Ombudsman Eorpach

Voorwoord van de Europese Ombudsman

Beste lezer,

Sinds ik de post van Europees Ombudsman op 1 april 2003 heb opgenomen, heb ik hard gewerkt om goed beheer binnen de instellingen en organen van de Europese Unie te bevorderen. Dit werk heeft een dubbele dimensie. Enerzijds handelt de Ombudsman als een extern mechanisme van controle, waarbij hij klachten over wanbeheer onderzoekt en, waar noodzakelijk, correctieve actie aanbeveelt. Anderzijds fungeert de Ombudsman als een hulpbron voor de instellingen, door hen te helpen om hun prestaties te verbeteren door de aandacht te trekken op domeinen voor verbetering. Het uiteindelijk doel in beide gevallen is om de dienstverlening aan Europese burgers te verbeteren.

De Europese Code van Goed Administratief Gedrag is een essentieel instrument voor de Ombudsman in de uitoefening van deze dubbele rol. De Ombudsman hanteert de Code in het onderzoek of er wanbeheer is, waarbij hij zich beroept op zijn artikels voor zijn controle functie. Maar de Code dient tevens als een nuttige gids en hulpmiddel voor ambtenaren, en spoort hen aan tot de beste standaard van administratie.

Europese burgers verdienen niets minder. Het recht op behoorlijk bestuur door de EU instellingen en organen is een grondrecht, overeenkomstig Artikel 41 van het EU Handvest van de Grondrechten. De Code informeert de burgers wat dit recht in de praktijk betekent en wat ze, concreet gesproken, kunnen verwachten van de Europese administratie. Aangezien het Handvest Deel II vormt van het Verdrag tot vaststelling aan een Grondwet voor Europa, kunnen we er zeker van zijn dat dit recht steeds belangrijker zal worden in de komende jaren.

Burgers en ambtenaren hebben veel interesse voor de Code getoond sinds hij werd aangenomen door het Europees Parlement in september 2001. Zijn impact is niet beperkt geweest tot de instellingen en organen van de Unie, en ik verheug er mij op vast te stellen dat de Code aan boord werd genomen door een aantal lidstaten en kandidaat-lidstaten. Als Europees Ombudsman ben ik van mening dat het mijn plicht is om verder bewustzijn van de rechten en verplichtingen die erin vervat zijn te bevorderen. Om die reden hebben we besloten om een nieuwe versie te publiceren in alle officiële EU talen, alsook in de talen van de kandidaat-lidstaten.

Ik hoop dat de Code verder dienst zal doen als een nuttig werkinstrument voor publieke administraties en als een referentiepunt voor burgers over gans Europa.

P. Nikiforos Diamandouros

Straatsburg, 5 januari 2005.

Inleiding

Op 6 september 2001 nam het Europees Parlement een resolutie aan welke goedkeuring gaf aan de Code van Goed Administratief Gedrag die de instellingen en organen van de Europese Unie, hun administraties en hun ambtenaren dienen te respecteren in hun relaties met het publiek.

Het idee voor een Code werd eerst gelanceerd door Europarlementslid Roy PERRY in 1998. De Europese Ombudsman stelde de tekst op naar aanleiding van een eigen initiatief onderzoek en presenteerde de Code aan het Europees Parlement in de vorm van een speciaal verslag. De resolutie van het Parlement over de Code is gebaseerd op het voorstel van de Ombudsman, met enkele wijzigingen welke werden aangebracht door de heer PERRY als rapporteur voor de Commissie Verzoekschriften van het Europees Parlement.

De Code is gebaseerd op de beginselen van Europees administratief recht welke vervat zijn in de rechtspraak van het Hof van Justitie en is tevens geïnspireerd op nationale wetten.

De status van de Code

Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie werd afgekondigd tijdens de Europese top in Nice in december 2000 en is nu Deel II geworden van het Verdrag tot vaststelling aan een Grondwet voor Europa.

Het Handvest bevat als grondrechten van het burgerschap van de Unie het recht op behoorlijk bestuur (art. 41) en het recht om over wanbeheer door de instellingen en organen van de Unie te klagen bij de Europese Ombudsman (art. 43).

Deze Code is bedoeld om in detail uit te leggen wat het in het Handvest opgenomen recht op behoorlijk bestuur in de praktijk dient te betekenen.

De Europese Ombudsman onderzoekt mogelijke gevallen van wanbeheer in het optreden van de instellingen of organen van de Unie, overeenkomstig Artikel 195 van het EG-Verdrag en het Statuut van de Ombudsman[2]. De definitie van wanbeheer die de Europese Ombudsman in zijn Jaarverslag 1997 gaf is de volgende:

„Wanbeheer doet zich voor wanneer een overheidsinstantie niet handelt in overeenstemming met een regel of een beginsel waaraan zij gehouden is".

Deze definitie werd goedgekeurd door het Europees Parlement.

Naast het goedkeuren van de Code heeft het Europees Parlement eveneens een resolutie aangenomen welke de Europese Ombudsman uitnodigt om de Code toe te passen bij het onderzoek of er wanbeheer is, om zo uitwerking te geven aan het recht van de burgers op behoorlijk bestuur zoals vervat in artikel 41 van het Handvest. De Ombudsman zal dus rekening houden met de regels en beginselen die in de Code vervat zijn bij zijn onderzoek naar gevallen van beweerd wanbeheer.

Een Europese administratieve wet

Wanneer het de Code goedkeurde, heeft het Europees Parlement de Commissie opgeroepen om een voorstel voor een verordening die de Code bevat voor te leggen. Het standpunt was dat een verordening het bindend karakter zou benadrukken van de regels en beginselen die erin zijn opgenomen en gelijkelijk van toepassing zou zijn op alle EU instellingen en organen, en daarbij openheid en consistentie zou bevorderen.

Dat doel kan nu het best worden verwezenlijkt op de basis van een voorstel van de Commissie voor een Europese wet over goed beheer. Artikel III-398 van de Grondwet zou de rechtsgrond voor een dergelijke wet kunnen bieden. Het bepaalt dat:

„Bij de vervulling van hun taken steunen de instellingen, organen en instanties van de Unie op een open, doeltreffend en onafhankelijk Europees ambtenarenapparaat.

Met inachtneming van het statuut en de regeling vastgesteld op grond van artikel III-427 worden bij Europese wet de bepalingen daartoe vastgesteld."

De Ombudsman zal de toegevoegde waarde van het transformeren van de Code in een Europese wet verder blijven benadrukken. Dit zal helpen de verwarring weg te werken die nu bestaat door het parallel bestaan van verschillende Codes voor de meeste EU instellingen en organen, zal garanderen dat de instellingen en organen dezelfde beginselen toepassen in hun relaties met de burgers, en zal, voor zowel de burgers als de ambtenaren, het belang van dergelijke principes onderstrepen.

De Europese Code van Goed Administratief Gedrag

De door het Europees Parlement goedgekeurde Code bevat de volgende bepalingen ten gronde:

Artikel 1 - Algemene bepaling

In hun contacten met het publiek nemen de Instellingen en hun ambtenaren de beginselen in acht die zijn neergelegd in deze Code van goed administratief gedrag, hierna „de Code" genoemd.

Artikel 2 - Toepassingsgebied ratione personae

1. De Code is van toepassing op alle ambtenaren en andere personeelsleden waarop het Statuut en de regeling inzake de andere personeelsleden van de Gemeenschappen van toepassing zijn, in hun contacten met het publiek. De term "ambtenaar" verwijst hierna naar zowel de ambtenaren als de andere personeelsleden.

2. De instellingen en hun administraties treffen de noodzakelijke maatregelen om erop toe te zien dat de bepalingen van deze Code ook op haar andere medewerkers van toepassing zijn, zoals personen die op privaatrechtelijke contractbasis zijn aangenomen, gedetacheerde deskundigen van nationale overheidsdiensten en stagiaires.

3. Onder publiek wordt verstaan natuurlijke en rechtspersonen die al dan niet in een lidstaat woonachtig zijn of er hun statutaire zetel hebben.

4. In deze Code betekenen de termen:

(a) Instelling: een instelling of orgaan van de Gemeenschap;

(b) Ambtenaar: een ambtenaar of ander personeelslid van de Europese Gemeenschappen.

Artikel 3 - Toepassingsgebied ratione materiae

• 1. Deze Code omvat de algemene beginselen van goed administratief gedrag die van toepassing zijn op alle contacten van de instellingen en hun administraties met het publiek, tenzij deze onder specifieke bepalingen vallen.
• 2. De beginselen van deze Code zijn niet van toepassing op de betrekkingen tussen de instelling en haar ambtenaren. Deze betrekkingen zijn geregeld in het Statuut.

Artikel 4 - Wettigheid

De ambtenaar handelt volgens de wet en past de regels en procedures toe die in het Gemeenschapsrecht zijn neergelegd. De ambtenaar ziet er met name op toe dat besluiten die de rechten of belangen van individuele personen betreffen, een rechtsgrond hebben en dat hun inhoud met de wet overeenstemt.

Artikel 5 - Gelijke behandeling

1. Bij de behandeling van verzoeken van het publiek en bij het nemen van besluiten, ziet de ambtenaar erop toe dat het beginsel van gelijke behandeling in acht wordt genomen. Leden van het publiek die zich in dezelfde situatie bevinden, moeten op dezelfde wijze behandeld worden.

2. Als de wijze van behandeling verschilt, ziet de ambtenaar erop toe dat dit op grond van de relevante objectieve kenmerken van het betrokken geval gerechtvaardigd is.

3. De ambtenaar vermijdt in het bijzonder ongerechtvaardigde discriminatie tussen burgers op grond van nationaliteit, geslacht, ras, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of geloofsovertuiging, politieke of andere mening, lidmaatschap van een nationale minderheid, bezit, geboorte, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid.

Artikel 6 - Evenredigheid

1. Bij het nemen van besluiten ziet de ambtenaar erop toe dat de maatregelen in verhouding staan tot het nagestreefde doel. De ambtenaar vermijdt met name de rechten van de burgers te beperken of hun verplichtingen op te leggen indien deze beperkingen of verplichtingen niet in verhouding staan tot het nagestreefde doel van de maatregel.

2. Bij het nemen van besluiten neemt de ambtenaar het billijk evenwicht tussen de belangen van personen en het algemeen openbaar belang in acht.

Artikel 7 - Vermijding van machtsmisbruik

De bevoegdheden worden slechts gebruikt voor de doelstellingen waarvoor zij in de relevante bepalingen zijn toegekend. De ambtenaar vermijdt met name deze bevoegdheden te gebruiken voor doelstellingen die geen rechtsgrond hebben of die niet uit een openbaar belang voortvloeien.

Artikel 8 - Onpartijdigheid en onafhankelijkheid

1. De ambtenaar is onpartijdig en onafhankelijk. Hij onthoudt zich van enige willekeurige handeling die de leden van het publiek kan schaden en van elke voorkeursbehandeling op welke grond dan ook.

2. Het gedrag van de ambtenaar wordt nimmer bepaald door persoonlijke, gezins- of nationale belangen of door politieke druk. De ambtenaar neemt geen deel aan besluitvorming in verband waarmee hij of zij dan wel enig nauw verwant familielid een financieel belang heeft.

Artikel 9 - Objectiviteit

Bij het nemen van besluiten houdt de ambtenaar rekening met de relevante factoren en laat ze alle bij het besluit meewegen, met uitsluiting van alle irrelevante elementen.

Artikel 10 - Gerechtvaardigde verwachtingen, consequent optreden en advies

1. De ambtenaar treedt in de uitoefening van zijn functie en bij bestuursmaatregelen van de instelling consequent op. De ambtenaar volgt de normale bestuurlijke praktijken van de instelling, tenzij er legitieme redenen zijn om hiervan in een individueel geval af te wijken; deze redenen worden schriftelijk vastgelegd.

2. De ambtenaar voldoet aan de legitieme en redelijke verwachtingen die de leden van het publiek in het licht van vroeger gedrag van de instelling koesteren.

3. Zo nodig adviseert een ambtenaar de burgers over de aanpak van een probleem dat tot zijn taakomschrijving behoort en over de tijdens de behandeling van het probleem te volgen procedure.

Artikel 11 - Billijkheid

De ambtenaar handelt onpartijdig, fair en redelijk.

Artikel 12 - Beleefdheid

1. De ambtenaar gedraagt zich plichtbewust, correct en hoffelijk en is klantvriendelijk in zijn contacten met het publiek. Bij het beantwoorden van correspondentie, telefoongesprekken en elektronische post tracht de ambtenaar zo behulpzaam mogelijk te zijn en de gestelde vragen zo volledig en nauwkeurig mogelijk te beantwoorden.

2. Als de ambtenaar niet voor de betrokken zaak verantwoordelijk is, verwijst hij de burger naar de bevoegde ambtenaar door.

3. Voor vergissingen met negatieve gevolgen voor de rechten of belangen van een lid van het publiek, biedt de ambtenaar zijn verontschuldigingen aan en tracht hij de negatieve gevolgen van zijn vergissing zo spoedig mogelijk te herstellen en de burger op de hoogte te stellen van eventuele beroepsrechten overeenkomstig artikel 19 van de Code.

Artikel 13 - Beantwoording van brieven in de taal van de burger

De ambtenaar ziet erop toe dat alle burgers van de Unie of leden van het publiek die de instelling in een van de Verdragstalen aanschrijven, een antwoord in dezelfde taal ontvangen. Voor zover mogelijk geldt hetzelfde voor rechtspersonen zoals verenigingen (NGO's) en bedrijven.

Artikel 14 - Ontvangstbewijs en aanduiding van de verantwoordelijke ambtenaar

1. Van iedere brief of klacht aan de instelling wordt binnen twee weken een ontvangstbewijs gestuurd, behalve wanneer binnen deze periode een antwoord ten gronde kan worden gestuurd.

2. Het antwoord of het ontvangstbewijs vermelden de naam en het telefoonnummer van de ambtenaar die voor het dossier verantwoordelijk is en de dienst waartoe hij behoort.

3. Bij oneigenlijk gebruik, namelijk wanneer het aantal brieven of klachten buitensporig groot is, steeds hetzelfde onderwerp betreffen of ongegrond zijn, hoeft geen ontvangstbewijs of antwoord te worden verstuurd.

Artikel 15 - Verplichting tot doorverwijzing naar de bevoegde dienst van de instelling

1. Als een brief of klacht aan de instelling is gestuurd of doorgestuurd naar een niet bevoegd directoraat-generaal, directoraat of eenheid, zien de diensten erop toe dat het dossier onverwijld naar de bevoegde dienst van de instelling wordt doorgestuurd.

2. De dienst die de brief of klacht in eerste instantie ontvangt, stelt de betrokken persoon in kennis van deze doorverwijzing en vermeldt de naam en het telefoonnummer van de ambtenaar aan wie het dossier is toevertrouwd.

3. De ambtenaar wijst de burger of vereniging op eventuele fouten of weglatingen in documenten en stelt hen in de gelegenheid deze te corrigeren.

Artikel 16 - Recht om gehoord te worden en verklaringen af te leggen

1. In gevallen waarmee de rechten of belangen van personen gemoeid zijn, ziet de ambtenaar erop toe dat de rechten van de verdediging in ieder stadium van de besluitvormingsprocedure in acht worden genomen.

2. Elk lid van het publiek heeft in gevallen waarin een besluit moet worden genomen waarmee zijn rechten of belangen zijn gemoeid, het recht schriftelijk te reageren en zo nodig mondelinge verklaringen af te leggen alvorens het besluit wordt genomen.

Artikel 17 - Redelijke termijn voor het nemen van besluiten

1. De ambtenaar ziet erop toe dat over verzoeken of klachten aan de instelling binnen een redelijke termijn, zonder vertraging en in ieder geval niet later dan twee maanden na datum van ontvangst een besluit wordt genomen. Deze regel is tevens van toepassing op het beantwoorden van brieven van burgers en op antwoorden op administratieve nota's die de ambtenaar aan zijn superieuren heeft gezonden met het verzoek om instructies betreffende te nemen besluiten.

2. Indien de instelling wegens de complexiteit van de aan de orde gestelde feiten niet binnen bovengenoemde termijn een besluit kan nemen, stelt de ambtenaar de indiener hiervan zo spoedig mogelijk in kennis. In dit geval wordt de indiener zo spoedig mogelijk van het definitieve besluit in kennis gesteld.

Artikel 18 - Motiveringsplicht

1. Ieder besluit van de instelling dat de rechten of belangen van een persoon kan schaden, dient met redenen te worden omkleed onder vermelding van de relevante feiten en de rechtsgrond van het besluit.

2. De ambtenaar vermijdt besluiten te nemen die gebaseerd zijn op beperkte of onduidelijke gronden of die geen individuele motivering bevatten.

3. Indien het wegens het grote aantal personen waarop gelijksoortige besluiten van toepassing zijn, niet mogelijk is het besluit omstandig te motiveren en derhalve standaardantwoorden moeten worden verstrekt, garandeert de ambtenaar dat hij de burger die er expliciet om verzoekt een individueel gemotiveerd antwoord zal verstrekken.

Artikel 19 - Vermelding van de beroepsmogelijkheden

1. Een besluit van de instelling dat de rechten of belangen van een persoon kan schaden, moet de beroepsmogelijkheden vermelden die openstaan om het besluit aan te vechten. Het besluit vermeldt met name de aard van het beroep, de organen waarbij het beroep kan worden ingesteld en de termijn waarbinnen het beroep dient te worden ingesteld.

2. De besluiten moeten in het bijzonder wijzen op de mogelijkheid om een gerechtelijke procedure in te stellen of een klacht bij de Ombudsman in te dienen, onder de voorwaarden die zijn neergelegd in respectievelijk de artikelen 230 en 195 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen.

Artikel 20 - Bekendmaking van het besluit

1. De ambtenaar ziet erop toe dat besluiten waarmee de rechten of belangen van personen zijn gemoeid, schriftelijk aan de betrokken persoon of personen bekend worden gemaakt zodra het besluit is genomen.

2. De ambtenaar vermijdt het besluit aan anderen bekend te maken totdat de betrokken persoon of personen op de hoogte is of zijn gebracht.

Artikel 21 - Gegevensbescherming

1. De ambtenaar die persoonlijke gegevens van een burger behandelt, eerbiedigt het privé-leven en de onschendbaarheid van het individu overeenkomstig Verordening (EG) nr. 45/2001 betreffende de bescherming van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de Instellingen en organen van de Gemeenschap en het vrije verkeer van die gegevens[4].

2. De ambtenaar vermijdt met name persoonlijke gegevens te verwerken voor onwettige doeleinden of dergelijke gegevens aan onbevoegde personen door te geven.

Artikel 22 - Verzoeken om informatie

1. De ambtenaar die voor het betrokken dossier verantwoordelijk is, verstrekt desgevraagd informatie aan de leden van het publiek. Zo nodig geeft de ambtenaar advies over de wijze waarop een administratieve procedure op gang gebracht wordt in de sector waarvoor hij verantwoordelijk is. De ambtenaar ziet erop toe dat de verstrekte informatie duidelijk en begrijpelijk is.

2. Als een mondeling verzoek om informatie te gecompliceerd of te gedetailleerd is, adviseert de ambtenaar de betrokken persoon zijn verzoek schriftelijk in te dienen.

3. Indien een ambtenaar de gevraagde informatie wegens het vertrouwelijke karakter ervan niet mag vrijgeven, meldt hij de betrokkene overeenkomstig artikel 18 van deze Code om welke reden hij de informatie niet kan verstrekken.

4. Naar aanleiding van verzoeken om informatie over zaken waarvoor de ambtenaar niet verantwoordelijk is, verwijst hij de indiener naar de bevoegde persoon onder vermelding van diens naam en telefoonnummer. Naar aanleiding van verzoeken om informatie over een andere communautaire instelling of een ander communautair orgaan, verwijst de ambtenaar de indiener naar die instelling of dat orgaan.

5. Afhankelijk van het onderwerp van het verzoek verwijst de ambtenaar de persoon die om informatie verzoekt zo nodig naar de dienst van de instelling die belast is met het verstrekken van informatie aan het publiek.

Artikel 23 - Verzoeken om toegang tot documenten

1. De ambtenaar behandelt verzoeken om toegang tot documenten overeenkomstig de door de Instelling vastgestelde voorschriften en overeenkomstig de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgelegde algemene beginselen en beperkingen[5].

2. Wanneer de ambtenaar een mondeling verzoek om toegang tot documenten niet kan inwilligen, wordt de burger geadviseerd dit verzoek schriftelijk in te dienen.

Artikel 24 - Het bijhouden van een register

De diensten van de instelling houden een register bij van de inkomende en uitgaande post, de documenten die zij ontvangen, en de maatregelen die zij treffen.

Artikel 25 - Bekendmaking van de Code

1. De Instelling neemt doelmatige maatregelen om de burgers op de hoogte te stellen van hun rechten overeenkomstig deze Code. Indien mogelijk stelt zij de tekst in elektronische vorm beschikbaar via de homepage van haar website.

2. Namens alle Instellingen publiceert de Commissie de Code als brochure; zij verdeelt deze onder de burgers.

Artikel 26 - Recht om een klacht bij de Europese Ombudsman in te dienen

Indien een Instelling of ambtenaar op enigerlei wijze nalaat de in deze Code neergelegde beginselen in acht te nemen, kan hierover een klacht bij de Europese Ombudsman worden ingediend, in overeenstemming met artikel 195 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Statuut van de Europese Ombudsman[6].

Artikel 27 - Herziening

Na twee jaar beziet iedere Instelling de wijze waarop zij de Code ten uitvoer heeft gelegd. Zij stelt de Europese Ombudsman op de hoogte van het resultaat van haar onderzoek.

[1] Artikel 41 van het Handvest stemt overeen met Artikel II-101 van de Grondwet.

[2] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het Statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, PB L 113/15, 4.5.1994.

[3] Artikel 43 van het Handvest stemt overeen met Artikel II-103 van de Grondwet.

[4] PB L 8/1, 12.1.2001.

[5] PB L 145/43, 31.5.2001.

[6] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het Statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, PB L 113/15, 4.5.1994.