Ombudsman Eorpach

Предговор од Европскиот омбудсман

Почитуван читателе,

Откако стапив на функцијата Европски омбудсман, на 1-ви април 2003 година, напорно работам да ја промовирам добрата администрација во рамките на институциите и телата на Европската унија. Оваа работа има двојна димензија. Од една страна, Омбудсманот постапува како надворешен механизам на контрола, спроведувајќи истраги по жалбите за лошoто административно работење и давајќи препораки за корекции онаму каде што е потребно. Од друга страна, Омбудсманот им служи како средство на институциите кое помага да го подобрат нивното работење и го насочувa вниманието кон областите каде што е потребно подобрување. Во двата случаи, крајна цел е да се подобрат услугите што им се обезбедуваат на европските граѓани.

Европскиот кодекс за добро административно однесување е суштинска алатка на Омбудсманот во вршењето на неговата двојна улога. Омбудсманот го користи Кодексот при истражувањето дали постои случај на лошо спроведена административна работа, потпирајќи се притоа на одредбите во однос на својата контролна функција. Но Кодексот служи и како корисен водач и средство за државните службеници кое ги поттикнува највисоките стандарди на административното работење.

Европските граѓани не заслужуваат ништо помалку. Правото на добро административно работење од страна на институциите и телата на Европската унија е фундаментално право, во согласност со член 41 од Повелбата за фундаменталните права на Европската унија. Кодексот им кажува на граѓаните што значи ова право во практиката и конкретно што можат да го очекуваат од европската администрација. Со Повелбата којашто го сочинува Дел II од Договорот за воспоставување на Уставот за Европа, можеме да бидеме сигурни дека во годините што доаѓаат ова право ќе станува сè позначајно.

Граѓаните и службениците покажаа голем интерес за Кодексот уште од неговото донесување од страна на Европскиот парламент во септември 2001 година. Неговото досегашно влијание не беше ограничено само на институциите и на телата на Унијата, а со големо задоволство можам да забележам дека Кодексот беше прифатен од неколку земји-членки и земји-кандидатки. Како Европски омбудсман, чувствувам дека моја должност е и натаму да ја зголемувам свеста за правата и за обврските содржани во него. Токму поради оваа причина, избравме новата верзија да ја објавиме на сите официјални јазици на Европската унија, како и на јазиците на земјите-кандидатки.

Се надевам дека Кодексот и натаму ќе служи како корисна работна алатка на јавните администрации и како референтна точка за граѓаните насекаде во Европа.

П. Никифорос Диамандурос

05.01. 2005 година, Стразбур

Вовед

На 6-ти септември 2001 година, Европскиот парламент донесе резолуција со којашто се одобрува Кодексот за добро административно однесување што треба да го почитуваат институциите и телата на Европската унија, нивните администрации и нивните службеници во односите со јавноста.

Идејата за донесување Кодекс за првпат беше предложена од страна на Рој Пери, пратеник во Европскиот парламент, во 1998 година. Европскиот омбудсман изготви нацрт-текст по постапката за барање информации по сопствена иницијатива и како специјален извештај го презентираше пред Европскиот парламент. Резолуцијата на Парламентот во врска со Кодексот се темели на предлогот на Омбудсманот, со извесни измени воведени од страна на г. Пери, како известувач на Комитетот за приговори при Европскиот парламент.

Во Кодексот се земени предвид принципите на европското административно право содржани во судската практика на Судот на правдата, а инспирацијата е произлезена и од националните закони.

Статус на Кодексот

Повелбата за фундаменталните права на Европската унија беше прогласена на Самитот во Ница, во декември 2000 година, а сега стана Дел II од Договорот за воспоставување на Уставот за Европа.

Според Повелбата, фундаментални права на граѓаните на Унијата се: правото на добра администрација (член 41) и правото на жалба до Европскиот омбудсман поради лошо административно работење од страна на институциите и телата на Унијата (член 43).

Овој кодекс треба подетално да објасни што би требало да значи во практиката правото на добра администрација, содржано во Повелбата.

Европскиот омбудсман ги истражува можните случаи на лошо административно работење во активностите на институциите и телата на Унијата, во согласност со член 195 од Договорот за Европската заедница и Статутот на Омбудсманот[2]. Во дефиницијата на Омбудсманот за лошо административно работење, во Годишниот извештај за 1997 година се вели:

„лошо административно работење се јавува кога јавното тело не постапува во согласност со даденото правило или принцип кои се обврзувачки за него".

Оваа дефиниција е одобрена од страна на Европскиот парламент.

Истовремено со одобрувањето на Кодексот, Европскиот парламент донесе и резолуција со којашто се повикува Европскиот омбудсман да го примени Кодексот при испитувањето дали имало случаи на лошо административно работење со што ќе се примени правото на граѓаните на добра администрација, содржано во член 41 од Повелбата. Оттука, кога ги испитува случаите на наводно лошо административно работење, Омбудсманот ги зема предвид правилата и принципите содржани во Кодексот.

Европски административен закон

Кога го одобри Кодексот, Европскиот парламент ја повика Европската комисија да достави предлог за регулатива што ќе го содржи Кодексот. Се сметаше дека регулативата би ја нагласила обврзувачката природа на правилата и на принципите содржани во него и дека би важела унифицирано за сите институции и тела на Европската унија, со што би се унапредиле транспарентноста и конзистентноста.

Оваа цел може најдобро да се оствари врз основа на предлогот на Комисијата за европски закон за добра администрација. Член III-398 од Уставот би можел да ја обезбеди законската основа за ваков закон. Во него се вели:

„При спроведувањето на своите мисии, институциите, телата и агенциите на Унијата ќе имаат поддршка од отворената, ефикасна и независна европска администрација.

Во согласност со Кадровските прописи и според Условите за вработување донесени врз основа на член III-427, европските закони воспоставуваат конкретни одредби за таа цел."

Омбудсманот ќе продолжи да ја нагласува додадената вредност на трансформирањето на Кодексот во европски закон. Ова би помогнало за елиминирање на забуната што во моментов произлегува од паралелното постоење на различни кодекси за повеќето институции и тела на Европската унија, би обезбедило институциите и телата да применуваат исти основни принципи во нивните односи со граѓаните и би ја нагласило важноста на овие принципи - како за граѓаните, така и за службениците.

Европски кодекс за добро административно однесување

Овој кодекс, одобрен од Европскиот парламент, ги содржи следниве суштински одредби:

Член 1 - Општа одредба

Во односите со јавноста, институциите и нивните службеници ќе ги почитуваат принципите што се утврдени во Кодексот за добро административно однесување (понатаму во текстот - Кодексот).

Член 2 - Лично поле на примена

1. Кодексот важи за сите службеници од повисок и од понизок ранг за коишто важат Кадровските прописи и Условите за вработување на други службеници, во нивните односи со јавноста. Понатаму во текстот поимот „службеник" ќе се однесува на сите службеници - како на оние од повисок, така и на оние од понизок ранг.

2. Институциите и нивните администрации ќе ги преземат сите неопходни мерки во насока одредбите утврдени со овој кодекс да важат и за другите лица кои работат за нив како што се: лицата вработени со договори од приватното право, експертите распоредени на должност од страна на националните државни служби и лицата на обука.

3. Поимот „јавност" се однесува на физичките и на правните лица, без оглед на тоа дали престојуваат или имаат регистрирано своја канцеларија во земјата членка или не.

4. Во смисла на Кодексот:

(а) поимот „институција" значи институција или тело на Заедницата;

(б) поимот „службеник" значи висок или друг службеник на европските заедници.

Член 3 - Материјално поле на примена

1. Кодексот ги содржи општите принципи на доброто административно однесување, коишто важат за сите видови односи на институциите и на нивните администрации со јавноста, освен ако истите не се раководат според конкретни одредби.

2. Принципите утврдени во Кодексот не важат за односите меѓу институцијата и нејзините службеници. Тие релации се раководат според Кадровските прописи.

Член 4 - Законитост

Службеникот треба да постапува во согласност со законот и да ги применува правилата и процедурите пропишани во законодавството на Заедницата. Службеникот треба особено да внимава одлуките што ги засегаат правата или интересите на поединците да имаат законска основа и нивната содржина да биде во согласност со законот.

Член 5 - Отсуство на дискриминација

1. При постапувањето по барањата на јавноста и при донесувањето на одлуките, службеникот треба да обезбеди почитување на принципот на еднаквост во третманот. Претставниците на јавноста кои се наоѓаат во иста ситуација се третираат на сличен начин.

2. Доколку се направи каква било разлика во третманот, службеникот треба да биде сигурен дека е оправдана со објективните релевантни особености на конкретниот случај.

3. Службеникот треба особено да ги избегнува различните облици на неоправдана дискриминација на претставниците на јавноста врз основа на националноста, полот, расата, бојата на кожата, етничкото или социјалното потекло, генетските особености, јазикот, религијата или верувањето, политичкото или какво било друго мислење, припадноста на национално малцинство, имотот, раѓањето, хендикепот, возраста или сексуалната определба.

Член 6 - Пропорционалност

1. При донесувањето на одлуките, службеникот треба да се грижи преземените мерки да бидат пропорционални со целта што треба да се постигне. Службеникот особено треба да го избегнува ограничувањето на правата на граѓаните или наметнувањето давачки на граѓаните, кога тие ограничувања или давачки не се во логична релација со целта на активноста што се спроведува.

2. При донесувањето на одлуките службеникот треба да ја почитува праведната рамнотежа меѓу интересите на приватните лица и интересот на општата јавност.

Член 7 - Отсуство на злоупотреба на овластувањето

Овластувањата се практикуваат исклучиво во согласност со намените за коишто биле доделени со релевантните одредби. Службеникот особено треба да избегнува да ги користи ваквите овластувања за цели коишто немаат никаква основа во законот или не се мотивирани од каков било јавен интерес.

Член 8 - Непристрасност и независност

1. Службеникот треба да биде непристрасен и независен. Тој треба да се воздржува од какво било произволно постапување што може да има негативен ефект врз претставниците на јавноста, како и од каков било привилегиран третман врз каква било основа.

2. Постапувањето на службеникот никогаш не смее да биде мотивирано од лични, семејни или од национални интереси или, пак, од некаков политички притисок. Службеникот не смее да учествува во донесувањето на некоја одлука од којашто тој или таа, или кој било близок член од неговото или од нејзиното семејство, ќе има некаков финансиски интерес.

Член 9 - Објективност

При донесувањето на одлуките, службеникот треба да ги има предвид релевантните фактори и на секој од нив му даде соодветно значење, не земајќи ги предвид ирелевантните елементи.

Член 10 - Легитимни очекувања, конзистентност и совет

1. Службеникот треба да биде цврст во сопственото административно однесување, како и во административното постапување на институцијата. Службеникот треба да ги следи вообичаените административни практики на институцијата, освен во одделни случаи кога постојат легитимни основи за отстапување од истите. Овие основи се евидентираат во пишана форма.

2. Службеникот треба да ги почитува легитимните и разумни очекувања на претставниците на јавноста, имајќи предвид како постапувала институцијата во минатото.

3. Онаму каде што е потребно, службеникот треба да ја советува јавноста за тоа како треба да се постапи по одредено прашање што е во негова или нејзина надлежност и како треба да се продолжи понатаму во постапувањето по тоа прашање.

Член 11 - Праведност

Службеникот треба да постапува непристрасно, праведно и разумно.

Член 12 - Љубезност

1. Во односите со јавноста службеникот треба да биде коректен, љубезен, достапен и подготвен да услужи. При одговарањето на преписката, телефонските повици и на електронска пошта, службеникот треба да се потруди да помогне и на поставуваните прашања да одговори што е можно поцелосно и попрецизно.

2. Доколку службеникот не е одговорен за конкретното прашање, тој треба да го упати граѓанинот на соодветниот службеник.

3. Доколку се направи грешка што може да има негативно влијание врз правата или интересите на некој припадник на јавноста, службеникот треба да се извини за тоа и да настојува на најекспедитивен начин да ги исправи негативните ефекти што произлегуваат од неговата грешка, информирајќи го припадникот на јавноста за сите права на жалба, во согласност со член 19 од Кодексот.

Член 13 - Одговор на писмените обраќања на јазикот на граѓанинот

Службеникот треба да се грижи за тоа секој граѓанин на Унијата или кој било припадник на јавноста кој писмено се обраќа до институцијата на еден од јазиците од Договорот, да добие одговор на истиот јазик. Истото важи - се разбира во рамките на можностите - и за правните лица, како што се здруженијата (невладините организации) и компаниите.

Член 14 - Потврда на приемот и укажување на надлежниот службеник

1. Секој допис или жалба до институцијата добива потврда за приемот во период од две недели, освен во случај кога во тој период не може да се испрати суштински одговор.

2. Одговорот или потврдата за приемот ги содржат името и телефонскиот број на службеникот кој постапува по прашањето, како и службата на којашто тој/ таа и припаѓа.

3. Потврда за прием и одговор не треба да се праќа во случаи кога писмата или жалбите се повод за злоупотреба, поради нивната прекубројност или поради нивниот повторувачки или бесмислен карактер.

Член 15 - Обврска за проследување до надлежната служба на институцијата

1. Доколку дописот или жалбата до институцијата е упатен или проследен до одреден генерален директорат, директорат или до одделение што не е надлежно да постапува по истото, нејзините служби обезбедуваат досието - без одлагање - да биде проследено до надлежната служба во институцијата.

2. Службата што првично го примила дописот или жалбата го известува испраќачот за ова проследување и ги наведува името и телефонскиот број на службеникот до кој било испратено досието.

3. Службеникот треба да го предупреди претставникот на јавноста или на организацијата за какви било грешки или превиди во документите и да обезбеди можност за нивно коригирање.

Член 16 - Право да се биде сослушан и да се дадат изјави

1. Во случаите кога станува збор за права или за интереси на поединци, службеникот треба да обезбеди дека во секоја фаза од постапката на донесување на одлуката ќе се почитуваат правата на одбрана.

2. Секој член на јавноста има право, во случаите кога мора да се донесе одлука што ги засега неговите права или интереси, да достави коментари во пишана форма и, по потреба, да презентира усни забелешки пред донесувањето на одлуката.

Член 17 - Разумен временски рок за донесување одлуки

1. Службеникот треба да се грижи одлуката по секое барање или жалба до институцијата да се донесе во разумен временски рок, без одлагање, најдоцна два месеца од датумот на приемот. Истото правило важи и за одговарањето на дописите од јавноста и за одговарањето на административните белешки коишто службеникот ги испраќа до своите претпоставени, а во кои бара инструкции во однос на одлуките што треба да се донесат.

2. Доколку во претходно споменатиот временски рок не може да се обезбеди одговор на одредено барање или жалба до институцијата, поради комплексноста на прашањата што ги покренува тоа барање или жалба, службеникот треба колку што е можно поскоро да го информира авторот. Во таков случај, авторот се информира за конечната одлука во најкус можен рок.

Член 18 - Должност да се наведат основите за одлуките

1. Секоја одлука на институцијата којашто може да има негативен ефект врз правата или интересите на одредено приватно лице, задолжително треба да биде проследена со наведување на основите врз коишто се темели, со јасно укажување на релевантните факти и на законската основа на одлуката.

2. Службеникот треба да избегнува да донесува одлуки кои се темелат на куси или нејасни основи или не содржат поединечно образложение.

3. Доколку поради големиот број лица засегнати со слични одлуки, не е можно детално да се соопштат основите за одлуката и ако поради тоа се издаваат стандардни одговори, службеникот треба да гарантира дека последователно ќе обезбеди поединечно образложение на граѓанинот кој експлицитно ќе го побара тоа.

Член 19 - Наведување на можностите за жалба

1. Во одлуката на институцијата којашто може да има негативно влијание врз правата или интересите на приватно лице треба да се наведат можностите за жалба кои стојат на располагање за оспорување на таа одлука. Во одлуката особено треба да се наведе природата на правните лекови, телата пред коишто тие можат да се реализираат, како и роковите за нивна реализација.

2. Одлуките треба пред сè да упатат на можноста од судска постапка и жалба до Омбудсманот, во согласност со условите утврдени во членовите 230 и 195 од Договорот за основање на Европската заедница.

Член 20 - Известување за одлуката

1. Кога станува збор за одлуки коишто влијаат врз правата или интересите на одделни лица, службеникот треба да обезбеди засегнатото лице или лица да биде/бидат известени во пишана форма, непосредно по донесувањето на конкретната одлука.

2. Службеникот се воздржува од соопштување на одлуката на други извори сè додека засегнатото лице или засегнатите лица не биде/бидат информирано/и.

Член 21 - Заштита на податоците

1. Службеникот кој постапува со лични податоци што се однесуваат на одреден граѓанин, треба да ја почитува приватноста и интегритетот на поединецот, во согласност со одредбите од Регулативата (EC) No 45/2001 на Европскиот парламент и на Советот, од 18 декември 2000 година, за обработка на личните податоци од страна на институциите и телата на Заедницата и за слободното движење на овие податоци[4].

2. Службеникот треба особено да избегнува обработка на личните податоци за нелегитимни намени или давање на ваквите податоци на неовластени лица.

Член 22 - Барања за информации

1. Доколку е надлежен за конкретното прашање, службеникот треба да и ги обезбеди на јавноста информациите коишто таа ги бара. Кога е соодветно, службеникот треба да ја посоветува јавноста на кој начин треба да се покрене административната постапка што е во негова надлежност. Службеникот треба да се грижи пренесените информации да бидат јасни и разбирливи.

2. Доколку усното барање за информации е премногу комплицирано или премногу сеопфатно за да може да се постапува по него, службеникот треба да го посоветува конкретното лице да го формулира своето барање во пишана форма.

3. Доколку службеникот не смее да ги даде бараните информации затоа што станува збор за доверливи информации, во согласност со член 18 од Кодексот тој/таа треба да го информира конкретното лице зошто не може да ги соопшти бараните информации.

4. Во случај кога станува збор за барања информации по прашања кои не се во негова надлежност, службеникот треба да го упати барателот до надлежното лице и да му го даде името и телефонскиот број на тоа лице. Доколку, пак, станува збор за барања информации кои се однесуваат на некоја друга институција или тело на Заедницата, службеникот го упатува барателот до таа институција или до тоа тело.

5. По потреба, а во зависност од предметот на барањето, службеникот треба да го упати лицето кое бара информации до службата на институцијата којашто е надлежна за обезбедување на тие информации за јавноста.

Член 23 - Барања за јавен пристап до документите

1. Со барањата за пристап до документите, службеникот треба да постапува во согласност со правилата донесени од институцијата и во согласност со општите принципи и ограничувања пропишани во Регулативата (EC) No 1049/2001[5].

2. Доколку службеникот не може да постапи по усното барање за пристап до документите, граѓанинот се советува барањето да го формулира во писмена форма.

Член 24 - Водење соодветна евиденција

Одделенијата на институцијата водат соодветна евиденција за примената и за испратената пошта, за документите што ги примаат и за мерките што ги преземаат.

Член 25 - Јавноста на Кодексот

1. Институцијата презема ефективни мерки за да ја информира јавноста за правата што таа ги ужива според овој кодекс. Доколку е можно, институцијата ќе го направи текстот на Кодексот достапен и во електронска форма на нејзината веб-страна.

2. Од името на сите институции, Комисијата го објавува и го дистрибуира Кодексот до граѓаните во форма на брошура.

Член 26 - Право на жалба до Европскиот омбудсман

Секое непочитување на принципите пропишани во овој кодекс од страна на дадена институција или службеник, може да биде предмет на жалба до Европскиот омбудсман, во согласност со член 195 од Договорот за основање на Европската заедница и со Статутот на Европскиот омбудсман[6].

Член 27 - Анализа на работењето

Секоја институција го анализира спроведувањето на Кодексот по истекот на две години од работењето, а за резултатите од таа анализа го информира Европскиот омбудсман.

[1] Членот 41 од Повелбата кореспондира со членот II-101 од Уставот.

[2] Одлука на Европскиот парламент во врска со прописите и со општите услови според кои се раководи вршењето на должностите на Омбудсманот, OJ L 113/15, 4.5.1994.

[3] Членот 43 од Повелбата кореспондира со членот II-103 од Уставот.

[4] OJ L 8/1, 12.1.2001.

[5] OJ L 145/43, 31.5.2001.

[6] Одлука на Европскиот парламент во врска со прописите и со Qпштите услови според кои се раководи вршењето на должнqстите на Омбудсманqт, ОЈ L 113/15, 4.5.1994.