Este caso dizia respeito a uma alegação de uma ONG de que a Comissão Europeia não está a cumprir a sua obrigação, nos termos do artigo 5.o, n.o 3, da Convenção da OMS para a Luta Antitabaco, de ser transparente nas suas relações com a indústria do tabaco. Em especial, o autor da denúncia alegou que a Comissão, com exceção da Direção-Geral da Saúde (DG Saúde), não publicava proativamente todas as informações sobre as reuniões entre a Comissão e a indústria do tabaco.

Tendo analisado cuidadosamente a questão, a Provedora de Justiça recomendou que a Comissão aplicasse a política de transparência proativa da DG Saúde a todos os serviços da Comissão (incluindo o Serviço Jurídico da Comissão) e a todos os funcionários da Comissão, independentemente da sua antiguidade. A Comissão respondeu insistindo em que as atuais regras gerais de ética e transparência aplicáveis a todo o seu pessoal já evitam a influência indevida da indústria do tabaco.

A Provedora de Justiça desaprova veementemente a resposta da Comissão à sua recomendação. A peticionária considera que a Comissão não apresentou quaisquer argumentos convincentes para justificar a sua recusa em aplicar, em todos os seus serviços, as regras de transparência proativas aplicadas pela DG Saúde. O Provedor de Justiça considera igualmente que não existem razões válidas para que as regras de transparência da Comissão relativas às reuniões com representantes de grupos de interesses se apliquem apenas aos seus altos funcionários, excluindo assim os diretores, os chefes de unidade e qualquer outro funcionário que interaja com a indústria do tabaco. Além disso, o Provedor de Justiça não concorda que as reuniões entre os membros do Serviço Jurídico da Comissão e os advogados da indústria do tabaco não sejam abrangidas pelas regras de transparência da Convenção da OMS para o Controlo do Tabaco.

A Provedora de Justiça conclui o seu inquérito com uma constatação de má administração por parte da Comissão decorrente da sua recusa em aplicar a política proativa de transparência da DG Saúde em toda a Comissão.

O pano de fundo

1. Em 2003, a Organização Mundial da Saúde («OMS») adotou a Convenção-Quadro para a Luta Antitabaco («Convenção»), que visa reduzir de forma abrangente as mortes e doenças relacionadas com o tabaco em todo o mundo. O Conselho da União Europeia aprovou a Convenção em Junho de 2004. A Convenção entrou em vigor em 28 de Setembro de 2005.

2. O artigo 5.o, n.o 3, da Convenção estabelece que «na definição e aplicação das suas políticas de saúde pública no que diz respeito à luta antitabaco, as Partes devem agir para proteger essas políticas dos interesses comerciais e outros interesses particulares da indústria do tabaco, em conformidade com a legislação nacional».

3. A OMS também elaborou diretrizes não vinculativas (as "Diretrizes da OMS") para dar efeito à Convenção.  O princípio «2» das Diretrizes da OMS estabelece que «as partes, quando lidam com a indústria do tabaco ou com aqueles que trabalham para promover os seus interesses, devem ser responsáveis e transparentes. As Partes devem assegurar que qualquer interação com a indústria do tabaco em questões relacionadas com o controlo do tabaco ou a saúde pública seja responsável e transparente. As Diretrizes da OMS também recomendam que as Partes na Convenção "estabeleçam medidas para limitar as interações com a indústria do tabaco e garantir a transparência das interações que ocorrem".

4. Em janeiro de 2013, o autor da denúncia, uma ONG sediada em Bruxelas, o «Observatório das Empresas da Europa», queixou-se à Comissão de que vários funcionários da Comissão tinham realizado reuniões não divulgadas com representantes da indústria do tabaco e lobistas. Sugeriu que a Comissão, no seu conjunto, seguisse a prática da Direção-Geral da Saúde e da Segurança dos Alimentos («DG Saúde») da Comissão, publicando listas e atas de todas as reuniões com a indústria do tabaco.

5. A Comissão respondeu que as suas regras e a sua política em matéria de consultas das partes interessadas eram plenamente compatíveis com a Convenção. Afirmou que as orientações da OMS não são vinculativas. Acrescentou que o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos [1] assegura um elevado nível de transparência, em conformidade com os requisitos da Convenção.

6. Em seguida, o queixoso solicitou mais informações à Comissão, desta vez sobre reuniões alegadamente não divulgadas entre, por um lado, a indústria do tabaco e, por outro, membros do Gabinete do Presidente da Comissão e funcionários do Secretariado-Geral.

7. Na sua resposta, a Comissão negou que altos funcionários dos seus serviços tivessem alguma vez realizado reuniões não divulgadas com a indústria do tabaco. Acrescentou que a abordagem rigorosa adoptada pela DG Saúde reflectia as responsabilidades específicas da Direcção no domínio da saúde.

8. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a alegação da queixosa de que a Comissão não está a aplicar corretamente o artigo 5.o, n.o 3, da Convenção e as diretrizes da OMS.

Alegada não aplicação correcta do n.o 3 do artigo 5.o da Convenção e das Directrizes pela Comissão

Recomendação do Provedor de Justiça

9. Em outubro de 2015, com base no seu inquérito sobre a queixa, a Provedora de Justiça formulou a seguinte recomendação [2] à Comissão:

A Comissão deve assegurar que a política proativa de transparência estabelecida pela DG Saúde, que exige a publicação em linha de todas as reuniões do seu pessoal com representantes da indústria do tabaco e das atas dessas reuniões, se aplica a todos os serviços da Comissão, independentemente da antiguidade do funcionário em causa e incluindo, especificamente, os membros do seu Serviço Jurídico.

10. Em resumo, o Provedor de Justiça não ficou convencido com o ponto de vista da Comissão de que o seu atual quadro deontológico para os comissários e o pessoal, juntamente com o regime de acesso do público aos documentos ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, pode assegurar a conformidade da UE com o artigo 5.o, n.o 3, da Convenção. O Provedor de Justiça também não estava convencido de que não fosse necessário alargar as regras de transparência aplicadas pela DG Saúde ao resto da Comissão. Ela observou que, ao exigir que as Partes "ajam"para proteger suas políticas de saúde de interesses comerciais ou outros interesses particulares da indústria do tabaco, a Convenção e as Diretrizes da OMS exigem que os organismos públicos adotem uma abordagem proativa à transparência em relação às reuniões com a indústria do tabaco, em vez de uma abordagem reativa ou mesmo passiva. O Provedor de Justiça não compreendeu por que razão as regras pró-ativas não devem ser aplicadas em todos os serviços da Comissão, uma vez que não são apenas os funcionários da DG Saúde e o seu Comissário que asseguram a aplicação da Convenção, mas a Comissão no seu conjunto através da sua legislação e das suas atividades de elaboração de políticas.

11. Além disso, a Provedora de Justiça considerou que o atual quadro deontológico que a Comissão opta por aplicar aos comissários e ao pessoal da Comissão não impõe quaisquer obrigações claras aos comissários e ao pessoal da Comissão para proteger as políticas da UE de serem influenciadas pela indústria do tabaco. O facto de, a posteriori, o recurso ao Regulamento (CE) n.o 1049/2001 poder assegurar um elevado grau de transparência na UE não é suficiente. Tal não altera o facto de que tal abordagem transfere o ónus do cumprimento da obrigação de transparência do artigo 5.o, n.o 3, da Convenção da Comissão para o cidadão, algo que certamente não era a intenção do artigo 5.o, n.o 3, da Convenção.

12. O Provedor de Justiça considerou igualmente que quaisquer reuniões que os membros do Serviço Jurídico da Comissão possam ter com advogados da indústria do tabaco devem ser tornadas públicas.

13. Ao formular a sua recomendação, a Provedora de Justiça teve igualmente em conta duas decisões da Comissão, de 25 de novembro de 2014 [3], que exigem a publicação de informações relativas às reuniões realizadas pelos comissários, membros dos seus gabinetes e diretores-gerais com organizações e trabalhadores independentes. As decisões estabelecem que, em princípio, esses funcionários devem reunir-se com organizações e trabalhadores independentes apenas nos casos em que estejam inscritos no Registo de Transparência. Embora se trate de um passo na direção certa para reforçar a transparência, o Provedor de Justiça observou que estas novas regras se aplicam apenas a um número limitado de altos funcionários. As regras não se aplicam às reuniões com responsáveis políticos, membros do Serviço Jurídico, chefes de unidade e diretores, embora estes funcionários também possam tratar de questões relacionadas com o tabaco.

14. A Comissão respondeu à recomendação da Provedora de Justiça em 29 de janeiro de 2016. Repetiu a sua opinião de que a DG Saúde segue, nas suas interacções com a indústria do tabaco, uma abordagem mais pró-activa porque a DG Saúde é responsável pelas políticas de saúde pública e tem uma responsabilidade especial no que diz respeito ao tabaco.

15. A Comissão declarou que, com base numa análise das informações publicadas proativamente desde dezembro de 2014, foram efetivamente realizadas muito poucas reuniões entre a indústria do tabaco e os comissários, os membros dos seus gabinetes e os diretores-gerais. Segundo a Comissão, tal deveu-se ao facto de a Diretiva Produtos do Tabaco ter entretanto entrado em vigor (maio de 2014).

16. A Comissão declarou igualmente que as novas regras em matéria de conflitos de interesses previstas no Estatuto dos Funcionários da UE, recentemente alterado, juntamente com as orientações destinadas ao pessoal sobre presentes e hospitalidade e o Guia Prático do pessoal sobre ética e conduta, recentemente revisto, contribuem para o desenvolvimento de uma cultura ética forte e coerente. Alegou que estas regras, juntamente com o quadro ético aplicável aos membros da Comissão e ao pessoal, cumprem elevados padrões de serviço público e estão em conformidade com os requisitos de transparência do artigo 5.o, n.o 3, da Convenção. Afirmou que a Convenção não lhe exige um regime específico de «transparência horizontal» para o setor da indústria do tabaco (desde que as regras gerais sejam suficientes).

17. Por último, a Comissão declarou que os membros do seu Serviço Jurídico não se reúnem com «representantes» da indústria, mas apenas com «peritos jurídicos». Acrescentou que já tinha explicado ao Parlamento Europeu que, durante o período 2011-2012, tinham sido realizadas duas reuniões entre dois funcionários do Serviço Jurídico e um advogado externo, um antigo funcionário do Serviço Jurídico, cujo escritório de advogados representava uma empresa de tabaco. Explicou ao Parlamento que o Diretor-Geral do Serviço Jurídico também se tinha reunido com esse advogado externo em novembro de 2012. Assim, insistiu a Comissão, sempre forneceu informações exatas e coerentes sobre as reuniões dos membros do seu Serviço Jurídico.

18. Nas suas observações, o queixoso lamentou a recusa da Comissão em cumprir a recomendação do Provedor de Justiça e a sua recusa em tomar medidas específicas para combater as atividades de lóbi da indústria do tabaco.

19. Segundo o autor da denúncia, embora a Diretiva Produtos do Tabaco já tenha entrado em vigor, a indústria do tabaco continua a exercer pressão junto dos serviços da Comissão sobre outras questões relacionadas com o tabaco, como a política comercial da UE (referiu-se às negociações da TTIP e a outras negociações comerciais), a renovação dos acordos com quatro fabricantes de tabaco sobre a luta contra o comércio ilícito de tabaco e os debates em curso sobre a escolha da tecnologia para as marcas de água digitais de alta tecnologia (utilizadas nas embalagens de tabaco para prevenir a contrafação).

20. O autor da denúncia afirmou igualmente que a alegação da Comissão de que os advogados que representam a indústria do tabaco são «peritos jurídicos» e não representantes de grupos de interesses e, por conseguinte, de que as reuniões com eles não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 5.o, n.o 3, da Convenção, criaria uma lacuna perigosa, uma vez que permitiria efetivamente à indústria do tabaco contornar as regras aplicáveis em matéria de representação de grupos de interesses.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de recomendação

21. O Provedor de Justiça lamenta profundamente que a Comissão Europeia tenha optado por não tornar as suas relações com a indústria do tabaco mais transparentes, em conformidade com a Convenção e as orientações da OMS.

22. Em especial, a persistente recusa da Comissão em alargar a política de transparência da DG Saúde a todas as suas DG, através da publicação proativa em linha de todas as reuniões de todo o pessoal da Comissão com lobistas do tabaco, não pode ser conciliada com os objetivos claros do artigo 5.o, n.o 3, da Convenção.

23. O Provedor de Justiça observa que a Comissão não negou o facto de a indústria do tabaco exercer ativamente pressão sobre numerosas DG e serviços da Comissão para promover os seus interesses comerciais. Por conseguinte, o Provedor de Justiça teria esperado que a experiência adquirida pela Comissão com a adoção da Diretiva Produtos do Tabaco, amplamente reconhecida como o dossiê mais pressionado da história das instituições da UE [4], a tivesse convencido da necessidade de reforçar ainda mais as suas regras éticas, alargando as regras de transparência proativas da DG Saúde a todas as suas DG e a todo o seu pessoal.

24. A Comissão alegou que foram realizadas muito poucas reuniões com a indústria do tabaco desde a entrada em vigor da Diretiva Produtos do Tabaco e que, por conseguinte, não há nenhuma razão óbvia para alargar a abordagem proativa de transparência da DG Saúde a todas as suas DG e pessoal. Este argumento é manifestamente infundado. Reflete uma abordagem a muito curto prazo e aleatória em detrimento de um quadro abrangente e juridicamente sólido. O Provedor de Justiça considera que a posição da Comissão não deve depender da questão de saber se, num determinado momento, ainda está em curso um processo legislativo que afete os interesses da indústria do tabaco [5].

25. Como o autor da denúncia salientou (ver ponto 19, supra), a indústria do tabaco está agora a visar outras questões, que afetam não só o domínio de responsabilidade da DG Saúde, mas também o de outras DG. Como um dos principais produtores de tabaco reconheceu recentemente, a indústria está agora a centrar-se nos dois principais atos legislativos que estão a ser considerados a nível dos Estados-Membros e da Comissão: em primeiro lugar, os atos de execução da Diretiva Produtos do Tabaco relativos aos artigos 15.o e 16.o [6] e, em segundo lugar, o Protocolo para a Eliminação do Comércio Ilícito de Produtos do Tabaco da Convenção-Quadro da Organização Mundial de Saúde para o Controlo do Tabaco [7]. Esta evolução deveria ter levado a Comissão a reconhecer a importância primordial de reforçar ainda mais as regras de transparência existentes, dando assim pleno efeito ao artigo 5.o, n.o 3, da Convenção.

26. As duas decisões tomadas pela Comissão no final de 2014, que exigem a publicação de informações relativas a reuniões realizadas por comissários, membros dos seus gabinetes e diretores-gerais com organizações e trabalhadores independentes que já constam do Registo de Transparência, não são suficientes para lidar com as atividades de lóbi da indústria do tabaco e para cumprir os requisitos de transparência previstos no artigo 5.o, n.o 3, da Convenção.

27. Neste contexto, a Provedora de Justiça observa que a Comissão, na sua resposta à recomendação da Provedora de Justiça, não apresentou qualquer argumento em apoio da opinião de que a atividade de lóbi da indústria do tabaco visa apenas os cerca de 250 altos funcionários da Comissão cujas reuniões são divulgadas em linha. Não se pode presumir que a indústria do tabaco também não se encontra com funcionários a nível de diretor, chefe de unidade ou coordenador político. Estes funcionários não estão abrangidos pelas medidas de transparência introduzidas no final de 2014.

28. A Comissão também não tentou alegar que o alargamento das regras de transparência de 2014 a todo o seu pessoal, independentemente da antiguidade, afetaria de alguma forma a eficácia do seu processo decisório ou o tornaria mais pesado. Com efeito, a sofisticação e a omnipresença dos grupos de pressão da indústria do tabaco deveriam ter levado a Comissão a assegurar que, na realidade, nenhum dos seus funcionários que lidam com questões relacionadas com o tabaco, a qualquer serviço ou nível, ficasse isento das regras de transparência de 2014.

29. Por último, o Provedor de Justiça não compreende a opinião da Comissão de que as reuniões entre membros do Serviço Jurídico da Comissão e advogados ou «peritos jurídicos» que representem ou atuem sob instruções da indústria do tabaco não devem ser abrangidas pelos requisitos de transparência previstos no artigo 5.o, n.o 3, da Convenção. Para além dos casos em que essas reuniões se realizam estritamente no âmbito de processos judiciais, por oposição às atividades de lobbying, nada justifica que essas reuniões sejam tratadas de forma diferente das outras reuniões com a indústria do tabaco. Como o queixoso observou com razão, ao agir desta forma, a Comissão está a criar uma lacuna perigosa, que permitiria à indústria do tabaco contornar o quadro de transparência existente. Tal como o Provedor de Justiça recordou frequentemente às instituições da UE, a transparência continua a ser a chave para reforçar a confiança entre a administração da UE e os cidadãos.

30. O Provedor de Justiça congratula-se com as medidas significativas tomadas pela Comissão para melhorar a transparência das atividades dos grupos de interesses em termos gerais. A relatora congratula-se igualmente com a sua intenção de introduzir novas melhorias neste domínio. No entanto, a Comissão não aproveitou a clara oportunidade criada pelo presente inquérito para tirar partido da experiência já adquirida com a adoção da Diretiva Produtos do Tabaco e, assim, estabelecer uma referência mundial para o cumprimento do artigo 5.o, n.o 3, da Convenção no domínio vital da representação de grupos de interesses no setor do tabaco. Em especial, a Provedora de Justiça critica a recusa da Comissão em assegurar que a política proativa de transparência instituída pela DG Saúde, que exige a publicação em linha de pormenores de todas as reuniões com a indústria do tabaco, incluindo as atas dessas reuniões, se aplica a todos os serviços e pessoal da Comissão. A Comissão não apresentou quaisquer razões válidas para se recusar a tomar estas medidas. A recusa da Comissão em tomar estas medidas constitui má administração.

Conclusão

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

A recusa da Comissão em publicar em linha informações sobre todas as reuniões dos seus serviços e do seu pessoal com a indústria do tabaco constitui má administração.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 07/12/2016

[1] Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

[2] A análise completa da Provedora de Justiça que conduziu à sua recomendação pode ser consultada em: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/61021/html.bookmark

[3] Ver Decisão da Comissão, de 25 de novembro de 2014, relativa à publicação de informações sobre as reuniões realizadas entre membros da Comissão e organizações ou trabalhadores independentes, e Decisão da Comissão, de 25 de novembro de 2014, relativa à publicação de informações sobre as reuniões realizadas entre diretores-gerais do

Comissão e organizações ou trabalhadores independentes; ver também http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2131_en.htm

[4] http://www.bath.ac.uk/research/news/2015/02/24/tobacco-lobbying-eu-directive/

[5] O artigo 28.o da Diretiva Produtos do Tabaco prevê que, o mais tardar cinco anos a contar de 20 de maio de 2016 e, posteriormente, sempre que necessário, a Comissão «apresentará ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões um relatório sobre a aplicação da presente diretiva». Nesse relatório, a Comissão «indicará, em especial, os elementos da diretiva que devem ser revistos ou adaptados à luz da evolução científica e técnica».

[6] O artigo 15.11 (Rastreabilidade) da Diretiva Produtos do Tabaco prevê que a Comissão «deve, por meio de atos de execução: a) determinar as normas técnicas para a criação e o funcionamento do sistema de localização e seguimento (dos produtos do tabaco), ao passo que o artigo 16.2 (Sistemas de segurança) prevê que a Comissão «define, por meio de atos de execução, as normas técnicas para o elemento de segurança (transportado pelos produtos do tabaco) e a sua eventual rotação e adapta-as à evolução científica, do mercado e técnica».

[7] O Protocolo para a Eliminação do Comércio Ilícito de Produtos do Tabaco (Protocolo da CQLAT) baseia-se no artigo 15.o da CQLAT e foi adotado em 12 de novembro de 2012. A UE assinou o Protocolo da CQCT em 20 de dezembro de 2013. No entanto, o Protocolo tem de ser ratificado por 40 partes para entrar em vigor e a sua ratificação pela União Europeia (e pelos seus Estados-Membros) contribuiria significativamente para a rápida entrada em vigor e aplicação do Protocolo da CQLAT.