European Ombudsman
Related documents
(Utarbetad i enlighet med artikel 3.7 i Europeiska ombudsmannens stadga[1])
Ombudsmannen anser att det aktuella ärendet lyfter fram en viktig principfråga, nämligen huruvida kommissionen har rätt att på obestämd tid skjuta upp sin handläggning av klagomål i vilka hävdas en medlemsstats brott mot gemenskapsrätten på grund av att man inte lyckats nå politiskt samförstånd om hur man ska gå till väga. Ombudsmannen anser att kommissionen visserligen har bestämmanderätt inom överträdelseförfarandet men att den måste handlägga ett överträdelseklagomål inom rimlig tid. I det aktuella ärendet fastslog kommissionen bara (i) att den anser att klagomålet är "politiskt särskilt känsligt och kontroversiellt" och (ii) att ett beslut att inleda överträdelseförfaranden kräver stöd från kommissionsledamöternas kollegium och att kommissionen hittills inte kunnat fatta något sådant beslut. Enligt ombudsmannens uppfattning fritar detta inte kommissionen från sitt uppdrag att korrekt handlägga sådana klagomål. Ombudsmannen anser därför att ärendet bör läggas fram inför Europaparlamentet.
Klaganden har tillhandahållit sportvadhållningstjänster i Niedersachsen (Tyskland). I sitt klagomål till ombudsmannen, som ingavs av hans advokat i januari 2005, rapporterade klaganden att de tyska myndigheterna hade beordrat honom att sluta tillhandahålla sportvadhållningstjänster, och på så sätt tvingat honom att upphöra med sin verksamhet. Enligt klagandens uppfattning var de tyska myndigheternas handlingssätt ett brott mot EU:s lagstiftning i stort och i synnerhet mot friheten att tillhandahålla tjänster.
Enligt klaganden hade hans advokat skickat ett överträdelseklagomål mot Tyskland och de tyska myndigheterna till Europeiska kommissionens representation i Berlin den 20 februari 2004. Klaganden menade vidare att han, som svar på en förfrågan, senare fick veta att klagomålet varken hade handlagts eller skickats till Bryssel. Klagandens advokat skickade då klagomålet direkt till kommissionen, där det diariefördes under beteckningen 2004/4463.
I en skrivelse av den 30 november 2004 från klagandens advokat tillfrågades kommissionen hur undersökningen framskred. Enligt klaganden har denna skrivelse förblivit obesvarad.
I sitt klagomål till ombudsmannen hävdade klaganden huvudsakligen att kommissionen inte hade handlagt hans överträdelseklagomål på ett korrekt sätt. Han menade att en skyndsam reaktion från kommissionen var av högsta vikt eftersom han led förluster av att inte kunna driva sin affärsverksamhet.
I sitt yttrande lämnade kommissionen sammanfattningsvis följande kommentarer:
När kommissionen skickade sitt yttrande (juni 2005) hade den mottagit sju klagomål mot Tyskland gällande vadhållningstjänster (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 och 2005/4017). Dessa klagomål gällde nationella begränsningar av anordnandet av vadhållningstjänster, kommersiella meddelanden gällande vadhållningstjänster och etablering.
Det första klagomålet från en leverantör av sportvadhållningstjänster hade diarieförts i april 2003. Kommissionen hade inte fattat något beslut om att inleda överträdelseförfaranden eftersom ett beslut av EG-domstolen i ett närliggande ärende gällande Italien ansågs vara centralt för bedömningen av denna begränsning. Domstolens dom av den 6 november 2003 i mål C-243/01 (Gambelli m.fl.)[2] hade gett kommissionen riktlinjer för att bedöma sådana klagomål.
Mot bakgrund av domstolens rättspraxis hade kommissionen bedömt motivet för och proportionaliteten av ett flertal nationella förbud av sportvadhållningstjänster. En formell underrättelse hade skickats till Danmark den 30 mars 2004 i ett ärende om sportvadhållningstjänster.
Vid sina möten den 13 oktober och 14 december 2004 beslöt dock kommissionen att senarelägga sina beslut om att inleda överträdelseförfaranden i ärenden med liknande begränsningar som de som framfördes av klaganden i hans överträdelseklagomål gällande Tyskland (2003/4350), Italien (2003/4616) och Nederländerna (2002/5443). Dessa klagomål avvaktade ytterligare utredning.
Klagandens överträdelseklagomål mottogs den 26 april 2004. Genom skrivelse av den 27 maj 2004 informerade kommissionen klagandens advokat att klagomålet hade diarieförts.
I ett fax av den 30 november 2004 begärde klaganden en kopia av kommissionens korrespondens med de tyska myndigheterna. Kommissionen hade ännu inte haft kontakt med de tyska myndigheterna gällande sportvadhållningstjänster i allmänhet eller gällande något specifikt ärende.
Kommissionen undersökte fortfarande aktivt särskilda aspekter av klagandens överträdelseklagomål. Den 30 maj 2005 skickade kommissionen en skrivelse till klagandens advokat där den förklarade nuläget och bad klaganden att lämna in en kopia av sitt tillstånd som bookmaker.
Vad gäller klagandens yrkande om att kommissionen bör agera skyndsamt måste det konstateras att kommissionen inte har befogenhet att ingripa och avbryta åtgärder eller förhindra en brottsundersökning som inletts av en medlemsstat.
I sitt "Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten" (KOM(2002) 141 slutlig, EGT 2002 C 244, s. 5) förklarade kommissionen att den som huvudregel avsåg att handlägga klagomål så att den kunde besluta om en formell underrättelse eller avsluta ärendet inom ett år efter det att klagomålet diariefördes. Kommissionen tog dock hänsyn till möjligheten att denna regel inte skulle kunna följas. Detta skulle särskilt vara fallet när kommissionen ställdes inför ärenden där hänsynen till den allmänna ordningen försvårade bedömningen av motivet för och proportionaliteten av den aktuella nationella åtgärden. Detta var fallet i det aktuella ärendet. I sådana fall hade kommissionen åtagit sig att "skriftligen meddela klaganden detta". Så skedde i det aktuella ärendet genom brevet av den 30 maj 2005.
Kommissionen lämnade in en kopia av sin skrivelse av den 30 maj 2005. I skrivelsen hänvisade kommission till att klagandens överträdelseklagomål hade ingetts den 5 april 2004 och till ytterligare skrivelser från klaganden eller hans advokat av den 15 juni 2004, 30 november 2004 och 18 april 2005. Kommissionen sade sig bedriva en "intensiv" handläggning av klagandens klagomål och andra klagomål över sportvadhållningstjänster i Tyskland. Vad gäller tidsplanen fastslogs det i skrivelsen "att till följd av de särskilda processuella tidsgränserna för kommissionens undersökningar av överträdelser av fördraget är det inte troligt att kommissionen tar ställning inom den närmaste framtiden".
I sina kommentarer hävdade klaganden att kommissionens yttrande var felaktigt och ofullständigt i fråga om datumen, eftersom han hade skickat sitt klagomål till kommissionens representation i Berlin redan den 20 februari 2004. Enligt klaganden hade detta klagomål varken handlagts eller skickats vidare. Det var bara genom ett telefonsamtal med representationen som klagandens advokat hade förstått att klagomålet var kvar i Berlin. Enligt klagandens uppfattning hade därmed värdefull tid gått förlorad. Klaganden menade dessutom att han inte kunde förstå hur kommissionen avsåg att fortsätta och när den skulle slutligen begära ett yttrande från Tyskland.
Klaganden lämnade in kopior på två skrivelser som skickades till kommissionen den 5 april 2004 och 4 juli 2005. I sin skrivelse till kommissionen den 5 april 2004 hänvisade klagandens advokat till det faktum att han redan hade skickat klagomålet till kommissionens representation i Berlin den 20 februari 2004.
Den 27 juli 2005 tillsände ombudsmannen kommissionen följande förslag till rekommendation, enligt artikel 3.6 i sin stadga:
"Kommissionen ska noggrant och utan onödig försening handlägga klagandens överträdelseklagomål".
Detta förslag till rekommendation baserades på följande iakttagelser:
1.1 I sitt klagomål till ombudsmannen hävdade klaganden att hans advokat hade skickat hans överträdelseklagomål till kommissionens representation i Berlin redan den 20 februari 2004. Enligt klaganden fick han, som svar på en förfrågan, senare veta att klagomålet varken hade handlagts eller skickats till Bryssel. Klaganden skickade då sitt klagomål direkt till kommissionen genom skrivelse av den 5 april 2004.
1.2 I sitt yttrande avstod kommissionen från att handlägga klagandens uppgift om att hans överträdelseklagomål hade skickats redan den 20 februari 2004 men till att börja med inte hade handlagts.
1.3 Ombudsmannen konstaterade att kommissionens påstådda underlåtenhet att korrekt handlägga den skrivelse som klaganden sade sig ha skickat till kommissionens representation diskuterades öppet i det klagomål som klaganden skickade till honom i januari 2005. Under dessa förhållanden kunden ombudsmannen inte förstå varför kommissionen inte tog upp frågan i sitt yttrande. För att klargöra frågan hade dock ytterligare undersökningar behövt företas. Sådana ytterligare undersökningar skulle oundvikligen ha lett till fler förseningar i en situation som klaganden menade var akut. Med tanke på sina slutsatser om de andra aspekterna av ärendet (se punkt 2 nedan) antog ombudsmannen därför att den bästa lösningen skulle vara att utesluta den ovannämnda frågan ur ämnet för den aktuella undersökningen, så att han så snart som möjligt kunde handlägga själva kärnfrågan. Klaganden kunde dock fortfarande skicka honom den nämnda frågan igen i ett separat klagomål.
2.1 Klaganden hävdade att kommissionen inte hade handlagt hans överträdelseklagomål 2004/4463 på ett korrekt sätt. Han betonade att han hade efterfrågat nuläget i en skrivelse som skickades den 30 november 2004 utan att ha fått svar.
2.2 I sitt yttrande påpekade kommissionen att när den skickade sitt yttrande (juni 2005) hade den mottagit sju klagomål mot Tyskland gällande vadhållningstjänster (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 och 2005/4017). Kommissionen förklarade att den hade diariefört det första klagomålet i april 2003 och att den inte hade fattat beslut om att inleda överträdelseförfaranden eftersom ett beslut av EG-domstolen i ett närliggande ärende gällande Italien ansågs vara centralt för bedömningen av denna begränsning. Enligt kommissionen hade domstolens dom av den 6 november 2003 i mål C-243/01 (Gambelli m.fl.) gett den riktlinjer för att bedöma sådana klagomål.
Kommissionen tillade att den mot bakgrund av domstolens rättspraxis hade bedömt motivet för och proportionaliteten av ett flertal nationella förbud av sportvadhållningstjänster och att en formell underrättelse hade skickats till Danmark den 30 mars 2004 i ett ärende om sportvadhållningstjänster.
Kommissionen beslöt dock vid sina möten den 13 oktober och 14 december 2004 att senarelägga sina beslut om att inleda överträdelseförfaranden i ärenden med liknande begränsningar som de som framfördes av klaganden i hans överträdelseklagomål gällande Tyskland (2003/4350), Italien (2003/4616) och Nederländerna (2002/5443). Dessa klagomål genomgick nu ytterligare utredning.
Kommissionen förklarade att klaganden i ett fax av den 30 november 2004 begärde en kopia av kommissionens korrespondens med de tyska myndigheterna. Kommissionen betonade att den ännu inte haft kontakt med de tyska myndigheterna gällande sportvadhållningstjänster i allmänhet eller gällande något specifikt ärende.
Enligt kommissionen undersökte den fortfarande aktivt särskilda aspekter av klagandens överträdelseklagomål. Den 30 maj 2005 skickade kommissionen en skrivelse till klagandens advokat där den förklarade nuläget och bad klaganden att lämna in en kopia av sitt tillstånd som bookmaker.
Kommissionen konstaterade att den i sitt "Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten" (KOM(2002) 141 slutlig, EGT 2002 C 244, s. 5) förklarade att den som huvudregel avsåg att handlägga klagomål så att den kunde besluta om en formell underrättelse eller avsluta ärendet inom ett år efter det att klagomålet diariefördes. Enligt kommissionen uteslöt detta dock inte möjligheten att undersökningen kunde ta längre tid än så. Kommissionen menade att detta särskilt skulle vara fallet när den ställdes inför ärenden där hänsynen till den allmänna ordningen försvårade bedömningen av motivet för och proportionaliteten av den aktuella nationella åtgärden. Enligt kommissionen var detta fallet i det aktuella ärendet. Kommissionen konstaterade att den i sådana fall hade åtagit sig att "skriftligen meddela klaganden detta". Enligt kommissionen hade så skett i det aktuella ärendet genom brevet av den 30 maj 2005.
2.3 Det är god förvaltningssed att inom rimlig tid besvara skrivelser från medborgarna. I det aktuella ärendet besvarade kommissionen klagandens skrivelse av den 30 november 2004 först den 30 maj 2005, det vill säga sex månader efter att den skickats. Ombudsmannen konstaterade att ingen förklaring eller ursäkt getts för denna avsevärda försening. Kommissionens underlåtenhet att inom rimlig tid besvara klagandens skrivelse av den 30 november 2004 utgjorde därför ett administrativt missförhållande.
2.4 Ombudsmannen konstaterade att kommissionen, i sitt "meddelande" från 2002, åtagit sig att handlägga klagomål så att den kunde besluta om en formell underrättelse eller avsluta ärendet inom ett år efter det att klagomålet diariefördes. Det framgick tydligt av ordalydelsen i meddelandet ("som regel") att detta inte uteslöt möjligheten att en undersökning kunde ta längre tid än ett år i fall där det fanns giltiga skäl, särskilt när en klagande tog upp svåra eller komplexa frågor. Som kommissionen med rätta påpekade föreskrev "meddelandet" från 2002 att klaganden måste meddelas skriftligen i sådana ärenden.
Ombudsmannen ansåg dock att för att vara meningsfullt måste ett sådant meddelande till klaganden i dessa fall åtminstone förklara skälen till varför handläggningen av klagomålet kommer att ta mer än ett år.
I sin skrivelse till klaganden av den 30 maj 2005 fastslog kommissionen dock bara "att till följd av de särskilda processuella tidsgränserna för kommissionens undersökningar av överträdelser av fördraget är det inte troligt att kommissionen tar ställning inom den närmaste framtiden".
Enligt ombudsmannens uppfattning var denna "förklaring" otillräcklig då den inte hänvisade till några särskilda förhållanden som kunde rättfärdiga att kommissionens undersökning överskred den tid på ett år som enligt "meddelandet" från 2002 skulle respekteras "som regel" Kommissionens underlåtenhet att ge tillräckliga skäl för att inte kunna slutföra sin undersökning av klagandens överträdelseklagomål inom ett år efter att den diariefördes utgjorde därför ett administrativt missförhållande.
2.5 Vad gäller handläggningen av själva överträdelseklagomålet var det god förvaltningssed att noggrant och utan onödig försening undersöka sådana klagomål. Ombudsmannen konstaterade att kommissionen i sitt yttrande menade att den fortfarande aktivt undersökte särskilda aspekter av klagandens överträdelseklagomål. Han konstaterade vidare att kommissionen i sin skrivelse till klaganden av den 30 maj 2005 hävdade att den bedrev en "intensiv" handläggning av klagandens klagomål liksom av andra klagomål över sportvadhållningstjänster i Tyskland.
Enligt ombudsmannens uppfattning verkade dessa påståenden dock inte stödjas av den information som hade lämnats till ombudsmannen.
Det ska först konstateras att kommissionen betonade att domstolens dom av den 6 november 2003 i mål C-243/01 (Gambelli m.fl.) hade gett den riktlinjer för att bedöma sådana klagomål som klaganden hade lämnat in till den. Denna dom hade emellertid redan meddelats över 1 ½ år innan yttrandet skickades. Det ska vidare konstateras att kommissionen menade att klagandens överträdelseklagomål ställde den inför ett ärende där hänsynen till den allmänna ordningen försvårade bedömningen av motivet för och proportionaliteten av den aktuella nationella åtgärden. Ombudsmannen konstaterade dock att kommissionen i sitt yttrande själv erkände att den ännu inte haft kontakt med de tyska myndigheterna gällande sportvadhållningstjänster i allmänhet eller gällande något specifikt ärende. Det var svårt att förstå hur kommissionen kunde bedöma motivet för och proportionaliteten av de relevanta reglerna i den tyska lagstiftningen utan att åtminstone efterfråga information och förklaringar från de tyska myndigheterna vad gällde den "hänsyn till allmän ordning" som dessa regler byggde på.
2.6 Med tanke på ovanstående ansåg ombudsmannen att kommissionen inte hade handlagt klagandens överträdelseklagomål på ett korrekt sätt.
Efter att ha mottagit förslaget till rekommendation, och enligt artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga, skickade kommissionen ett detaljerat yttrande den 5 januari 2006.
I sitt detaljerade yttrande lämnade kommissionen följande kommentarer:
Klaganden hade inget lagstadgat tillstånd i Tyskland men ville erbjuda sina tjänster till online-tjänsteleverantörer som drivs i enlighet med ett tillstånd i en annan medlemsstat (att agera och tillhandahålla tjänster som mellanhand). Mellan april 2003 och januari 2005 diarieförde kommissionen sju klagomål (inräknat det som skickats av klaganden) mot Tyskland gällande vadhållningstjänster. Dessa klagomål gällde samma begränsningar. Kommissionen beslutade därför (den 16 mars och 2 september 2005) att behandla samtliga dessa klagomål tillsammans.
Klagomål gällande sportvadhållningstjänster var "politiskt särskilt känsliga och kontroversiella" (trots befintlig rättspraxis på området). Klagomål mot Tyskland, som gällde landets begränsningar på sportvadhållningstjänster, framfördes vid fyra interna överträdelsemöten (13 oktober 2004, 14 december 2004, 16 mars 2005 och 5 juli 2005). Kommissionen hade hittills inte kunnat fatta det nödvändiga beslutet.
Kommissionen erkände och beklagade att den inte hade besvarat klagandens skrivelse av den 30 november 2004. Den erkände även att den "förklaring" den tillhandahöll i sin skrivelse av den 30 maj 2005 var otillräcklig. Kommissionen kunde ha hänvisat till det faktum att den undersökte ett flertal klagomål mot Tyskland och att dessa klagomål hade framförts vid tre interna överträdelsemöten (13 oktober 2004, 14 december 2004 och 16 mars 2005). Den beklagade att den inte hade kunnat fatta ett beslut i denna politiskt känsliga fråga inom ett år efter det att klagomålet diariefördes. Kommissionen ansåg dock att bearbetningen av klagomålet inte skulle påskyndas genom att avslöja ytterligare detaljer som rörde interna diskussioner.
Kommissionen hade dock skickat ytterligare en skrivelse till klaganden som tillhandahöll mer information om nuläget. I detta brev av den 10 oktober 2005 meddelade kommissionens generaldirektorat för inre marknaden och tjänster ("GD Inre marknaden och tjänster") klaganden att den hade beslutat att slå ihop behandlingen av ett flertal klagomål beträffande de relevanta frågorna och förklarade att ett beslut att inleda överträdelseförfaranden mot Tyskland krävde stöd från kommissionärskollegiet. GD Inre marknaden och tjänster hade också påpekat att kommissionen hittills inte kunnat fatta ett sådant beslut och att klagomålen avvaktade ytterligare utredning.
Inga kommentarer mottogs från klaganden.
Ombudsmannen anser att kommissionens detaljerade yttrande inte innebär ett godkännande av hans förslag till rekommendation. Även om kommissionen erkänner att den har försummat att inom rimlig tid besvara klagandens skrivelse av den 30 november 2004 och att ge en giltig förklaring till varför undersökningen av fallet skulle ta längre tid än ett år, har kommissionen inte visat att överträdelseklagomålet kommer att handläggas noggrant och utan onödig försening, i enlighet med ombudsmannens rekommendation.
Istället har kommissionen hänvisat till att den anser att klagomål gällande sportvadhållningstjänster är politiskt särskilt känsliga och kontroversiella. Kommissionen har också förklarat att frågan hade tagits upp vid fyra interna överträdelsemöten (13 oktober 2004, 14 december 2004, 16 mars 2005 och 5 juli 2005) men att den ännu inte kunnat fatta något beslut. I en skrivelse till klaganden av den 10 oktober 2005, som hänvisades till i det detaljerade yttrandet, förklarade GD Inre marknaden och tjänster att ett beslut att inleda överträdelseförfaranden mot Tyskland kräver stöd från kommissionsledamöternas kollegium och att kommissionen hittills inte kunnat fatta något sådant beslut.
Ombudsmannen välkomnar kommissionens uppriktighet när den erkänner att förseningen av handläggningen av klagandens överträdelseklagomål är en följd av att kommissionen av politiska skäl inte verkar kunna besluta om hur den ska gå till väga i detta ärende (och flera andra närliggande ärenden). Han anser emellertid att detta faktum inte utgör ett giltigt skäl för att inte handlägga detta överträdelseklagomål inom rimlig tid.
Ombudsmannen är medveten om att kommissionen har bestämmanderätt inom överträdelseförfarandet. Det bör dock konstateras att det aktuella ärendet gäller det administrativa stadiet av detta förfarande. Ombudsmannen anser att det är i överensstämmelse med god förvaltningssed att kommissionen handlägger överträdelseklagomålen inom rimlig tid och att kommissionen därför inte har rätt att på obestämd tid skjuta upp ett beslut i ett visst överträdelseklagomål. I det aktuella ärendet förefaller kommissionen ha diskuterat frågan vid fyra interna överträdelsemöten (13 oktober 2004, 14 december 2004, 16 mars 2005 och 5 juli 2005) utan att komma fram till ett beslut om hur den ska gå till väga. Vidare har kommissionen i sitt detaljerade yttrande av den 5 januari 2006 inte gett någon antydan om när ett beslut skulle kunna väntas.
Mot bakgrund av ovanstående upprepar ombudsmannen sitt förslag till rekommendation som följande rekommendation till kommissionen:
Kommissionen ska noggrant och utan onödig försening handlägga klagandens överträdelseklagomål.
Europaparlamentet bör överväga att anta rekommendationen som en resolution.
Strasbourg,
P. Nikiforos DIAMANDOUROS
[1] Europaparlamentets beslut 94/262 av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning, EGT 1994 L 113, s. 15.
[2] Mål C-243/01 Gambelli m.fl. REG [2003], s. I‑13031.
