Suivi donné par les institutions aux commentaires critiques et aux remarques complémentaires

1. Introduction

Le Médiateur européen sert l’intérêt public général en contribuant à améliorer la qualité de l’administration et des services rendus aux citoyens par les institutions de l’UE[1]. Il fournit d’autre part aux citoyens et résidents de l’Union un autre recours pour la protection de leurs intérêts. Ce recours complète la protection offerte par les tribunaux de l’UE et n’a pas nécessairement le même objectif que les poursuites judiciaires.

Seuls les tribunaux sont compétents pour rendre des jugements juridiquement contraignants et pour donner des interprétations de la législation qui font autorité. Le Médiateur peut faire des propositions et des recommandations et, en dernier recours, attirer l’attention des responsables politiques sur une affaire en faisant un rapport spécial au Parlement européen. L’efficacité du Médiateur dépend donc de l’autorité morale et, pour cette raison, il est essentiel que le travail du Médiateur soit manifestement équitable, impartial et approfondi.

Certaines décisions du Médiateur clôturant ses enquêtes contiennent des critiques et suggestions constructives adressées à l’institution de l’UE concernée sous la forme de commentaires critiques et /ou de remarques complémentaires. Un commentaire critique repose sur un constat de mauvaise administration, ce qui n’est pas le cas d’une remarque complémentaire. Chaque année, le Médiateur publie une étude permettant d’évaluer dans quelle mesure les institutions de l’UE ont tenu compte des commentaires critiques et des remarques complémentaires qui leur ont été adressés, en ont tiré les enseignements et ont introduit les changements systémiques censés réduire les cas de mauvaise administration à l’avenir.

2. But des commentaires critiques et des remarques complémentaires

Dans ce contexte, les remarques complémentaires ont un seul but: servir l’intérêt public en aidant l’institution concernée à améliorer la qualité de son administration à l’avenir. Elles ne reposent pas sur un constat de mauvaise administration. Elles ne doivent donc pas être interprétées comme une critique de l’institution à laquelle elles sont adressées, mais plutôt comme des conseils sur la manière d’améliorer une pratique particulière afin d’améliorer la qualité du service fourni au citoyen.

En revanche, les commentaires critiques visent en général plus d’un objectif. À l’instar des remarques complémentaires, ils ont une dimension pédagogique: ils informent l’institution des erreurs qu’elle a commises afin qu’elle puisse les éviter à l’avenir. Pour maximiser ce potentiel pédagogique, les commentaires critiques identifient la règle ou le principe qui a été enfreint (à moins que cela ne soit évident) et expliquent ce que l’institution aurait dû faire dans les circonstances particulières de l’affaire. Construits de cette manière, les commentaires critiques expliquent également et justifient les constats de mauvaise administration établis par le Médiateur et cherchent ainsi à renforcer la confiance des citoyens et des institutions envers l’équité et le sérieux de l’action du Médiateur. De plus, en montrant que le Médiateur est prêt à censurer publiquement les institutions quand cela est nécessaire, les commentaires critiques cherchent à augmenter la confiance du public envers son impartialité.

Les commentaires critiques ne constituent pas cependant une réparation pour le plaignant. Tous les plaignants ne demandent pas réparation et ces demandes ne sont pas toutes justifiées. Lorsqu’une réparation aurait dû être fournie, cependant, le classement de l’affaire par un commentaire critique signale un triple échec: le plaignant n’a pas obtenu satisfaction; l’institution concernée n’a rien fait pour rectifier la mauvaise administration; et le Médiateur n’a pas réussi à persuader celle-ci de modifier sa position[2].

Lorsqu’une réparation doit être fournie, il vaut mieux que l’institution concernée prenne l’initiative de reconnaître la mauvaise administration et d’offrir une réparation appropriée lorsqu’elle reçoit la plainte. Dans certains cas, cela peut consister en de simples excuses.

Par une telle action, l’institution fait la preuve de son engagement à améliorer ses relations avec les citoyens. Elle montre également qu’elle a conscience de l’erreur qu’elle a commise et pourra donc à l’avenir éviter les cas de mauvaise administration semblables. Dans ces circonstances, le Médiateur n’a pas besoin d’adresser de commentaire critique. S’il soupçonne toutefois que l’affaire en question a été causée par un problème systémique sous-jacent, il peut décider d’ouvrir une enquête d’initiative, même si l’affaire en question a été résolue à la satisfaction du plaignant.

3. Commentaires critiques dans les affaires où une solution à l’amiable ou un projet de recommandation n’est pas approprié

On peut conclure de ce qui précède que les commentaires critiques représentent souvent une occasion manquée. La meilleure chose aurait été pour l’institution concernée de reconnaître la mauvaise administration et d’offrir une réparation appropriée, qui dans certains cas pourrait consister en de simples excuses. Si cela s’était produit, aucun commentaire critique n’aurait été nécessaire.

Le plaignant, cependant, n’a pas toujours raison, et l’institution concernée a le droit de défendre sa position. Environ la moitié des affaires qui ne sont pas réglées promptement par l’institution ne donnent lieu, au bout du compte, à aucun constat de mauvaise administration. Dans ces affaires, l’institution réussit à expliquer à la satisfaction du Médiateur (et dans certains cas aussi à la satisfaction du plaignant) pourquoi elle est habilitée à agir comme elle l’a fait et pourquoi elle ne changera pas de position.

Lorsque le Médiateur n’est pas d’accord avec l’institution et constate un cas de mauvaise administration justifiant une réparation, il propose habituellement une solution à l’amiable. Si l’institution rejette cette proposition sans raison valable, il passe en général ensuite à un projet de recommandation.

Dans les cas où le Médiateur estime que l’institution a peu de chances d’accepter une solution à l’amiable, ou qu’une telle solution ne convient pas, il passe parfois directement au projet de recommandation. En proposant une solution à l’amiable, le Médiateur cherche à réaliser un accord entre l’institution concernée et le plaignant, qui cherche souvent une réparation personnelle. Si la mauvaise administration à laquelle il faut remédier porte surtout atteinte à l’intérêt public, le Médiateur peut juger plus utile d’adresser un projet de recommandation que de chercher une solution à l’amiable.

Les excuses sont une forme de réparation qui mérite une mention spéciale dans ce contexte. Afin d’être efficace, une excuse doit être sincère. Toute excuse perçue comme dépourvue de sincérité ne peut qu’aggraver les choses. Le plaignant a plus de chances d’accepter des excuses sincères si elles sont présentées par l’institution de sa propre initiative, plutôt qu’en réponse à une suggestion officielle du Médiateur. Pour cette raison, ce dernier estime souvent qu’il ne serait guère utile de proposer une solution à l’amiable consistant en une excuse. Un projet de recommandation a encore moins de chances d’être utile.

Si rien ne peut être fait pour remédier au cas de mauvaise administration, un commentaire critique offre un moyen équitable et efficace de classer l’affaire.

Dans de telles circonstances, le commentaire critique est équitable tant pour le plaignant que pour l’institution concernée. Il est équitable pour le plaignant car il confirme que la plainte était justifiée, bien qu’il n’y ait pas de recours possible. Il est aussi équitable pour l’institution concernée car il constitue l’aboutissement des procédures du Médiateur conçues pour faire en sorte que l’institution soit informée des griefs, revendications, preuves et arguments soumis par le plaignant. Les mêmes procédures offrent à l’institution la possibilité de présenter son point de vue en pleine connaissance des faits qui lui sont reprochés avant que le commentaire critique ne soit adressé.

Les commentaires critiques sont efficaces car ils évitent de prolonger une enquête qui ne peut aboutir à aucune réparation pour le plaignant.

En ce qui concerne l’intérêt public, le commentaire lui-même assure la dimension pédagogique nécessaire. L’institution à laquelle est adressé le commentaire critique doit en tirer des enseignements appropriés pour l’avenir. Ce qui est approprié dépend du cas de mauvaise administration en question. Les incidents isolés, par exemple, ne nécessitent parfois aucune suite.

4. Commentaires critiques faisant suite au refus d’une solution à l’amiable ou d’un projet de recommandation

L’acceptation par l’institution d’une proposition de solution à l’amiable ou d’un projet de recommandation conduit en général au classement de l’affaire pour ce motif.

Si le plaignant refuse une solution à l’amiable proposée sans raison valable, le Médiateur estime en général qu’aucune enquête complémentaire n’est justifiée dans cette affaire.

Le refus par l’institution d’une proposition de solution à l’amiable ou d’un projet de recommandation peut aboutir à différentes solutions possibles.

Tout d’abord, le Médiateur décide, après avoir examiné la réponse de l’institution, que sa conclusion précédente de mauvaise administration doit être modifiée.

Deuxièmement, si l’avis circonstancié de l’institution sur le projet de recommandation n’est pas satisfaisant, le Médiateur peut présenter un rapport spécial au Parlement européen. Comme indiqué dans le Rapport annuel du Médiateur pour 1998, la possibilité de présenter un rapport spécial au Parlement européen est d’une valeur inestimable pour son action. Ces rapports spéciaux doivent donc être exclusivement réservés aux questions importantes, lorsque le Parlement est habilité à prendre des mesures en vue d’aider le Médiateur.

Enfin, le Médiateur peut décider de classer l’affaire en formulant un commentaire critique, soit au stade où l’institution rejette une solution à l’amiable, soit lorsque l’avis détaillé de l’institution sur un projet de recommandation n’est pas satisfaisant.

Dans certains cas, l’affaire peut être classée en formulant un commentaire critique parce que le Médiateur décide que l’institution a montré de manière convaincante que, malgré la mauvaise administration, le recours proposé dans la solution à l’amiable ou le projet de recommandation ne convient pas et qu’aucune autre solution ou aucun autre recours n’est possible. Dans ces cas, le commentaire critique est essentiellement de nature similaire à celui qui aurait été formulé si l’affaire avait été classée sans solution à l’amiable ni projet de recommandation.

Malheureusement, dans certains cas, l’institution refuse les suggestions du Médiateur pour des raisons qui ne sont pas convaincantes. En fait, dans de rares cas, l’institution refuse même d’accepter la constatation de mauvaise administration du Médiateur.

Ces affaires risquent de porter atteinte à l’autorité morale du Médiateur et d’affaiblir la confiance des citoyens en l’Union européenne et en ses institutions. L’expérience internationale montre que l’institution du Médiateur fonctionne de manière optimale lorsque la prééminence du droit est bien établie et que les institutions démocratiques sont efficaces. Dans un tel contexte, les autorités publiques respectent en général les recommandations d’un Médiateur, malgré leur caractère non contraignant sur le plan juridique, même si elles ne sont pas d’accord avec elles.



[1] L’article 228 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne habilite le Médiateur à enquêter sur les cas de mauvaise administration dans l’action «des institutions, organes ou organismes de l’Union, à l’exclusion de la Cour de justice de l’Union européenne dans l’exercice de ses fonctions juridictionnelles». Par souci de concision, le terme «institution» utilisé dans le présent document fait référence à l’ensemble des institutions, organes ou organismes de l’Union.

[2] Les rapports annuels du Médiateur contiennent de nombreux exemples d’affaires dans lesquelles les institutions ont proposé une réparation à des plaignants.