Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
1. La presente denuncia riguarda la gestione da parte della Commissione europea di una richiesta di pubblico accesso a documenti presentata dal denunciante ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione[1] (in appresso "regolamento 1049/2001").
2. Il denunciante è il signor P., cittadino italiano. Egli è il presidente di un'associazione volta a promuovere i diritti degli utenti di Internet.
3. Nell'aprile 2008, il denunciante ha presentato alla Commissione una denuncia di infrazione contro l'Italia (in appresso "denuncia di infrazione") a nome della suddetta associazione e di altre due associazioni. Il caso è stato registrato con il numero IT-2008/4516. Il denunciante sosteneva che le autorità italiane non avevano trasposto correttamente la pertinente legislazione europea relativa alle firme elettroniche[2] e alle firme elettroniche avanzate[3] nell'ordinamento giuridico nazionale.
4. Nella sua denuncia di infrazione, il denunciante ha presentato, in breve, le seguenti allegazioni:
(1) Il quadro giuridico italiano sulle firme elettroniche era poco chiaro e impreciso;
(2) Il quadro giuridico italiano non era trasparente e presentava contraddizioni quanto alla definizione di "firma elettronica";
(3) Il quadro giuridico italiano violava le regole relative all'accesso al mercato interno e alla discriminazione nei confronti dei fornitori di servizi provenienti da altri Stati membri, in particolare gli articoli 14, 39 e 49 del trattato CE[4];
(4) Il cosiddetto sistema di posta elettronica certificata previsto dalla legislazione italiana non poteva essere usato al di là dei confini italiani ed era, in effetti, riconosciuto solo in Italia; nonché
(5) Le autorità italiane non avevano attuato in modo appropriato la direttiva 2001/115/CE[5] relativa alla fatturazione elettronica.
5. Nel febbraio 2009, la Commissione ha informato il denunciante di aver raggiunto le seguenti conclusioni in merito alle suddette allegazioni:
(1) La legislazione italiana sulle firme elettroniche era stata adottata prima dell'entrata in vigore della legislazione pertinente dell’UE. Il quadro giuridico italiano pertinente non violava il quadro giuridico dell’UE.
(2) Il quadro giuridico italiano pertinente prevedeva tre tipi di firme elettroniche contemplate dalla legislazione dell’UE, vale a dire "semplici", "avanzate" e "qualificate". Oltre a queste tre, la legislazione italiana prevedeva una "firma digitale", ovvero una forma specifica di firma elettronica qualificata.
(3) Il fatto che la normativa italiana riconoscesse il sistema di posta elettronica certificata non costituiva un ostacolo all'uso delle firme elettroniche. Pertanto, l'utente di un sistema di posta elettronica certificata può inviare messaggi a persone che non utilizzano il sistema, e viceversa. Di conseguenza, il sistema di posta elettronica certificata non ha sollevato problemi di interoperabilità, e l'allegazione del denunciante non poteva essere sostenuta.
(4) Il denunciante non ha fornito prove a sostegno delle sue allegazioni.
6. Sulla base delle suddette ragioni e delle informazioni fornite dalle autorità italiane, la Commissione ha concluso che non si è verificata alcuna violazione della legislazione dell’UE nel caso di specie. Il 2 febbraio 2009 la Commissione ha inviato una lettera di pre-archiviazione al denunciante e lo ha invitato a fornire entro quattro settimane eventuali ulteriori elementi che potessero accertare una possibile violazione della legislazione dell’UE da parte delle autorità italiane.
7. Il 3 marzo 2009 il denunciante ha presentato una richiesta di accesso ai documenti che le autorità italiane avevano presentato alla Commissione in relazione alla denuncia di infrazione. Ha, inoltre, richiesto una proroga del termine fissato per la presentazione di osservazioni sulla lettera di pre-archiviazione. Il 4 marzo 2009 la Commissione ha informato il denunciante che la suddetta documentazione non poteva essere resa nota in quanto protetta da una deroga di cui all'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino del regolamento 1049/2001. La divulgazione avrebbe potuto ostacolare le indagini sulla procedura d'infrazione in corso[6]. La Commissione ha inoltre informato il denunciante circa la possibilità di presentare al Segretariato generale della Commissione una domanda di conferma di accesso.
8. Il 16 marzo 2009 il denunciante ha presentato una domanda di conferma al Segretariato generale della Commissione.
9. Il 23 aprile 2009 la Commissione ha informato il denunciante di non aver ancora ricevuto le sue osservazioni sulla lettera di pre-archiviazione. Il medesimo giorno il denunciante ha informato la Commissione di non aver ancora ricevuto risposta alla sua domanda di conferma nonostante il fatto che il termine di 15 giorni lavorativi per il trattamento della domanda fosse scaduto.
10. Il 23 aprile 2009 la Commissione ha constatato che, nell'inviare la sua domanda di conferma, il denunciante aveva utilizzato un indirizzo e-mail che non era più valido e lo ha informato del fatto che, di conseguenza, la sua richiesta non era mai arrivata al Segretariato generale della Commissione. La Commissione ha chiesto al denunciante di inviare nuovamente tutti i documenti ma, come emerso in seguito, l'indirizzo e-mail fornito era ancora una volta errato. La Commissione ha inoltre informato il denunciante di non aver ricevuto le sue osservazioni sulla lettera di pre-archiviazione.
11. Il 7 maggio 2009 il denunciante ha presentato le sue osservazioni preliminari sulla lettera di pre-archiviazione della Commissione. Il 25 maggio 2009 egli ha inoltre ricordato alla Commissione la necessità di rispondere alla sua domanda di conferma. Ancora una volta egli ha utilizzato l'indirizzo e-mail che la Commissione gli aveva fornito il 23 aprile 2009.
12. Il 9 luglio 2009 il denunciante ha presentato la sua domanda di conferma al Segretariato generale del Consiglio dell'Unione europea, con l'apparente intento di ripresentarla alla Commissione. Il 15 luglio 2009 il Segretariato generale del Consiglio ha informato la Commissione della domanda di conferma del denunciante. Il medesimo giorno il denunciante ha nuovamente richiamato l'attenzione della Commissione sulla sua domanda di conferma e ha presentato le sue osservazioni finali in merito alla lettera di pre-archiviazione.
13. Il 16 luglio 2009 la Commissione ha informato il denunciante che il Consiglio aveva trasmesso alla stessa una copia della lettera che egli aveva apparentemente inviato al Consiglio per errore. La Commissione ha chiesto al denunciante di inviare nuovamente detta lettera al Segretariato generale, come fatto in seguito dal denunciante il 18 luglio 2009. Nella sua e-mail, il denunciante ha espresso insoddisfazione per il modo in cui la Commissione aveva gestito la sua richiesta.
14. Il 3 agosto 2009 la Commissione ha inviato una seconda lettera di pre-archiviazione al denunciante. La Commissione ha ritenuto che le osservazioni del denunciante non contenessero alcun elemento nuovo che richiedesse un cambiamento di posizione in merito alla denuncia di infrazione. La Commissione ha affermato che la sua risposta teneva debitamente in considerazione le osservazioni scritte del denunciante contenute nelle sue lettere del 7 maggio 2009 e del 15 luglio 2009. La Commissione ha inoltre informato il denunciante circa la possibilità di presentare eventuali nuovi elementi entro quattro settimane dalla data di ricevimento della lettera. Poiché il denunciante non ha apparentemente inviato alcun nuovo elemento, la Commissione ha archiviato il caso nel settembre 2009.
15. Il 28 novembre 2009 il denunciante si è rivolto al Mediatore europeo.
16. Il Mediatore europeo ha avviato un’indagine sulle seguenti allegazioni e richieste:
(1) La Commissione non ha gestito in modo appropriato la domanda di conferma del denunciante in merito all'accesso ai documenti.
A sostegno della sua tesi, il denunciante ha affermato che il servizio competente della Commissione che ha ricevuto la sua domanda di conferma dal Consiglio (a cui il denunciante l'aveva inviata erroneamente) avrebbe dovuto trasmetterla al servizio competente della Commissione, ovvero il Segretariato generale.
(2) La Commissione non ha risposto alla lettera del denunciante del 15 luglio 2009.
(1) La Commissione dovrebbe rispondere alla domanda di conferma.
(2) La Commissione dovrebbe informare il denunciante circa la sua valutazione della lettera del 15 luglio 2009 e le sue relative conclusioni.
17. Il 7 maggio 2010 il Mediatore ha chiesto alla Commissione europea di formulare un parere sulla denuncia. La Commissione ha inviato il proprio parere il 6 agosto 2010. Il denunciante ha presentato le sue osservazioni sul parere della Commissione il 14 novembre 2010.
18. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha chiesto di ricevere i contatti dell'incaricato della gestione della sua denuncia di infrazione presso la Commissione. Il Mediatore ricorda che, a norma dell'articolo 2, paragrafo 4 del suo Statuto, le denunce al Mediatore devono essere precedute dai passi amministrativi appropriati presso l'istituzione interessata. Pertanto, il denunciante dovrebbe innanzitutto rivolgersi alla Commissione prima che il Mediatore possa occuparsi della questione. Ciononostante, è opportuno sottolineare che la Commissione ha informato il denunciante circa l'archiviazione del caso di infrazione. Pertanto, sembrerebbe logico presumere che non ci sia attualmente alcun incaricato della gestione della denuncia di infrazione presentata dal denunciante, che è stata archiviata.
19. Il denunciante ha affermato che la Commissione non ha gestito in modo appropriato la sua domanda di conferma in merito all'accesso ai documenti. A sostegno della sua tesi, il denunciante ha affermato che il servizio competente della Commissione che ha ricevuto la sua domanda di conferma dal Consiglio (a cui il denunciante l'aveva inviata erroneamente) avrebbe dovuto trasmetterla al servizio competente della Commissione, ovvero il Segretariato generale.
20. Nel proprio parere, la Commissione ha affermato che la mancata risposta alla domanda di conferma del denunciante è stata dovuta a una sfortunata concomitanza di circostanze. Ha riconosciuto che avrebbe dovuto inoltrare da sé la domanda di conferma al servizio competente, affinché potesse occuparsene, invece di chiedere al denunciante di farlo. La Commissione si è scusata per questa mancanza, nonché per la confusione relativa alla gestione della domanda di conferma del denunciante.
21. La Commissione ha inoltre sottolineato che il suo Segretariato generale ha finalmente registrato la domanda di conferma del denunciante il 17 maggio 2010 e ha informato il denunciante in merito. L'8 giugno 2010 ha inoltre informato il denunciante circa la proroga del termine di trattamento della sua domanda di conferma, a causa della necessità di consultare le autorità italiane. Il 9 luglio 2010 la Commissione ha deciso di concedere al denunciante l’accesso ai documenti richiesti.
22. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha ammesso di aver ricevuto il permesso di accedere ai documenti in questione in seguito all'intervento del Mediatore. Ciononostante, non era pienamente soddisfatto della risposta della Commissione. In breve, ha chiesto al Mediatore di verificare (i) se il fascicolo contenesse veramente solo i due documenti a cui gli è stato concesso di accedere; e (ii) su iniziativa di chi i documenti non erano stati resi noti per più di due anni, fatto che ha messo a repentaglio le sue possibilità di portare la questione dinanzi al tribunale nazionale competente. Nelle sue osservazioni, il denunciante non ha ulteriormente commentato il fatto che avesse ricevuto un indirizzo e-mail errato e che la Commissione gli avesse chiesto di inviare nuovamente la domanda di conferma.
23. Nel caso di specie, il Mediatore è invitato a decidere se la Commissione abbia gestito in modo appropriato la domanda di conferma del denunciante relativa all'accesso ai documenti. È fuori discussione che la Commissione abbia nel frattempo concesso accesso alla risposta che le autorità italiane le avevano fornito relativamente alla denuncia di infrazione del denunciante. Tuttavia, nelle sue osservazioni il denunciante ha chiesto di verificare (i) se il fascicolo della Commissione contenesse solo i documenti a cui gli è stato dato accesso; e (ii) perché la Commissione avesse impiegato così tanto tempo per concedere l'accesso ai documenti.
24. In primo luogo, il Mediatore sottolinea che la richiesta di accesso del denunciante riguardava i documenti che le autorità italiane avevano presentato alla Commissione in relazione alla denuncia di infrazione.
25. In merito ai sospetti del denunciante circa il fatto che la Commissione non abbia divulgato tutti i documenti per cui era stato richiesto l'accesso, il Mediatore sottolinea che la Commissione ha affrontato la questione in modo esplicito nella sua lettera del 4 agosto 2010. Nella sua lettera, la Commissione ha affermato che, secondo la direzione generale competente, il fascicolo non conteneva ulteriori documenti ricevuti dalle autorità italiane. Alla luce della portata della richiesta d'accesso del denunciante, il Mediatore ritiene che non vi sia alcun motivo per mettere in discussione la risposta della Commissione.
26. Per quanto riguarda il lasso di tempo di cui la Commissione ha avuto bisogno per concedergli l'accesso ai documenti in questione, il Mediatore ritiene che le argomentazioni del denunciante dovrebbero essere analizzate alla luce della gestione da parte della Commissione della domanda di conferma (i) prima e (ii) dopo la sua registrazione.
27. Per quanto riguarda il primo aspetto summenzionato, sarebbe opportuno ricordare che l'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento 1049/2001 sancisce che le domande di conferma sono trattate entro 15 giorni lavorativi dalla loro registrazione.
28. Il Mediatore osserva che il denunciante ha cercato di presentare la domanda di conferma alla Commissione il 16 marzo 2009. Il 23 aprile 2009 la Commissione ha informato il denunciante che aveva utilizzato un indirizzo e-mail errato e che quindi non aveva ricevuto la sua domanda di conferma. Il medesimo giorno il denunciante ha ripresentato la domanda all'indirizzo e-mail fornitogli dalla Commissione. La Commissione non sembra contestare il fatto che anche l'indirizzo e-mail fornito al denunciante fosse errato.
29. Il 15 luglio 2009 il Consiglio, a cui il denunciante si era nel frattempo rivolto, ha trasmesso alla Commissione una copia della domanda di conferma del denunciante. Questo avrebbe dovuto permettere alla Commissione di registrare detta domanda. Sembra chiaro che il servizio della Commissione a cui il Consiglio ha trasmesso la domanda di conferma del denunciante non era quello responsabile per la gestione delle domande di conferma. Tuttavia, dal diritto fondamentale a una buona amministrazione, come sancito dall'articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, risulta che le istituzioni hanno alcuni doveri nell'ambito della gestione della corrispondenza dei cittadini. Secondo l'articolo 15 del Codice europeo di buona condotta amministrativa, se una lettera è indirizzata a un servizio che non è competente a trattare il caso all'interno della relativa istituzione, i suoi servizi fanno sì che la lettera sia trasmessa al servizio competente[7]. In queste circostanze, la Commissione avrebbe potuto, nonché dovuto, registrare la domanda di conferma del denunciante il 15 luglio 2009 o poco dopo, e poi gestirla.
30. Nel caso di specie, il servizio della Commissione a cui il Consiglio aveva trasmesso la domanda di conferma del denunciante non ha trasmesso la stessa al servizio competente per un'ulteriore analisi, ma ha invece chiesto al denunciante stesso di presentarla al servizio competente. Inoltre, agendo in questo modo, la Commissione ha nuovamente fornito al denunciante un indirizzo e-mail errato, che quest'ultimo ha tentato parecchie volte e invano di utilizzare.
31. Alla luce di quanto precede, il Mediatore conclude che è evidente che la gestione iniziale della domanda di conferma da parte della Commissione non è stata conforme ai principi di buona amministrazione. Ciononostante, si dovrebbe considerare il fatto che la Commissione si è scusata con il denunciante per gli errori commessi in questo contesto, incluso per la mancata trasmissione della domanda al servizio competente. Sarebbe, inoltre, opportuno sottolineare che il denunciante non ha espresso alcuna opinione in merito a queste scuse. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che non siano giustificate ulteriori indagini su questo aspetto della denuncia. Tuttavia, egli ritiene che in questo contesto sia opportuno presentare un'ulteriore osservazione.
32. Per quanto riguarda il secondo aspetto summenzionato, il Mediatore prende atto del fatto che la Commissione abbia infine registrato la domanda di conferma del denunciante il 17 maggio 2010. L'8 giugno 2010 ha inoltre informato il denunciante circa la proroga del termine di trattamento della sua domanda di conferma, dovuta alla necessità di consultare le autorità italiane. Il 9 luglio 2010 la Commissione ha risposto alla domanda di conferma.
33. Come già menzionato, l'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento 1049/2001 sancisce che le istituzioni devono gestire le domande di conferma entro 15 giorni lavorativi dalla loro registrazione. A norma dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 1049/2001, le istituzioni possono, in via eccezionale, prorogare il termine summenzionato di ulteriori 15 giorni lavorativi, purché il richiedente ne sia previamente informato mediante comunicazione motivata in modo circostanziato. Risulta dubbio se la necessità di consultare le autorità italiane nel caso di specie possa essere considerata un caso eccezionale e se la Commissione abbia informato il denunciante della proroga in tempo utile. In ogni caso, è evidente che la Commissione non è stata in grado di gestire la domanda di conferma entro i 15 giorni lavorativi di proroga previsti dall'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 1049/2001.
34. Tuttavia, è opportuno osservare che il denunciante non ha affrontato questa questione nelle sue osservazioni, nelle quali si è limitato a chiedere se avesse ricevuto accesso a tutti i documenti pertinenti (cfr. il precedente punto 25) e chi fosse responsabile del ritardo (cfr. il successivo punto 35). Pertanto, il Mediatore ritiene che non siano giustificate ulteriori indagini su questo aspetto della denuncia. Ciononostante, terrà in considerazione le suddette circostanze nella sua ulteriore osservazione.
35. Per quanto riguarda la seconda questione di cui al punto 22, sembra che il denunciante sospetti che il ritardo nel divulgare i documenti in questione, che egli ritiene essere di "oltre due anni", sia stato volontario e che speri di scoprirne il responsabile. In questo contesto, occorre innanzitutto osservare che il denunciante ha presentato la richiesta di accesso ai documenti il 3 marzo 2009 e che l'accesso gli è stato concesso il 9 luglio 2010. Pertanto, la Commissione ha impiegato circa un anno e quattro mesi per divulgare i documenti in questione. Inoltre, come precedentemente menzionato, la gestione della domanda di conferma di accesso del denunciante ha fatto trasparire una serie di errori e lacune da parte della Commissione. Come già sottolineato nel precedente paragrafo 33, il Mediatore ritiene che la condotta della Commissione non sia stata conforme ai principi di buona amministrazione. Tuttavia, il Mediatore ritiene che, per quanto deplorevoli siano stati indubbiamente gli errori della Commissione, niente suggerisce che siano stati commessi a causa di una scelta deliberata di non divulgare i documenti.
36. Alla luce di quanto precede, non sono giustificate ulteriori indagini sulla prima allegazione e sulla prima richiesta del denunciante.
37. Il denunciante ha affermato che la Commissione ha omesso di rispondere alla sua lettera del 15 luglio 2009 e ha sostenuto che quest'ultima avrebbe dovuto informarlo circa il suo esame della lettera e le relative conclusioni.
38. Nel suo parere, la Commissione ha esplicitamente affermato che la lettera del denunciante del 15 luglio 2009 era stata debitamente esaminata. La lettera non presentava alcun nuovo elemento. Pertanto, la Commissione ha informato il denunciante del fatto che avrebbe potuto presentare ulteriori informazioni entro quattro settimane dal ricevimento della lettera. Il denunciante non ha risposto alla lettera. La Commissione ha pertanto ritenuto che non vi fossero nuovi elementi da prendere in considerazione e ha archiviato il caso.
39. Nelle sue osservazioni, il denunciante si è essenzialmente attenuto alle sue allegazioni e alla sua richiesta.
40. Il Mediatore prende nota del fatto che la Commissione ha effettivamente informato il denunciante del suo esame della lettera in questione e delle conclusioni raggiunte in merito nella sua lettera del 3 agosto 2009.
41. Alla luce di quanto precede, non sono giustificate ulteriori indagini sulla seconda allegazione e sulla seconda richiesta.
In base alle indagini condotte in merito alla presente denuncia, il Mediatore archivia il caso con le seguenti conclusioni:
Non sussistono motivi per svolgere ulteriori indagini nel caso di specie.
Il denunciante e il Presidente della Commissione saranno informati della presente decisione.
Il Mediatore conclude che il modo in cui la Commissione ha gestito la domanda di conferma del denunciante nel caso di specie è stato caratterizzato da una serie di errori e lacune. Sarebbe pertanto di grande utilità se la Commissione prendesse in considerazione iniziative tese a evitare tali errori e lacune in futuro.
P. Nikiforos Diamandouros
Strasburgo, 26 marzo 2012
[1] Regolamento (CE) N. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145 del 2001, pag. 43).
[2] Direttiva 1999/93/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 1999 relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche (GU L 13 del 1999, pag. 12).
[3] Direttiva 2006/112/CE del Consiglio del 28 novembre 2006 relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto (GU L 347 del 2006, pag. 1). Il denunciante ha fatto riferimento in particolare all'articolo 233, paragrafo 1, lettera a), della suddetta direttiva, secondo il quale "Le fatture trasmesse o messe a disposizione per via elettronica sono accettate dagli Stati membri a condizione che l'autenticità della loro origine e l'integrità del loro contenuto siano garantite mediante uno dei metodi seguenti:
a) una firma elettronica avanzata ai sensi dell'articolo 2, punto 2, della direttiva 1999/93/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 1999, relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche."
[4] Gli articoli qui menzionati corrispondono agli attuali articoli 26, 45 e 56 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
[5] Direttiva 2001/115/CE del Consiglio del 20 dicembre 2001 che modifica la direttiva 77/388/CEE al fine di semplificare, modernizzare e armonizzare le modalità di fatturazione previste in materia di imposta sul valore aggiunto (GU L 15 del 2001, pag. 24).
[6] L'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino del regolamento 1049/2001 recita: "L'istituzione rifiuta l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue: ... gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile."
[7] L'articolo 15 del Codice europeo di buona condotta amministrativa recita:
"1. Se una lettera o una denuncia destinata all'istituzione è indirizzata o trasmessa a una Direzione generale, a una Direzione o Unità che non è competente a trattare il caso, i suoi servizi fanno sì che il fascicolo sia trasmesso senza indugio al servizio competente dell'istituzione.
2. Il servizio che ha inizialmente ricevuto la lettera o la denuncia informa l'autore di tale trasmissione indicando il nominativo e il numero di telefono del funzionario al quale il fascicolo è stata trasmesso.
3. Il funzionario segnala al cittadino o all'associazione gli eventuali errori od omissioni riscontrabili nei loro documenti e dà loro la possibilità di correggerli."
