Mediatore europeo

Θεσσαλονίκη, Ελλάδα, 24 Φεβρουάριος 2012

ΣΥΓΧΡΟΝΟΙ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΙΣΜΟΙ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΩΝ ΘΕΜΕΛΙΩΔΩΝ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ
Εθνική Σχολή Δικαστικών Λειτουργών
Θεσσαλονίκη 23 και 24 Φεβρουαρίου 2012
Α΄ Συνεδρίαση- Παρασκευή 24 Φεβρουαρίου 2012
Αρχές της δίκαιης δίκης και της διαφάνειας
Δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα και πληροφορίες κατά το ευρωπαϊκό δίκαιο
Καθ. Νικηφόρος Διαμαντούρος

Κυρίες και Κύριοι,

Θα ήθελα να ευχαριστήσω θερμά την Εθνική Σχολή Δικαστικών Λειτουργών και το γενικό διευθυντή της για την ευγενική πρόσκληση που μου απηύθυναν, προκειμένου να παρευρεθώ σε αυτή τη σημαντική εκδήλωση και να μοιραστώ μαζί σας μερικές σκέψεις σχετικά με την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Θεωρώ την πρόσκληση αυτή ως απτή αναγνώριση της συμπληρωματικής φύσης αλλά και λειτουργίας του θεσμού του Συνηγόρου του Πολίτη σε ο,τι αφορά τη δικαστική εξουσία. Ως εξωδικαστικός μηχανισμός επίλυσης διαφορών των πολιτών με τη δημόσια διοίκηση, ο θεσμός του Συνηγόρου του Πολίτη εμπνέεται από τη νομολογία των δικαστηρίων τα οποία αποτελούν τον ακρογωνιαίο λίθο του κράτους δικαίου σε κάθε σύγχρονη, δημοκρατική έννομη τάξη. Ταυτόχρονα, λειτουργεί και ως μηχανισμός ικανός να ελαφρύνει το βάρος της διοικητικής δικαιοσύνης και με τον τρόπο αυτό να συμβάλλει ουσιαστικά στη βελτίωση της ποιότητας της δημοκρατίας, παρέχοντας στο διοικούμενο εναλλακτικές επιλογές για την άσκηση των δικαιωμάτων του, ένα από τα οποία είναι και αυτό της πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή της διοίκησης.

Στη σημερινή μου εισήγηση θα μιλήσω για την κατοχύρωση του δικαιώματος αυτού τόσο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και αυτό του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, όπως προκύπτει από την νομολογία του. Θα εξετάσω το ζήτημα υπό το πρίσμα της άρρηκτης σχέσης μεταξύ του δικαιώματος της πρόσβασης στα έγγραφα και της αρχής της διαφάνειας.

Επιτρέψτε μου σε αυτό το σημείο να κάνω μια μικρή διευκρίνιση. Ενδέχεται οι πληροφορίες που βρίσκονται στην κατοχή της διοίκησης να αφορούν άμεσα και προσωπικά τους διοικούμενους. Στην περίπτωση αυτή το δικαίωμα τους να έχουν πρόσβαση συνδέεται εγγενώς με την προστασία της ιδιωτικής τους ζωής. Αν και αυτή η διάσταση αποτελεί μια εξίσου ενδιαφέρουσα πτυχή του δικαιώματος πρόσβασης σε πληροφορίες, ο χρόνος δε μου επιτρέπει να αναφερθώ διεξοδικά στο ζήτημα αυτό. Θα περιοριστώ, επομένως, στο δικαίωμα πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα και πληροφορίες που άπτονται του δημοσίου συμφέροντος.

Προτίθεμαι να μιλήσω για περίπου 30 λεπτά. Σε πρώτο επίπεδο θα κάνω μια σύντομη αναφορά στη σχέση μεταξύ του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα και της αρχής της διαφάνειας. Στη συνέχεια θα αναφερθώ στη σχετική νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και θα ολοκληρώσω με την προστασία του δικαιώματος σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.

1. Πρόσβαση σε έγγραφα και διαφάνεια

Η οργάνωση και η λειτουργία του σύγχρονου κράτους επιβάλλουν στη διοίκηση το δύσκολο έργο της διαχείρισης μεγάλου όγκου πληροφοριών και εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή της.

Εφόσον οι πληροφορίες που βρίσκονται στην κατοχή της διοίκησης άπτονται του δημοσίου συμφέροντος και σχετίζονται με τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, η διαθεσιμότητα και η προσβασιμότητα των πληροφοριών αυτών αποτελούν, στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη, βασικές επιταγές της αρχής της διαφάνειας και κατ' επέκταση του κράτους δικαίου.

Επισημαίνω ότι η βασική ιδέα της διαφάνειας είναι ότι οι πολίτες θα πρέπει να είναι σε θέση να λαμβάνουν εύκολα τις πληροφορίες που χρειάζονται, προκειμένου να συμμετέχουν πιο αποτελεσματικά στο πολιτικό γίγνεσθαι και να καλούν τις δημόσιες αρχές να λογοδοτούν.

Τουλάχιστον μέχρι σχετικά πρόσφατα, η τάση σε πολλές σύγχρονες δημοκρατίες ήταν να λαμβάνουν οι πολίτες αυτές τις πληροφορίες μέσα από την άσκηση των παραδοσιακών πολιτικών ελευθεριών, ιδίως της ελευθερίας της έκφρασης. Στοιχεία αυτής της προσέγγισης διακρίνει κανείς στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, η οποία συντάχθηκε πάνω από μισό αιώνα πριν. Το άρθρο 10 της ΕΣΔΑ και η σχετική νομολογία παρείχαν εξ αρχής ιδιαίτερα ισχυρή προστασία προς τους δημοσιογράφους όσον αφορούσε την ελευθερία της έκφρασης. Ο ρόλος του Τύπου στη μετάδοση πληροφοριών και ιδεών προς το κοινό και το δικαίωμα του κοινού για την υποδοχή τους αποτελούσαν και αποτελούν την αιτιολογική βάση αυτής της προσέγγισης. Θα επανέλθω στο ζήτημα αυτό στη συνέχεια, όταν αναφερθώ στη νομολογία του Στρασβούργου.

Ωστόσο, η ελευθερία της έκφρασης δεν υποχρεώνει τις δημόσιες αρχές να δημοσιεύουν ή να δίνουν στους πολίτες πρόσβαση σε πληροφορίες. Αντίθετα, αυτές τις υποχρεώσεις τις επιβάλλει η αρχή της διαφάνειας. Συγκεκριμένα, η αρχή της διαφάνειας αναλύεται σε δυο συνιστώσες που καλύπτουν τόσο την υποχρέωση των αρχών να δρουν προληπτικά, προβαίνοντας στη δημοσίευση ορισμένων πληροφοριών δημόσιου συμφέροντος χωρίς να απαιτείται προηγούμενη αίτηση όσο και την υποχρέωση να αντιδρούν γρήγορα και θετικά στα αιτήματα του κοινού για πρόσβαση σε πληροφορίες και έγγραφα που δεν έχουν δημοσιευθεί. Η αρχή της διαφάνειας επιτάσσει ότι η πρόσβαση του κοινού στις πληροφορίες αποτελεί τον κανόνα και οι περιορισμοί στην άσκησή της προβλέπονται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις και για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος. Σπεύδω να διευκρινίσω ότι μια τέτοια προσέγγιση δεν σημαίνει ότι όλες οι επίσημες πληροφορίες και τα έγγραφα πρέπει να είναι δημόσια, αλλά ότι η δημόσια αρχή που αρνείται το αίτημα για την πρόσβαση του κοινού φέρει πλέον το βάρος της απόδειξης, αντιστρέφοντας έτσι το παραδοσιακή τεκμήριο της εμπιστευτικότητας που υπήρχε σε πολλές χώρες.

Για πολύ καιρό, η κυρίαρχη τάση ήταν η μυστικότητα και η εμπιστευτικότητα των πληροφοριών, ενώ η πρόσβαση επιτρεπόταν  σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Επιπλέον, η διοίκηση συχνά λειτουργούσε χωρίς κατάλληλο νομοθετικό πλαίσιο ικανό να ρυθμίζει την πρόσβαση σε έγγραφα και πληροφορίες. Σταδιακά, το διοικητικό υπόδειγμα του πολιτισμού και της διακυβέρνησης εξελίχθηκε. Η ανάγκη για μεγαλύτερη διαφάνεια, για συμμετοχή και για αποτελεσματική προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων έχει πια αρχίσει να αντικαθιστά την κουλτούρα της μυστικότητας.

Οι εξελίξεις που έχουν λάβει χώρα τα τελευταία 15 χρόνια στην Ευρώπη αντικατοπτρίζουν αυτές τις τάσεις. Η ανάγκη να ενισχυθεί η διοικητική διαφάνεια έχει καταστεί πολιτική προτεραιότητα στην Ευρώπη. Αν και πρωτοβουλίες προώθησης του δικαιώματος πρόσβασης έχουν γίνει και σε επίπεδο Συμβουλίου της Ευρώπης, κυρίως μέσα από την υιοθέτηση συστάσεων[1] και τη σύναψη συμβάσεων[2], κινητήρια δύναμη στον τομέα αυτό αποτελεί η Ευρωπαϊκή Ένωση.

Πριν δούμε πιο αναλυτικά πως έχει διαμορφωθεί το νομικό πλαίσιο του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα στο επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, θα εξετάσουμε τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των δικαιωμάτων του Ανθρώπου, η οποία αν και αρχικά ιδιαίτερα διστακτική, έχει αρχίσει να κάνει βήματα προς μια πιο αποτελεσματική προστασία του δικαιώματος πρόσβασης, αδιαμφισβήτητα, υπό την επιρροή των εξελίξεων στην ΕΕ.

2. Η νομολογία του ΕΔΔΑ: ένα περιορισμένο δικαίωμα πρόσβασης;

Η νομολογία του Στρασβούργου χαρακτηρίστηκε για μεγάλη χρονική περίοδο από την εμφανή αυτοσυγκράτηση αλλά και από την απροθυμία του ΕΔΔΑ να προχωρήσει στην αναγνώριση του δικαιώματος πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα.

Επισημαίνω ότι το γράμμα του άρθρου 10 της Σύμβασης, το οποίο, σε αντίθεση με τα αντίστοιχα άρθρα του Διεθνούς Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα και της Αμερικανικής Σύμβασης για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, τα οποία ορίζουν ότι το δικαίωμα της ελευθερίας της έκφρασης περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, και την ελευθερία αναζήτησης πληροφοριών και ιδεών, περιλαμβάνει μόνο την ελευθερία λήψης και διάδοσης.

Μια ματιά στις προκαταρκτικές εργασίες της Σύμβασης αρκεί εξάλλου για να διαπιστώσει κανείς ότι οι συντάκτες της επέλεξαν να μη συμπεριλάβουν το δικαίωμα πρόσβασης στις πληροφορίες στις επιμέρους ελευθερίες του άρθρου 10.

Μέσα σε αυτό το πλαίσιο, το Δικαστήριο κλήθηκε να αποφανθεί για το θέμα για πρώτη φορά στη δεκαετία του '80, σε μια εποχή που οι απαιτήσεις της διαφάνειας και της ανοικτής διακυβέρνησης δεν ήταν στην ημερήσια διάταξη των περισσότερων ευρωπαϊκών κρατών.

Το Δικαστήριο αρνήθηκε να κατοχυρώσει ένα γενικό δικαίωμα πρόσβασης σε πληροφορίες. Η λύση που επέλεξε ήταν μια λύση συμβιβασμού. Έτσι, αφενός αρνήθηκε να εντάξει το δικαίωμα στην πρόσβαση στο πεδίο εφαρμογής της ελευθερίας της έκφρασης και αφετέρου προτίμησε να εξετάσει το ζήτημα υπό το φώς του άρθρου 8 που εγγυάται την προστασία της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής.

Συγκεκριμένα το Δικαστήριο στην απόφαση Leander κατά Σουηδίας[3] υιοθετώντας μια περιοριστική προσέγγιση έκρινε ότι η ελευθερία της έκφρασης απαγόρευε καταρχήν στις κρατικές αρχές να εμποδίζουν το άτομο να λαμβάνει πληροφορίες που τρίτοι επιθυμούσαν να του παρέχουν, αλλά δεν του έδινε το δικαίωμα πρόσβασης σε αρχεία που περιείχαν πληροφορίες σχετικά με το πρόσωπό του ούτε επέβαλε στις αρχές υποχρέωση να του τις παρέχουν. Το δικαίωμα του ατόμου να λάβει γνώση τέτοιων πληροφοριών μπορούσε να ζητηθεί με επίκληση του άρθρου 8 υπό την προϋπόθεση ότι οι ζητούμενες πληροφορίες θα μπορούσαν να επηρεάσουν την ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή του αιτούντος και, ως εκ τούτου, προέβαλε ένα έννομο συμφέρον για την πρόσβαση.

Με το τρόπο αυτό το Δικαστήριο απέφυγε με τρόπο διπλωματικό να αποφανθεί επί του ζητήματος, υπό το φως του άρθρου 10. Επισημαίνω ότι, εάν το Δικαστήριο είχε κάνει το σημαντικό βήμα να αναγνωρίσει το δικαίωμα στην πρόσβαση ως συστατικό της ελευθερίας της έκφρασης, θα ήταν αναγκασμένο να εφαρμόσει αναλογικά τις αρχές που είχε ήδη αναγνωρίσει στην ελευθερία του τύπου, η οποία γνώριζε μια νομολογία ιδιαίτερα διαπλαστική. Όπως όμως ανέφερα και προηγουμένως την εποχή εκείνη το πολιτικό και νομικό πλαίσιο δεν ήταν ακόμα έτοιμο.

Εξάλλου, την προσέγγιση αυτή επέτρεψε και το είδος των προσφυγών που εξετάσθηκαν. Είναι αλήθεια ότι οι υποθέσεις που ήρθαν σε πρώτο χρόνο ενώπιον του Δικαστηρίου σχετίζονταν κυρίως με το θέμα πρόσβασης σε προσωπικά δεδομένα και δεν αποτελούσαν αιτήματα πρόσβασης σε πληροφορίες γενικού ενδιαφέροντος. Για παράδειγμα, αρκετές υποθέσεις αφορούσαν  πρόσβαση σε αρχεία κοινωνικών υπηρεσιών ή ακόμα αρχεία που κατείχαν οι δημόσιες αρχές στο πλαίσιο ευαίσθητων πληροφοριών για την εθνική ασφάλεια[4].

Αξίζει εδώ να σημειωθεί ότι η υπόθεση Guerra κατά Ιταλίας[5], η οποία, σε αντίθεση με τις προαναφερθείσες, δεν αφορούσε άρνηση πρόσβασης σε πληροφορίες, αλλά την παράλειψη των αρχών να ενημερώσουν το κοινό, με δική τους πρωτοβουλία, για τους κινδύνους που προέκυπταν για το περιβάλλον και την υγεία των κατοίκων από την εκπομπή ουσιών από ένα εργοστάσιο, αποτέλεσε μια χαμένη ευκαιρία για το Δικαστήριο, αφού οι ζητούμενες πληροφορίες δεν ανήκαν στη στενή σφαίρα της ιδιωτικής ζωής αλλά άπτονταν του δημοσίου συμφέροντος.

Για μια περίοδο σχεδόν είκοσι ετών, το Δικαστήριο παρέμεινε πιστό στην προσέγγισή του. Τα τελευταία όμως χρόνια, το Δικαστήριο δείχνει να κάνει σημαντικά βήματα προς την κατεύθυνση της αναγνώρισης του δικαιώματος πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα και πληροφορίες. Σε πρώτο στάδιο το Δικαστήριο δέχθηκε την εφαρμογή του άρθρου 10, ενώ σε δύο υποθέσεις που εξετάστηκαν σχεδόν ταυτόχρονα διαπίστωσε παραβίαση.

Το πρώτο βήμα έγινε το 2007 με μια απόφαση επί του παραδεκτού[6] . Η προσφυγή είχε υποβληθεί από μια ένωση πολιτών για την προστασία της φύσης και του τοπίου και αφορούσε την άρνηση των τσεχικών αρχών να χορηγήσουν πρόσβαση σε έγγραφα σχετικά με ένα σταθμό πυρηνικής ενέργειας. Το Δικαστήριο αναγνώρισε εμμέσως ότι το δικαίωμα των προσφευγόντων να έχουν πρόσβαση σε τέτοιου είδους έγγραφα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 10 και ότι η άρνηση των αρχών να επιτρέψουν την πρόσβαση αποτελούσε προσβολή του δικαιώματος αυτού. Κατέληξε όμως ότι στη προκειμένη περίπτωση η προσβολή ήταν δικαιολογημένη[7].

Το σημαντικότερο βήμα έγινε ωστόσο με δυο αποφάσεις κατά της Ουγγαρίας που δημοσιεύτηκαν τον Απρίλιο και το Μάιο του 2009. Σε αυτές, το Δικαστήριο κατέληξε σε παραβίαση του άρθρου 10 σε δυο υποθέσεις  που αφορούσαν αιτήματα πρόσβασης σε έγγραφα.

Πιο συγκεκριμένα, η πρώτη υπόθεση[8] αφορούσε την άρνηση των ουγγρικών αρχών και των δικαστηρίων να επιτρέψουν σε μια ΜΚΟ να λάβει γνώση της συνταγματικής προσφυγής που είχε καταθέσει βουλευτής σχετικά με τροποποιήσεις των ποινικών διατάξεων περί ναρκωτικών ουσιών.

Το Δικαστήριο δεν προχώρησε στην άνευ όρων αναγνώριση ενός γενικού δικαιώματος πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα των δημοσίων αρχών, αλλά προτίμησε να εξετάσει  την υπόθεση από τη σκοπιά του δικαιώματος του κοινού να λαμβάνει πληροφορίες και το ρόλο του τύπου στην πληροφόρηση του κοινού. Εξίσωσε τον ρόλο που διαδραματίζουν οι ΜΚΟ στη προώθηση του δημόσιου διαλόγου με αυτό των δημοσιογράφων, χαρακτηρίζοντάς τις "φύλακες της κοινωνίας". Έτσι η άρνηση των ουγγρικών αρχών αποτελούσε, κατά το Δικαστήριο, παρέμβαση στο ρόλο της ΜΚΟ ως φύλακα της κοινωνίας όχι άρνηση του γενικού δικαιώματος πρόσβασης σε επίσημα έγγραφα. Διαπιστώνουμε επομένως ότι το Δικαστήριο παρέμεινε σε ένα βαθμό διστακτικό, χωρίς ωστόσο η διαπίστωση αυτή να μειώνει τη σημασία της απόφασης σε ό,τι αφορά την αναγνώριση του δικαιώματος πρόσβασης.

Αυτό επιβεβαιώθηκε από τη δεύτερη απόφαση κατά της Ουγγαρίας[9]. Η υπόθεση αφορούσε αίτημα για πρόσβαση σε έγγραφα του Υπουργείου Εσωτερικών, το οποίο υπέβαλε μια ερευνήτρια- ιστορικός στο πλαίσιο έρευνας για την εκπόνηση μελέτης για τις μυστικές υπηρεσίες της Ουγγαρίας στη δεκαετία του 1960. Τα ουγγρικά δικαστήρια είχαν δικαιώσει την προσφεύγουσα αλλά οι διοικητικές αρχές αρνούνταν συστηματικά να εκτελέσουν τις αποφάσεις και να τις παράσχουν πρόσβαση στα επίμαχα έγγραφα.

Κατά την εξέταση της υπόθεσης, το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι η πρόσβαση σε αρχεία στο πλαίσιο νόμιμης ιστορικής έρευνας αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείου του δικαιώματος στην ελευθερία της έκφρασης. Επισημαίνω ότι η διαπίστωση αυτή απέχει πολύ από μια σαφή αναγνώριση ενός γενικού δικαιώματος πρόσβασης σε πληροφορίες. Το Δικαστήριο επέλεξε να εστιαστεί σε μια πολύ συγκεκριμένη πτυχή του δικαιώματος πρόσβασης, αυτής, δηλαδή, που σχετίζεται με την ιστορική έρευνα. Ωστόσο, η πρόοδος που σημειώθηκε σε σχέση με την προηγούμενη νομολογία είναι αναμφισβήτητη.

Το 2010, το Δικαστήριο κοινοποίησε τρεις υποθέσεις οι οποίες αφορούν άμεσα το δικαίωμα πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα και θα το υποχρεώσουν να διασαφηνίσει τη θέση του. Συγκεκριμένα, η πρώτη θέτει ευθέως το ζήτημα της ύπαρξης θετικών υποχρεώσεων των αρχών να  διευκολύνουν την άσκηση του δικαιώματός πρόσβασης[10]. Η δεύτερη περίπτωση αφορά πρόσβαση σε πληροφορίες σχετικά με τον αριθμό των προσώπων που υπόκειντο σε μέτρα ηλεκτρονικής παρακολούθησης από την υπηρεσία πληροφοριών της Σερβίας κατά το 2005[11], ενώ η τρίτη την πρόσβαση σε στατιστικά στοιχεία που βρίσκονται στην κατοχή της αστυνομίας στο πλαίσιο έρευνας για την πορνεία και την καταπολέμησή της[12].

Διακρίνει κανείς ότι οι υποθέσεις που το Δικαστήριο καλείται πλέον να εξετάσει δεν αφορούν πρόσβαση σε προσωπικά δεδομένα, αλλά σε πληροφορίες και έγγραφα γενικότερου ενδιαφέροντος. Φυσικά δε μπορούμε να προδικάσουμε τις λύσεις που θα προκρίνει το Δικαστήριο στις παραπάνω υποθέσεις. Ωστόσο, το γεγονός ότι βρισκόμαστε πλέον σε μια εποχή όπου οι επιταγές για περισσότερη διαφάνεια αποτελούν πολιτική προτεραιότητα στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη, μας επιτρέπουν να ελπίζουμε ότι και η νομολογία του Στρασβούργου θα πορευθεί προς αυτή την κατεύθυνση.

3. Το δικαίωμα της πρόσβασης σε έγγραφα στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Στο επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, το θέμα της πρόσβασης του κοινού στα δημόσια έγγραφα έχει αποκτήσει ολοένα και μεγαλύτερη σημασία τα τελευταία 15 χρόνια. Η πρόοδος που έχει σημειωθεί συνδέεται τόσο με την ανάγκη ενίσχυσης της διαφάνειας και της άσκησης πραγματικού και αποτελεσματικού ελέγχου στην άσκηση της εξουσίας όσο και με την ανάγκη μείωσης του λεγόμενου δημοκρατικού ελλείμματος και την ενδυνάμωση της έννοιας του πολίτη της ΕΕ.

Το βασικό νομικό πλαίσιο οικοδομήθηκε γύρω από την έννοια της πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα. Ο προσανατολισμός αυτός αντανακλά την επιρροή των Σκανδιναβικών Χωρών, μετά τη διεύρυνση του 1995. Με πιο αξιοσημείωτη εξαίρεση τη Σουηδία, στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες το δικαίωμα πρόσβασης σε πληροφορίες και έγγραφα εξαρτάται παραδοσιακά από την επίκληση ιδιαίτερου εννόμου συμφέροντος.

Για παράδειγμα, οι διάδικοι σε διοικητικές ή δικαστικές διαδικασίες έχουν το δικαίωμα να λαμβάνουν τα έγγραφα και τις πληροφορίες που απαιτούνται για την υπεράσπιση των συμφερόντων τους. Η κύρια ιδέα της διαφάνειας, ωστόσο, είναι ότι κάθε πολίτης έχει το δικαίωμα να λαμβάνει επίσημες πληροφορίες και έγγραφα μέσα στα όρια που θέτουν οι καθορισμένες εξαιρέσεις για την προστασία διαφόρων δημοσίων συμφερόντων, όπως η ασφάλεια και η πρόληψη του εγκλήματος, καθώς επίσης και ιδιωτικών, όπως εμπορικά μυστικά και της ιδιωτικής ζωής.

Στη συνέχεια, θα προβώ πρώτα σε μια σύντομη αναφορά στην εξέλιξη της νομικής κατοχύρωσης του δικαιώματος πρόσβασης (α), στη συνέχεια θα αναφερθώ στα βασικά χαρακτηριστικά του Κανονισμού 1049/2001 της ΕΕ (β) και τέλος θα αναφέρω κάποια παραδείγματα από τη σχετική νομολογία των Δικαστηρίων της Ένωσης (γ).

(α) μια ιστορική αναδρομή στην κατοχύρωση του δικαιώματος πρόσβασης

Οι έννοιες της διαφάνειας και της πρόσβασης σε πληροφορίες εμφανίστηκαν για πρώτη φορά στη Δήλωση υπ' αριθμό 17 για το Δικαίωμα Πρόσβασης στην Πληροφόρηση, η οποία επισυνάφθηκε ως παράρτημα στην τελική πράξη της Συνθήκης του Μάαστριχτ Η δήλωση οδήγησε το Συμβούλιο και την Επιτροπή να υιοθετήσουν ένα κοινό κώδικα συμπεριφοράς σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα. Ο Κώδικας προέβλεπε τη δυνατότητα δικαστικής προσφυγής ή αναφοράς στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή σε περίπτωση άρνησης πρόσβασης.

Η συνθήκη του Άμστερνταμ το 1997, επιδιώκοντας να συμβάλει στην αντιμετώπιση του προβλήματος της νομιμοποίησης της Ένωσης, προσέθεσε ένα νέο άρθρο (255 ΕΚ) που κατοχύρωνε το δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Ακολούθησε ο  κανονισμός 1049/2001, ο οποίος εξειδικεύει τις σχετικές διατάξεις της Συνθήκης του Άμστερνταμ και αποτελεί ακόμα το βασικό νομικό πλαίσιο που διευκρινίζει τις προϋποθέσεις άσκησης του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα. Θα επανέλθω σε αυτόν αμέσως.

Με τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισσαβόνας, η πρόσβαση σε έγγραφα που κατέχουν τα όργανα της ΕΕ αναδεικνύεται σε θεμελιώδες δικαίωμα των Ευρωπαίων πολιτών, το οποίο προστατεύεται από το άρθρο 42 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Το δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα ισχύει πλέον για όλα τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Επιπλέον, σειρά επιμέρους διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου της ΕΕ κατοχυρώνουν τις αρχές της διαφάνειας και  της συμμετοχής των πολιτών στο πολιτικό γίγνεσθαι, συμβάλλοντας έτσι ουσιαστικά στην περαιτέρω εμπέδωση του κράτους δικαίου αλλά και στην εμβάθυνση της δημοκρατίας στα πλαίσια της Ένωσης.

(β) Ο Κανονισμός 1049/2001

Ο κανονισμός 1049/2001 αποτέλεσε σημαντικό σταθμό στην προώθηση της διαφάνειας στο επίπεδο της Ένωσης.

Η βασική αρχή στην οποία στηρίζεται είναι ότι όλα τα έγγραφα τα οποία βρίσκονται στην κατοχή της διοίκησης της Ένωσης είναι εξ ορισμού δημόσια. Ο ορισμός του τί αποτελεί έγγραφο είναι ιδιαιτέρως ευρύς, μια και ορίζει ως έγγραφο "οποιοδήποτε περιεχόμενο, ανεξάρτητα από το χρησιμοποιηθέν υπόθεμα, που αφορά τις πολιτικές, τις δράσεις και τις αποφάσεις αρμοδιότητας του θεσμικού οργάνου." Το δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα δεν εξαρτάται από την επίκληση εννόμου συμφέροντος. Έτσι, καθένας έχει απεριόριστη πρόσβαση σε όλα τα έγγραφα, χωρίς να οφείλει να επικαλεστεί κάποια ιδιαίτερη σχέση με αυτά.

Βάσει του Κανονισμού, η πρόσβαση πρέπει να παρασχεθεί υποχρεωτικά, εκτός εάν η διοίκηση επικαλεσθεί κάποια από τις εξαιρέσεις που απαριθμούνται περιοριστικά στο άρθρο 4. Τέτοιες είναι, για παράδειγμα, η δημόσια ασφάλεια, η άμυνα και οι στρατιωτικές υποθέσεις, η δημοσιονομική πολιτική της Ένωσης, η προστασία των προσωπικών δεδομένων, καθώς και τα εμπορικά συμφέροντα ενός φυσικού ή νομικού προσώπου.

Η νομολογία των Δικαστηρίων της ΕΕ διευκρινίζει ότι η επίκληση εξαίρεσης από τη διοίκηση πρέπει να γίνεται αφού το εμπλεκόμενο όργανο έχει προηγουμένως εκτιμήσει ότι η πρόσβαση στο έγγραφο θα έθιγε κατά τρόπο συγκεκριμένο και πραγματικό το προστατευόμενο συμφέρον. Επιπλέον, ο κίνδυνος να θιγεί το προστατευόμενο συμφέρον μπορεί να προβληθεί μόνον, αν είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός.

Ωστόσο, ακόμη και σε κάποιες από αυτές τις περιπτώσεις, το εμπλεκόμενο όργανο δεν μπορεί να αρνηθεί την πρόσβαση, εφόσον τη γνωστοποίηση του εγγράφου επιτάσσει λόγος υπερισχύοντος δημοσίου συμφέροντος. Η ύπαρξη ενός τέτοιου δημόσιου συμφέροντος είναι ικανή να παραμερίσει την εξαίρεση και να επαναφέρει τον κανόνα της παροχής πρόσβασης στα έγγραφα.

Να προσθέσω επίσης ότι συγκεκριμένη διάταξη του Κανονισμού 1049/2001 προβλέπει ότι, εάν μόνο ορισμένα τμήματα ενός εγγράφου εμπίπτουν σε συγκεκριμένη ρητή εξαίρεση, τα υπόλοιπα τμήματα πρέπει να δοθούν στον ενδιαφερόμενο. Κατά συνέπεια, σε κάθε περίπτωση, ο εμπλεκόμενος θεσμός καλείται να εξετάσει κατά πόσο, εάν δεν μπορεί να παράσχει πλήρη πρόσβαση, μπορεί να παράσχει μερική.

Αιτήσεις για πρόσβαση μπορούν να υποβάλλονται εγγράφως με οποιαδήποτε μορφή. Αν απορριφθεί η αρχική αίτηση, ο αιτών μπορεί να υποβάλει επιβεβαιωτική αίτηση. Οι αρχικές και επιβεβαιωτικές αιτήσεις πρέπει να απαντηθούν εντός 15 εργάσιμων ημερών. Σε εξαιρετικές περιπτώσεις , η εμπλεκόμενη υπηρεσία μπορεί να παρατείνει τις προθεσμίες σε 30 ημέρες. Εάν η επαναληπτική αίτηση απορριφθεί, ο αιτών μπορεί να προσφύγει ενώπιον του δικαστηρίου ή να υποβάλει αναφορά στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή.

Πριν προχωρήσω στη σχετική νομολογία, θα ήθελα να σημειώσω ότι το 2008 η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση για αναθεώρηση του κανονισμού 1049/2001. Η πρόταση αυτή επικρίθηκε με το σκεπτικό ότι θα οδηγούσε σε συρρίκνωση των υπαρχουσών διατάξεων, περιορίζοντας περαιτέρω την πρόσβαση και, κατά συνέπεια, θα οδηγούσε σε οπισθοδρόμηση. Το Κοινοβούλιο πρότεινε τροποποιήσεις οι οποίες δεν έγιναν δεκτές από το Συμβούλιο και η πρόταση φάνηκε να οδηγείται σε αδιέξοδο. Ενδιαμέσως, η Επιτροπή υπέβαλε νέα διακριτή πρόταση αναθεώρησης περιορισμένης εμβέλειας, προκειμένου ο κανονισμός να εφαρμόζεται σε όλα τα όργανα και οργανισμούς της ΕΕ όπως επιτάσσει η Συνθήκη της Λισσαβόνας. Το Κοινοβούλιο, όμως, αρνείται να εξετάσει το όλο θέμα μέσα στο πλαίσιο δυο διαφορετικών προτάσεων και, το περασμένο Δεκέμβριο, υπέβαλε νέα αναθεωρημένη πρόταση. Δεν θα υπεισέλθω σε περισσότερες λεπτομέρειες, πέραν από το να διαπιστώσω ότι, προς το παρόν, ο Κανονισμός 1049/2001 παραμένει σε ισχύ ως έχει.

(γ) νομολογία των Δικαστηρίων της ΕΕ

Από τα προηγηθέντα, γίνεται αντιληπτό ότι το μεγαλύτερο νομικό ενδιαφέρον συγκεντρώνει η ερμηνεία και η εφαρμογή των εξαιρέσεων που προαναφέρθηκαν, καθώς και η στάθμιση αντικρουόμενων εννόμων αγαθών. Ο χρόνος δε μου επιτρέπει να αναφερθώ διεξοδικά στη σχετική νομολογία. Θα περιοριστώ, λοιπόν, σε δυο-τρεις αποφάσεις που,  κατά τη γνώμη μου, παρουσιάζουν το μεγαλύτερο ενδιαφέρον.

Όσον αφορά την πρόσβαση σε έγγραφα που αφορούν τη νομοθετική διαδικασία, η νομολογία τονίζει την ανάγκη εξασφάλισης της ευρύτερης δυνατής πρόσβασης, καθώς, εν προκειμένω, η διαφάνεια συμβάλλει στην ενίσχυση της δημοκρατίας, παρέχοντας στον πολίτη τη δυνατότητα να ελέγχει το σύνολο των πληροφοριών που αποτέλεσαν τη βάση νομοθετικής πράξεως. Έτσι, στην απόφαση Turco[13], που αφορούσε άρνηση αίτησης πρόσβασης σε γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου, το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν υφίσταται ανάγκη εμπιστευτικής μεταχείρισης των γνωμοδοτήσεων της νομικής υπηρεσίας.

Σε πρόσφατη απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου στην υπόθεση Access Info Europe κατά Συμβουλίου[14], κρίθηκε ότι το Συμβούλιο εσφαλμένα αρνήθηκε να παράσχει πλήρη πρόσβαση σε έγγραφα που αποκάλυπταν την ταυτότητα των κρατών μελών, τα οποία είχαν υποβάλει προτάσεις τροποποιήσεων ή αναδιατυπώσεων στο πλαίσιο της αναθεώρησης του κανονισμού 1049/2001. Σύμφωνα με την απόφαση, «η εκ μέρους των πολιτών άσκηση των δημοκρατικών δικαιωμάτων τους προϋποθέτει τη δυνατότητα λεπτομερούς εφαρμογής της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων εντός των οργάνων που μετέχουν στις νομοθετικές διαδικασίες και την παροχή προσβάσεως στο σύνολο των κρίσιμων πληροφοριών." Το Συμβούλιο, έχοντας την υποστήριξη της Ελλάδας, του Ηνωμένου Βασιλείου, της Τσεχίας και της Ισπανίας, ζήτησε από το Δικαστήριο την αναίρεση της πρωτόδικης απόφασης. Θα αναμένουμε με ενδιαφέρον την απόφαση αυτή, καθώς δεν αφορά μια απλή νομοθετική διαδικασία, αλλά την αναθεώρηση του κανονισμού 1049/2001.

Το Δικαστήριο έχει επίσης αποφανθεί υπέρ της πρόσβασης σε έγγραφα που σχετίζονται με ήδη περατωθείσες δικαστικές διαδικασίες. Στην υπόθεση API[15], μια οργάνωση δημοσιογράφων ζήτησε από την Επιτροπή να λάβει γνώση ορισμένων υπομνημάτων που η τελευταία είχε καταθέσει στο πλαίσιο δικών ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η πρόσβαση του κοινού και σε αυτή την κατηγορία των εγγράφων πρέπει να αποτελεί το γενικό κανόνα. Κάτι τέτοιο φυσικά δεν ισχύει στην περίπτωση δικογράφων που κατατέθηκαν στο πλαίσιο διαδικασίας που εκκρεμεί.

Τέλος ένα ιδιαίτερα ενδιαφέρον και περίπλοκο ζήτημα αποτελεί η σύγκρουση του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα με το δικαίωμα προστασίας των προσωπικών δεδομένων. Σημαντική στο σημείο αυτό είναι η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Bavarian Lager[16], η οποία αφορούσε την πλήρη πρόσβαση στα πρακτικά συνεδρίασης που πραγματοποιήθηκε μεταξύ της Επιτροπής και των εκπροσώπων μιας συνομοσπονδίας ζυθοποιών. Η Επιτροπή χορήγησε πρόσβαση σε όλες τις πληροφορίες, με μόνη εξαίρεση την ταυτότητα πέντε προσώπων τα οποία δεν είχαν δώσει τη ρητή συγκατάθεσή τους για τη δημοσιοποίηση των σχετικών στοιχείων.

Κατά την άποψη του Δικαστηρίου, η πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα τα οποία περιέχουν προσωπικά δεδομένα δεν μπορεί να επιτραπεί χωρίς την προηγούμενη συγκατάθεση του υποκειμένου των δεδομένων, εκτός εάν ο αιτών αποδεικνύει την αναγκαιότητα της γνωστοποίησης των  προσωπικών δεδομένων.

Δεδομένου ότι η ενίσχυση της διαφάνειας αποτελεί θεμελιώδη στόχο της Συνθήκης της Λισαβόνας, είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι η απόφαση στην υπόθεση Bavarian Lager δεν πρέπει να θεωρείται ότι επιτρέπει στα όργανα της Ένωσης να οργανώνουν μυστικές συναντήσεις. Αντίθετα, το θεμελιώδες δικαίωμα στην προστασία των προσωπικών δεδομένων μπορεί, και πρέπει, να λαμβάνεται υπόψη κατά την προετοιμασία της διοργάνωσης των συναντήσεων, έτσι ώστε να διασφαλίζεται επίσης και η διαφάνεια που απαιτείται για την εξασφάλιση της εμπιστοσύνης του κοινού στα θεσμικά όργανα.

Αντί Συμπεράσματος

Στόχος της παρέμβασής μου στη σημερινή συνεδρία ήταν να σας παράσχω μια εικόνα του νομικού πλαισίου και της ευρωπαϊκής νομολογίας που αφορούν το δικαίωμα της πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα και να αναδείξω την άρρηκτη σχέση του δικαιώματος αυτού με την αρχή της διαφάνειας. Όπως, όμως, ανέφερα και στην αρχή, η ορθή διαχείριση του δικαιώματος πρόσβασης του κοινού απαιτεί από τα όργανα του κρατικού μηχανισμού όχι μόνο να αντιδρούν σωστά και αποτελεσματικά στις αιτήσεις των πολιτών για πρόσβαση, αλλά και, ιδίως, να φροντίζουν να αναπτύσσουν προληπτική δράση, στόχος της οποίας θα είναι η εξ ιδίας πρωτοβουλίας παροχή πληροφοριών σε κατάλληλο χώρο, όπως, για παράδειγμα, η ιστοσελίδα ενός θεσμού ή οργάνου, η οποία απαλλάσσει εξ υπαρχής τον πολίτη από την ανάγκη του να υποβάλει σχετική αίτηση για πρόσβαση. Μια τέτοια πρακτική, που απαιτεί συνεχή ενάργεια και συστηματική επένδυση από πλευράς της δημόσιας διοίκησης, έχει ένα τριπλό όφελος, εφόσον διευρύνει το πεδίο εφαρμογής του κράτους δικαίου, ενισχύει τη δημοκρατία και ενδυναμώνει τους πολίτες, παρέχοντάς τους αυξημένες δυνατότητες να ασκούν τα δικαιώματά τους.

Με τον τρόπο αυτό, για να επανέλθω στην εισαγωγική μου παρατήρηση, ο θεσμός του Συνηγόρου του Πολίτη, εμπνεόμενος από τη νομολογία των δικαστηρίων, συμβάλλει ουσιαστικά στην περαιτέρω εμπέδωση του κράτους δικαίου, ελαφρύνοντας το φόρτο των δικαστηρίων και προωθώντας ένα υπόδειγμα νοοτροπίας εξυπηρέτησης του πολίτη.

Σας ευχαριστώ πάρα πολύ για την προσοχή σας. Είμαι στη διάθεσή σας για περαιτέρω διευκρινίσεις και ερωτήσεις.