European Ombudsman
Related documents
(Utarbetad i enlighet med Europeiska ombudsmannens stadga[1])
1. Ombudsmannen anser att föreliggande ärende berör en viktig principfråga. Han anser att kommissionen inte samarbetade lojalt med ombudsmannen under dennes undersökning av klagomålet. Ombudsmannen begär därför hjälp från parlamentet för att se till att kommissionen i framtiden uppfyller sin skyldighet till lojalt samarbete med ombudsmannen.
2. Klaganden är en icke-statlig organisation som är verksam inom miljöskydd. Den 1 mars 2007 bad denna kommissionen om att få tillgång till information och handlingar som innehades av generaldirektoratet för näringsliv och den tidigare vice ordföranden Verheugen. Informationen och handlingarna som begärdes avsåg de möten mellan kommissionen och företrädare för biltillverkarna vid vilka kommissionens tillvägagångssätt i fråga om koldioxidutsläpp från bilar diskuterades. Kommissionen gav endast delvis tillgång till de begärda handlingarna.
3. Den 25 juni 2007 ingav klaganden i enlighet med artikel 7.2 i förordning (EG) nr 1049/2001 av den 31 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (nedan kallad förordning 1049/2001)[2]en bekräftande ansökan till kommissionen som svarade den 9 augusti 2007.
4. Med hänvisning till 18 skrivelser som tidigare vice ordföranden Verheugen hade fått från olika biltillverkare informerade kommissionen klaganden om att den behövde samråda med upphovsmännen till skrivelserna[3]. Detta gjordes för att bedöma huruvida ett undantag från rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 4.1[4] eller 4.2[5] i förordning 1049/2001 gällde för innehållet i de ovannämnda skrivelserna. Kommissionen antydde att den efter detta samråd skulle ge klaganden tillgång till alla de skrivelser som inte omfattades av det ovannämnda undantaget.
5. Den 14 november 2007 informerade kommissionen klaganden om att inga undantag från rätten till tillgång hade konstaterats när det gällde 15 skrivelser. Klaganden fick följaktligen tillgång till dessa skrivelser. Kommissionen vägrade emellertid att ge tillgång till tre skrivelser som hade skickats av Porsche AG till den tidigare vice ordföranden Verheugen. Kommissionen grundade sitt beslut på det undantag som anges i artikel 4.2 första stycket i förordning 1049/2001[6], nämligen att skyddet av bolagets affärsintressen skulle undergrävas om handlingarna utlämnades.
6. Klaganden uppgav att kommisionen
Klaganden krävde att
7. Klagomålet vidarebefordrades till kommissionen med begäran om ett yttrande om innehållet senast den 31 maj 2008. Kommissionen begärde förlängning av tiden, vilken beviljades till den 30 juni 2008. När kommissionens yttrande hade mottagits vidarebefordrades det till klaganden med en uppmaning om att inkomma med synpunkter. Klaganden skickade sina kommentarer den 4 september 2008.
8. Den 25 september 2008 genomförde ombudsmannens avdelningar i enlighet med artikel 3.2 i ombudsmannens stadga en granskning hos kommissionen av de handlingar som klaganden hänvisade till.
9. En kopia av rapporten efter denna granskning skickades både till klaganden och till kommissionen.
10. På grundval av granskningen utfärdade ombudsmannen den 27 oktober 2008 ett förslag till rekommendation för kommissionen.
Argumenten som framfördes till ombudsmannen
11. Klaganden uppgav att kommissionen felaktigt vägrat i) tillgång till skrivelserna från Porsche AG med stöd av artikel 4.2 första stycket i förordning 1049/2001 och ii) delvis tillgång till skrivelserna från Porsche AG med stöd av artikel 4.6 i förordning 1049/2001. Klaganden krävde också att kommissionen skulle ge denna tillgång till de begärda skrivelserna i sin helhet.
12. Klaganden hävdade att kommissionen inte gav någon utförlig förklaring när det gällde vilka av Porsche AG:s affärsintressen som kunde vara av betydelse och inte tog hänsyn till det övervägande allmänintresset av utelämnandet.
13. I sitt yttrande hävdade kommissionen att det i de tre skrivelserna i fråga redogjordes i detalj för Porsche AG:s "speciella ställning på bilmarknaden". Kommissionen uppgav vidare att den inte kunde lämna ytterligare uppgifter om innehållet i skrivelserna utan att yppa innehållet i dessa och upprepade att skyddet av Porsche AG:s affärsintressen skulle undergrävas om skrivelserna utlämnades.
14. Dessutom påpekade kommissionen att den faktiskt hade genomfört en"prövning av det allmänna intresset" och kommit fram till att Porsche AG:s affärsintressen vägde tyngre än det allmänna intresset av att skrivelserna utlämnades. Kommissionen tillade att delvis tillgång inte kunde ges, eftersom skrivelserna inte innehöll några delar som kunde lämnas ut utan att Porsche AG:s affärsintressen skadades.
Ombudsmannens bedömning som ledde till förslaget till rekommendation
15. I artikel 1 a i förordning 1049/2001 anges att syftet med denna förordning är att garantera största möjliga tillgång till rådets, Europaparlamentets och kommissionens handlingar. Enligt EG-domstolens rättspraxis ska undantag från denna princip tolkas strikt.
16. För att vägran att ge tillgång ska vara giltig ska kommissionen ha följt nedanstående bedömningsordning och ha undersökt följande:
i) huruvida den begärda handlingen omfattas av de undantag som anges i artikel 4 i förordning 1049/2001,
ii) huruvida det skyddade intresset specifikt och faktiskt skulle undergrävas om handlingen utlämnades,
iii) huruvida det inte föreligger något övervägande allmänintresse av utlämnandet, och
(iv) huruvida behovet av skydd gäller hela handlingen i fråga.
17. Kommissionen vägrade att ge klaganden tillgång till de ifrågavarande skrivelserna från Porsche AG med stöd av artikel 4.2 första stycket i förordning 1049/2001. Enligt denna bestämmelse "ska institutionerna vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter ..."
18. Skrivelserna i fråga skickades av Porsche AG i samband med ett samråd som kommissionen höll med viktiga berörda parter om granskningen av gemenskapens strategi för att minska koldioxidutsläpp från personbilar. Det var därför troligt att de tre skrivelserna innehöll information om Porsche AG:s affärsrelationer. Kommissionen kunde följaktligen ha ansett att de omfattades av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första stycket i förordning 1049/2001.
19. Ombudsmannens avdelningar granskade de tre skrivelserna från Porsche AG och e-postmeddelanden som utväxlades mellan kommissionen och Porsche, i vilka kommissionen informerade Porsche om att denna inte hade för avsikt att utlämna de tre skrivelserna.
20. På grundval av granskningen kom ombudsmannen fram till att kommissionen felaktigt hade vägrat att ge tillgång till skrivelserna från Porsche AG med stöd av artikel 4.2 första stycket och artikel 4.6 i förordning 1049/2001 och att detta utgjorde ett administrativt missförhållande. Den 27 oktober 2008 lämnade ombudsmannen därför ett förslag till rekommendation till kommissionen, vilket innehöll uppgifter om ombudsmannens bedömning av de faktiska och rättsliga omständigheterna[8]. Den praktiska delen i förslaget till rekommendation var följande:
Kommissionen skulle ge tillgång till de tre skrivelserna som Porsche AG hade skickat till den tidigare vice ordföranden Verheugen i sin helhet eller överväga att delvis utlämna dessa.
Med stöd av artikel 195 EG (nu artikel 228 FEUF) bad ombudsmannen kommissionen att avge ett utförligt yttrande inom tre månader, det vill säga senast den 31 januari 2009.
Utvecklingen efter ombudsmannens förslag till rekommendation
22. Kommissionen svarade inte på förslaget till rekommendation, utan bad i stället upprepade gånger om förlängd tidsfrist under de sex månader som följde på den tidsfrist som ombudsmannen hade fastställt för att svara. Begäran gjordes den 30 januari, 23 februari, 26 mars, 29 april, 29 maj och 26 juni 2009.
23. Ombudsmannen godtog varje gång kommissionens begäran om förlängning. I ett brev till kommissionen den 3 juli 2009 påpekade han emellertid att det var oklart varför det tog så lång tid att utarbeta ett utförligt yttrande att en sjätte begäran om förlängning av tidsfristen behövdes.
24. Den 17 juli 2009 besvarade kommissionen ombudsmannens ovannämnda brev. Kommissionen uppgav att den inte kunde lämna något mer utförligt svar på förslaget till rekommendation eftersom den måste slutföra samrådet med den tredje parten om det föreslagna utlämnandet av handlingarna. Kommissionen förklarade i detta avseende att kommissionen enligt artikel 5.6 i tillämpningsföreskrifterna till förordning 1049/2001 (nedan kallade tillämpningsföreskrifterna) i bilagan till kommissionens beslut 2001/937/EG[9], när den avser att utlämna en tredje parts handling mot upphovsmannens uttryckliga vilja, "ska underrätta upphovsmannan om sin avsikt att lämna ut handlingen ... och uppmärksamma upphovsmannen på hur han kan överklaga detta beslut om utlämnande." Enligt kommissionen skulle Porsche AG "vara förhindrad att vidta sådana rättsliga åtgärder om kommissionen utlämnade handlingarna mot deras vilja som svar på ombudsmannens förslag till rekommendation". Kommissionen uppgav sig vara medveten om att den inte kunde uppskjuta sitt svar på ombudsmannens förslag till rekommendation i det oändliga. Den föredrog emellertid att utnyttja alla möjligheter att nå en överenskommelse med den tredje parten i stället för att bara "bekräfta sitt beslut att inte utlämna handlingarna".
25. Den 30 september 2009 skickade kommissionen ytterligare en skrivelse till ombudsmannen och uppgav att den hade beslutat att ge delvis tillgång till de tre skrivelserna och därför hade skapat redigerade versioner av handlingarna. Det framgår att detta förslag om att ge delvis tillgång översändes informellt till Porsche AG av kommissionen. Porsche AG informerade emellertid inte kommissionen om sin åsikt i frågan. Kommissionen beslutade följaktligen att lämna ett officiellt meddelande till Porsche AG om sin avsikt att utlämna redigerade versioner av de tre skrivelserna. I detta avseende påminde kommissionen om att den, när den har för avsikt att utlämna en tredje parts handling mot upphovsmannens uttryckliga vilja, enligt bestämmelserna i artikel 5.6 i tillämpningsbestämmelserna uppskjuter verkningarna av sitt beslut att utlämna handlingarna i tio arbetsdagar, för att ge upphovsmannen möjlighet att överklaga beslutet vid tribunalen och begära interimistiska åtgärder. Kommissionen uppgav att utlämnandet av de tre skrivelserna därför skulle uppskjutas i tio arbetsdagar räknat från det datum då Porsche AG skulle ta emot underrättelsen.
26. Den 27 oktober 2009 klargjorde kommissionens tjänsteavdelningar att kommissionens skrivelse av den 30 september utgjorde kommissionens slutliga svar på ombudsmannens förslag till rekommendation. Kommissionen tillade vidare att den inte avsåg att skicka ytterligare svar till ombudsmannen om det aktuella fallet. Kommissionen uppgav att beslutet att informera Porsche om sin avsikt att utlämna de tre skrivelserna hade skickats för översättning och skulle skickas till Porsche i början av november 2009. Den klargjorde återigen att tidsfristen på tio dagar skulle börja löpa från den tidpunkt då Porsche AG tog emot det ovannämnda beslutet. Därför "kunde utlämnandet av de tre breven inte ske före mitten av november 2009". Kommissionen uppgav slutligen att den kunde lämna en kopia av delgivningsskrivelsen till ombudsmannen, om denne så önskade.
27. Den 9 november 2009 skickade ombudsmannen ytterligare en skrivelse till kommissionen i vilken han begärde i) en kopia av delgivningsskrivelsen som kommissionen skickade till Porsche AG och ii) att han skulle bli informerad om resultatet av det förfarande som inletts av kommissionen för att ge tillgång till skrivelserna i fråga.
28. Den 4 december 2009 informerade kommissionens tjänsteavdelningar ombudsmannens avdelningar per telefon om i) att delgivningsskrivelsen inom kort skulle skickas till Porsche AG och ii) att en kopia av delgivningsskrivelsen skulle vidarebefordras till ombudsmannen. Efter ytterligare en kontroll med kommissionens tjänsteavdelningar visade det sig den 15 december 2009 att delgivningsskrivelsen till Porsche fortfarande inte hade skickats ut.
Ombudsmannens bedömning
29. Ombudsmannen påpekar att han enligt artikel 228 FEUF (tidigare artikel 195 EG), "om han konstaterar att ett missförhållande har förekommit ska han hänskjuta frågan till den institution som berörs, som ska ha en frist på tre månader för att delge honom sina synpunkter" (egen kursivering).
30. Ombudsmannen noterar att kommissionen i det aktuella fallet inte avgav sitt yttrande inom den tidsfrist på tre månader som föreskrivs i artikel 228 FEUF, det vill säga senast den 31 januari 2009. I stället begärde kommissionen sex förlängningar av tidsfristen för att inkomma med ett utförligt yttrande om ombudsmannens förslag till rekommendation. I juli 2009, och återigen i september 2009, informerade ombudsmannen kommissionens generalsekretariat om sin avsikt att lämna en särskild rapport till parlamentet, om han inte fick svar på sitt förslag till rekommendation. Inte förrän dess svarade kommissionen att den inte kunde lämna något mer utförligt svar på förslaget till rekommendation eftersom den fortfarande behövde tid för att avsluta samrådet med den tredje parten om det föreslagna utlämnandet av handlingarna. Kommissionen uppgav sig vara medveten om att den inte kunde uppskjuta sitt svar på ombudsmannens förslag till rekommendation i det oändliga. Kommissionen tillade ändå att den föredrog att utnyttja alla möjligheter att nå en överenskommelse med den tredje parten i stället för att bara "bekräfta sitt beslut att inte utlämna handlingarna".
31. Den 30 september 2009 skickade kommissionen ytterligare en skrivelse till ombudsmannen och uppgav att den hade beslutat att ge delvis tillgång till de tre skrivelserna och därför hade utarbetat redigerade versioner av handlingarna. Det framgår att detta förslag om att ge delvis tillgång översändes informellt till Porsche AG av kommissionen. Porsche AG informerade inte kommissionen om sin åsikt i frågan. Det framgår följaktligen att kommissionen drog slutsatsen att den måste underrätta Porsche AG formellt om sin avsikt.
32. Ombudsmannen har emellertid fortfarande, det vill säga det datum då den särskilda rapporten lämnas in, inte fått någon information av vilken det framgår att kommissionen faktiskt har skickat en formell delgivningsskrivelse till Porsche AG.
33. Ombudsmannen anser att kommissionens förklaringar till att den inte kunde svara på hans förslag till rekommendation inte är övertygande.
34. I sina olika meddelanden i ärendet förklarade kommissionen att den inte kunde uppfylla skyldigheten enligt fördraget att svara på förslaget till rekommendation på grund av pågående samråd med Porsche AG angående det föreslagna utlämnandet av handlingarna i fråga. Kommissionen motiverade överläggningarnas längd genom att framföra två argument: i) utsikterna att nå ett positivt resultat i överläggningarna med Porsche AG beträffande det föreslagna utlämnandet, och ii) behovet att ge Porsche AG rimlig tid för att vidta rättsliga åtgärder mot kommissionens beslut att utlämna handlingarna i fråga.
35. Vad beträffar kommissionens första argument påminner ombudsmannen om att kommissionen inom ramen för samråd enligt artikel 4.4 i förordning 1049/2001[10] ska fastställa en svarsfrist för upphovsmannen till en handling. Denna frist skulle göra det möjligt för kommissionen att iaktta sina egna svarsfrister[11]. Ombudsmannen anser att tidsfristen enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt för att inkomma med ett utförligt yttrande om ett förslag till rekommendation från ombudsmannen nödvändigtvis måste innefattas i kommissionens egna tidsfrister.
36. Vad beträffar kommissionens andra argument noterar ombudsmannen att det enligt kommissionens förfaranderegler krävs att denna, om den avser att ge tillgång till en handling mot upphovsmannens uttryckliga vilja, ska informera den senare om sin avsikt att göra detta och om de rättsmedel som står till hans eller hennes förfogande för att motsätta sig utlämnande[12]. Ombudsmannen påpekar i detta avseende att det tog kommissionen elva månader att informera honom om att den avsåg att ge tillgång till skrivelserna från Porsche AG. Så sent som det datum då denna särskilda rapport överlämnades till parlamentet, det vill säga över 15 månader efter det att förslaget till rekommendation utfärdades, tycks kommissionen fortfarande inte ha informerat Porsche AG om sin avsikt att ge tillgång till handlingarna, för att göra det möjligt för Porsche att utöva sina lagliga rättigheter.
37. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att samrådet med Porsche AG och behovet av att göra det möjligt för Porsche AG att utöva sina lagliga rättigheter inte rättfärdigar kommissionens extraordinära dröjsmål med att först svara på förslaget till rekommendation och därefter verkställa sitt beslut att informera Porsche AG om sin avsikt att utlämna handlingarna. Ombudsmannen påminner i detta sammanhang om tillämplig rättspraxis beträffande principen om lojalt samarbete (tidigare artikel 10 EG, nu ersatt av artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen[13], enligt vilken unionens institutioner också är skyldiga att samarbeta lojalt med varandra. Denna skyldighet fastställs tydligt i den nya artikeln 13.2 i fördraget om Europeiska unionen[14].
38. Ombudsmannen beklagar djupt att kommissionen genom att i 15 månader fördröja svaret på dennes förslag till rekommendation och genom att inte genomföra sitt åtagande att underrätta Porsche AG om sin avsikt att utlämna handlingarna, åsidosatt sin skyldighet att samarbeta lojalt med denne.
39. Ombudsmannen betonar att kommissionens attityd är skadlig inte bara för den interinstitutionella dialogen, utan också för allmänhetens bild av EU. Han påpekar att han under denna undersökning har konstaterat ett missförhållande och gett kommissionen alla möjligheter att åtgärda detta. Kommissionens bristande samarbete i detta avseende riskerar att skada medborgarnas tillit till kommissionen och undergräva Europeiska ombudsmannens och Europaparlamentets möjligheter att övervaka kommissionen på ett lämpligt och effektivt sätt. Det står som sådant i strid med själva rättsstatsprincipen som, bland annat, ligger till grund för unionen (artikel 2 FEU).
40. Ombudsmannen anser därför att kommissionens attityd i samband med denna undersökning motiverar att en särskild rapport lämnas till parlamentet.
Mot bakgrund av ovanstående föreslår ombudsmannen att Europaparlamentet fastställer att kommissionen ska
i) erkänna att det orimliga dröjsmålet med att svara ombudsmannen i detta ärende utgör ett åsidosättande av dess skyldighet att samarbeta lojalt i enlighet med FEU,
och
ii) åta sig gentemot Europaparlamentet att i framtiden beakta sin skyldighet att samarbeta lojalt med ombudsmannen.
Europaparlamentet skulle kunna överväga att anta rekommendationen som en resolution.
P. Nikiforos DIAMANDOUROS
Strasbourg den 24 februari 2010
[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, s. 15, senast ändrad genom Europaparlamentets beslut 2008/587/EG, Euratom av den 18 juni 2008, EUT L 189 s. 25.
[2] EGT L 145, s. 43. I artikel 7.2 i förordning 1049/2001 föreskrivs följande: "Om ansökningen helt eller delvis avslås får sökanden inom 15 arbetsdagar efter att ha mottagit institutionens besked ge in en bekräftande ansökan till institutionen med begäran om omprövning."
[3] Artikel 4.4 i förordning 1049/2001 har följande lydelse: "För handlingar som härrör från tredje part skall institutionen samråda med den berörda tredje parten för att bedöma om de undantag som anges i punkterna 1 och 2 skall tillämpas, om det inte är uppenbart att handlingen skall eller inte skall lämnas ut."
[4] Artikel 4.1 i förordning 1049/2001 har följande lydelse: "Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
a) det allmänna samhällsintresset i fråga om
- allmän säkerhet,
- försvar och militära frågor,
- internationella förbindelser,
- gemenskapens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik,
b) den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med gemenskapslagstiftningen om skydd av personuppgifter."
[5] Artikel 4.2 i förordning 1049/2001 har följande lydelse: "Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
- en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter,
- rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning,
- syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet."
[6] Se fotnot 5.
[7] Artikel 4.6 i förordning 1049/2001 har följande lydelse: "Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut."
[8] Förslaget till rekommendation finns tillgängligt på ombudsmannens webbplatshttp://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/3735/html.bookmark
[9] Kommissionens beslut 2001/937/EG av den 5 december 2001 om ändring av dess arbetsordning [delgivet med nr K(2001) 3714], EGT L 345, s. 94.
[10] Se fotnot 3.
[11] I artikel 5.5 i tillämpningsföreskrifterna till förordning 1049/2001 i bilagan till kommissionens beslut 2001/937/EG föreskrivs följande: "Den tredje part som upprättat handlingen skall svara inom en tidsfrist som inte får vara kortare än fem arbetsdagar, men som skall göra det möjligt för kommissionen att iaktta sina egna svarsfrister ...".
[12] I enlighet med bestämmelserna i artikel 5.6 i tillämpningsföreskrifterna till förordning 1049/2001 i bilagan till kommissionens beslut 2001/937/EG.
[13] Mål C-230/81, Luxemburg mot parlamentet, REG 1983, s. 255, punkt 37, och mål C-204/86, Grekland mot rådet, REG 1988, s. 5323, punkt 16.
[14] Artikel 13.2 FEU har följande lydelse: "Varje institution ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där. Institutionerna ska samarbeta lojalt med varandra."
