Provedor de Justiça Europeu

(elaborado nos termos do nº 7 do artigo 3º do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu)

Introdução

O presente relatório especial diz respeito ao inquérito de iniciativa própria do Provedor de Justiça Europeu sobre a existência e o acesso do público, nas diferentes instituições e organismos comunitários, de um código de boa conduta administrativa.

O inquérito foi iniciado em Novembro de 1998. Em Julho e Setembro de 1999, o Provedor de Justiça apresentou projectos de recomendações às 18 instituições e organismos comunitários, no sentido da adopção de normas relativas às boas práticas administrativas dos funcionários nas suas relações com o público. O Provedor de Justiça declarou que, para a adopção dessas normas, as instituições e os organismos comunitários poderiam inspirar-se nas disposições contidas no código de boa conduta administrativa do Provedor de Justiça. O Provedor de Justiça sublinhou que, para que as normas sejam eficazes e acessíveis aos cidadãos, deveriam ser publicadas sob a forma de decisão no Jornal Oficial.

Depreende-se das respostas aos projectos de recomendações que só dois organismos, a saber a Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos e o Centro de Tradução dos Organismos da União Europeia adoptaram, respectivamente em 1 de Dezembro de 1999 e 10 de Fevereiro de 2000, o código de boa conduta administrativa proposto pelo Provedor de Justiça. Os dois organismos aplicaram correctamente os projectos de recomendações.

A Comissão Europeia apresentou um projecto de código, mas ainda não o adoptou. Tanto o Parlamento Europeu como o Conselho não adoptaram um código de boa conduta administrativa. À data de 1 de Março de 2000, nenhuma instituição ou organismo tinha adoptado esse código.

O Parlamento Europeu sublinhou a importância de se elaborar o mais rapidamente possível um código de boa conduta administrativa e a importância de que semelhante código seja o mais idêntico possível em todas as instituições e organismos europeus[1]. Contudo, só duas das 18 instituições, organismos e agências descentralizadas abrangidas pelo inquérito aplicaram os projectos de recomendações do Provedor de Justiça. Por esse motivo, o Provedor de Justiça apresenta o presente relatório especial, recomendando a adopção de uma regulamentação administrativa europeia que garanta a observância dos mesmos princípios de boa conduta administrativa pelos funcionários de todas as instituições e organismos comunitários nas suas relações com o público.

Essa regulamentação poderia revestir a forma de um regulamento. O Parlamento Europeu, na sua qualidade de única instituição europeia que representa democraticamente todos os cidadãos da União, poderia examinar a possibilidade de utilizar o procedimento previsto no nº 2 do artigo 192º do Tratado CE, a fim de iniciar o processo de adopção de uma regulamentação administrativa europeia sob esta forma.

A. O inquérito do Provedor de Justiça e os projectos de recomendações

Em 11 de Novembro de 1998 o Provedor de Justiça iniciou um inquérito de iniciativa própria sobre a existência e o acesso do público, nas diferentes instituições e organismos comunitários, de um código de boa conduta administrativa dos funcionários nas suas relações com o público.

O presente relatório especial é apresentado ao Parlamento Europeu nos termos do nº 7 do artigo 3º do Estatuto do Provedor de Justiça, incluindo, em conformidade com a citada disposição, uma recomendação que o Provedor de Justiça entende ser necessária. O relatório especial baseia-se nas informações recebidas das instituições e organismos à data de 1 de Março de 2000.

Razões do inquérito

Uma das razões que levaram o Provedor de Justiça a iniciar este inquérito de iniciativa própria é o facto de ter recebido, durante o seu mandato, numerosas queixas relacionadas com casos de má administração na acção das instituições e organismos comunitários. Os relatórios anuais do Provedor de Justiça contêm um resumo dessas queixas e podem ser consultados no sítio Web do Provedor de Justiça (http://www.euro-ombudsman.eu.int). O Provedor de Justiça considerou que muitos desses casos de má administração poderiam ter sido evitados se fossem compiladas num código de boa conduta administrativa informações claras sobre os deveres administrativos do pessoal comunitário face aos cidadãos.

A razão de ordem mais geral é que parte da missão do Provedor de Justiça consiste em reforçar as relações entre os cidadãos europeus e as instituições e organismos comunitários. A criação da Provedoria de Justiça pretendeu sublinhar o empenho da União numa administração democrática, transparente e responsável. O Provedor de Justiça deve promover as boas práticas administrativas através da melhoria da qualidade da administração.

Por conseguinte, o Provedor de Justiça observou no seu inquérito de iniciativa própria que os códigos de boas práticas administrativas podem desempenhar um papel muito importante na melhoria da qualidade da administração comunitária. Esses códigos poderão ser muitos úteis para o pessoal que tem de lidar com os pedidos e reclamações dos cidadãos. O código poderá dar-lhes informações pormenorizadas sobre as normas que devem respeitar ao lidarem com os cidadãos que contactam com a instituição. Se esses códigos forem facilmente acessíveis ao público, nomeadamente sob a forma de uma decisão publicada no Jornal Oficial, poderão facultar aos cidadãos informações sobre os seus direitos e sobre o nível de boa administração que podem esperar das instituições e organismos comunitários.

O Parlamento Europeu acolheu favoravelmente a ideia da criação desse código[2] e sublinhou "a importância de que semelhante código seja, por razões de acessibilidade e compreensão do público, o mais idêntico possível em todas as instituições e organismos europeus".[3]

O inquérito

Com base no que precede, nos termos do nº 1 do artigo 3º do seu Estatuto, o Provedor de Justiça iniciou um inquérito de iniciativa própria destinado às dezoito instituições e organismos comunitários (quatro instituições comunitárias na acepção do artigo 4º do Tratado, quatro organismos instituídos pelo Tratado, e dez "organismos comunitários descentralizados")[4]. O objecto do inquérito era o seguinte:

Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça pediu às instituições e aos organismos comunitários que lhe comunicassem se tinham adoptado um código de boa conduta administrativa que regule as relações dos seus funcionários com o público, e se o público a ele tinha acesso. Se esse código não existia, o Provedor de Justiça perguntou se a instituição ou o organismo em causa estariam dispostos a tomar as medidas necessárias para adoptar um código de conduta. Quanto ao conteúdo do referido código, o Provedor de Justiça observou que este poderia incluir, numa lista de disposições, regras gerais sobre princípios substantivos e processuais, tal como estabelecidos no anexo à sua carta de 11 de Novembro de 1998.

Em segundo lugar, tendo em conta que esse código seria mais eficaz se contivesse disposições precisas e fosse acessível ao público, o Provedor de Justiça pediu igualmente à instituição ou ao organismo que indicasse sob que forma tencionava adoptar o referido código.

O Provedor de Justiça pediu às diferentes instituições, organismos e agências descentralizadas que o informassem sobre a sua situação respectiva quanto à adopção de um código de boa conduta administrativa até ao final de Fevereiro de 1999.

Respostas iniciais das instituições e organismos comunitários

Depreendia-se das informações prestadas pelas diferentes instituições, organismos e agências descentralizadas que nenhum deles tinha adoptado um código de boa conduta administrativa como proposto pelo Provedor de Justiça.[5]

Em Março de 1999, a Comissão elaborou um projecto de código de conduta para o pessoal da Comissão Europeia, cuja secção 5 trata das relações dos funcionários da Comissão com o público. Contudo, o Provedor de Justiça foi informado de que o código ainda não tinha sido adoptado, e de que nas actuais circunstâncias (relacionadas com a demissão da Comissão) não era possível dar seguimento ao projecto de código de conduta.

O Parlamento, o Conselho, o Tribunal de Contas, o Comité Económico e Social, o Comité das Regiões e o Banco Central Europeu admitiram que ainda não tinham adoptado um código de boa conduta administrativa dos funcionários nas suas relações com o público.

Por outro lado, em Abril de 1997 o Banco Europeu de Investimento adoptou um código de conduta circunstanciado aplicável ao BEI. Contudo, o código em questão, que é complementar ao Estatuto dos Funcionários, refere-se sobretudo às relações do pessoal do BEI com a própria instituição.

Nove das dez agências descentralizadas mostraram-se dispostas a tomar as medidas necessárias para adoptar um código de boa conduta administrativa, mas aguardavam a aprovação definitiva do código de conduta da Comissão para adoptar, de comum acordo, códigos semelhantes.

Por último, depreende-se da resposta do Instituto de Harmonização do Mercado Interno que esta entidade já aplica a maioria dos princípios substantivos e processuais incluídos na proposta de código de boa conduta administrativa apresentada pelo Provedor de Justiça. No entanto, essas garantias não se referem à totalidade das relações com os cidadãos, limitando-se ao procedimento de depósito de marcas registadas comunitárias.

Projectos de recomendações

Tendo em conta a situação acima descrita, o Provedor de Justiça considerou necessário apresentar um projecto de recomendações às instituições, organismos e agências descentralizadas, pelas razões que se seguem:

O Tratado de Amsterdão introduziu explicitamente o conceito de abertura no Tratado da União Europeia, ao declarar que "O presente Tratado assinala uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo dos cidadãos" (artigo 1º do Tratado da União Europeia). É necessário adoptar um código que contenha os princípios básicos da boa conduta administrativa dos funcionários nas suas relações com o público, a fim de aproximar a administração dos cidadãos e garantir uma melhor qualidade da administração. Esta medida contribuiria para evitar a ocorrência de casos de má administração. Esse código é útil não só para os funcionários da Comunidade, na medida em que os informa circunstanciadamente acerca das normas que têm de respeitar no âmbito das suas relação com o público, como para os cidadãos, pois fornece-lhes informações sobre os princípios que regem a administração comunitária e sobre o tipo de conduta que têm o direito de esperar ao contactarem com a administração comunitária.

O Provedor de Justiça considerou que um código de boa conduta administrativa só poderá ser eficaz se for acessível aos cidadãos. Por conseguinte, seria conveniente que fosse publicado sob a forma de decisão, a exemplo do código de conduta relativo ao acesso do público aos documentos da Comissão (Decisão 94/90/CECA, CE, Euratom da Comissão, de 8 de Fevereiro de 1994)[6]. O Provedor de Justiça fez notar igualmente que, para que o código seja compreensível para o público e não suscite confusão, deveria ser um documento único que contivesse exclusivamente as normas que regem as relações dos funcionários com o público, e não as normas que regulam as relações dos funcionários com a sua instituição (direitos e deveres, explicação das disposições do Estatuto dos Funcionários), como no projecto de código de conduta do pessoal da Comissão Europeia de Março de 1999.

O Provedor de Justiça observou igualmente que, nas suas resoluções sobre os relatórios anuais do Provedor de Justiça Europeu de 1997 e 1998[7], o Parlamento Europeu sublinhou a necessidade urgente de se elaborar o mais rapidamente possível um código de boa conduta administrativa e a importância de que semelhante código seja, por razões de acessibilidade e compreensão do público, o mais idêntico possível em todas as instituições e organismos europeus. O Parlamento indicou igualmente que esse código deveria ser acessível a todos os cidadãos europeus e ser publicado no Jornal Oficial.

Por último, depreendia-se das informações prestadas pelas diferentes instituições, organismos e agências descentralizadas que nenhum deles tinha adoptado um código de boa conduta administrativa como proposto pelo Provedor de Justiça.

O Provedor de Justiça concluiu que durante o seu mandato foram detectados diversos casos de má administração por parte das instituições e organismos comunitários. Uma das causas desses casos de má administração é a ausência de regras claras sobre os princípios da boa prática administrativa que os funcionários da Comunidade devem respeitar nas suas relações com o público. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considerou que, a fim de evitar a ocorrência de casos semelhantes de má administração no futuro, as instituições e os organismos comunitários deveriam adoptar um código de boa conduta administrativa dos funcionários nas suas relações com o público.

Com base no que precede, o Provedor de Justiça Europeu apresentou, nos termos do nº 6 do artigo 3º do seu Estatuto, o seguinte projecto de recomendações às diferentes instituições, organismos e agências descentralizadas comunitárias:

1. A instituição ou o organismo comunitário deveria adoptar normas relativas à boa conduta administrativa dos seus funcionários nas suas relações com o público. Para a adopção dessas normas, a instituição ou o organismo comunitário poderia inspirar-se nas disposições contidas no código de boa conduta administrativa em anexo.

2. A fim de garantir que essas normas sejam facilmente compreensíveis para os cidadãos, o código deveria referir-se exclusivamente às relações dos funcionários com o público. Caso a instituição ou o organismo comunitário pretenda igualmente adoptar regras relativas às relações dos seus funcionários com a instituição, poderia fazê-lo num documento distinto, ao qual o público possa ter acesso.

3. Para que as normas sejam eficazes e acessíveis aos cidadãos, deveriam ser publicadas sob a forma de decisão no Jornal Oficial.

O Provedor de Justiça anexou ao seu projecto de recomendações um projecto de código de boa conduta administrativa. Este código continha, numa lista de 28 artigos, disposições sobre princípios substantivos e processuais, bem como disposições sobre o bom funcionamento da administração. Como referido anteriormente, as instituições foram convidadas a inspirar-se no código proposto pelo Provedor de Justiça.

O projecto de recomendações foi apresentado à Comissão em 28 de Julho de 1999, e ao Parlamento e ao Conselho em 29 de Julho de 1999. As três instituições foram convidadas a enviar um parecer circunstanciado até ao dia 30 de Novembro de 1999. Os projectos de recomendações às demais instituições, organismos e agências descentralizadas foram apresentados em 13 de Setembro de 1999, os quais foram convidados a enviar um parecer circunstanciado até ao dia 31 de Dezembro de 1999.

B. Respostas aos projectos de recomendações do Provedor de Justiça

Resposta da Comissão

Em 29 de Novembro de 1999, a Comissão informou o Provedor de Justiça de que, em 24 de Novembro de 1999, o colégio dos Comissários tinha aprovado em primeira leitura um projecto de decisão da Comissão que anexa ao seu regulamento interno um código de boa conduta administrativa. O Presidente da Comissão indicou que o código, que incide exclusivamente sobre as relações entre os serviços da Comissão e o público, será adoptado sob a forma de uma Decisão da Comissão, juridicamente vinculativa, e publicado no Jornal Oficial. O Presidente indicou igualmente que, embora existissem algumas diferenças entre as recomendações do Provedor de Justiça e o projecto de código da Comissão, os princípios gerais da proposta do Provedor de Justiça tinham sido tomados em devida consideração. A Comissão declarou que, após a consulta dos representantes do pessoal da Comissão e a elaboração de propostas sobre medidas de acompanhamento, nomeadamente no domínio da formação do pessoal, o colégio dos Comissários procederia a uma segunda leitura, prevista para o início de 2000, na qual seria concluída a redacção do código.

O projecto de código da Comissão tem a seguinte apresentação: o código de boa conduta administrativa figura em anexo ao projecto de decisão da Comissão. O artigo 1º do projecto de decisão estipula que o seguinte parágrafo será aditado ao artigo 23º do regulamento interno: "A Comissão adoptará, se necessário, medidas complementares relacionadas com o funcionamento da Comissão e dos seus serviços, que serão apensas ao presente regulamento". O artigo 2º estipula que o código será anexado ao regulamento interno.

O código apenso indica, em primeiro lugar, o que se entende por serviço de qualidade e descreve o objectivo e o alcance do código. O código divide-se em 6 secções, a saber: 1) princípios gerais da boa administração (legitimidade, não discriminação, proporcionalidade, coerência, 2) orientações em matéria de boa conduta administrativa (objectividade e imparcialidade, informação sobre os procedimentos administrativos, consideração das declarações de todas as partes directamente interessadas), 3) informação sobre os direitos das partes interessadas (obrigação de justificar as decisões, dever de indicar as vias de recurso possíveis), 4) tramitação dos pedidos de informações (pedidos de documentos, correspondência, comunicações telefónicas e electrónicas, pedidos dos meios de comunicação social), 5) protecção dos dados pessoais e da informação de carácter confidencial, 6) queixas (Comissão Europeia, Provedor de Justiça Europeu).

Após a carta da Comissão de 29 de Novembro de 1999, o Provedor de Justiça não recebeu mais informações sobre o seguimento dado ao projecto de código da instituição.

Resposta do Parlamento Europeu e do Conselho

Em 10 de Dezembro de 1999, o Parlamento Europeu informou o Provedor de Justiça de que, no decurso desse mês, um projecto de código seria submetido à aprovação da Mesa do Parlamento. Contudo, até 1 de Março de 2000 não foram recebidas mais informações da parte da instituição.

Em 29 de Novembro de 1999, o Conselho informou o Provedor de Justiça de que estava a ser preparada uma decisão do Conselho sobre o assunto, e que o projecto de código se inspiraria em larga medida na última secção ("Atendimento do público") do projecto de código da Comissão de Março de 1999. Até 1 de Março de 2000 não foram recebidas mais informações a este respeito.

Respostas das outras instituições e organismos comunitários

Em 20 de Janeiro de 2000, o Tribunal de Contas informou o Provedor de Justiça de que na sua reunião de 26 e 27 de Janeiro de 2000 tomaria uma decisão quanto a um projecto de código, cujo texto aprovado seria enviado ao Provedor de Justiça. Contudo, não foram recebidas mais informações desde essa data.

Em 26 de Janeiro de 2000, o Comité Económico e Social informou o Provedor de Justiça de que ainda não tinha adoptado um código de boa conduta administrativa, mas aguardava que a Comissão o consultasse sobre a questão. Não obstante, o Comité enviou uma nota de seis páginas contendo um parecer circunstanciado, elaborado pela sua Direcção de Recursos Humanos e Finanças, sobre o texto do código proposto pelo Provedor de Justiça Europeu. Nesta nota afirma-se que o código deve ser coerente com o disposto no Estatuto dos Funcionários, e que a sua aplicação poderá ter implicações em termos financeiros e de recursos humanos que devem ser examinadas antes da respectiva adopção.

Em 26 de Janeiro de 2000, o Comité das Regiões informou o Provedor de Justiça de que gostaria de prosseguir a reflexão sobre o assunto no âmbito da cooperação interinstitucional. O Comité das Regiões fez referência ao projecto de código da Comissão e insistiu na importância de que todas as instituições e organismos comunitários adoptem um texto único e idêntico.

Em 13 de Dezembro de 1999, o Banco Europeu de Investimento informou o Provedor de Justiça de que tencionava adoptar um código de boa conduta administrativa tal como proposto pelo Provedor de Justiça (isto é, um documento único, a publicar no Jornal Oficial), mas que levaria algum tempo a concluí-lo, devido à especificidade das funções do Banco enquanto instituição financeira. Não foram recebidas mais informações desde essa data.

Em 27 de Janeiro de 2000, o Banco Central Europeu informou o Provedor de Justiça de que estava a preparar um projecto de código do BCE. Este código constituiria não só uma referência para o público no que respeita ao tipo de conduta que este tem o direito de esperar ao lidar com o BCE, mas também um guia de ética profissional para todo o pessoal do BCE. O código será publicado no Jornal Oficial. Uma vez concluída a consulta dos representantes do pessoal, o código seria enviado ao Provedor de Justiça.

Organismos descentralizados

Exprimindo-se em nome de todas as agências descentralizadas, em 15 de Novembro de 1999 o Director do Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional (Cedefop) informou o Provedor de Justiça de que os directores das agências aguardavam a aprovação definitiva do projecto de código da Comissão.

Posteriormente, em 15 de Dezembro de 1999, o Cedefop informou o Provedor de Justiça de que adoptaria finalmente o código proposto pelo Provedor de Justiça antes da data limite de 31 de Dezembro de 1999, sob a forma de uma decisão do Conselho de Administração. O Cedefop indicou que, como a evolução do projecto de código da Comissão não era tão positiva e rápida como se esperava, os directores tinham chegado à conclusão de que o mais apropriado seria adoptar o código de conduta tal como proposto pelo Provedor de Justiça, sem prejuízo da adopção ulterior de um código mais completo uma vez concluído o texto da Comissão, se este for adequado às características de uma agência descentralizada de média dimensão. O Cedefop observou igualmente que, dada a impossibilidade de garantir em todas as ocasiões a aplicação integral de determinadas disposições, nomeadamente o artigo 13º relativo à resposta na língua do cidadão, o Centro faria todo o possível para satisfazer as expectativas legítimas do público e respeitar as obrigações inerentes ao código.

Em 21 de Dezembro de 1999, a Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho informou o Provedor de Justiça de que tencionava adoptar um código com base no texto proposto pelo Provedor de Justiça. Uma proposta para a adopção desse código seria submetida à Mesa do Conselho de Administração da Fundação na sua reunião de 11 de Fevereiro de 2000.

Em 14 de Dezembro de 1999, a Agência Europeia do Ambiente informou o Provedor de Justiça de que tinha decidido adoptar um projecto de código baseado na proposta do Provedor de Justiça Europeu. A agência enviou uma cópia do projecto de código ao Provedor de Justiça, cujo texto, constituído por 28 artigos, é idêntico à proposta do Provedor de Justiça.

Em 7 de Dezembro de 1999, a Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos (EMEA) informou o Provedor de Justiça de que o Conselho de Administração da EMEA tinha adoptado formalmente o código proposto pelo Provedor de Justiça na sua reunião de 1 de Dezembro de 1999. O referido código, que é idêntico ao proposto pelo Provedor de Justiça, entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2000 (artigo 28º do código) e pode ser consultado no sítio Web da EMEA.

Em 16 de Dezembro de 1999, o Instituto de Harmonização do Mercado Interno informou o Provedor de Justiça de que adoptaria um código de boa conduta administrativa quando a versão definitiva do código da Comissão fosse adoptada.

Em 25 de Janeiro de 2000, a Fundação Europeia para a Formação informou o Provedor de Justiça de que tinha decidido adoptar o texto da Comissão com algumas ligeiras modificações, e que procederia à adopção formal do código quando a versão definitiva do código da Comissão fosse adoptada. A Fundação formulou a mesma observação que o Cedefop no que se refere à resposta à correspondência do público na língua do requerente.

Em 13 de Dezembro de 1999, o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência informou o Provedor de Justiça de que era favorável ao código proposto pelo Provedor de Justiça, e que estaria apto a adoptar o seu próprio código antes do mês de Fevereiro de 2000. O Centro teceu o mesmo comentário no que se refere à resposta à correspondência na língua do requerente.

Em 17 de Dezembro de 1999, o Centro de Tradução dos Organismos da União Europeia informou o Provedor de Justiça de que tinha elaborado um projecto de código de boa conduta administrativa baseado na proposta do Provedor de Justiça. Posteriormente, em 24 de Fevereiro de 2000, o Centro de Tradução informou o Provedor de Justiça de que a versão definitiva do código tinha sido formalmente adoptada sob a forma de uma decisão em 10 de Fevereiro de 2000. O código, que é idêntico ao proposto pelo Provedor de Justiça, entrará em vigor em 31 de Março de 2000 (artigo 28º do código) e pode ser consultado no sítio Web do Centro de Tradução.

Em 22 de Dezembro de 1999, a Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho informou o Provedor de Justiça de que adoptaria o código de boa conduta administrativa proposto pelo Provedor de Justiça antes de 31 de Dezembro de 1999. A decisão seria assinada pelo presidente do Conselho de Administração. A Agência aludiu igualmente à dificuldade de garantir a aplicação do artigo 13º do código.

Em 21 de Dezembro de 1999, o presidente do Instituto Comunitário das Variedades Vegetais informou o Provedor de Justiça de que, uma vez que o código da Comissão se encontrava ainda em fase de consulta, solicitaria ao Conselho de Administração que adoptasse em Abril de 2000 o código proposto pelo Provedor de Justiça. O Instituto anexou uma cópia do projecto de código, que é idêntico à proposta do Provedor de Justiça.

C. Análise das respostas aos projectos de recomendações

Depreende-se das respostas recebidas que todas as instituições e organismos comunitários acolheram favoravelmente os projectos de recomendações e estavam dispostos a adoptar um código de boa conduta administrativa dos funcionários nas suas relações com o público.

Contudo, no que se refere à adopção concreta de um código de boa conduta administrativa e ao seguimento dado aos três projectos de recomendações, a saber 1) um código inspirado na proposta do Provedor de Justiça, que 2) se refira exclusivamente às relações com o público, e que 3) seja adoptado sob a forma de uma decisão publicada no Jornal Oficial), as respostas das instituições e organismos são díspares.

A Comissão

De todas as instituições, a Comissão é a única que aprovou, em primeira leitura, um projecto de código de boa conduta administrativa. No que se refere à apresentação e ao conteúdo do projecto de código da Comissão, o Provedor de Justiça gostaria de formular as seguintes observações:

Em primeiro lugar, o projecto de código não é adoptado sob a forma de uma decisão da Comissão, mas apenas como um anexo a uma decisão da Comissão, cujo artigo 1º se limita a estipular que "A Comissão adoptará, se necessário, medidas complementares relacionadas com o funcionamento da Comissão e dos seus serviços, que serão apensas ao presente regulamento".

Em segundo lugar, o texto do projecto de código de boa conduta administrativa da Comissão constitui aparentemente um guia de carácter não vinculativo, e não uma decisão obrigatória. Esta asserção infere-se, nomeadamente, da parte introdutória do código que estipula que o código se destina a "orientar" o pessoal da Comissão nas suas relações com o público. O mesmo se depreende do primeiro ponto, intitulado "Princípios gerais da boa administração", que estipula que a Comissão "espera que o seu pessoal respeite" os seguintes princípios nas suas relações com o público. Por último, o carácter não vinculativo do projecto de código está igualmente patente na segunda secção, intitulada "Orientações em matéria de boa conduta administrativa" e na secção consagrada aos "Pedidos de documentos", que é redigida de um modo muito descritivo.

Face ao que precede, o Provedor de Justiça considera que, caso este projecto de código seja definitivamente aprovado pela Comissão, não contemplará a primeira e terceira recomendações do Provedor de Justiça.

O Parlamento Europeu e o Conselho

Depreende-se das informações recebidas que tanto o Parlamento como o Conselho ainda não adoptaram um código sob a forma proposta na recomendação do Provedor de Justiça. Além disso, o Provedor de Justiça não recebeu qualquer projecto de código das instituições em questão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que à data de 1 de Março de 2000, o Parlamento e o Conselho não tinham aplicado os projectos de recomendações.

As outras instituições e organismos comunitários

Os projectos de recomandações ainda não foram aplicados pelo Tribunal de Contas e por quatro organismos comunitários (Comité Económico e Social, Comité das Regiões, Banco Europeu de Investimento, Banco Central Europeu). O Provedor de Justiça não recebeu qualquer projecto de código destas instituições e organismos. Os dois Comités aguardam a aprovação do projecto de código da Comissão antes de proceder à aprovações dos seus respectivos códigos.

Organismos descentralizados

No que se refere aos dez organismos descentralizados, o Provedor de Justiça observa em primeiro lugar que em 1 de Dezembro de 1999 e 10 de Fevereiro de 2000 respectivamente, a EMEA e o Centro de Tradução dos Organismos da União Europeia adoptaram formalmente, sob a forma de uma decisão, o código de boa conduta administrativa proposto pelo Provedor de Justiça. Os referidos códigos, que contêm 28 artigos e são idênticos à proposta do Provedor de Justiça, entraram em vigor em 1 de Janeiro de 2000 e 31 de Março de 2000, respectivamente. Os códigos podem ser consultados pelo público nos respectivos sítios Web. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que tanto a EMEA como o Centro de Tradução dos Organismos da União Europeia aplicaram correctamente os projectos de recomendações, excepto no que se refere à publicação no Jornal Oficial.

Dois outros organismos descentralizados, a saber a Agência Europeia do Ambiente e o Instituto Comunitário das Variedades Vegetais elaboraram igualmente, e adoptarão dentro em breve, um código de boa conduta administrativa constituído por 28 artigos e cujo texto é idêntico ao da proposta do Provedor de Justiça. O presidente do Instituto Comunitário das Variedades Vegetais indicou que iria pedir ao Conselho de Administração do Instituto que adoptasse o código na sua reunião de Abril de 2000. Dada a similitude entre os dois projectos de código e a proposta do Provedor de Justiça, o Provedor de Justiça considera que, uma vez definitivamente adoptados e publicados no Jornal Oficial, os códigos em questão aplicarão correcta e integralmente os projectos de recomendações.

Os outros seis organismos descentralizados ainda não aplicaram os projectos de recomendações. Contudo, quatro deles, a saber o Cedefop, a Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho, o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência e a Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, indicaram que adoptariam o código de boa conduta administrativa proposto pelo Provedor de Justiça nos seus projectos de recomendações. O Provedor de Justiça não recebeu, no entanto, mais informações sobre o seguimento dado por esses organismos ao código em questão.

Dois outros organismos descentralizados, a saber o Instituto de Harmonização do Mercado Interno e a Fundação Europeia para a Formação, informaram o Provedor de Justiça de que adoptariam um código quando o projecto da Comissão fosse definitivamente aprovado.

D. Conclusões e recomendação

1. Nas suas resoluções sobre os relatórios anuais de actividades do Provedor de Justiça Europeu de 1997 e 1998, o Parlamento Europeu sublinhou a necessidade de se elaborar o mais rapidamente possível um código de boa conduta administrativa, e a importância de que semelhante código seja, por razões de acessibilidade e compreensão do público, o mais idêntico possível em todas as instituições e organismos europeus[8].
2. O Provedor de Justiça observa que nas duas últimas décadas, muitos Estados-Membros adoptaram leis que regem as suas administrações. No entender do Provedor de Justiça, a conduta administrativa das instituições e organismos comunitários deveria, na medida do possível, ser coerente com as melhores normas aplicáveis às administrações dos Estados-Membros. Por essa razão, o código de boa conduta administrativa do Provedor de Justiça inspira-se nas regulamentações administrativas em vigor nos Estados-Membros e nas organizações internacionais.[9]
3. O Provedor de Justiça apresentou projectos de recomendações às diferentes instituições e organismos comunitários no sentido da adopção de um código de boa conduta administrativa. Em 1 de Março de 2000, dentre as 18 instituições e organismos comunitários destinatários dos projectos de recomendações, apenas dois organismos, a saber a EMEA e o Centro de Tradução dos Organismos da União Europeia, informaram o Provedor de Justiça de que tinham adoptado formalmente um código sob a forma proposta pelo Provedor de Justiça. Alguns outros organismos descentralizados estão em vias de adoptar a proposta do Provedor de Justiça. Outras instituições e organismos apresentaram projectos de códigos, mas a respectiva forma e conteúdo é variável.
4. Por conseguinte, o Provedor de Justiça conclui que é necessário examinar um modo alternativo de elaborar normas de boas práticas administrativas aplicáveis a todas as instituições e organismos comunitários nas suas relações com o público.
5. Na opinião do Provedor de Justiça, a solução mais eficaz seria promulgar essas normas sob a forma de uma regulamentação administrativa europeia.
6. Consequentemente, o Provedor de Justiça recomenda a promulgação de uma regulamentação administrativa europeia, aplicável a todas as instituições e organismos comunitários. Esta regulamentação poderia revestir a forma de um regulamento.
7. O Parlamento Europeu, na sua qualidade de única instituição que representa democraticamente todos os cidadãos da União, está habilitado a tomar a iniciativa da adopção dessa regulamentação administrativa europeia, recorrendo ao procedimento previsto no nº 2 do artigo 192º do Tratado CE.
8. O nº 2 do artigo 192º do Tratado CE estipula que "O Parlamento Europeu pode, por maioria dos seus membros, solicitar à Comissão que submeta à sua apreciação todas as propostas adequadas sobre as questões que se lhe afigure requererem a elaboração de actos comunitários para efeitos de aplicação do presente Tratado". O Parlamento poderia considerar a possibilidade de recorrer a este procedimento para sugerir à Comissão a apresentação de uma proposta de regulamentação administrativa europeia sob a forma de um regulamento vinculativo para todas as instituições e organismos. Essa regulamentação poderia basear-se no código de boa conduta administrativa do Provedor de Justiça, que já foi adoptado por dois organismos descentralizados.
9. A base jurídica de um regulamento que institui uma regulamentação administrativa europeia poderia ser o artigo 308º do Tratado CE que estipula que "se uma acção da Comunidade for considerada necessária para atingir, no curso de funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de acção necessários para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, adoptará as disposições adequadas."

Com base no que precede, e nos termos do nº 7 do artigo 3º do seu Estatuto, o Provedor de Justiça formula a seguinte recomendação ao Parlamento:

Tendo em vista a adopção de normas de boa conduta administrativa aplicáveis indistintamente a todas as instituições e organismos comunitários nas suas relações com o público, o Provedor de Justiça recomenda a promulgação de uma regulamentação administrativa europeia, aplicável a todas as instituições e organismos comunitários. Esta regulamentação poderia revestir a forma de um regulamento.

Estrasburgo, 21 de Março de 2000

Jacob SÖDERMAN

[1] Resolução sobre o relatório anual de actividades (1998) do Provedor de Justiça Europeu (C-0138/99), JO C 219/456 de 1999.

[2] Cf. resolução sobre o relatório anual de actividades (1997) do Provedor de Justiça Europeu, de 19 de Julho de 1998 (C4-0270/98).

[3] Resolução sobre o relatório anual de actividades (1998) do Provedor de Justiça Europeu (C-0138/99), JO C 219/456 de 1999.

[4] Parlamento Europeu, Conselho da União Europeia, Comissão Europeia, Tribunal de Contas Europeu, Comité Económico e Social, Comité das Regiões, Banco Europeu de Investimento, Banco Central Europeu, Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional, Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho, Agência Europeia do Ambiente, Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos, Instituto de Harmonização do Mercado Interno, Fundação Europeia para a Formação, Observatório Europeu da Droga e da Toxicódigopendência, Centro de Tradução dos Organismos da União Europeia, Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, Instituto Comunitário das Variedades Vegetais, Serviço das Publicações Oficiais da Comunidades Europeias.

[5] Na decisão do Provedor de Justiça de 13 de Setembro de 1999, que contém o projecto de recomendações, são descritas em pormenor as respostas da Comissão, do Parlamento e do Conselho, bem como das demais instituições, organismos e agências descentralizadas.

[6] JO L 46/58 de 1994.

[7] Resolução sobre o relatório anual de actividades (1997) do Provedor de Justiça Europeu, de 19 de Julho de 1998 (C4-0270/98), JO C 292/168 de 1998. Resolução sobre o relatório anual de actividades (1998) do Provedor de Justiça Europeu (C-0138/99), JO C 219/456 de 1999.

[8] Resolução sobre o relatório anual de actividades (1997) do Provedor de Justiça Europeu, de 19 de Julho de 1998 (C4-0270/98), JO C 292/168 de 1998. Resolução sobre o relatório anual de actividades (1998) do Provedor de Justiça Europeu (C-0138/99), JO C 219/456 de 1999.

[9] Exemplos importantes dessas normas administrativas nos Estados-Membros são: em Portugal, o Código de Procedimento Administrativo - Decreto-Lei nº 442/91 de 15 de Novembro de 1991 (que inclui, nomeadamente, disposições sobre o direito a ser ouvido antes da adopção de uma decisão, a notificação da decisão e a indicação das possibilidades de recurso); em Itália, a Lei n° 241/90 de 7 de Agosto de 1990 - Novas normas no domínio dos procedimentos administrativos e direito de acesso aos documentos administrativos (que inclui, nomeadamente, a indicação do funcionário encarregado do procedimento administrativo, o direito das partes a ser ouvidas e a especificação dos fundamentos em que se baseia a decisão); em Espanha, a Lei de 6 de Novembro de 1992 sobre o Regime Jurídico das Administrações Públicas e do Procedimento Administrativo Comum; na Dinamarca, a Lei n° 571 de 19 de Dezembro de 1985 - Administração Pública (que inclui, nomeadamente, disposições sobre o direito das partes a ser ouvidas e prestar declarações, a especificação dos fundamentos das decisões e orientação em matéria de recurso); na Finlândia, a Lei nº 598 de 6 de Agosto de 1982 - Procedimento Administrativo (que inclui, nomeadamente, disposições sobre o direito das partes a ser ouvidas, a especificação dos fundamentos da decisão e a transferência de assuntos para a autoridade competente); na Suécia, o Código Administrativo (1986:223) de 7 de Maio de 1986 (que inclui, nomeadamente, disposições sobre a obrigação de dar resposta às perguntas dos cidadãos, a obrigação de informar os cidadãos sobre a instituição pertinente, o direito das partes a ser ouvidas, o direito de prestar declarações, a especificação dos fundamentos da decisão e a indicação das possibilidades de recurso); na Áustria, o Código de Procedimento Administrativo de 31/1/1991 (alterado em 1995, BGBl 1991 idFIN BGBl 1995/471); na Alemanha, o Código de Procedimento Administrativo de 25 de Maio de 1976 (BGBl. I p. 1253); na Grécia, o Código de Procedimento Administrativo não Contencioso - Lei nº 2690 de 9 de Março de 1999; na Bélgica, a Lei sobre a fundamentação formal dos actos administrativos de 29 de Julho de 1999; nos Países Baixos, o Código Administrativo Geral de 4/6/1992; no Luxemburgo, a Lei de 1 de Dezembro de 1978 sobre o processo não contencioso e o Regulamento Grão-Ducal de 8 de Junho de 1979 sobre o procedimento administrativo dos serviços do Estado e dos municípios (que inclui, nomeadamente, disposições sobre a fundamentação da decisão e a indicação das possibilidades de recurso); em França, o projecto de lei nº 153 (1998-1999) sobre os direitos dos cidadãos nas suas relações com as administrações (em segunda leitura na Assemblée Nationale e que inclui, nomeadamente, disposições em matéria de indicação do funcionário encarregado do processo do cidadão, aviso de recepção, transferência de um assunto para a autoridade competente e notificação do facto ao cidadão, bem como a possibilidade de apresentar observações orais e por escrito antes da adopção da decisão). O Provedor de Justiça gostaria de referir igualmente o Guia de Boas Práticas dos Funcionários do Provedor de Justiça irlandês (1996), que constitui um manual de ética administrativa, a Carta do Cidadão do Reino Unido e a Carta dos Utentes dos Serviços Públicos belga, de 4 de Dezembro de 1992. No que se refere a outras organizações internacionais, o Provedor de Justiça remete para a Recomendação de 23 de Abril de 1998 do Conselho da OCDE sobre a melhoria da conduta ética no serviço público, bem como para o guia editado pelo Conselho da Europa intitulado "The administration and you", que estabelece os princípios básicos do direito e procedimento administrativos, considerados de importância primordial para a protecção dos indivíduos nas suas relações com as autoridades administrativas. Este guia contém referências à jurisprudência pertinente do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, e exemplos da aplicação dos princípios nos Estados Membros do Conselho da Europa (Council of Europe Publishing, 1996).