DIE BESCHWERDE

Im November 2001 ersuchte der Beschwerdeführer, ein deutscher Arzt, die Europäische Kommission um Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Deutschland. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass Deutschland gegen die Richtlinie 93/104/EG des Rates vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung(2) („Richtlinie 93/104“) im Hinblick auf die Tätigkeit von Ärzten in Krankenhäusern verstoße, insbesondere was den Bereitschaftsdienst dieser Ärzte betreffe. Nach Auffassung des Beschwerdeführers hatte dies beträchtliche Risiken sowohl für Mitarbeiter als auch für Patienten zur Folge. In diesem Zusammenhang stützte sich der Beschwerdeführer auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Simap (Rs. C-303/98, Simap, Slg. 2000, I-7963).

Die Kommission registrierte die Beschwerde unter dem Aktenzeichen 2002/4298 SG(2001)A/12659.

In einer beim Bürgerbeauftragten im Dezember 2003 eingereichten Beschwerde behauptete der Beschwerdeführer, die Kommission habe seine Vertragsverletzungsbeschwerde nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums behandelt.

Der Bürgerbeauftragte leitete daraufhin eine Untersuchung dieses Falles ein. In seiner Entscheidung vom 19. Mai 2004 zum Abschluss dieser Untersuchung stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass in diesem Fall fast 15 Monate vergangen seien, bevor die Kommission begonnen habe, sich mit den vom Beschwerdeführer erhobenen Einwänden zu befassen, indem sie dem betreffenden Mitgliedstaat ein Ersuchen um Auskunft übermittelte. Unter diesen Umständen vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die Kommission die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums behandelt habe. Dies stelle einen Fall von Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Bürgerbeauftragte stellte allerdings fest, dass Deutschland in der Zwischenzeit ein neues Gesetz erlassen habe, um die deutschen Rechtsvorschriften mit der Auslegung der Richtlinie 93/104 durch den Gerichtshof in Einklang zu bringen, und dass dieses neue Gesetz der Kommission am 6. Februar 2004 zur Kenntnis gebracht worden sei. Die Kommission müsse daher noch die Vereinbarkeit dieser neuen Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht überprüfen, um die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers behandeln zu können. Diese Prüfung war zum Zeitpunkt der Entscheidung des Bürgerbeauftragten noch anhängig. Da die Kommission anscheinend akzeptierte, dass ein weiteres Urteil (Rs. C-151/02, Jaeger, Slg. 2003, I-8389) die Rechtsfragen geklärt hatte, hatte der Bürgerbeauftragte keinen Grund zu der Annahme, dass es zu weiteren Verzögerungen bei der Behandlung der Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers kommen würde.

Der Bürgerbeauftragte vertrat daher die Auffassung, dass die beste Vorgehensmöglichkeit in diesem Fall darin bestehe, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit betreffend die Verzögerung in der Vergangenheit festzustellen. Er teilte allerdings dem Beschwerdeführer mit, dass es ihm selbstverständlich frei stehe, eine neue Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einzureichen, wenn die Kommission dennoch die Behandlung seiner Vertragsverletzungsbeschwerde weiter verzögern sollte.

Am 2. November 2005 wandte sich der Beschwerdeführer erneut an den Bürgerbeauftragten. In seiner neuen Beschwerde brachte der Beschwerdeführer vor, dass er keine weiteren Informationen darüber erhalten habe, welche Haltung die Kommission einzunehmen gedenke. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass die Kommission die Angelegenheit verschleppe und den Bürgerbeauftragten missachte.

Der Beschwerdeführer wiederholte somit im Wesentlichen die Behauptung aus seiner früheren Beschwerde, wonach die Kommission seine Vertragsverletzungsbeschwerde nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums behandelt habe.

DIE UNTERSUCHUNG

In ihrer Stellungnahme gab die Kommission die folgenden Erklärungen ab:

In seiner Entscheidung vom 6. Mai 2004 habe der Bürgerbeauftragte die folgende kritische Bemerkung gemacht:

„Es entspricht guter Verwaltungspraxis, wenn die Kommission Beschwerden wegen angeblicher Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht durch die Mitgliedstaaten innerhalb eines angemessenen Zeitraums behandelt. Im vorliegenden Fall sind fast 15 Monate vergangen, bevor die Kommission damit begann, die vom Beschwerdeführer erhobenen Einwände zu prüfen, indem sie ein Ersuchen um Auskunft an den betreffenden Mitgliedstaat sandte. Unter diesen Umständen ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Kommission die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums behandelt hat. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.”

Die vorliegende Beschwerde betreffe den Zeitraum nach dieser Entscheidung. Die Kommission habe daher ihre Anmerkungen auf diesen Zeitraum beschränkt.

Am 6. Dezember 2004 habe die Kommission an den Beschwerdeführer geschrieben. In diesem Schreiben teilte sie dem Beschwerdeführer mit, dass sie am 22. September 2004 einen Vorschlag für eine Änderung der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung(3) („Richtlinie 2003/88”) angenommen hatte. Die Kommission wies darauf hin, dass sie die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers im Lichte dieses Vorschlags und der laufenden Diskussionen mit den anderen Institutionen der Gemeinschaft prüfen werde.

Der Beschwerdeführer habe daraufhin mehrere Schreiben an die Kommission gerichtet, in denen er Anmerkungen zu der vorgeschlagenen Änderung machte. Die Kommission habe mit Schreiben vom 28. Januar und 24. März 2005 geantwortet. In diesen Schreiben habe die Kommission den Eingang der Schreiben des Beschwerdeführers bestätigt und erklärt, dass sie seine Anmerkungen zur Kenntnis genommen habe.

In zwei Schreiben vom 7. und 9. November 2005 habe der Beschwerdeführer die Kommission gebeten, Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wegen Nichteinhaltung der Richtlinie 2003/88 einzuleiten.

In ihrer Antwort vom 22. November 2005 habe die Kommission dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass sie dem, was sie in ihrem Schreiben vom 6. Dezember 2004 gesagt habe, nichts hinzufügen könne. Die Kommission habe darauf hingewiesen, dass die Beratungen betreffend die Revision der Richtlinie 2003/88 noch im Gange seien. Sie habe erneut betont, dass sie die Beschwerde im Lichte des Vorschlags für eine Änderung überprüfen wolle. Die Kommission habe hinzugefügt, dass aus der ständigen Rechtsprechung hervorgehe, dass sie nach eigenem Ermessen entscheiden könne, ob sie Vertragsverletzungsverfahren einleitet oder fortsetzt.

Im Gegensatz zu dem, was der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten behaupte, habe die Kommission ihm zweimal (am 6. Dezember 2004 und am 22. November 2005) ihre Haltung betreffend die von ihm eingereichte Vertragsverletzungsbeschwerde mitgeteilt. Obwohl die Kommission noch keinen Beschluss über die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen den betreffenden Mitgliedstaat gefasst habe, habe sie den Beschwerdeführer über die Art der Behandlung seiner Vertragsverletzungsbeschwerde und die Gründe für das Vorgehen der Kommission auf dem Laufenden gehalten.

Der Beschwerdeführer machte folgende Anmerkungen:

Keines der an ihn gerichteten Schreiben der Kommission sei mehr als eine Eingangsbestätigung. Aus diesen Schreiben gehe nicht hervor, dass sich die Kommission ernsthafte Gedanken über den Zweck der Arbeitszeitrichtlinie mache und vernünftige, für Arbeitnehmer und Arbeitgeber gleichermaßen faire Vorschläge für Änderungen gemacht habe.

Die Punkte, die er in seinen Schreiben kritisiert habe, gingen über diejenigen hinaus, die von den Urteilen des Gerichtshofs in den Rechtssachen Simap und Jaeger erfasst würden.

Seines Wissens sehe die Rechtsordnung der EU nicht die Möglichkeit vor, Gesetze und Urteile mit der Begründung außer Kraft zu setzen, dass die Kommission eine Neuregelung plane. Wenn die Tatsache, dass solche Vorschläge unterbreitet worden seien, zur Missachtung geltenden Rechts berechtige, sei die Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaften eine Farce.

Mit ihrem Verhalten beschädige die Kommission den Rechtsfrieden und begehe Rechtsbeugung.

DIE ENTSCHEIDUNG

1.1 Im November 2001 ersuchte der Beschwerdeführer, ein deutscher Arzt, die Europäische Kommission, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland einzuleiten. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass Deutschland gegen die Richtlinie des Rates 93/104/EG vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung(4) („Richtlinie 93/104“) verstoße, was die Tätigkeit von Ärzten in Krankenhäusern und insbesondere den Bereitschaftsdienst dieser Ärzte anbelange. Nach Auffassung des Beschwerdeführers führte dies zu einem erheblichen Risiko für die Mitarbeiter und die Patienten. In diesem Zusammenhang stützte sich der Beschwerdeführer auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Simap (Rs. C-303/98, Simap, Slg. 2000, I-7963). Die Kommission registrierte die Beschwerde unter dem Aktenzeichen 2002/4298 SG(2001)A/12659.

1.2 In einer beim Bürgerbeauftragten im Dezember 2003 eingereichten Beschwerde (Beschwerde 2333/2003/GG - vertraulich) behauptete der Beschwerdeführer, die Kommission habe seine Beschwerde nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums behandelt.

1.3 Der Bürgerbeauftragte leitete daraufhin eine Untersuchung dieses Falles ein. In seiner Entscheidung vom 19. Mai 2004 zum Abschluss dieser Untersuchung stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass in diesem Fall fast 15 Monate vergangen waren, bevor die Kommission begonnen hatte, sich mit den Einwänden des Beschwerdeführers zu befassen, indem sie dem betreffenden Mitgliedstaat ein Ersuchen um Auskunft übermittelte. Unter diesen Umständen vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, die Kommission habe die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums behandelt.

Der Bürgerbeauftragte stellte allerdings fest, dass Deutschland in der Zwischenzeit ein neues Gesetz erlassen habe, um die deutschen Rechtsvorschriften mit der Auslegung der Richtlinie durch den Gerichtshof in Einklang zu bringen, und dass dieses neue Gesetz der Kommission am 6. Februar 2004 zur Kenntnis gebracht worden sei. Die Kommission müsse daher noch die Vereinbarkeit dieser neuen Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht überprüfen, um sich mit der Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers befassen zu können. Diese Überprüfung war zum Zeitpunkt der Entscheidung des Bürgerbeauftragten noch im Gange. Da die Kommission zu akzeptieren schien, dass ein weiteres Urteil (Rs. C-151/02, Jaeger, Slg. 2003, I-8389) die Rechtsfragen geklärt hatte, hatte der Bürgerbeauftragte keinen Grund zu der Annahme, dass die Kommission die Prüfung der Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers weiter verzögern würde.

Der Bürgerbeauftragte war daher der Auffassung, dass die beste Möglichkeit, in diesem Fall vorzugehen, darin bestand, das Vorliegen eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit festzustellen, was die in der Vergangenheit entstandene Verzögerung anbelangt. Allerdings teilte er dem Beschwerdeführer mit, dass es ihm selbstverständlich frei stehe, eine neue Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einzureichen, wenn die Kommission dennoch die Behandlung seiner Vertragsverletzungsbeschwerde weiter verzögern sollte.

1.4 Am 2. November 2005 wandte sich der Beschwerdeführer erneut an den Bürgerbeauftragten. In seiner neuen Beschwerde (die unter dem Aktenzeichen 3453/2005/GG registriert wurde) erklärte er, dass er keine weiteren Informationen darüber erhalten habe, welche Haltung die Kommission einzunehmen gedenke. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass die Kommission die Angelegenheit verschleppe und den Bürgerbeauftragten missachte. Der Beschwerdeführer wiederholte somit im Wesentlichen die bereits in seiner früheren Beschwerde aufgestellte Behauptung, wonach die Kommission seine Vertragsverletzungsbeschwerde nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums behandelt habe.

1.5 In ihrer Stellungnahme wies die Kommission darauf hin, dass sie den Beschwerdeführer zweimal (am 6. Dezember 2004 und am 22. November 2005) über ihren Standpunkt betreffend die von ihm eingereichte Vertragsverletzungsbeschwerde informiert habe. In diesen Schreiben teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass sie am 22. September 2004 einen Vorschlag für eine Änderung der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung(5) („Richtlinie 2003/88“) angenommen habe. Die Kommission wies darauf hin, dass sie die Vertragsverletzungsbeschwerde im Lichte dieses Vorschlags und der laufenden Diskussionen mit den anderen Institutionen der Gemeinschaft prüfen wolle.

1.6 In seinen Anmerkungen erklärte der Beschwerdeführer, dass ihm nicht bekannt sei, dass die Rechtsordnung der EU die Möglichkeit vorsehe, Gesetze und Urteile aus dem Grund außer Kraft zu setzen, dass die Kommission eine Neuregelung plane. Wenn geplante Änderungen zur Missachtung geltenden Rechts berechtigten, sei die Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaft eine Farce.

1.7 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Vertragsverletzungsbeschwerde, die die Kommission unter Aktenzeichen 2002/4298 SG(2001)A/12659 registriert hatte, einen angeblichen Verstoß gegen die Richtlinie 93/104 betraf. Diese Richtlinie ist inzwischen durch die Richtlinie 2003/88 ersetzt worden, und in seinem Schriftwechsel mit der Kommission verweist der Beschwerdeführer jetzt auf einen Verstoß gegen diese Richtlinie durch Deutschland. Allerdings hat die Änderung der Gesetzgebung offenbar keine wesentlichen Auswirkungen auf die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers und ihre Behandlung durch die Kommission gehabt. In seinem Schreiben vom 7. November 2005 verwies der Beschwerdeführer auf einen angeblichen Verstoß gegen die Richtlinie 2003/88. In ihrer Antwort vom 22. November 2005 stellte die Kommission fest, dass sie dem Schreiben, das sie dem Beschwerdeführer am 6. Dezember 2004 zur Vertragsverletzungsbeschwerde 2002/4298 übermittelt habe, nichts hinzuzufügen habe. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass der Ersatz der Richtlinie 93/104 durch die Richtlinie 2003/88 für die vorliegende Beschwerde ohne Bedeutung ist.

1.8 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission dem Beschwerdeführer in ihren Schreiben vom 6. Dezember 2004 und 22. November 2005 Auskunft erteilt hat. Aus diesen Schreiben geht hervor, dass die Kommission beabsichtigte, die Vertragsverletzungsbeschwerde im Lichte ihres Vorschlags für eine Änderung der Richtlinie 2003/88 und der laufenden Diskussionen mit den anderen Institutionen der Gemeinschaft zu behandeln. In ihrem Schreiben an den Beschwerdeführer vom 22. November 2005 wies die Kommission darauf hin, dass die Beratungen über die Revision der Richtlinie 2003/88 noch im Gange seien. Nach Auffassung des Bürgerbeauftragten folgt daraus, dass die Kommission anscheinend davon ausgeht, dass Artikel 211 des EG-Vertrags nicht von ihr verlangt, die Anwendung einer Richtlinie zu gewährleisten, die Gegenstand eines laufenden Legislativprozesses ist, der in Zukunft zu ihrer Änderung führen kann. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Kommission den Beschwerdeführer, wenn auch nicht sehr ausführlich, über ihre Haltung informiert hat.

1.9 Was die materiell-rechtliche Seite der Angelegenheit anbelangt, so sei darauf hingewiesen, dass die Kommission nach Artikel 211 des EG-Vertrags verpflichtet ist, „für die Anwendung dieses Vertrags sowie der von den Organen aufgrund dieses Vertrags getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen.“ Die der Kommission so zugewiesene Aufgabe kann mit der einer „Hüterin“ des Vertrages verglichen werden. Die Kommission selbst hat betont, dass diese Aufgabe „aus Sicht des Bürgerinteresses eine ganz wesentliche Rolle spielt“(6). Sie hat auch die Bedeutung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit in diesem Zusammenhang anerkannt(7). Von Bürgern eingereichte Beschwerden stellen eines der wichtigsten Mittel zur Information über eventuelle Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht dar und ermöglichen es somit der Kommission, die ihr in Artikel 211 des EG-Vertrags zugewiesene Aufgabe zu erfüllen. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass es guter Verwaltungspraxis entspricht, solche Vertragsverletzungsbeschwerden möglichst rasch und sorgfältig zu behandeln.

1.10 Es liegt auf der Hand, dass von den Organen der Gemeinschaft auf der Grundlage des EG-Vertrags angenommene Richtlinien zu den in Artikel 211 genannten „von den Organen aufgrund dieses Vertrags getroffenen Maßnahmen“ gehören, die gemeinhin als Akte des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts bezeichnet werden. Nach Auffassung des Bürgerbeauftragten ist es ferner sowohl aufgrund des Wortlauts als auch aufgrund des Zwecks dieser Bestimmung klar, dass sich Artikel 211 auf die Akte des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts bezieht, die zu einem gegebenen Zeitpunkt in Kraft sind.

1.11 Die Kommission stellt nicht in Frage, dass die Richtlinie 93/104 in Kraft war, bis sie durch die Richtlinie 2003/88 ersetzt wurde, und dass die letztgenannte Richtlinie auch weiterhin in Kraft ist. Dem Bürgerbeauftragten sind keine Regeln oder Grundsätze bekannt, die es der Kommission gestatten würden, die ihr durch Artikel 211 des EG-Vertrags auferlegte Pflicht mit der Begründung zu missachten, dass sie einen Vorschlag zur Änderung eines bestimmten Akts des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts eingereicht hat. Solange die vorgeschlagene Änderung der Richtlinie 2003/88 nicht vom Gesetzgeber der Gemeinschaft angenommen wurde, ist die Richtlinie 2003/88 in ihrer derzeitigen Form das geltende Recht.

1.12 In ihrem Schreiben an den Beschwerdeführer vom 22. November 2005 verweist die Kommission auf ihren Ermessensspielraum in diesem Bereich. Im Lichte der ständigen Rechtsprechung ist klar, dass, falls die Kommission eine Untersuchung über die Beschwerde durchführen und zu der Auffassung gelangen sollte, dass eine Vertragsverletzung vorliegt, sie nach eigenem Ermessen entscheiden könnte, ob sie die Angelegenheit vor den Gerichtshof bringt oder nicht. Nichts in der Stellungnahme der Kommission oder in den von ihr vorgelegten Dokumenten deutet jedoch darauf hin, dass die Kommission bereits diese Phase ihrer Untersuchung erreicht hätte. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass der unumstrittene Ermessensspielraum der Kommission sie nicht dazu berechtigt, die Entscheidung über eine Beschwerde mit der Begründung, dass das anzuwendende Gesetz irgendwann in der Zukunft geändert werden könnte, auf unbestimmte Zeit zu verschieben.

1.13 In Anbetracht dieser Erwägungen vertritt der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die Tatsache, dass die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers von der Kommission nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums bearbeitet wurde, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Es erscheint nützlich, in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, dass die Vertragsverletzungsbeschwerde im April 2002 registriert wurde, also mehr als zwei Jahre, bevor die Kommission ihren Vorschlag für eine Änderung der Richtlinie 2003/88 unterbreitete, und dass, als die vorliegende Beschwerde im November 2005 eingereicht wurde, über 3½ Jahre vergangen waren, seit die Vertragsverletzungsbeschwerde eingereicht worden war.

In Anbetracht dessen richtet der Bürgerbeauftragte gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Bürgerbeauftragten folgenden Empfehlungsentwurf an die Kommission:

Die Kommission sollte die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers so schnell und so sorgfältig wie möglich bearbeiten.

Die Kommission und der Beschwerdeführer werden von diesem Empfehlungsentwurf in Kenntnis gesetzt. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Bürgerbeauftragten muss die Kommission bis zum 15. Dezember 2006 eine ausführliche Stellungnahme abgeben. Die ausführliche Stellungnahme könnte in der Annahme der Entscheidung des Bürgerbeauftragten und einer Beschreibung der Maßnahmen bestehen, die zur Umsetzung des Empfehlungsentwurfs ergriffen werden.

Straßburg, den 12. September 2006

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

(1) Beschluss 94/62 des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten, ABL. L 113 vom 9. März 1994, S. 15.

(2) ABl. L 307 von 1993, S. 18.

(3) ABl. L 299 von 2003, S. 9. Diese Richtlinie, die am 2. August 2004 in Kraft trat, ersetzt die Richtlinie 93/104 (und hebt diese auf).

(4) ABl. L 307 von 1993, S. 18.

(5) ABl. L 299 von 2003, S. 9. Diese Richtlinie, die am 2. August 2004 in Kraft trat, ersetzt die Richtlinie 93/104 (und hebt diese auf).

(6) Siehe die Mitteilung der Kommission zur besseren Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts (KOM(2002) 725 endg. vom 16. Mai 2003, S. 3).

(7) Siehe Punkt 3.1 dieser Mitteilung.