Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбата се отнася до времето, което е отнело на Европейската комисия да оцени позицията на полските органи по дело за нарушение.

2. Жалбоподателят е узнал, че Комисията е започнала производство за установяване на нарушение срещу Полша във връзка с пречките пред регистрацията на превозни средства с дясно кормилно управление в Полша. Съгласно полското законодателство нови и употребявани превозни средства с дясно задвижване не могат да бъдат регистрирани в Полша.

3. Комисията счете, че тези ограничения за регистрация представляват непропорционална пречка за вноса на превозни средства с дясно кормилно управление в Полша. Що се отнася до употребяваните превозни средства, пречките пред тяхната регистрация нарушават член 34 от ДФЕС, а що се отнася до новите превозни средства, тези пречки противоречат на Директива 70/311 ЕИО на Съвета за сближаване на законодателствата на държавите членки относно кормилната уредба на моторните превозни средства и техните ремаркета [1] и Директива 2007/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 г. за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства [2].

4. На 1 октомври 2010 г. Комисията изпрати мотивирано становище до полските органи с искане да приведат законодателството си в съответствие с правото на ЕС. Полските власти отговориха на мотивираното становище на Комисията на 2 декември 2010 г., т.е. в рамките на двумесечния срок, определен от Комисията.

5. През юни 2011 г. жалбоподателят е подал жалба до Комисията с писмо и електронно писмо относно разглежданото полско законодателство.

6. На 5 юли 2011 г. Комисията го информира, че оценява отговора на полските органи на мотивираното становище от 2 декември 2010 г. „преди [той] да може да предложи делото да бъде отнесено до Съда на Европейския съюз.“Той също така заяви, че ще информира жалбоподателя за всяко развитие по досието. Една седмица по-късно жалбоподателят се обърна към Европейския омбудсман.

7. На 15 юли 2011 г. Комисията предостави на жалбоподателя обобщение на аргументите, представени от полските органи в подкрепа на ограниченията на регистрационния режим. Същия ден той отговори на Комисията, като представи контрааргументи на позицията на полските власти.

Предмет на разследването

8. В жалбата си жалбоподателят представи едно твърдение и едно твърдение. Омбудсманът започна проверка на твърдението на жалбоподателя, но не и на неговото твърдение, поради причините, изложени в следващия параграф. Жалбоподателят твърди, че Комисията не е оценила в разумен срок отговора на полските органи на мотивираното становище на Комисията относно въпросната процедура за нарушение.

9. Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че Комисията следва незабавно да заведе дело срещу Полша пред Съда на ЕС, омбудсманът обясни на жалбоподателя, че не може да разгледа иска му по две причини. Първо, докато Комисията не оцени отговора на дадена държава членка на мотивирано становище, тя не е в състояние да реши дали да отнесе въпроса до Съда. Второ, с оглед на съответната съдебна практика частноправен субект не може да поиска от Комисията да предяви иск пред Съда срещу държава членка [3].

10. След като в становището си Комисията посочва, че на 28 септември 2011 г. е решила да предяви иск срещу въпросното нарушение пред Съда, жалбоподателят отново представя първоначалното си искане с няколко изменения. Той твърди по същество, че Комисията е решила да отложи предявяването на иск пред Общия съд и че следва да се въздържа от по-нататъшно забавяне. В това отношение той твърди, че на 13 декември 2011 г. секретариатът на Съда го е уведомил, че до този момент пред Съда не е висящо дело срещу Полша във връзка с регистрацията на превозни средства с дясно кормилно управление.

11. Омбудсманът обаче няма да включи това изменено твърдение в проверката. Омбудсманът не може да изключи възможността Комисията да представи основателни причини за това, че не е отнесла случая на нарушение до Съда до 13 декември 2011 г. Омбудсманът обаче би могъл да оцени тези причини в рамките на настоящата проверка само ако жалбоподателят първо се беше обърнал към Комисията в това отношение [4]. Жалбоподателят не е направил това и поради това искането му е недопустимо поради липсата на предварителни административни подходи към Комисията.

Проучването

12. На 31 август 2011 г. омбудсманът поиска становището на Комисията по жалбата. На 25 ноември 2011 г. Комисията представи становището си, което беше препратено на жалбоподателя за становище. Той представя становището си на 5 декември 2011 г. и го допълва на 13 декември 2011 г.

Анализ и заключения на омбудсмана

Предварителни бележки

13. Омбудсманът отбелязва, че жалбата се отнася до предполагаемо неспазване от страна на полските органи на законодателството на ЕС относно свободното движение на стоки (член 34 от ДФЕС) и на директиви 70/311/ЕИО и 2007/46/ЕО [5]. В това отношение омбудсманът припомня, че съгласно член 228 от ДФЕС Европейският омбудсман има правомощието да получава и разглежда жалби относно лошо администриране в дейностите на институциите, органите и агенциите на ЕС. Следователно никое действие на друг орган или лице не може да бъде предмет на жалба до омбудсмана.

14. Следователно омбудсманът няма за задача да проверява основателността на законодателството на ЕС или на националното законодателство и дали националните органи са приложили правилно националното или европейското законодателство. Поради горепосочените причини в своето разследване на настоящата жалба омбудсманът ще разгледа изключително въпроса за евентуално лошо управление от страна на Комисията.

15. Омбудсманът счита, че на този етап е полезно да припомни своя мандат, с оглед на изненадващото изявление на Комисията в становището [6], че той следва да счита жалбата за недопустима поради действията си пред Съда. Той се надява, че сега за Комисията е ясно, че прегледът на омбудсмана се отнася единствено до поведението на Комисията в рамките на досъдебната процедура, докато прегледът на Съда се отнася до нарушението от страна на държавата членка.

А. Твърдение за необосновано дълъг период от време, необходим за оценка на отговора на полските органи на мотивираното становище

Аргументи, представени на омбудсмана

16. В жалбата си жалбоподателят посочва, че през юли 2011 г. Комисията го е информирала, че е в процес на анализ на отговора на полските органи на мотивираното становище, изпратено ѝ седем месеца по-рано, т.е. през декември 2010 г. Поради това той заяви, че седеммесечният срок, изискван от Комисията за разглеждане на отговора на полските органи на мотивираното становище, е прекомерен.

17. В становището си Комисията първо изясни съответните факти. Тя посочва, че като цяло е разгледала 16 жалби относно пречки пред регистрацията на превозни средства с дясно кормилно управление в Полша. Първата, регистрирана през август 2008 г., доведе до откриването на процедура за нарушение 2008/4700. Жалбата на жалбоподателя от юни 2011 г. е последната от 16-те жалби. На 1 октомври 2010 г. в рамките на производство за установяване на нарушение 2008/4700 Комисията изпрати мотивирано становище на полските органи. Техният отговор беше получен на 2 декември 2010 г. На 17 декември 2010 г. отговорът беше преведен и след това започнаха вътрешни консултации.

18. Успоредно с това Комисията разглежда подобно дело срещу Литва (с референтен номер 2009/4229). Комисията изпрати мотивирано становище и на литовските органи, които отговориха на 19 януари 2011 г. Литовските органи изтъкнаха същите аргументи за пътна безопасност като полските органи. Освен това те поискаха среща с Комисията за обсъждане на случая. „От съображения за последователност и равно третиране на държавите членки“Комисията реши да „изчака резултата от срещата“, на която се очакваше литовските органи да предложат или приемат алтернатива на забраната за регистрация. Заседанието се проведе на 17 март 2011 г. Комисията предложи различни варианти в опит да постигне балансирано и пропорционално решение, но „не беше получен отговор“.

19. На 27 април 2011 г. компетентната служба на Комисията изготви подробна бележка, в която се анализират всички аргументи, изтъкнати от полските органи. След това проектът на бележката беше разпространен за вътрешни консултации до свързаните служби с цел „укрепване на аргументите“.

20. На 27 юли 2011 г. службите на Комисията постигнаха съгласие по „предложеното“сезиране на Съда на Европейския съюз. На 28 септември 2011 г. Комисията взе решение да сезира Съда.

21. Второ, Комисията счете, че би било невъзможно да се оцени по-своевременно отговорът на полските органи на мотивираното становище на Комисията, без да се компрометира качеството на оценката и по този начин да се подкопае резултатът от производството за установяване на нарушение. Сложните правни въпроси, повдигнати по делото, изискваха обстоен правен анализ. Освен това въпросът е изключително технически. Необходимо е също така да се осигури последователност в подхода, възприет по отношение на новите превозни средства (по отношение на които съществува хармонизирано законодателство) и по-рано регистрираните превозни средства (по отношение на които не съществува хармонизирано законодателство). Накрая, в своя анализ Комисията трябваше да вземе предвид широката свобода на преценка, с която разполагат държавите членки при определянето на равнището на пътна безопасност, и възможността да обосноват ограниченията за регистрация.

22. Трето, Комисията счита, че се е погрижила да информира жалбоподателя своевременно за развитието на производството за установяване на нарушение.

23. Накрая, Комисията се позова на съдебната практика на Съда, която постановява, че правилата на член 258 от ДФЕС трябва да се прилагат „без съпътстващо задължение за Комисията да действа в определен срок, освен когато прекомерната продължителност на досъдебната процедура, предвидена в член [258], може да затрудни съответната държава членка да опровергае доводите на Комисията и по този начин да наруши правото на защита“[7]. Случаят не беше такъв. Освен това той коментира, че „времето, прекарано от Комисията по време на въпросната досъдебна процедура, следва да позволи на съответната държава членка да приведе законодателството си в съответствие с това на ЕС“.

24. В коментарите си по отговора на Комисията жалбоподателят твърди, че обосновката на Комисията не е ясна. Той се запита защо е възникнало забавяне (макар и малко) поради необходимостта от превод на отговора на полските органи, когато Комисията очевидно има служители, които разбират полски език. Жалбоподателят също така се запита защо Комисията е изготвила бележката, съдържаща нейния анализ на отговора на полските органи, едва на 27 април 2011 г. Според жалбоподателя всяко забавяне, причинено на полския случай поради перспективата за решение по литовския случай, е несправедливо спрямо жалбоподателите в Полша. Дори ако литовското правителство използва същите аргументи като полското, има всички основания да се пристъпи към бърз правен анализ, за да бъде подготвено за очакваната среща на 17 март.

25. Жалбоподателят счита, че при обстоятелствата на настоящото нарушение коментарът на Комисията, че времето, което тя отделя за досъдебната процедура, следва да позволи на държавата членка да приведе националното си законодателство в съответствие с това на ЕС, е „най-тревожно“. Във връзка с това той посочи, че отговорът на полските органи накратко е, че Полша ще бъде готова да промени оспорвания си закон, след като пътната ѝ инфраструктура се изравни с тази на Западна Европа [8]. Това може да отнеме "десетилетия или поколения". Следователно коментарът на Комисията може да покаже, че тя не е прочела внимателно отговора на полските органи или поне че не разглежда проверката на омбудсмана като възможност за истински преглед.

26. Жалбоподателят изрази съмнения дали съответните правни въпроси са достатъчно сложни, за да оправдаят няколкото месеца, които са били необходими на Комисията, за да оцени отговора на полските органи. Той посочи, че Комисията се нуждае от всички тези месеци, за да оцени отговор, който полското правителство е разполагало само с два месеца, за да изготви. Повечето от аргументите, съдържащи се в отговора, бяха добре известни на Комисията от предишните ѝ контакти с полските органи, когато Комисията вече беше разработила важни контрааргументи. Въпросното нарушение се отнася до област от правото на ЕС, с която правната служба на Комисията е много добре запозната. Способността му да се справя бързо с проблемите в тази област следва да бъде много по-голяма от тази на която и да е от държавите членки или на която и да е адвокатска кантора.

27. На последно място, жалбоподателят се запита кои текущи „съдебни производства“Комисията е посочила в края на становището си от 25 ноември 2011 г., ако до момента, в който е представил своите коментари, т.е. на 5 декември 2011 г., Комисията не е завела дело пред Съда на Европейския съюз във връзка с въпросното нарушение.

Оценка на омбудсмана

28. Както правилно отбелязва Комисията, Съдът не се е позовал на никакви срокове, в които Комисията трябва да предприеме действия съгласно член 258 ДФЕС. Освен това той многократно е постановявал, че производствата по член 258 от ДФЕС са допустими дори ако на Комисията са необходими няколко години, за да отнесе случая до съда, след като е издала мотивирано становище [9]. Следователно Комисията има основание да заяви, че разполага с известна [10] свобода на преценка по отношение на това кога да започне съдебно производство в съответствие с член 258 от ДФЕС. Тя обаче не може да се позовава на правото си на преценка, за да обоснове административната си неспособност за действие [11].

29. В същия контекст няма установен със закон изричен или фиксиран срок, в рамките на който Комисията трябва да разгледа отговорите на държавите членки на мотивираните становища на Комисията на административния етап на производството за установяване на неизпълнение на задължения. В Съобщението на Комисията до Европейския парламент и до Европейския омбудсман от 2002 г. относно отношенията с жалбоподателя във връзка с нарушения на правото на Общността [12] не се споменава нищо в това отношение. В съобщението се посочва само, че „като общо правило службите на Комисията ще разследват жалбите с оглед на вземането на решение за отправяне на официално уведомително писмо или за приключване на случая в срок от не повече от една година от датата на регистриране на жалбата от Генералния секретариат“.

30. Въпреки че по този начин Комисията разполага със свобода на преценка, за да прецени колко време може да ѝ е необходимо, за да оцени отговора на държавата членка на мотивираното ѝ становище и да вземе решение относно следващата стъпка, упражняването на тази свобода на преценка обаче е подчинено на принципите на добра администрация. Един от тези принципи, залегнал в Хартата на основните права на ЕС, е, че институциите, органите и агенциите на ЕС следва да действат в разумен срок [13].

31. Поради това Комисията следва да приключи оценката си на отговора на съответната държава членка на мотивираното ѝ становище в разумен срок, т.е., както Съдът го е определил, период от време, който не е явно неразумен при обстоятелствата по случая [14].

32. Като алтернатива Комисията би могла да покаже i) защо обективно се нуждае от повече време за своята оценка и как е извършена тази оценка или ii) че е необходимо да предприеме допълнителни действия, за да изясни или допълни своята оценка, например като повдигне допълнителни въпроси пред съответната държава членка.

33. В обобщение, принципите на добра администрация изискват от Комисията да обясни на гражданите причините за момента на следващата си стъпка в досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения. Въпреки че гражданите не са и не могат да бъдат разглеждани като страни в производство за установяване на неизпълнение на задължения, дори ако производството е образувано вследствие на техните жалби до Комисията, крайният резултат от производството е от интерес за гражданите, които са подали жалба. Такъв е случаят и по отношение на времето, необходимо на Комисията за ефективно предявяване на иск пред Съда. Всъщност, ако искът на Комисията срещу държавата членка бъде уважен, гражданите биха могли да се позоват на съответното решение на Съда пред компетентните национални съдилища, за да упражнят правата си. Поради това всяко необосновано прекомерно забавяне на действията на Комисията, водещо до правилното транспониране на правото на ЕС от държавите членки, може в крайна сметка да засегне правата на гражданите на национално равнище.

34. Омбудсманът посочва, че административният процес на оценка на отговор на мотивирано становище, който предполага вътрешни консултации в рамките на Комисията, приключва, когато службите направят своето предложение за следващата стъпка. В настоящия случай това се случи на 27 юли 2011 г. — датата, на която службите на Комисията се съгласиха с „предложеното“сезиране на Съда на ЕС. Като се има предвид, че Комисията получи отговора на полските органи на мотивираното становище през декември 2010 г., тя очевидно се нуждаеше от повече от седем месеца, за да го оцени. Омбудсманът счита, че седем месеца за анализ на отговора на мотивираното становище при обстоятелствата по случая не са разумен срок.

35. Първо, както жалбоподателят правилно посочва, въз основа на предишни контакти между него и полските органи Комисията би могла да има доста ясна представа за това какво да очаква от отговора. Второ, отново както е посочено от жалбоподателя, правната служба на Комисията е много запозната с тази област и следователно би било разумно да се очаква нейният анализ да бъде извършен бързо и да бъде много убедителен. В крайна сметка от резюмето на отговора на полските органи, което Комисията любезно изпрати на жалбоподателя и което последният препрати на омбудсмана, става ясно, че отговорът съдържа предимно аргументи, свързани със сигурността по полските пътища, а не правни аргументи. Комисията има дългогодишен опит в работата с държави-членки, които оправдават ограниченията, които налагат на основните свободи, гарантирани от Договора, като се позовават на наложителни причини от обществен интерес, като съображения за безопасност на движението по пътищата [15].

36. Поради това омбудсманът не вижда защо Комисията не е могла да завърши оценката си на отговора на полските органи (или поне на предварителния отговор) преди срещата с литовските органи. Омбудсманът обаче разбира, че може да се е наложило да се отложат окончателните заключения от оценката на отговора на полските органи до действителното провеждане на срещата му с литовските органи, която се отнася до същия вид нарушение. Както правилно отбелязва Комисията, тя е трябвало да реагира последователно на един и същ вид нарушение в две държави членки и да гарантира равно третиране.

37. Комисията обаче не обясни в становището си защо след срещата с литовските органи на 18 март 2011 г. все още са ѝ били необходими около четири месеца, за да завърши оценката си на отговора на полските органи [16]. В това отношение омбудсманът посочва, че според Комисията вътрешните консултации по този отговор са започнали още през декември 2010 г. Ако аргументите на литовските органи по същество са същите като тези на полските органи, не е ясно защо вторият кръг от вътрешни консултации, очевидно започнат след срещата с литовските органи, е продължил от април до юли 2011 г. Комисията не спомена, че през този период е имало контакти с полските органи.

38. И накрая, омбудсманът разбира тревогите на жалбоподателя (посочени в параграф 25 по-горе) във връзка с изявлението на Комисията, че „времето, прекарано от Комисията по време на въпросната досъдебна процедура, следва да позволи на съответната държава членка да приведе в съответствие законодателството си с това на ЕС.“ Това изявление действително би могло да се счита за неподходящо, като се има предвид категоричната декларация на полските органи, че те ще спрат въпросното нарушение, когато полската пътна инфраструктура „се доближи до равнището на други държави — членки на ЕС“, т.е. в неопределено време в бъдеще. Омбудсманът обаче вярва, че с това изявление Комисията по-скоро е имала предвид, че по време на цялата досъдебна процедура съответната държава членка все още има възможност да сложи край на нарушението и че през това време Комисията е готова да помогне на държавата членка да коригира позицията си.

39. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че Комисията не е обосновала по ясен и убедителен начин защо са ѝ били необходими седем месеца, за да оцени отговора на полските органи. Това е случай на лошо управление.

40. Тъй като проверката не включва никакви твърдения, Омбудсманът не счита за целесъобразно да иска от Комисията допълнителни обяснения. Поради това той приключва случая с критична забележка по-долу.

В. Заключения

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следната критична забележка:

Комисията не е обосновала по ясен и убедителен начин защо са ѝ били необходими седем месеца, за да оцени отговора на полските органи на мотивираното ѝ становище.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 9 февруари 2012 година.

---

[1] Специално издание на ОВ на английски език: Серия I, глава 1970(II), стр. 375.

[2] ОВ L 263, 2007 г., стр. 1.

[3] Дела C-371/89 Emrich срещу Комисията [1990] ECR I-1555; C-87/89 Sonito срещу Комисията [1990] ECR I-1981; T-201/96 Smanor и други срещу Комисията [1997] ECR II-1081; и T-196/08 Srinivasan/Омбудсман, определение от 3 ноември 2008 г., непубликувано в Официален вестник, точка 16.

[4] Член 2, параграф 4 от Устава на Европейския омбудсман изисква жалбата „да бъде предшествана от подходящи административни постъпки пред съответните институции и органи“.

[5] Вж. бележки под линия 1 и 2 по-горе.

[6] Комисията приключи становището си, като заяви, че „при всички обстоятелства и предвид факта, че твърдените факти са предмет на съдебно производство, Комисията счита, че омбудсманът следва да счете жалбата за недопустима.“

[7] Дела C-96/89 Комисия/Нидерландия [1991] ECR I-2461, параграфи 15 и 16 и C-207/97 Комисия/Белгия [1999] ECR I-275, параграф 25.

[8] Жалбоподателят предостави, заедно със своите забележки, копие от резюмето на отговора на полските органи, което Комисията му изпрати. Третият параграф от този отговор, озаглавен „Специфичност на полската инфраструктура“, съдържа следните твърдения: „Според полските органи видът и състоянието на пътните мрежи оказват значително въздействие върху безопасността на движението по пътищата. … Многолентовите пътища, по-специално магистралите, несъмнено са най-безопасните. На пътища като тези, изпълняващи много маневри с превозни средства, които не са приспособени за дясно движение, … не представлява толкова голяма заплаха. В Полша обаче преобладават единичните пътни платна …. Транзитът на … и местният трафик не са разделени. Понастоящем в Полша магистралите представляват едва около 0,2 % от всички обществени пътища. Полските органи на … уверяват, че в бъдеще, когато благосъстоянието на полското общество настигне равнището на другите държави — членки на ЕС, и по този начин количеството внесени употребявани превозни средства намалее значително и вече няма масов характер, и освен това, когато състоянието на пътната инфраструктура осигурява високо ниво на безопасност в резултат на нейното развитие и модернизация, те ще бъдат готови да премахнат посочените ограничения, отнасящи се до регистрацията на превозни средства, приспособени за ляво движение.“

[9] Дела C-317/92 Комисията срещу Германия [1994] ECR I-2039 параграфи 2 и 4 и C-333/99 Комисията срещу Франция [2001] ECR I-1025.

[10] Заключение на генералния адвокат Alber по дело C-358/97 Комисия/Ирландия [2000] ECR I-6301, параграф 83: „Тъй като съгласно [член 258 ДФЕС] Комисията е длъжна да предяви иск за всяко неизпълнение на задължения по Договора, за което узнае, тя има основно задължение да предяви иск. Тя обаче разполага с известна свобода на преценка, по-специално що се отнася до времето и начина на провеждане на различните етапи от процедурата по член [258 ДФЕС] …. Следователно при изтичането на определения срок Комисията трябва да прецени кога да предяви иск вследствие на мотивираното становище …“.

[11] В гореспоменатото становище последното изречение на параграф 83 гласи: „В крайни случаи обаче, когато Комисията изчаква дълго време, преди да предяви иск, и не предприема други действия срещу държавата членка, евентуалното възражение, че правото на иск е било загубено и че допустимостта на иска е засегната по този начин, не може да бъде напълно изключено. Въпреки това в практиката на Съда се отхвърля идеята, че правото на иск на Комисията може да бъде отнето“(подчертаването е добавено).

[12] ОВ C 244, 2002 г., стр. 5.

[13] Член 41 от Хартата, озаглавен "Право на добра администрация", предвижда следното: „1. Всяко лице има право засягащите го въпроси да бъдат разглеждани от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза безпристрастно, справедливо и в разумен срок…"

[14] Дело T-394/03 Angeletti срещу Комисията [2006] ECR FP I-A-2-95 и II-A-2-441, параграф 61.

[15] Вж. например дело C-246/00 Комисия/Нидерландия [2003] ECR I-7485.

[16] В електронното си писмо до жалбоподателя от 5 юли 2011 г. Комисията действително го информира, че "все още оценява"отговора на полските органи.