяви, че дружеството трябва да представи съответните подкрепящи документи и поиска в тях да се посочи съответният референтен номер, като се продължи от референтните номера, използвани в предишния окончателен доклад.

7. На 1 декември 2008 г. жалбоподателят представи нова декларация за разходите, включваща допълнителна сума в размер на 39 808,89 EUR, за да се отразят 5 % от общите разходи, които не са били декларирани през 2007 г. Това допълнително искане включваше разходи за персонал, свързани с работата на жалбоподателя по проекта, в размер на 27 463,69 EUR, както и други разходи за оборудване, печат и т.н. и непреки разходи на обща стойност около 12 000 EUR. Жалбоподателят е включил фишовете си за заплата като оправдателни документи за разходите си за персонал, както и други документи във връзка с другите заявени разходи.

8. На 19 декември 2008 г. ГД „Образование и култура“ информира жалбоподателя за решението, което е приела въз основа на новата документация. Тя е приела новодекларираните разходи за допустими, с три изключения. Първо, тя отхвърли допълнителните разходи за персонал. Това се дължи на факта, че разходите за персонал е трябвало да бъдат подкрепени със специален документ („конвенция“) и такава конвенция не е била представена. От друга страна, месечната такса за интернет домейн за хостинг на видеоконферентни услуги, която е принадлежала на университета, не била приета, тъй като не представлявала допустим разход в рамките на безвъзмездните средства по Tempus. Трето, някои непреки разходи са надхвърлили тавана от 7 %, предвиден в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, и поради това също не са били приети. Като цяло ГД „Образование и култура“ прие разходи в размер на 466 864,73 EUR, което означава, че вноската на ЕС се е увеличила на 443 521,49 EUR. Следователно остатъкът, който трябва да бъде платен, е 16 304,09 EUR (443 521,49 EUR минус авансово платената сума от 427 217,40 EUR).

9. На 8 януари 2009 г. жалбоподателят отговори, като поиска от ГД „Образование и култура“ да преразгледа това решение. Той също така приложи конвенция, подписана от него и университета.

10. На 16 февруари 2009 г. обаче ГД „Образование и култура“ заяви, че писмото от 19 декември 2008 г. е нейното окончателно решение по въпроса. Университетът може да очаква плащане в размер на 6 442,42 EUR (16 304,09 EUR минус сумата от 9 861,67 EUR, платена през август 2008 г.). Това плащане е направено през март 2009 г.

11. На 5 май 2009 г. дружеството е изпратило писмо до Изпълнителната агенция за образование, аудиовизия и култура (EACEA), която е поела управлението на програмата „Темпус“ на 1 април 2009 г. Тя поиска от EACEA да преразгледа решението на ГД „Образование и култура“ и да приеме Конвенцията, която беше изпратена като подкрепящ документ възможно най-скоро след като университетът получи писмото от 19 декември 2008 г. То твърди, че не е знаело, че разходите за персонал, които не се поемат от Комисията, а се плащат от университета, трябва да бъдат доказани чрез споразумение и че в контекста на предишни сътрудничества фишовете за заплати са били счетени за достатъчни, а споразуменията не са били счетени за необходими. Поради това трябваше да му се даде възможност да представи този документ.

12. На 28 май 2009 г. EACEA отговаря, че споразумението за отпускане на безвъзмездни средства и приложенията към него изискват представянето на споразумение за всички разходи за персонал, включително съфинансираните разходи. Той отбеляза, че университетът е получил няколко възможности да представи допълнителни документи и че е получил разрешение да коригира финансовия отчет. EACEA заяви, че не може да възобнови случая и да приеме допълнителни документи на този етап и по този начин потвърди решението на ГД „Образование и култура“.

13. След това жалбоподателят се обърна към Европейския омбудсман.

Предмет на разследването

14. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят прави следните твърдения:

(1) Решението за отхвърляне на неговите разходи за персонал като недопустими разходи е неправилно.

(2) Университетът неправилно не е получил възможност да представи оправдателен документ, за да докаже, че декларираните разходи са допустими.

15. Освен това жалбоподателят заяви, че допълнителните му разходи за персонал следва да бъдат приети като допустими разходи.

Проучването

16. Жалбата е подадена на 19 ноември 2009 г. На 4 януари 2010 г. омбудсманът започна проверка и поиска от EACEA становище по жалбата.

17. EACEA изпрати становището си на 7 април 2010 г. Това становище беше препратено на жалбоподателя, който изпрати своите коментари на 17 май 2010 г.

18. На 22 октомври 2010 г. омбудсманът поиска от EACEA да отговори на редица въпроси. Агенцията изпрати отговора си на 6 декември 2010 г. Този отговор беше препратен на жалбоподателя за неговите коментари, които бяха получени на 26 януари 2011 г.

19. Анализът на всички документи, представени на омбудсмана, доведе до някои въпроси, които бяха поставени на жалбоподателя в писмо от 5 юли 2011 г. Отговорът на жалбоподателя беше получен на 17 август 2011 г.

Анализът на омбудсмана

Предварителни бележки

20. Като се има предвид, че двете твърдения са тясно свързани, омбудсманът ще ги разгледа заедно.

А. Твърдяно неправилно отхвърляне на разходите за персонал, твърдяно непредоставяне на възможност на жалбоподателя да представи Конвенцията и свързаното с нея искане

Аргументи, представени на омбудсмана

21. Жалбоподателят по същество твърди, че допълнителните разходи за персонал, свързани с неговата работа по проекта, заявени през 2008 г., е трябвало да бъдат приети. Университетът не е знаел, че допълнителните разходи за персонал, които са били поети от него като вноска за съфинансиране, а не от безвъзмездната помощ по Tempus, е трябвало да бъдат подкрепени от споразумение. Когато университетът разбра за необходимостта да представи конвенция, той подаде такава възможно най-скоро, т.е. в рамките на няколко дни от получаването на писмото на Комисията. Следователно било несправедливо и представлявало злоупотреба с власт Комисията да отхвърли допълнителните разходи за персонал, без да даде възможност на университета да представи такава конвенция. Следователно Комисията трябвало да заплати сумата от 27 463,69 EUR, която тя неправилно не приела.

22. В становището си EACEA заяви, че решението да не се приемат допълнителните разходи за персонал е напълно обосновано от разпоредбите на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Университетът е нарушил член II.15.4 от споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, съгласно който „документите, придружаващи искането за плащане, се изготвят в съответствие с разпоредбите на член I.6 и приложенията.“ EACEA отбеляза, че член I.6 [относно представянето на доклади и други документи] на свой ред се позовава на член I.5 [относно условията за плащане [2]]. Тя цитира също така членове 2 и 9 от приложение V към споразумението за отпускане на безвъзмездни средства (наричани по-нататък "Насоките за използване на безвъзмездните средства"), които гласят следното:

Член 2

Копия на всички оправдателни документи, които могат да бъдат прочетени, трябва да бъдат изпратени заедно с окончателния финансов отчет в съответствие със специалните условия на споразумението. Посочените подкрепящи документи са единствените, които ще бъдат взети под внимание.

2.2 Представянето на необходимите оправдателни документи е неразделна част от задълженията по споразумението и липсата на представяне на един или повече документи може да доведе до искане за възстановяване на съответните разходи.“

Член 9

„Както е предвидено в член I.4, максималното участие на Общността не може да надвишава 95 % от допустимите разходи, установени при приключване на дейността. Останалите разходи, равняващи се на най-малко 5 % от общите допустими разходи, трябва да бъдат финансирани от източници, различни от Европейската общност, и във всички случаи трябва да се представи доказателство за разходите.“

23. Фактът, че представянето на оправдателни документи е „изискване за задължително финансово отчитане“по отношение на всички разходи, беше обяснен и във въпрос 10 от „често задаваните въпроси“, който беше публикуван на уебсайта Tempus, като бяха използвани същите термини като тези в член 9. Освен това получателите на безвъзмездни средства бяха информирани за това изискване по време на срещите на представителите на проекти, които ГД „Образование и култура“ организира в началото на етапа на изпълнение на проектите и на които бяха поканени всички нови получатели на безвъзмездни средства. Накрая, в своето електронно писмо от 30 октомври 2008 г. ГД „Образование и култура“ ясно заяви, че предоставената от дружеството информация не е ясна и не отговаря на стандартните образци. За да изясни въпроса, тя поиска от дружеството да предостави подкрепящи документи във връзка с поисканите допълнителни (съфинансирани) разходи.

24. Освен това EACEA посочи, че жалбоподателят не е нов в програмата, тъй като е участвал в проекти по Tempus като притежател на безвъзмездни средства, координатор и индивидуален експерт от 1998 г. насам. Следователно той е трябвало да се запознае с разпоредбите на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства и с финансовите правила, уреждащи безвъзмездните средства по Tempus. Следователно доводът му, че не е ясно дали е било необходимо споразумение, за да се обосноват съфинансираните разходи за персонал, е неоснователен.

25. Процедурата за финансова оценка е проведена в съответствие с приложимите процедурни правила. Така на 4 март 2008 г. на университета е изпратено уведомително писмо, с което му е даден един месец, за да оспори решението и да предостави допълнителна информация и подкрепящи документи. На 8 май 2008 г. тя прави това. След това ГД „Образование и култура“ измени решението си и позволи допълнителни преки разходи. На 23 юни 2008 г. тя изпраща окончателното си решение на жалбоподателя.

26. Когато дружеството е поискало от ГД „Образование и култура“ да коригира окончателния финансов отчет през октомври 2008 г., то е можело да реши да отхвърли това искане, като се има предвид, че процедурата вече е била приключена. Той обаче реши да възобнови делото. Така на 30 октомври 2008 г. тя информира дружеството, че му дава допълнителна възможност да поправи грешките си и добави, че представената от него документация не е ясна и не съответства на стандартните образци. Поради това тя поиска от него да коригира тези грешки и му напомни, че трябва да представи съответните оправдателни документи, като отбеляза също така, че разходите, декларирани без съответните оправдателни документи, ще бъдат отхвърлени. В отговора си от 1 декември 2008 г. дружеството представи нова декларация за разходите и всички свързани оправдателни документи, с изключение на тези, доказващи допълнителните разходи за персонал.

27. ГД „Образование и култура“ основава окончателната си оценка на този отговор и изменя първоначалното си решение, като отпуска допълнително плащане. Тя обаче отхвърля допълнителните разходи за персонал, тъй като липсва съответният оправдателен документ. На 19 декември 2008 г. университетът е уведомен за тази „окончателна позиция във връзка с финансовата оценка на проекта“. Следователно твърдението, че не му е била предоставена възможност да представи липсващия документ, е неоснователно.

28. ГД „Образование и култура“ е следвала процедурните правила, с които е била обвързана. Тя трябваше да гарантира, че всички получатели на безвъзмездни средства се третират еднакво. Това означава, че не би било оправдано окончателното му решение да бъде преразгледано отново. Във всеки случай EACEA подчерта, че като цяло е възприела гъвкав подход към жалбоподателя и го е третирала справедливо по време на цялата процедура.

29. Във връзка с искането на жалбоподателя за допълнително плащане в размер на 27 463,69 EUR EACEA се позова на член II.17.4 от споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, съгласно който безвъзмездните средства са ограничени до сумата, необходима за изравняване на приходите и разходите на притежателя на безвъзмездните средства, и не могат да генерират печалба за притежателя на безвъзмездните средства. Следователно, ако допълнителните разходи бяха приети, това би увеличило общите декларирани разходи на 499 892,17 EUR, а вноската на университета на 52 458,29 EUR (т.е. 27 463,69 EUR плюс сумата от 24 994,60 EUR, която той е декларирал като съфинансирани разходи в окончателния доклад за 2008 г.). Следователно окончателният размер на безвъзмездните средства би възлизал на 447 433,88 EUR (т.е. общите разходи минус вноската на университета), с което остатъкът от окончателния размер на безвъзмездните средства (след приспадане на авансовите плащания) би достигнал 20 216,48 EUR. Тъй като обаче университетът вече е получил 16 304,09 EUR през август 2008 г. и март 2009 г., допълнителното плащане би възлизало само на 3 912,39 EUR. Като се има предвид малката сума, решението за отхвърляне на допълнителните разходи за персонал е пропорционално и е обосновано както от съображения за добро финансово управление, така и от необходимостта да се гарантира, че средствата се изразходват в съответствие с приложимите правила.

30. В своите коментари жалбоподателят отбеляза, че в миналото университетът е представял само споразумения във връзка с разходите за персонал, които са били изцяло платени от фондовете на проекта. Разглежданите допълнителни разходи за персонал обаче са били съфинансирани и за първи път университетът е участвал в проект, по който е трябвало да съфинансира дейността. По този начин, въпреки опита си с проекти по Tempus, нито жалбоподателят, нито университетът са били запознати със спецификата на финансовото отчитане на 5 % от общите разходи, съфинансирани от университета.

31. Всъщност членове 2 и 9 от приложение V към споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, както и често задаваните въпроси, се отнасят само до „придружаващи документи“и не споменават конкретно конвенциите. По подобен начин в своето електронно писмо от 30 октомври 2008 г. ГД „Образование и култура“ се позова общо на „придружаващи документи“, а не по-специално на необходимостта от представяне на конвенция. В него също така не е посочен конкретен краен срок за представяне на „придружаващите документи“. Едва в писмото от 19 декември 2008 г. тя посочва, че е трябвало да бъде представена конвенция. Когато университетът получи това писмо, той незабавно представи липсващата конвенция. Ако ГД „Образование и култура“ я беше предупредила за необходимостта от представяне на Конвент, преди да вземе окончателното си решение, тя щеше да го представи в рамките на няколко дни. ГД „Образование и култура“ обаче отказа да вземе предвид представения през януари документ, като заяви, че решението ѝ е окончателно, въпреки факта, че университетът е представил аргументи, обясняващи защо решението следва да бъде отменено. Това противоречи на обичайния му „гъвкав подход“ и „справедливо третиране“ на получателите на безвъзмездни средства.

32. Освен това, противно на посоченото от EACEA в нейното становище, университетът е представил оправдателни документи за допълнителните разходи за персонал, а именно таблица, в която подробно се описват допълнителните часове, които жалбоподателят е прекарал в работа по проекта, заедно с фишовете за заплата, за да се докаже приложената почасова ставка. Всъщност тези документи съдържаха по-подробна информация от Конвенцията, представена на 8 януари 2009 г., която само повтаряше вече посоченото в първоначално представените документи. Поради това ГД „Образование и култура“ неправилно твърди, че жалбоподателят не е представил никакви подкрепящи документи за въпросните разходи за персонал. Поради това тя не е трябвало да отхвърля допълнителните разходи за персонал.

33. На последно място, жалбоподателят възрази срещу изчисленията на EACEA. Измененият финансов доклад, представен на 1 декември 2008 г., включваше само сумата от 24 994,60 EUR като вноска за съфинансиране. Това е отразено и във „формуляра за финансова оценка“, изпратен от ГД „Образование и култура“ на 19 декември 2008 г. В писмото си ГД „Образование и култура“ се позовава на вноска на ЕС в размер на 443 520,80 EUR. Университетът обаче е поискал да му бъде изплатена цялата вноска на ЕС, предвидена в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, която възлиза на 474 897,57 EUR [3]. Това е с 31 376 евро повече от полученото. Жалбоподателят предложи да се откаже от исканията, свързани с разходите за оборудване в размер на 4 000 EUR и с непреките разходи в размер на 1 563,75 EUR, които бяха отхвърлени. Той обаче поддържа искането си за плащане на сумата от 25 812,25 EUR.

34. След като анализира аргументите, представени от EACEA и жалбоподателя, омбудсманът поиска от EACEA да изясни защо подкрепящите документи, представени от университета, не са достатъчни и на какви основания последният е бил длъжен да представи конвенция във връзка с разходите, които сам е финансирал. Той посочва по-специално, че образецът на конвенция, съдържащ се на стр. 7 от приложение V към споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, гласи следното: „настоящата конвенция… е създадена единствено с цел да се обосноват разходите за персонал, които институцията ще плати от безвъзмездните средства по Tempus“. Той също така поиска от EACEA да коментира забележките на жалбоподателя.

35. В отговора си EACEA не коментира формулировката на образеца. Тя обаче повтори, че в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, и по-специално в член I.5.3 от него, се посочва, че удостоверителните документи, посочени в приложение V, трябва да бъдат представени заедно с окончателния финансов отчет. В член 3.5 от приложение V се уточнява, че трябва да се представи „надлежно попълнена конвенция“ „за всяко лице, наето по проекта“, а в член 9 се припомня, че „при всички случаи трябва да се представи доказателство за разходите“, т.е. и по отношение на съфинансираните разходи. Това се дължи на факта, че в съответствие с член 172а, параграф 1 от Финансовия регламент [4] и както се припомня в член II.14.1 от споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, заявените разходи трябва да могат да бъдат проверени, за да бъдат допустими за финансиране от ЕС.

36. Конвенциите изпълняват конкретни цели, които представените от жалбоподателя документи не изпълняват. Така в спогодбата (i) следва да се посочат задачите, изпълнявани за проекта, така че да е ясно кои разходи са направени във връзка с кои дейности, и (ii) трябва да бъде подписана от служителя и трябва да бъде подписана и подпечатана от отговорното лице в институцията, за която служителят обикновено работи. По този начин една конвенция изпълнява три различни цели. Първо, тя помага да се определи кои дейности се финансират и да се избегне възможността разходите за персонал, свързани с недопустими дейности или дейности извън обхвата на проекта, също да бъдат декларирани. Второ, по отношение на разходите за персонал, платени от безвъзмездните средства, фактът, че притежателят на безвъзмездните средства трябва да подпише и подпечата Конвенцията, следва да гарантира, че разходите не се поемат действително от други източници. Трето, печатът и подписът на лицето, отговарящо за управлението на безвъзмездните средства от страна на притежателя на безвъзмездните средства, доказват, че притежателят на безвъзмездните средства знае, че ресурсите му се използват за участие в проекта Tempus.

37. Жалбоподателят не представи споразумение, а вместо това представи „преглед на допълнителните разходи за персонал“, който включваше таблица, посочваща отработените часове през определени периоди от време, съответната почасова ставка и други свързани разходи. В този документ не са посочени конкретните задачи, които изискват тези допълнителни работни часове, и той не е подписан или подпечатан. Следователно тя не е посочила съгласието на институцията работодател. Във фишовете за заплата, които жалбоподателят е добавил, се посочва само месечното възнаграждение, което е получавал за изпълнението на обичайните си задължения в университета. Между двата вида документи няма връзка, тъй като фишовете за заплата не доказват, че университетът е плащал допълнителни часове, нито дори се е съгласявал с допълнителните часове, прекарани по проекта. Всъщност, както посочва жалбоподателят в становището, фишовете за заплата служат само за обосноваване на почасовата ставка от 67,37 EUR, която надвишава обичайно приложимата ставка за проектите Tempus и която следователно трябва да бъде обоснована, както се изисква от член 3.1 от Насоките.

38. Поради това документите не могат да бъдат приети, тъй като не доказват, че университетът се е съгласил с допълнителните часове, отработени за целите на проекта, и че не показват конкретните задачи, за които жалбоподателят твърди, че е получил възнаграждение.

39. Коментирайки забележките на жалбоподателя, EACEA добави, че в електронното писмо на ГД „Образование и култура“ от 30 октомври 2008 г., с което на дружеството се напомня да представи подкрепящи документи, не се споменава изрично споразумение, тъй като дружеството е представило не само допълнителни разходи за персонал, но и други разходи, които изискват различен вид подкрепящ документ. Това е в съответствие както със споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, така и с първоначалния окончателен доклад, в който 5 % от разходите за персонал също са докладвани като „съфинансирани“и са подкрепени от конвенции. Що се отнася до всички други видове разходи, Университетът не е поставил под въпрос необходимостта от предоставяне и действително предоставяне на разходооправдателните документи, посочени в приложение V. Като се има предвид, че проверимостта на разходите е общ критерий за тяхната допустимост, няма причина разходите за персонал да се третират по различен начин.

40. Накрая, във връзка с финансовите последици от приемането на допълнителните разходи за персонал EACEA припомни, че за да се изчисли размерът на окончателните безвъзмездни средства, се прилагат три различни тавана: а) 95 % от действителните общи допустими разходи, б) общите декларирани разходи минус сумата, която се съфинансира, и в) максималния размер на безвъзмездните средства, както е посочено в точка А.3 от споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Размерът на окончателните безвъзмездни средства съответства на най-ниската от получените три суми. Фактът, че университетът е поискал допълнителни съфинансирани разходи в допълнение към сумата от 8 491,96 EUR, поискана в доклада от 2008 г. като съфинансирани разходи за персонал, означава, че тази сума трябва да бъде увеличена и по този начин да се приложи вторият таван.

41. В коментарите си по този отговор жалбоподателят не оспори, че информацията, която EACEA счита за необходима за приемане на разходите за персонал, трябва да бъде предоставена. Той подчерта, че университетът действително е предоставил тази информация, когато е представил подписана и подпечатана конвенция на 8 януари 2009 г. Той оспори твърдението на ГД „Образование и култура“, че причината, поради която тя не е поискала конкретно споразумения в електронното си писмо от 30 октомври 2008 г., е, че е поискала оправдателни документи за различни видове разходи. Всъщност с електронно писмо от 1 декември 2008 г. университетът информира ГД „Образование и култура“, че не претендира за пътни разходи. Като се има предвид, че далеч не е ясно, че е необходима конвенция, за да се докажат съфинансираните разходи за персонал, би било целесъобразно ГД "Образование и култура" да привлече вниманието на университета към този факт. Начинът, по който е формулирано електронното писмо, обаче подкрепя становището му, че в конкретния случай на съфинансирани разходи не е необходимо да се представя споразумение.

42. В окончателния доклад за 2007 г. университетът е представил само доказателства за разходите, платени от вноската на ЕС, предвидена в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Тя не е декларирала 5 % от общите разходи, които е съфинансирала, въпреки че е разполагала с доказателства за разходи, направени над тази сума, и дори над размера на общите разходи, предвидени в споразумението. Това се дължи на грешка, която беше поправена в писмото на жалбоподателя от 1 декември 2008 г.

43. Поради това в изменената си окончателна декларация Университетът е заявил допълнителни разходи, включително обосновани допълнителни разходи за персонал, свързани с работата на жалбоподателя по проекта, в размер на 27 463,64 EUR. Може да се твърди, че администрацията на университета за отпускане на безвъзмездни средства е трябвало да настоява жалбоподателят да предостави съответната конвенция. От университетската администрация обаче не може да се очаква да има достатъчно подробни познания за сложните тънкости на правилата на ЕС, за да изключи всяка незначителна грешка. В подобни случаи администрацията на Tempus винаги е проявявала разбиране и сътрудничество. В настоящия случай се отчита, че сумите, заявени в коригираните таблици, представени на 1 декември 2008 г., са точни и напълно подкрепени от съответните доказателства. Трябва също така да се има предвид, че университетът, подобно на други европейски университети, които са участвали в програмата "Темпус", има много положителен ефект в бившите съветски държави. Поради това тя не следва да бъде наказвана за грешката си, като бъде принудена да загуби значителна сума пари, която е авансирала в полза на този проект.

44. При анализа на горепосочените становища омбудсманът отбеляза, че университетът е заявил, че допълнителните разходи за персонал в размер на 27 463,69 EUR са съфинансирани разходи, но също така е настоял сумата от 24 994,60 EUR, поискана в окончателния доклад за 2008 г., да се счита за съфинансирани разходи. Като се има предвид възможното противоречие между двете суми, заявени като съфинансирани разходи, както и фактът, че в таблиците, описващи подробно сумите, заявени по всеки бюджетен ред, Университетът не е заявил никакви съфинансирани разходи, две тълкувания изглеждат възможни. Първо, възможно е допълнителните разходи за персонал да не се считат за съфинансирани, а за финансирани с безвъзмездни средства от ЕС. Второ, възможно е допълнителните разходи за персонал действително да са били съфинансирани. В първия случай изглеждаше очевидно, че трябва да бъде представена конвенция. В последния случай и като се има предвид правилото, че притежателят на безвъзмездни средства не може да реализира никаква печалба, Омбудсманът не може да не счете за разумно EACEA да събере тези два набора от разходи, което да доведе до обща сума от 52 458,29 EUR, и след това да следва приложимите правила, като приспадне декларираните съфинансирани разходи от декларираните общи разходи. Следователно в този случай оценката на EACEA, че ако приеме допълнителните разходи за персонал, допълнителното плащане ще бъде ограничено до 3 912,39 EUR, изглежда разумна. Поради това омбудсманът поиска от жалбоподателя да уточни защо счита, че ако се допусне, че доказателствата относно допълнителните разходи за персонал ще бъдат приети от EACEA, университетът има право на допълнителна сума в размер на 25 812,25 EUR, а не на сумата от 3 912,39 EUR, изчислена от EACEA.

45. В отговора си жалбоподателят обясни, че според него първото тълкуване е правилно и че университетът възнамерява допълнителните разходи за персонал да бъдат поети от ЕС. Що се отнася до причините, поради които не е представена конвенция, те вече не могат да бъдат обяснени, тъй като членът на персонала, който се е занимавал с въпроса, е напуснал университета. Грешката стана ясна на университета едва след като получи писмото, изпратено от EACEA на 19 декември 2008 г., и беше поправена няколко дни по-късно. Жалбоподателят повтори становището си, че правилата са много сложни и че на младия и неопитен административен персонал на университета му е било много трудно да ги прилага правилно. Ето защо от време на време се допускат малки грешки. В този конкретен случай въпросите бяха утежнени от факта, че университетът прилага за първи път правилата за съфинансиране.

46. Жалбоподателят обаче добави, че ГД „Образование и култура“ обикновено разбира много добре и приема корекции, когато са допуснати грешки. Ето защо университетът все още се надяваше, че EACEA ще покаже известна добра воля и ще реши да счита допълнителните разходи за персонал за допустими.

47. Що се отнася до финансовите последици от приемането на разходите за персонал, жалбоподателят се позова на отдавна установена практика, според която финансирането може да бъде преразпределено между бюджетните редове, при условие че не се надвишава общият бюджет и че преразпределенията са по-малко от 10 %. Университетът е заявил разходи за персонал в размер на 169 839,29 EUR, т.е. сума, която е само с 13,3 % повече от сумата от 149 900 EUR, предвидена в споразумението. Жалбоподателят подчерта, че поради това тази сума е почти в рамките на обичайно допустимите граници.

Оценка на омбудсмана

48. Настоящото дело се отнася до спор относно задължения за плащане, произтичащи от договор.

49. Омбудсманът счита, че обхватът на правомощията му за контрол в случаи, свързани с тълкуването на договорни задължения, поети от дадена институция, по необходимост е ограничен. По-специално той счита, че не следва да се опитва да установи дали е налице нарушение на договора от някоя от страните. Този въпрос може да бъде разгледан ефективно само от компетентен съд, който ще има възможност да изслуша доводите на страните относно съответното право и да прецени противоречиви доказателства по всички спорни фактически въпроси.

50. Така Омбудсманът счита, че в случаите, свързани с договорни спорове, е оправдано неговите проверки да се ограничат до проверка дали институцията му е предоставила последователно и разумно изложение на правното основание за своите действия и на причините, поради които счита, че становището му относно договорното положение е обосновано. Ако случаят е такъв, омбудсманът ще заключи, че неговата проверка не е разкрила случай на лошо администриране. Това заключение няма да засегне правото на страните договорният им спор да бъде разгледан и официално разрешен от компетентен съд.

51. Жалбоподателят твърди, че решението за отхвърляне на допълнителните разходи за персонал е погрешно и че университетът е трябвало да получи възможност да представи правилния подкрепящ документ, когато е бил информиран за това изискване. EACEA заяви, че е имала право да отхвърли тези разходи, тъй като те не са били обосновани от подкрепящия документ, изискван в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, а именно споразумение.

52. Вярно е, както твърди жалбоподателят, че в членове 2 и 9 от приложение V към споразумението за отпускане на безвъзмездни средства се споменават „оправдателни документи“ и „доказателство за разходи“, термини, които сами по себе си не показват, че е необходимо споразумение за обосноваване на разходите за персонал. Член 2 обаче се отнася до разходооправдателните документи като цяло и се позовава на специалните условия на споразумението, в които са изброени различните видове разходи (в член I.5.3) и се прави позоваване на „разходите, декларирани във финансовия отчет“, както и на документите, съдържащи се в приложение V. Приложение V съдържа два образеца на разходооправдателни документи (документите, на които се позовава член I.5.3): един за разходите за персонал, а именно конвенция, и един за пътните разходи и разходите за престой.

53. Образецът на обзорната таблица за разходите за персонал съдържа ясно четлива бележка под линия, която гласи: „моля, не забравяйте да включите Вашите конвенции и/или четими копия от договора за подизпълнение и фактура за всяка възложена на подизпълнител задача“. В него също така се посочва, че придружаващите документи следва да бъдат номерирани и че номерата следва да бъдат копирани в първата колона. Освен това в долната част на таблицата има поле, в което се изисква „общ брой конвенции, приложени към доклада“. Следователно от тази таблица става ясно, че разходите за персонал трябва да бъдат обосновани с конвенция. Това е било ясно и на университета, който е представил конвенции за другите шест позиции разходи за персонал, заявени в доклада за 2007 г. В това отношение следва също така да се отбележи, че при представянето на допълнителните разходи през 2008 г. дружеството е включило в съответната таблица разходите за персонал, свързани с работата на жалбоподателя по проекта, и е променило броя на позициите, вписани в гореспоменатото поле, от шест на седем. Позиция седем съответства на допълнителните разходи за персонал, свързани с работата на жалбоподателя.

54. Омбудсманът обаче отбелязва, че жалбоподателят първоначално е заявил, че искането да се вземат предвид допълнителни разходи за персонал се отнася до съфинансирани разходи, т.е. разходи, поети от университета. Както жалбата, така и забележките на жалбоподателя относно становището на EACEA и относно нейния отговор на искането на омбудсмана за допълнителна информация се отнасят до съфинансирани разходи в този контекст, както дружеството е направило в писмата си от 7 октомври 2008 г. и 5 май 2009 г. съответно до ГД „Образование и култура“ и до EACEA. Жалбоподателят твърди, че когато е представил изменения си окончателен доклад през 2008 г., Университетът не е знаел, че е необходимо споразумение по отношение на съфинансираните разходи.

55. В това отношение следва да се отбележи, че образецът на споразумение, представен на стр. 7 от приложение V към споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, гласи, че „настоящата конвенция… е създадена единствено с цел да се обосноват разходите за персонал, които институцията ще плати от безвъзмездните средства по Tempus“. Тази формулировка поставя под съмнение необходимостта от споразумение и за обосноваване на разходите за персонал, които получателят на безвъзмездните средства финансира с други средства, различни от безвъзмездните средства по Tempus. Това съмнение вероятно ще се засили от формулировката на член 3.5 от Насоките за използване на безвъзмездните средства, който гласи, че „надлежно попълнената Конвенция (приложение V/7) за всяко лице, наето по проекта …, трябва да бъде изпратена като оправдателни документи с окончателния финансов отчет“. В интерес на добрата администрация и за да се подобри яснотата на договорните правила, които обвързват Комисията и получателите на нейните безвъзмездни средства, омбудсманът ще направи допълнителна забележка в това отношение.

56. Във връзка с настоящата жалба обаче трябва да се отбележи, че в отговора си на въпроса на омбудсмана, който той е представил на 17 август 2011 г., жалбоподателят е признал, че намерението на университета е било допълнителните разходи за персонал да бъдат платени от безвъзмездните средства по Tempus. Следователно тези разходи не са били "съфинансирани", т.е. не са били поети от университета.

57. Това представлява съществена промяна в позицията на жалбоподателя. Всъщност, както е обяснил омбудсманът в писмото си от 5 юли 2011 г., в което е поискал разяснения от жалбоподателя, ако съответните разходи се финансират от безвъзмездната помощ по Tempus, доводът, че университетът не би могъл да знае, че е необходима конвенция, би загубил основната си основа. Това е така, защото, освен ако допълнителните разходи за персонал не са съфинансирани, т.е. не са „изплатени от безвъзмездните средства по Tempus“, както е посочено в точка 55 по-горе, от споразумението за отпускане на безвъзмездни средства не може да има никакво съмнение, че като подкрепящ документ се изисква споразумение. Освен това от документите, представени пред омбудсмана, е видно, че това е било ясно за университета.

58. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че вече няма основания за допълнителни проверки по настоящата жалба, която се отнася до разглеждането на съфинансираните разходи за персонал. Следва обаче да се отбележи, че жалбоподателят остава свободен да представи нови аргументи пред EACEA, за да обоснове становището си, че допълнителните разходи за персонал следва да бъдат финансирани от ЕС.

Б. Заключение

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следното заключение:

Няма основания за по-нататъшно разследване на настоящата жалба.

Жалбоподателят и EACEA ще бъдат уведомени за това решение.

Допълнителна забележка

Формулировката на образеца на споразумение за отпускане на безвъзмездни средства, предвиден в стандартното споразумение за отпускане на безвъзмездни средства (по-специално указанието, че споразумението е установено „единствено с цел обосноваване на разходите за персонал [платени] от безвъзмездните средства по Tempus“), може да доведе до недоразумения. Поради това в интерес на добрата администрация EACEA би могла да обмисли изменение на образеца в стандартното споразумение за отпускане на безвъзмездни средства, за да се поясни, че конвенциите се изискват за всички разходи за персонал.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 16 февруари 2012 година.

---

[1] Жалбоподателят е представил пълномощно за действие, издадено от дружеството.

[2] Във връзка с предмета на настоящата жалба член I.5 гласи, че „искането за плащане на остатъка се придружава от окончателния доклад … и от: разходооправдателните документи за разходите за персонал, декларирани във финансовата обосновка (вж. разходооправдателните документи в приложение V); ….“

[3] Това изглежда е грешка: общият размер на финансовото участие на ЕС, предвидено в споразумението, е 474 686,00 EUR.

[4] Регламент (ЕО) No 2342/2002 на Комисията от 23 декември 2002 година относно определянето на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) No 1605/2002 на Съвета относно Финансовия регламент, приложим към общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 248, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 3).