Provedor de Justiça Europeu

(elaborata conformemente all'articolo 3, paragrafo 7 dello Statuto del Mediatore europeo)

Sintesi

La presente relazione speciale ha per oggetto l'indagine di propria iniziativa del Mediatore europeo circa l'esistenza e l'accessibilità al pubblico, nelle varie istituzioni e organismi comunitari, di un codice di buona condotta amministrativa.

L'indagine è stata avviata nel novembre 1998. Nel luglio e nel settembre 1999 il Mediatore ha redatto dei progetti di raccomandazione a 18 istituzioni e organismi comunitari affinché adottassero norme in materia di buona condotta amministrativa per i propri funzionari nei loro rapporti con il pubblico. Per adottare tali norme, dichiarava il Mediatore, le istituzioni e gli organismi potevano basarsi sulle disposizioni contenute nell'allegato codice di buona condotta amministrativa. Il Mediatore sottolineava che, per essere efficaci e accessibili ai cittadini, le norme dovevano essere adottate sotto forma di decisione e pubblicate sulla gazzetta Ufficiale.

Dalle risposte ai progetti di raccomandazione risulta che solo due organismi, vale a dire l'Agenzia europea per la valutazione dei medicinali (EMEA) e il Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea hanno adottato, rispettivamente il 1° dicembre 1999 e il 10 febbraio 2000, il codice di buona condotta amministrativa proposto dal Mediatore. Queste due agenzie hanno attuato correttamente i progetti di raccomandazione.

La Commissione europea ha presentato un progetto di codice, ma non lo ha ancora adottato. Né il Parlamento europeo né il Consiglio hanno adottato un codice di buona condotta amministrativa. Alla data del 1° marzo 2000 nessun'altra istituzione od organismo avevano adottato un loro codice.

Il Parlamento europeo aveva sottolineato l'urgente necessità di definire quanto prima dei codici di buona condotta amministrativa quanto più possibile identici per tutte le istituzioni e gli organismi comunitari.[1] Tuttavia, solo due delle 18 istituzioni, organismi e agenzie decentrati interessati dall'indagine hanno dato attuazione ai progetti di raccomandazione del Mediatore. Pertanto, il Mediatore conclude la presente relazione speciale con una raccomandazione sulla necessità di un atto amministrativo europeo per garantire che i funzionari di tutte le istituzioni e gli organismi comunitari osservino gli stessi principi di buona condotta amministrativa nei loro rapporti con il pubblico.

Tale atto potrebbe assumere la forma di un regolamento. Il Parlamento europeo, nella sua veste di unica istituzione europea che rappresenta democraticamente tutti i cittadini europei potrebbe prendere in considerazione l'idea di un ricorso alla procedura di cui all'articolo 192, paragrafo 2 del trattato CE per promuovere l'adozione di un atto amministrativo europeo in tale forma.

A. L'indagine del Mediatore e i progetti di raccomandazione

L'11 novembre 1998 il Mediatore ha avviato un'indagine di propria iniziativa circa l'esistenza e l'accessibilità al pubblico, nelle varie istituzioni ed organismi comunitari, di un codice di buona condotta amministrativa dei funzionari nelle loro relazioni con il pubblico.

La presente relazione speciale è presentata al Parlamento europeo conformemente all'articolo 3, paragrafo 7 dello Statuto del Mediatore. Essa è inoltre corredata, secondo quanto stabilito dalla disposizione suddetta, di una raccomandazione che il Mediatore ritiene necessaria nel caso presente. La relazione speciale si basa su informazioni ricevute dalle istituzioni e dagli organismi comunitari entro il 1° marzo 2000.

I motivi per l'indagine

La decisione di avviare un'indagine di propria iniziativa è dipesa, fra l'altro, dal fatto che durante il suo mandato il Mediatore ha ricevuto numerose denunce che hanno portato alla sua attenzione casi di cattiva amministrazione da parte delle varie istituzioni e organismi comunitari. Essi sono stati riportati nelle relazioni annuali del Mediatore e possono anche essere consultati nel sito Web del Mediatore (http://www.euro-ombudsman.eu.int). Il Mediatore ha ritenuto che molti di questi casi di cattiva amministrazione avrebbero potuto essere evitati se fossero state disponibili informazioni chiare, sotto forma di un codice di buona condotta amministrativa, sugli obblighi amministrativi del personale della Comunità nei confronti dei cittadini.

Il motivo più generale della decisione di avviare tale indagine è che rientra nel mandato del Mediatore il miglioramento delle relazioni tra i cittadini europei e le istituzioni ed organismi comunitari. Con la creazione dell'ufficio del Mediatore, l'Unione europea ha voluto sottolineare il proprio l'impegno a porre in essere un'amministrazione democratica, trasparente e responsabile. Il Mediatore dovrebbe promuovere prassi di buona amministrazione migliorando la qualità dell'amministrazione.

Il Mediatore, pertanto, nell'indagine di propria iniziativa ha osservato che, per migliorare la qualità dell'amministrazione comunitaria, risulterebbero preziosi codici di buona prassi amministrativa. Tali codici risulterebbero un valido supporto per i funzionari nel trattamento delle richieste e delle denunce dei cittadini. Il codice li informerebbe in modo dettagliato riguardo alle norme da rispettare nei rapporti con quanti si rivolgono alla loro istituzione. Se i codici fossero facilmente accessibili al pubblico, ad esempio sotto forma di decisione pubblicata sulla Gazzetta ufficiale, essi fornirebbero ai cittadini le informazioni sui loro diritti e su quali norme di buona amministrazione possono attendersi dalle istituzioni e dagli organi della Comunità.

Il Parlamento europeo ha accolto molto positivamente l'idea di un codice di questo tipo per le istituzioni e gli organismi europei[2] e ha sottolineato "l'importanza che tale codice, per motivi di accesso e comprensione del pubblico, sia quanto più identico possibile per tutte le Istituzioni e gli organi europei".[3]

L'indagine

Sulla base di tali considerazioni, e in conformità dell'articolo 3, paragrafo 1 del suo Statuto, il Mediatore ha avviato un'indagine di propria iniziativa, rivolta a 18 istituzioni ed organismi comunitari (quattro istituzioni comunitarie ai sensi dell'articolo 4 del trattato, 4 organismi creati dal trattato e dieci "agenzie e organismi comunitari decentrati")[4]. L'indagine aveva l'oggetto seguente:

In primo luogo, il Mediatore ha chiesto a ogni istituzione od organismo se avesse adottato un codice di buona prassi amministrativa per i propri funzionari nelle relazioni con il pubblico, di facile accesso per i cittadini. In caso negativo, il Mediatore ha chiesto se l'istituzione o l'organismo avrebbe accettato di compiere i passi necessari per adottare un codice di condotta. Per quanto riguarda il contenuto del codice, il Mediatore ha osservato che potrebbe includere, in un elenco di disposizioni, norme generali applicabili ai principi oggettivi e procedurali contenuti nell'allegato alla sua lettera dell'11 novembre 1998.

In secondo luogo, in considerazione del fatto che tale codice sarebbe più efficace se consistesse in un documento accessibile al pubblico e contenesse disposizioni puntuali, il Mediatore ha altresì chiesto all'istituzione o all'organismo di indicare in quale forma avrebbe adottato il codice.

Il Mediatore ha chiesto alle varie istituzioni, organismi e agenzie decentrate di informarlo circa le rispettive situazioni per quanto riguarda il codice di buona condotta amministrativa entro la fine del febbraio 1999.

Le risposte iniziali delle istituzioni e degli organismi

Sulla base delle informazioni ricevute dalle varie istituzioni, dagli organismi e dalle agenzie decentrate comunitari, è risultato che nessuno di essi aveva adottato un codice di buona condotta amministrativa, come proposto dal Mediatore.[5]

Nel marzo 1999 la Commissione aveva elaborato un progetto di codice di condotta per il proprio personale, la cui sezione quinta riguardava le relazioni dei funzionari della Commissione con il pubblico. Il Mediatore tuttavia è stato informato che questo codice non era stato adottato e che, viste le circostanze (legate alle dimissioni della Commissione) non era possibile dargli un seguito formale.

Il Parlamento, il Consiglio, la Corte dei conti, il Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni e la Banca centrale europea hanno accolto con favore la proposta, ma non hanno tuttora adottato alcun codice di buona condotta amministrativa per i loro funzionari nelle relazioni con il pubblico.

D'altro canto, la Banca europea degli investimenti ha già adottato nell'aprile 1997 un proprio codice di condotta dettagliato. Tuttavia, sembra che tale codice, che è complementare ai regolamenti sul personale, riguardi principalmente le relazioni del personale della BEI con la stessa istituzione.

È risultato inoltre che nove delle dieci agenzie decentrate hanno accettato di compiere i passi necessari per adottare un codice di buona condotta amministrativa, ma sono ancora in attesa dell'adozione definitiva del codice di condotta della Commissione per approvare di concerto codici analoghi.

Infine, dalla risposta dell'Ufficio per l'armonizzazione nel mercato interno è risultato che tale ufficio ha già soddisfatto la maggior parte dei principi oggettivi e procedurali contenuti nella proposta del Mediatore per un codice di buona condotta amministrativa. Tuttavia, tali garanzie non riguardano tutte le relazioni con i cittadini, ma sono limitate alla procedura di deposito del marchio comunitario.

I progetti di raccomandazione

Alla luce della situazione suesposta, il Mediatore ha ritenuto necessario elaborare dei progetti di raccomandazione destinati alle istituzioni, agli organismi e alle agenzie decentrate: Le ragioni per elaborare dei progetti di raccomandazione erano le seguenti:

Il trattato di Amsterdam ha introdotto esplicitamente il concetto di trasparenza nel trattato sull'Unione europea, stabilendo che "Il presente trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione sempre più stretta tra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini" (articolo 1 del trattato sull'Unione europea). Un codice contenente i principi fondamentali di buona condotta amministrativa per i funzionari nei loro rapporti con il pubblico è necessario sia per avvicinare l'amministrazione ai cittadini che per garantire una migliore qualità dell'amministrazione, contribuendo in tal modo a prevenire il verificarsi di casi di cattiva amministrazione. Tale codice è utile sia per i funzionari della Comunità, in quanto li informa in maniera dettagliata delle norme da rispettare nei loro rapporti con il pubblico, sia per i cittadini, in quanto può fornire loro le informazioni su quali principi regolano l'amministrazione della Comunità e sulle norme di comportamento che hanno il diritto di attendersi nei loro rapporti con l'amministrazione comunitaria.

Il Mediatore ha ritenuto che un codice di buona condotta amministrativa possa essere efficace solo se esso è un documento accessibile pubblicamente ai cittadini. Pertanto è opportuno che sia pubblicato sotto forma di decisione, analogamente al codice di condotta relativo all'accesso del pubblico ai documenti della Commissione, contenuto nella decisione della Commissione (94/90/CECA, CE, Euratom) dell'8 febbraio 1994[6]. Il Mediatore ha altresì rilevato che, per essere comprensibile e non creare confusione al pubblico, tale codice dovrebbe consistere in un documento unico che contenga esclusivamente norme sui rapporti dei funzionari con il pubblico e non sui rapporti dei funzionari con la loro istituzione (diritti e doveri, spiegazione delle disposizioni dei regolamenti sul personale), come nel progetto di codice per il personale della Commissione europea del marzo 1999.

Il Mediatore ha inoltre osservato che, nelle sue risoluzioni sulle relazioni annuali del Mediatore europeo per il 1997 e il 1998[7], il Parlamento europeo ha sottolineato l'urgenza di redigere al più presto un codice di buona condotta amministrativa e l'importanza che tale codice, per motivi di accesso e di comprensione del pubblico, sia quanto più identico possibile per tutte le istituzioni e gli organismi europei. Il Parlamento ha altresì indicato che tale codice dovrebbe essere accessibile a tutti i cittadini europei e pubblicato sulla Gazzetta ufficiale.

Infine, sulla base delle informazioni fornite al Mediatore dalle varie istituzioni comunitarie, gli organismi e le agenzie decentrate, è risultato che nessuno di essi ha adottato un codice di buona condotta amministrativa come proposto dal Mediatore.

Il Mediatore ha concluso che durante il suo mandato sono stati riscontrati vari episodi di cattiva amministrazione di diverse istituzioni ed organismi comunitari. Uno dei motivi di tali episodi di cattiva amministrazione è che al momento non esistono regole chiare sui principi di buona condotta amministrativa che i funzionari della Comunità dovrebbero rispettare nei rapporti con il pubblico. Il Mediatore ha pertanto ritenuto che al fine di prevenire il ripetersi di simili casi di cattiva amministrazione in futuro, le istituzioni e gli organi comunitari dovrebbero adottare un codice di buona condotta amministrativa per i propri funzionari nei loro rapporti con il pubblico.

Alla luce di quanto esposto, il Mediatore europeo, in conformità dell'articolo 3, paragrafo 6 dello Statuto del Mediatore, ha redatto i seguenti progetti di raccomandazione alle diverse istituzioni, organismi e agenzie decentrate della Comunità:

1. L'istituzione dovrebbe adottare norme in materia di buona condotta amministrativa per i funzionari nei loro rapporti con il pubblico. Per adottare tali norme, l'istituzione potrebbe basarsi sulle disposizioni contenute nell'allegato codice di buona condotta amministrativa.

2. Per garantire una facile comprensione da parte dei cittadini, tali norme dovrebbero riguardare solo i rapporti dei funzionari con il pubblico. Se l'istituzione intende adottare norme relative ai rapporti dei funzionari con l'istituzione, può farlo in un documento separato, accessibile al pubblico.

3. Per essere efficaci ed accessibili ai cittadini, le norme dovrebbero essere adottate sotto forma di decisione e pubblicate sulla Gazzetta ufficiale.

Il Mediatore ha allegato ai suoi progetti di raccomandazioni un progetto di codice di buona condotta amministrativa. Tale codice conteneva, in un elenco di 28 articoli, disposizioni relative a principi sia oggettivi che procedurali, nonché disposizioni sul buon funzionamento dell'amministrazione. Come si è detto in precedenza, è stato chiesto alle istituzioni di basarsi sul codice proposto dal Mediatore.

I progetti di raccomandazione sono stati trasmessi alla Commissione il 28 luglio 1999, e al Parlamento e al Consiglio il 29 luglio 1999. E' stato chiesto alle tre istituzioni di trasmettere i propri pareri circostanziati non oltre il 30 novembre 1999. I progetti di raccomandazione agli altri organismi e agenzie decentrate sono stati trasmessi il 13 settembre 1999 con la richiesta di trasmettere un parere circostanziato non oltre il 31 dicembre 1999.

B. Risposte ai progetti di raccomandazione del Mediatore

La risposta della Commissione

La Commissione ha informato il Mediatore il 29 novembre 1999 che in data 24 novembre 1999 il Collegio della Commissione aveva approvato in prima lettura un progetto di decisione della Commissione che completa il suo regolamento interno con un codice di buona condotta amministrativa. Il Presidente della Commissione ha indicato che il codice, che tratta esclusivamente delle relazioni tra i servizi della Commissione e il pubblico, verrà adottato con una decisione giuridicamente vincolante della Commissione da pubblicarsi sulla Gazzetta Ufficiale. Egli ha inoltre indicato che, benché sussistessero alcune differenze tra le raccomandazioni del Mediatore e il progetto di codice della Commissione, si era tenuto pienamente conto degli elementi principali della proposta del Mediatore. La Commissione ha indicato che, previa consultazione dei rappresentanti del personale dell'istituzione ed elaborazione di proposte di misure di accompagnamento relative per esempio alla formazione del personale, il Collegio dovrebbe dare al codice la sua forma definitiva nel corso di una seconda lettura all'inizio del 2000.

Il progetto di codice della Commissione è presentato nella forma seguente: il codice di buona condotta amministrativa è allegato a un progetto di decisione della Commissione. L'articolo 1 di tale progetto di decisione stabilisce che venga aggiunto il seguente paragrafo all'articolo 23 del suo regolamento: "La Commissione adotta, se del caso, misure supplementari relative al funzionamento della Commissione e dei suoi servizi, che sono allegate al presente regolamento". L'articolo 2 stabilisce che l'allegato al codice sia allegato al regolamento.

Il codice allegato indica in primo luogo cosa sia un servizio di qualità e descrive gli obiettivi e l'ambito di applicazione del codice. Esso si suddivide in 6 sezioni, vale a dire 1) principi generali di buona amministrazione (legalità, assenza di discriminazione, proporzionalità, coerenza), 2) linee direttrici di buona condotta amministrativa (obiettività e imparzialità, informazione sui procedimenti amministrativi, dare ascolto a tutte le parti aventi un interesse diretto), 3) informazione sui diritti delle parti interessate (obbligo di indicare i motivi delle decisioni, obbligo di indicare le possibilità di ricorso), trattamento delle indagini (richiesta di documenti, corrispondenza, telefonate e comunicazioni elettroniche, richieste da parte dei media), 5) tutela dei dati personali e informazioni riservate, 6) denunce (la Commissione europea, il Mediatore europeo).

Dopo la lettera della Commissione del 29 novembre 1999 il Mediatore non ha ricevuto nuove informazioni per quanto riguarda il seguito dato al progetto di codice della Commissione.

Il Parlamento europeo e le risposte del Consiglio

Il 10 dicembre 1999 il Parlamento europeo ha informato il Mediatore europeo che un progetto di codice sarebbe stato sottoposto per approvazione all'Ufficio di presidenza del Parlamento nel dicembre 1999. Tuttavia, alla data del 1° marzo 2000, non erano pervenute ulteriori informazioni da parte del Parlamento europeo.

Il Consiglio ha informato il Mediatore il 29 novembre 1999 che era in preparazione una decisione del Consiglio in materia e che il progetto di codice si sarebbe ampiamente ispirato all'ultima sezione ("Servire il pubblico") del progetto di codice della Commissione del marzo 1999. Alla data del 1° marzo 2000 non erano pervenute ulteriori informazioni.

Le risposte delle altre istituzioni e organismi comunitari

La Corte dei conti ha informati il Mediatore il 20 gennaio 2000 che nella sua riunione del 26 e 27 gennaio 2000 avrebbe deciso su un progetto di testo e avrebbe inviato il testo adottato al Mediatore. Tuttavia dopo tale data non sono pervenute ulteriori informazioni.

Il Comitato economico e sociale ha informato il Mediatore il 26 gennaio 2000 di non aver ancora adottato un codice di buona condotta amministrativa, ma di essere in attesa di essere investito della questione dalla Commissione. Il Comitato ha tuttavia trasmesso una nota di sei pagine contenente un parere circostanziato, preparata dalla sua direzione 'Risorse umane e finanze' sul testo del codice proposto dal Mediatore europeo. In tale nota si afferma che il codice non dovrebbe essere in contraddizione con i regolamenti del personale e che l'attuazione del codice potrebbe avere delle implicazioni sul piano finanziario e delle risorse umane che occorre valutare preventivamente.

Il Comitato delle regioni ha informato il Mediatore il 26 gennaio 2000 di voler continuare a riflettere sulla materia nel quadro della cooperazione interistituzionale. Il Comitato delle regioni ha fatto riferimento al progetto di codice della Commissione e ha insistito sull'importanza che tutte le istituzioni e gli organismi europei adottino un testo unico e identico.

La Banca europea per gli investimenti ha informato il Mediatore il 13 dicembre 1999 che avrebbe adottato un codice di buona condotta amministrativa come richiesto dal Mediatore (vale a dire un documento unico, con pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale), ma che ci sarebbe voluto del tempo a completarlo, dato in particolare il carattere specifico dell'attività della Banca in quanto istituzione finanziaria. Da allora non sono pervenute ulteriori informazioni.

La Banca centrale europea ha informato il Mediatore il 27 gennaio 2000 che era stato preparato un progetto i codice della BCE. Tale codice servirebbe non solo da riferimento per il pubblico per quanto riguarda le norme di comportamento che esso ha diritto ad attendersi nei suoi rapporti con la BCE, ma anche da orientamento in materia di etica professionale per tutti i dipendenti della BCE. Il codice verrà pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Una volta terminata la consultazione con i rappresentanti del personale della BCE, il codice verrebbe trasmesso al Mediatore.

Le agenzie decentrate

A nome di tutte le agenzie decentrate il Direttore del Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (Cedefop) ha informato il Mediatore il 15 novembre 1999 che i direttori delle agenzie erano in attesa del risultato del progetto di codice della Commissione.

Successivamente, il 15 dicembre 1999, il Cedefop ha informato il Mediatore che avrebbe infine adottato il codice proposto dal Mediatore entro la scadenza del 31 dicembre 1999, sotto forma di una decisione del Consiglio direttivo. Il Cedefop ha indicato che, dato che gli sviluppi relativi al progetto di codice della Commissione non erano così positivi e imminenti come ci si aspettava, i direttori ritenevano che in questa fase l'unica cosa opportuna era adottare il codice di condotta proposto dal Mediatore, pur mantenendo il diritto di adottare in aggiunta un codice più completo una volta che la Commissione gli avesse dato una forma definitiva, qualora esso fosse ancora conforme alle caratteristiche di un'agenzia decentrata di media grandezza. Il Cedefop ha inoltre osservato che, nella misura in cui non è obiettivamente possibile garantire sempre la piena attuazione di disposizioni dettagliate, come ad esempio l'articolo 13 concernente la risposta nella lingua del cittadino, si sarebbe prodigato al massimo per soddisfare le attese legittime del pubblico e rispettare gli obblighi assunti con l'adozione del codice.

La Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro ha informato il Mediatore il 21 dicembre 1999 che avrebbe adottato un codice basato su quello definito dal Mediatore. Una proposta di adozione di tale codice sarebbe stata presentata all'ufficio del Consiglio direttivo della Fondazione in occasione della sua riunione dell'11 febbraio 2000.

L'Agenzia europea dell'ambiente ha informato il Mediatore il 14 dicembre 1999 di aver deciso di adottare un progetto di codice di condotta basato sulla proposta del Mediatore europeo. L'Agenzia ha inviato una copia del progetto di codice al Mediatore. Il testo di tale codice, che contiene 28 articoli, è uguale a quello della proposta del Mediatore.

Il 7 dicembre 1999, l'Agenzia europea per la valutazione dei medicinali (EMEA) ha informato il Mediatore che il Consiglio direttivo dell'EMEA aveva adottato formalmente il codice proposto dal Mediatore in occasione della sua riunione del 1° dicembre 1999. Inoltre, il codice, che è uguale alla proposta del mediatore, è entrato in vigore il 1° gennaio 2000 (articolo 28 del codice). Esso è accessibile al pubblico tramite il sito Web dell'EMEA.

L'Ufficio per l'armonizzazione del mercato interno (UAMI) ha informato il Mediatore il 16 dicembre 1999 che avrebbe adottato un codice di buona condotta amministrativa una volta che la Commissione avesse adottato definitivamente il proprio codice.

La Fondazione europea per la formazione ha informato il Mediatore il 25gennaio 2000 di aver deciso di adottare il testo della Commissione con alcune lievi modifiche e che avrebbe adottato formalmente tale codice una volta che la Commissione avesse adottato definitivamente il proprio codice. La Fondazione ha espresso la stessa osservazione del Cedefop per quanto riguarda la risposta alle lettere del pubblico nella lingua dello scrivente.

L'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze ha informato il Mediatore il 13 dicembre 1999 di essere ampiamente favorevole a seguire il codice proposto dal Mediatore e che sarebbe stato in grado di adottare il proprio codice entro il febbraio 2000. Il Centro ha espresso la stessa osservazione per quanto riguarda la risposta alle lettere del pubblico nella lingua dello scrivente.

Il Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea ha informato il Mediatore il 17 dicembre 1999 di aver elaborato un codice di buona condotta amministrativa basato sulla proposta del Mediatore. Successivamente, il 24 febbraio 2000, il Centro di traduzione ha informato il Mediatore che la versione definitiva del codice era stata formalmente adottata sotto forma di decisione il 10 febbraio 2000. Il codice, che è uguale alla proposta del Mediatore, entrerà in vigore il 31 marzo 2000 (articolo 28 del codice). Esso è reso accessibile al pubblico tramite il sito Web del Centro di traduzione.

L'Agenzia europea per la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro ha informato il Mediatore il 22 dicembre 1999 che avrebbe adottato il codice di buona condotta amministrativa proposto dal Mediatore entro la scadenza del 31 dicembre 1999. La decisione sarebbe stata firmata dal Presidente del Consiglio di amministrazione. L'Agenzia ha inoltre fatto riferimento alla difficoltà di garantire l'applicazione dell'articolo 13 del codice.

Il Presidente dell'Ufficio comunitario delle varietà vegetali ha informato il Mediatore il 21 dicembre 1999 che, dato che il codice della Commissione era soltanto alla fase della consultazione, avrebbe chiesto al Consiglio di amministrazione di adottare nell'aprile 2000 il Codice proposto dal Mediatore. L'Ufficio ha accluso una copia del progetto di testo del codice, che è uguale alla proposta del Mediatore.

C. Analisi delle risposte ai progetti di raccomandazione conclusioni e raccomandazioni

Dalle risposte risulta che tutte le istituzioni e gli organismi comunitari hanno accolto positivamente i progetti di raccomandazione e sono disposte ad adottare un codice di buona condotta amministrativa per i propri funzionari nei loro rapporti con il pubblico.

Tuttavia, per quanto riguarda l'adozione concreta di un codice di buona condotta amministrativa e il seguito dato ai tre progetti di raccomandazione (vale a dire 1) un codice ispirato alla proposta del Mediatore che 2) riguardi esclusivamente i rapporti con il pubblico e che 3) sia adottato sotto forma di decisione pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale), le risposte delle istituzioni e degli organismi hanno mancato di uniformità.

La Commissione

Tra le istituzioni, solo la Commissione ha approvato, in prima lettura, un codice di buona condotta amministrativa. Per quanto riguarda la presentazione e il contenuto del progetto di codice della Commissione, il Mediatore desidera esprimere le seguenti osservazioni:

In primo luogo, il progetto stesso di codice non è adottato sotto forma di decisione della Commissione, bensì soltanto quale allegato a una decisione della Commissione, il cui articolo 1 stabilisce unicamente che "La Commissione adotta, se del caso, misure supplementari relative al funzionamento della Commissione e dei suoi servizi, che vengono allegate al presente regolamento".

In secondo luogo, risulta che il testo del progetto di codice di buona condotta amministrativa della Commissione sia piuttosto in una linea direttrice non vincolante che non una decisione vincolante. Ciò risulta per esempio dalla sezione introduttiva del codice che enuncia che la finalità del codice è di "servire da guida" al personale della Commissione europea nei suoi rapporti con il pubblico. Ciò risulta altresì dal primo punto "Principi generali di buona amministrazione", che afferma che la Commissione "si attende che il suo personale rispetti" i seguenti principi nei suoi rapporti con il pubblico. Il carattere non vincolante del progetto di codice emerge infine nella sua seconda sezione "Linee direttrici" di buona condotta amministrativa" e nella sezione "Richiesta di documenti" che è redatta in maniera molto descrittiva.

Sulla base di tali osservazioni il Mediatore ritiene che se questo progetto di codice venisse definitivamente adottato la Commissione non avrebbe dato seguito alla prima e alla terza raccomandazione.

Il Parlamento europeo e il Consiglio

Dalle informazioni ricevute risulta che né il Parlamento né il Consiglio abbiano ancora adottato un codice nella forma proposta nella raccomandazione del Mediatore. Il Mediatore non ha ricevuto un progetto di codice da nessuna di queste due istituzioni. Pertanto il Mediatore ritiene che, alla data del 1° marzo 2000, né il Parlamento né il Consiglio abbiano dato attuazione ai progetti di raccomandazione.

Le altre istituzioni e organismi comunitari

I progetti di raccomandazione non sono stati ancora attuati né dalla Corte dei conti né dai quattro organismi comunitari (il Comitato economico e sociale, il Comitato delle Regioni, la Banca europea degli investimenti, la Banca centrale europea). Il Mediatore non ha ricevuto un progetto di codice nemmeno da queste istituzioni e organismi. A quanto parte entrambi i Comitati attendono che sia adottato il progetto di codice della Commissione prima di adottare i rispettivi codici.

Le agenzie decentrate

Per quanto riguarda le dieci agenzie decentrate, il Mediatore rileva per prima cosa che rispettivamente il 1° dicembre 1999 e il 10 febbraio 2000 l'EMEA e il Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea hanno adottato formalmente sotto forma di decisione il codice di buona condotta amministrativa proposto dal Mediatore. I due codici, che contengono 28 articoli e sono uguali alla proposta del Mediatore, sono entrati in vigore rispettivamente il 1° gennaio 2000 e il 31 marzo 2000. I codici sono accessibili al pubblico che desidera consultarli sui siti Web di tali agenzie. Pertanto il Mediatore ritiene che sia l'EMEA che il Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea abbiano attuato correttamente i progetti di raccomandazione, ad eccezione tuttavia della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

Due altre agenzie decentrate, vale a dire l'Agenzia europea dell'ambiente e l'Ufficio comunitario delle varietà vegetali hanno anch'esse elaborato e adotteranno tra breve un codice di buona condotta amministrativa che conta 28 articoli ed è uguale alla proposta del Mediatore. Il Presidente dell'Ufficio comunitario per le varietà vegetali ha indicato che chiederà al Consiglio di amministrazione dell'Ufficio di adottare il codice nel corso della sua riunione del mese di aprile 2000.Dato che questi due progetti di codice sono identici alla proposta del Mediatore, quest'ultimo ritiene che, una volta adottati definitivamente e pubblicati nella gazzetta Ufficiale, tali codici attuerebbero correttamente e pienamente i progetti di raccomandazione.

Le altre sei agenzie decentrate non hanno ancora dato attuazione ai progetti di raccomandazione. Tuttavia, quattro di esse, vale a dire il Cedefop, la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze e l'Agenzia europea per la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro hanno indicato che adotterebbero il codice di buona condotta amministrativa secondo quanto proposto dal Mediatore nei suoi progetti di raccomandazione. Tuttavia, il Mediatore non ha ricevuto alcuna informazione sul seguito dato di recente da parte di tali agenzie.

Due altre agenzie decentrate, vale a dire l'Ufficio per l'armonizzazione del mercato interno e la Fondazione europea per la formazione hanno informato il Mediatore che avrebbero adottato un loro codice una volta adottato definitivamente quello della Commissione.

D. Conclusioni e raccomandazioni

1. Nelle sue risoluzioni sulle relazioni annuali sulle attività del Mediatore europeo nel 1997 e nel 1998, il Parlamento ha sottolineato l'urgente necessità di elaborare quanto prima possibile un codice di buona condotta amministrativa nonché l'importanza che tale codice, per motivi di accesso e comprensione del pubblico, sia quanto più identico possibile per tutte le Istituzioni e gli organismi europei.[8]

2. Il Mediatore rileva che, negli ultimi due decenni, molti Stati membri hanno adottato leggi che disciplinano le proprie amministrazioni. Secondo l'avviso del Mediatore, la condotta amministrativa delle istituzioni e egli organismi comunitari dovrebbe, per quanto possibile, essere coerente con le migliori norme applicabili alle amministrazioni degli Stati membri. Il codice di buona condotta amministrativa trae pertanto ispirazione dalle leggi amministrative in vigore negli Stati membri e dalle organizzazioni internazionali.[9]

3. Il Mediatore ha presentato dei progetti di raccomandazione alle varie istituzioni e organismi comunitari affinché adottassero un codice di buona condotta amministrativa. Alla data del 1° marzo 2000, su 18 istituzioni e organismi cui erano stati rivolti i progetti di raccomandazione, solo due, vale a dire l'EMEA e il Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea, avevano informato il Mediatore di aver formalmente adottato un codice nella forma proposta dal Mediatore. Anche alcune altre agenzie decentrate sembravano essere prossime ad adottare la proposta del Mediatore. Altre istituzioni e organismi hanno presentato progetti di codici, ma dalla forma e dal contenuto variabile.

4. Il Mediatore conclude pertanto che è necessario prendere in esame una maniera diversa di pervenire a norme di buona condotta amministrativa che si applichino allo stesso modo a tutte le istituzioni e gli organismi comunitari nei loro rapporti con il pubblico.

5. Secondo il Mediatore, la soluzione più efficace consisterebbe nell'emanare tali norme sotto forma di un atto amministrativo europeo.

6. Il Mediatore raccomanda pertanto la promulgazione di un atto amministrativo europeo, applicabile a tutte le istituzioni e agli organismi comunitari. Tale atto potrebbe assumere la forma di un regolamento.

7. Il Parlamento europeo nella sua veste di unica istituzione europea che rappresenta democraticamente tutti i cittadini europei, ha la possibilità di prendere l'iniziativa per l'adozione di tale atto amministrativo, con il ricorso alla procedura stabilita dall'articolo 192, paragrafo 2 del trattato CE.

8. L'articolo 192, paragrafo 2 del trattato CE stabilisce che "a maggioranza dei suoi membri, il Parlamento può chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l'elaborazione di un atto della Comunità ai fini dell'attuazione del presente trattato". Il Parlamento potrebbe considerare l'idea di ricorrere a tale procedura per suggerire alla Commissione una proposta di atto amministrativo europeo sotto forma di regolamento vincolante per tutte le istituzioni e gli organismi. Tale atto potrebbe basarsi nel merito sul codice di buona condotta amministrativa del Mediatore, che è già stato adottato da due agenzie decentrate.

9. La base giuridica del regolamento recante istituzione di un atto amministrativo europeo potrebbe essere l'articolo 308 del trattato CE che stabilisce che "quando un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente trattato abbia previsto i poteri d'azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso".

Sulla base delle considerazioni suesposte, e in conformità dell'articolo 3, paragrafo 7 dello Statuto del Mediatore europeo, il Mediatore esprime la seguente raccomandazione al Parlamento:

Allo scopo di pervenire a norme di buona condotta amministrativa che si applichino allo stesso modo a tutte le istituzioni e gli organismi comunitari nei loro rapporti con il pubblico, il Mediatore raccomanda la promulgazione di un atto amministrativo europeo, applicabile a tutte le istituzioni e gli organi comunitari. Tale atto potrebbe assumere la forma di un regolamento.

Strasburgo, aprile 2000

Jacob SÖDERMAN

[1] Risoluzione sulla relazione annuale 1998 del Mediatore europeo (C-0138/99), GU C 219 del 1999, pag. 456.

[2] Cfr. la risoluzione del 16 luglio 1998 sulla relazione annuale 1997 del Mediatore europeo (C4-0270/98).

[3] Risoluzione sulla relazione annuale 1998 del Mediatore europeo (C-0138/99), GU C 219 del 1999, pag. 456.

[4] Il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea, la Commissione europea, la Corte dei conti, il Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni, la Banca europea degli investimenti, la Banca centrale europea, il Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (CEDEFOP), la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, l'Agenzia europea dell'ambiente, l'Agenzia europea per la valutazione dei medicinali (EMEA), l'Ufficio per l'armonizzazione nel mercato interno, la Fondazione europea per la formazione, l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze, il Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea, l'Agenzia europea per la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro e l'Ufficio comunitario delle varietà vegetali.

[5] Le risposte dettagliate della Commissione, del Parlamento e del Consiglio, nonché delle altre istituzioni, organismi e agenzie decentrate sono riportate nella decisione del Mediatore europeo del 13 settembre recante i progetti di raccomandazione.

[6] GU L 46 del 1994, pag. 58.

[7] Risoluzione sulla relazione annuale 1997 del Mediatore europeo (C-0270/98), GU C 292 del 1998, pag. 168 e risoluzione sulla relazione annuale 1998 del Mediatore europeo (C-0138/99), GU C 219 del 1999, pag. 456.

[8] Risoluzione sulla relazione annuale 1997 del Mediatore europeo (C-0270/98), GU C 292 del 1998, pag. 168, risoluzione sulla relazione annuale 1998 del Mediatore europeo (C-0138/99), GU C 219 del 1998, pag. 456.

[9] Esempi importanti di tali leggi amministrative negli Stati membri sono: il Codice di procedura amministrativa portoghese - decreto legge 442/91 del 15 novembre 1991 (comprendente disposizioni concernenti, tra l'altro, il diritto di essere ascoltato prima che venga presa una decisione, la notifica della decisione, l'indicazione delle possibilità di ricorso) la Legge italiana del 7 agosto 1990 n° 241/90, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (comprendente disposizioni concernenti, tra l'altro, l'indicazione del responsabile del procedimento amministrativo, l'ascolto delle parti e l'indicazione dei motivi delle decisioni) la Legge spagnola del 6 novembre 1992 sul sistema giuridico delle pubbliche amministrazioni e il procedimento amministrativo comune, la Legge danese sulla pubblica amministrazione n° 571 del 19 dicembre 1985 (comprendente disposizioni concernenti, tra l'altro, l'ascolto delle parti e il diritto di rilasciare dichiarazioni, l'indicazione dei motivi delle decisioni, l'indicazione delle possibilità di ricorso, la Legge finlandese sul procedimento amministrativo n° 598 del 6 agosto 1982 (comprendente disposizioni concernenti, tra l'altro, l'ascolto delle parti, l'indicazione dei motivi delle decisioni, il trasferimento di una questione all'autorità competente) la Legge amministrativa svedese (1986:223) del 7 maggio 1986 (comprendente disposizioni concernenti, tra l'altro, l'obbligo di rispondere alle domande dei cittadini, l'obbligo di informare i cittadini su quale sia l'istituzione appropriata, l'ascolto delle parti e il diritto di rilasciare dichiarazioni, l'indicazione dei motivi delle decisioni e l'indicazione delle possibilità di ricorso, la Legge generale austriaca sui procedimenti amministrativi del 31 gennaio 1991 (modificata nel 1995, BGBL 1991 id. fin. BGBL 1995/471) la Legge tedesca sui procedimenti amministrativi del 25 maggio 1976 (BGBL I pagina 1253), la Legge greca 2690 del 9 marzo 1999 su un codice di procedimento amministrativo e altri provvedimenti, la Legge belga sulla motivazione formale degli atti amministrativi del 29 luglio 1991, la Legge amministrativa generale dei Paesi Bassi del 4 giugno 1992, la Legge lussemburghese del 1° dicembre 1978 sul procedimento non contenzioso e il Regolamento granducale dell'8 giugno 1979 sulla procedura da seguirsi da parte delle amministrazioni statali e delle municipalità (comprendente disposizioni concernenti, tra l'altro, la motivazione della decisione, l'indicazione delle possibilità di ricorso), e il Progetto di legge francese n° 153 (1998-1990) sui diritti dei cittadini nei loro rapporti con le amministrazioni (che ha superato la fase della seconda lettura all'Assemblée Nationale; tale progetto di legge comprende disposizioni concernenti, tra l'altro, informazioni sul funzionario che tratta il fascicolo del cittadino, l'avviso di ricevimento, il trasferimento di una questione all'autorità competente e la notifica di ciò al cittadino, la possibilità di presentare osservazioni scritte e orali prima che venga presa una decisione).Il Mediatore vorrebbe inoltre richiamare la Guida del Difensore civico irlandese alle norme di migliore pratica per i pubblici funzionari (1996) che è una lista di controllo di etica amministrativa, la Carta dei cittadini del Regno Unito e la Carta belga degli utilizzatori dei pubblici servizi del 4 dicembre 1992. Per quanto riguarda altre organizzazioni internazionali, il Mediatore fa riferimento alla Raccomandazione del 23 aprile 1998 del Consiglio dell'OCSE sul miglioramento della condotta etica nel servizio pubblico, nonché a "L'amministrazione e voi", un manuale edito dal Consiglio d'Europa che espone i principi basilari del diritto sostanziale amministrativo e del procedimento amministrativo che sono reputati di primaria importanza per la tutela dei privati nei loro rapporti con le autorità amministrative, e che contiene anche riferimenti alla pertinente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, nonché esempi di attuazione dei principi negli Stati membri del Consiglio d'Europa (Council of Europe Publishing, 1996).