Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят, полски академик, поиска от Съвета на Европейския съюз да му предостави публичен достъп съгласно Регламента на ЕС относно достъпа до документи ^[1] до четири становища на Правната служба на Съвета ^[2] относно предложените регламенти на ЕС за създаване на Европейска прокуратура ^[3] и относно Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на наказателното правосъдие ^[4] („Евроюст“).

2. Европейската прокуратура ще бъде независим орган на Съюза с правомощия за разследване и наказателно преследване на измами и други престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза. Европейската прокуратура ще бъде орган на Съюза с децентрализирана структура с цел включване и интегриране на националните правоприлагащи органи. Разследванията на Европейската прокуратура по принцип ще се извършват от европейски делегирани прокурори, разположени във всяка държава членка, но напълно независими от националните прокуратури.

3. Предложеният регламент за Евроюст урежда отношенията между Евроюст и Европейската прокуратура. Когато Европейската прокуратура упражнява своята компетентност, Евроюст не следва да предприема действия. Евроюст обаче следва да може да упражнява своята компетентност в случаи, засягащи отделни държави членки. 

4. Съветът отказа достъп до документите, тъй като счете, че публичното оповестяване би засегнало защитата на правните становища и съдебните производства и би засегнало вземането на решения в контекста на (тогавашните) текущи законодателни преговори.

5. Жалбоподателят поиска от Съвета да преразгледа първоначалното си решение за отказ на достъп ^[5]. Той заяви, че няма основания да се предполага, че оповестяването на исканите документи би засегнало необходимостта на Съвета от обективни и изчерпателни правни становища. Според него пълното оповестяване на правните становища, и по-специално на „съветите, свързани със законодателния процес (където само Съветът действа като законодател), [може] да гарантира, че [всички] спорни от правна гледна точка инициативи ще бъдат изключени, като по този начин се отразява един от основните принципи на Европейския съюз — върховенството на закона“^[6]. Той добави, че дори да съществува риск от засягане на защитата на правните становища на Съвета, това би било чисто хипотетично и следователно недостатъчно, за да обоснове изключение от оповестяването съгласно член 4, параграф 2 от Регламент 1049/2001.

6. Жалбоподателят оспори становището на Съвета, че не е налице по-висш обществен интерес. Той заяви, че общественият контрол и прозрачността на законодателния процес на вземане на решения са съществени фактори за легитимирането на взетите решения.

7. На 26 октомври 2015 г. генералният секретар на Съвета отговаря, като поддържа мотивите за първоначалния отказ.

8. Недоволен от отговора на Съвета, жалбоподателят се обърна към Европейския омбудсман на 6 януари 2016 г.

Проучването

9. Омбудсманът започна проверка на прилагането от страна на Съвета на съответните разпоредби на Регламент 1049/2001 при разглеждането на заявлението на жалбоподателя за достъп до документи.

10. В хода на проверката разследващият екип на Омбудсмана се запозна с преписката на Съвета и получи копия от исканите документи. На 10 януари 2017 г. омбудсманът получи становището на Съвета по жалбата. Тя е поискала от жалбоподателя да коментира становището на Съвета, но той не е отговорил. Въпреки това омбудсманът взе предвид аргументите и становищата, представени от двете страни в хода на проверката.

11. В хода на разследването Съветът преразгледа позицията си и предостави на жалбоподателя два ^[7] от четирите поискани документа. Съветът обоснова решението си с изминалото време и постигнатия напредък в процесите на вземане на решения, свързани с двете законодателни досиета.

12. По отношение на останалите два документа ^[8] Съветът изложи отново причините, които преди това е изложил за отказа на достъп. Тя отбеляза, че вече е предоставила частичен достъп до тези документи.

Аргументи, представени на омбудсмана

Относно изключението, свързано със защитата на правните становища

13. В становището, което е изпратил на омбудсмана, Съветът повтори становището, което е дал на жалбоподателя, че исканите документи съдържат съвети по чувствителни, сложни и спорни правни въпроси. Като се има предвид естеството на правомощията на Европейската прокуратура, Съветът настоя, че двете становища на неговата правна служба биха могли евентуално да се използват в бъдещи съдебни производства. Следователно публичното им оповестяване може да има отрицателно въздействие върху способността на Правната служба на Съвета да защитава позицията си в бъдещи съдебни производства ^[9]. Според него рискът от съдебни спорове е изключително висок, а не чисто хипотетичен. Тя отбеляза, че Съдът също така е счел за достатъчно основание за укриване на документи факта, че те вероятно биха могли да бъдат от значение за съдебните производства „в близко бъдеще“^[10]. Накрая, „принципът за защита на равните процесуални възможности“ е „приложим независимо от момента, в който ще бъде въведено съдебното производство“.

Относно изключението, свързано със защитата на текущия процес на вземане на решения

14. Съветът заяви, че оповестяването на становищата на правната му служба по спорни въпроси, които са от основно значение за текущите законодателни преговори, би могло да възпре неговите правни съветници да изразяват становищата си открито и ясно. Подобна сдържаност би компрометирала способността на Правната служба да изпълнява ролята си и би „накърнила сериозно ефективността на цялостния процес на вземане на решения на Съвета“^[11]. Като контекст той посочва, че двете законодателни досиета, досието на Европейската прокуратура и досието на Евроюст, са тясно свързани помежду си и че процесите на вземане на решения все още са в ход. (Все още не е приет окончателен законодателен акт.) Неофициалните преговори по предложението за Европейска прокуратура между представителите на двамата законодатели и Комисията (т.нар. „тристранни срещи“^[12]) са започнали, но все още не са приключили ^[13], докато тристранните срещи по досието за Евроюст все още не са започнали.

15. Съветът се позова на решението на омбудсмана по проверка OI/8/2015/JAS ^[14] относно прозрачността на тристранните срещи. Тя заяви, че в контекста на сложни законодателни преговори може да е необходимо да се ограничи правото на обществеността да участва в законодателния процес в някои ситуации, по-специално докато неформалните преговори все още продължават. Това беше от първостепенно значение, за да се запази преговорното пространство на институциите по спорни въпроси. Тя заяви, че това се отнася за тристранните срещи относно Европейската прокуратура, които все още са в ход, и за тристранните срещи относно Евроюст, които все още не са започнали. Съветът заяви, че е готов да оповести законодателните документи, дори по време на неофициални преговори, когато е убеден, че това няма да подкопае процеса на вземане на решения.

По-висш обществен интерес от оповестяването

16. Накрая, Съветът заяви, че жалбоподателят не е обосновал твърдението си, че е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на оставащите документи, тъй като неговите аргументи са твърде общи и неясни ^[15]. Общите доводи, че прозрачността на законодателния процес сама по себе си представлява обществен интерес, не отчитат спецификата на всеки отделен случай, което може да обоснове отказа за предоставяне на достъп до документи. 

Оценка на омбудсмана

17. Омбудсманът приветства факта, че Съветът е разкрил два от поисканите документи на жалбоподателя, и счита, че този аспект на жалбата е уреден от Съвета. Анализът на омбудсмана ще бъде ограничен до останалите два документа, до които е предоставен само частичен достъп.

18. Съветът се позова на две изключения, предвидени в Регламент 1049/2001, за да обоснове решението си да откаже достъп до останалите два документа: i) защитата на правни съвети и съдебни производства и ii) защитата на текущ процес на вземане на решения.

и) Правно становище на Европейската прокуратура

19. Европейската прокуратура ще отговаря за провеждането на наказателни разследвания и наказателни преследвания срещу физически лица на национално равнище. Като такова е сигурно, че тълкуването на разпоредбите на регламента ще бъде пряко от значение при многобройни разследвания и последващи съдебни производства, след като Европейската прокуратура започне да функционира. Поради това Омбудсманът е съгласен със Съвета, че „рискът от бъдещи съдебни спорове е не само реалистичен, но и изключително висок и очевидно не е чисто хипотетичен“.

20. Дали евентуално правно становище на Съвета относно Регламента за Европейската прокуратура би било от значение за такива съдебни производства, така че оповестяването на това правно становище би засегнало защитата на правните становища и/или съдебните производства, ще зависи от разглеждания въпрос.

21. Омбудсманът, след като разгледа документа, счита, че по-голямата част от редактирания текст се отнася до въпроси, които може да се окажат от основно значение за бъдещите съдебни производства. Предвид съдържанието на това становище може да се предвиди, че страните в бъдещи производства биха могли да се опитат да използват правното становище на Съвета в своя подкрепа, което би могло да навреди на Европейската прокуратура.

22. Макар да може да се твърди, че много малък брой редакции са прекомерни и ненужни, те не крият нищо от значение.

23. Налице е силен обществен интерес да се гарантира, че съдебните спорове, свързани с наказателното преследване на престъпни деяния, не са засегнати, и при конкретните обстоятелства по този случай омбудсманът е съгласен, че общественият интерес от по-нататъшно оповестяване на документа не надделява над обществения интерес от неоповестяване.

24. Тъй като е очевидно, че неоповестяването на правното становище на Европейската прокуратура е обосновано въз основа на необходимостта от защита на правните становища и съдебните производства, не е необходимо да се разглежда приложеното допълнително изключение.

ii) Правното становище на Евроюст

25. Правното становище на Евроюст се отнася до разпоредбите, които трябва да бъдат включени в преразгледания Регламент относно Евроюст по отношение на въпроса за публичния достъп до документи. Точки 1—13 и точка 20, буква д) от становището бяха оповестени от Съвета, но точки 14—20, буква г) не бяха оповестени. Неотстъпените части съдържат правни съвети относно тълкуването и потенциалните последици от съответните разпоредби в (тогавашния) проект за регламент.

26. Омбудсманът признава, че е било предвидимо, че може да има ограничени съдебни спорове, свързани с достъпа до документи, съхранявани от Евроюст, и че оповестяването на задържаните параграфи би могло да засегне такива съдебни производства. Поради това омбудсманът приема, че Съветът е имал известна обосновка да не предостави публичен достъп до тази част от правното становище към момента на искането. Освен това омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят не е разгледал тази жалба и че самият регламент вече е приет (Регламент 2018/1727 ^[16]).

27. При тези обстоятелства омбудсманът не счита за целесъобразно да констатира лошо управление по отношение на решението на Съвета да задържи части от искания документ. Тя обаче настоятелно призовава Съвета да обмисли предоставянето на публичен достъп до тези части сега, като се има предвид изминалото време и приключването на законодателната процедура.

28. Омбудсманът приветства готовността на Съвета да вземе предвид изминалото време в хода на своето разследване и вярва, че ще продължи да го прави в интерес на прозрачността и откритостта.

Заключение

Въз основа на проверката по тази жалба и развитието по време на нейното разглеждане омбудсманът приключва проверката със следното заключение:

Не е имало лошо управление от страна на Съвета. Тя обаче настоятелно призовава Съвета да обмисли предоставянето на публичен достъп до отказаните части от правното становище на Евроюст с оглед на променените обстоятелства. 

Съветът и жалбоподателят ще бъдат уведомени за това решение.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 7.3.2019 г.

[1] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43), достъпен на следния адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] i) Документ 6267/14 относно предложението за регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура. Документът съдържа анализ на специфичната процедура за „засилено сътрудничество“, предвидена в член 86, параграф 1, втора и трета алинея от Договора за функционирането на Европейския съюз.

ii) Документ 13302/1/14 REV 1 относно предложението за регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура. В настоящото правно становище се анализира конкретно съвместимостта с Договорите на ЕС на някои разпоредби на предложения регламент, които ограничават съдебния контрол от страна на Съда на ЕС върху процесуалните мерки, предприети от Европейската прокуратура.

iii) Документ 16983/14 относно предложението за регламент относно Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на наказателното правосъдие (Евроюст). Настоящото правно становище дава правна оценка на член 60 от предложението, който обхваща публичния достъп до документи, съхранявани от Евроюст. Документ 16893/14 COR 1 е поправка на параграф 10 на стр. 4 от документ 16983/14.

iv) Документ 8904/15 относно предложението за регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура. В настоящото правно становище се анализира съвместимостта с член 86 от ДФЕС на разширяването на обхвата на предложената компетентност на Европейската прокуратура по отношение на някои акцесорни престъпления. В документ 8904/15 COR 1 се посочва, че поправката не се прилага за текста на полски език на документ 8904/15.

[3] Европейската прокуратура ще бъде независим орган на ЕС с правомощия за разследване и наказателно преследване на измами и други престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС.

[4] Евроюст е орган на ЕС, който улеснява координацията на разследванията и наказателните преследвания между компетентните органи в държавите — членки на ЕС, и подобрява сътрудничеството между тях. Повече информация можете да намерите на: http://www.eurojust.europa.eu/about/background/Pages/mission-tasks.aspx

[5] Процедурата за потвърдителни заявления е определена в член 7, параграф 2 от Регламент (ЕО) No 1049/2001.

[6] Той заяви, че публичното оповестяване на правните становища и по този начин осигуряването на контрол биха могли да доведат до по-ефективни правни съвети и да подобрят тяхната легитимност. По този начин той се позовава на решение на Съда на Европейския съюз от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 45-46.

[7] Документи, посочени по-горе: 6267/14 (принос на Правната служба на Съвета във връзка с предложението за регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура) и 8904/15 (становище на Правната служба на Съвета относно предложението на Комисията за регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура).

[8] 13302/1/14 REV 1 (относно обхвата на съдебния контрол на Съда) и 16983/14 (относно публичния достъп до Евроюст).

[9] В подкрепа на становището си тя се позовава на дело T-796/14, Philip Morris Ltd/Европейска комисия, точки 66 -71.

[10] Дело T-800/14 Philip Morris Ltd срещу Европейската комисия, точки 68-69.

[11] В този контекст тя се позова на решението на Общия съд по дело T-18/15 Philip Morris Ltd срещу Комисията. Съдът констатира, че „възможността за самостоятелно изразяване на мнение в рамките на дадена институция спомага за насърчаване на вътрешните обсъждания с оглед подобряване на функционирането на тази институция и допринасяне за гладкото протичане на процеса на вземане на решения“. Така той намира за разумна позицията на Комисията да откаже достъп до документ, съдържащ критиките на автора относно някои аспекти от поведението на определена част от Комисията, тъй като оповестяването му би могло сериозно да застраши процеса на вземане на решения.

[12] Двата законодателни органа на ЕС, Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз, приемат законодателство по предложение на Европейската комисия. По време на този процес и двата съзаконодателни органа, подпомагани от Комисията, често водят преговори в рамките на т.нар. тристранни срещи, които представляват неформални срещи между представители на трите участващи институции. По време на тристранна среща Парламентът и Съветът се опитват да постигнат съгласие по общ законодателен акт въз основа на първоначалните си позиции. След това този законодателен акт се гласува в съответствие с официалната законодателна процедура.

[13] Междувременно текстът на Регламента за Европейската прокуратура беше договорен в контекста на процедурата за засилено сътрудничество. Регламентът вече е в сила, но Европейската прокуратура все още не функционира пълноценно. За повече информация вж. Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 г. за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура (ОВ L 283, 31.10.2017 г., стр. 1), достъпен на следния адрес: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj.

[14] Решение на Европейския омбудсман, съдържащо предложения след нейното стратегическо проучване OI/8/2015/JAS относно прозрачността на тристранните срещи.

[15] В този контекст тя се позовава на решението на Общия съд по дело T-710/14 Herbert Smith Freehills LLP срещу Съвета, точка 69.

[16] Регламент (ЕС) 2018/1727 на Европейския парламент и на Съвета от 14 ноември 2018 г. относно Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на наказателното правосъдие (Евроюст) и за замяна и отмяна на Решение 2002/187/ПВР на Съвета (ОВ L 295, 21.11.2018 г., стр. 138), достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1727.