European Ombudsman
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(Apresentado em conformidade com o artigo 3.º, n.º 7, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu)[1])
O Provedor de Justiça considera que o caso em apreço levanta uma importante questão de princípio, nomeadamente a de saber se a Comissão tem o direito de protelar indefinidamente o tratamento de uma queixa que denuncia a infracção do direito comunitário por um Estado-Membro a pretexto de não ser capaz de alcançar um consenso político quanto à forma de proceder. O Provedor de Justiça considera que, embora tenha poder discricionário no que respeita ao procedimento de infracção, a Comissão é obrigada a tratar as queixas por infracção num período de tempo razoável. No caso vertente, a Comissão limitou-se, praticamente, a afirmar (i) que considera a queixa «policamente muito sensível e controversa» e (ii) que uma decisão de dar início a um procedimento por infracção carece do apoio do Colégio de Comissários e que, até agora, a Comissão não teve condições para tomar uma decisão. No entender do Provedor de Justiça, estas considerações não exoneram a Comissão do seu dever de tratar adequadamente as queixas que lhe são apresentadas. Em consequência, o Provedor de Justiça considera que a questão deve ser submetida ao Parlamento Europeu.
O queixoso oferecia serviços de apostas desportivas na Baixa Saxónia (Alemanha). Na sua queixa ao Provedor de Justiça, apresentada pelo seu advogado em Janeiro de 2005, o queixoso afirma que as autoridades alemãs lhe ordenaram que parasse de oferecer serviços de apostas desportivas, obrigando-o, desse modo, a encerrar a sua empresa. Na opinião do queixoso, o comportamento das autoridades alemãs violou o direito comunitário em geral e a liberdade de prestação de serviços em particular.
Segundo o queixoso, o seu advogado apresentou na Representação da Comissão Europeia em Berlim, em 20 de Fevereiro de 2004, uma queixa por infracção contra a Alemanha e as autoridades alemãs. Ainda segundo o queixoso, foi-lhe posteriormente dito, em resposta a um pedido de informações, que a queixa não havia sido tratada nem transmitida a Bruxelas. Nessas cicunstâncias, o advogado do queixoso enviou a queixa directamente para a Comissão, onde foi registada com a referência 2004/4463.
Por carta de 30 de Novembro de 2004, o advogado do queixoso solicitou à Comissão informações sobre a situação da investigação. Segundo o queixoso, esta carta não teve resposta.
Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso alegava, essencialmente, que a Comissão não tinha tratado convenientemente a sua queixa por infracção. Afirmava ser urgente uma reacção rápida da Comissão, porquanto estava a sofrer prejuízos por estar impedido de exercer a sua actividade.
No seu parecer, a Comissão apresentou, no essencial, as seguintes observações:
Quando transmitiu o seu parecer (Junho de 2005), a Comissão havia recebido sete queixas contra a Alemanha relacionadas com serviços de jogos de azar (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 e 2005/4017). Estas queixas incidiam em restrições nacionais à organização de serviços de jogos de azar, comunicações comerciais relacionadas com serviços e estabelecimentos de jogos de azar.
A primeira queixa de um prestador de serviços de apostas desportivas foi registada em Abril de 2003. A Comissão não tomou a decisão de dar início ao procedimento por infracção por considerar que a decisão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias num processo conexo relativo a Itália seria fundamental para a avaliação desta restrição. O acórdão do Tribunal de 6 de Novembro de 2003 no Processo C-243/01 (Gambelli e outros)[2] forneceu à Comissão orientações para avaliar as queixas em causa.
À luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão avaliou a pertinência e a proporcionalidade de uma série de proibições nacionais de serviços de apostas desportivas. Em 30 de Março de 2004, havia sido enviada à Dinamarca uma carta de notificação para cumprir no âmbito de um processo relacionado com serviços de apostas desportivas.
Contudo, nas suas reuniões de 13 de Outubro e 14 de Dezembro de 2004, a Comissão decidiu adiar as decisões de dar início a procedimentos por infracção em processos contra a Alemanha (2003/4350), Itália (2003/4616) e Países Baixos (2002/5443), relativos a restrições idênticas às questionadas pelo queixoso na sua queixa por infracção. Estas queixas ficaram a aguardar uma análise mais aprofundada.
A queixa por infracção do queixoso foi recebida em 26 de Abril de 2004. Por carta de 27 de Maio de 2004, a Comissão informou o advogado do queixoso de que a queixa havia sido registada.
Por fax datado de 30 de Novembro de 2004, o queixoso solicitou uma cópia da correspondência da Comissão com as autoridades alemãs. Nessa altura, a Comissão ainda não tinha tido qualquer contacto com as autoridades alemãs relacionado com serviços de apostas desportivas ou com algum caso concreto.
A Comissão estava ainda a analisar aspectos específicos da queixa por infracção apresentada pelo queixoso. Em 30 de Maio de 2005, a Comissão endereçou ao advogado do queixoso uma carta em que explicava a situação e solicitava uma cópia da licença da sua empresa de apostas.
No que respeita à pretenção do queixoso de que a Comissão deveria agir com celeridade, importa lembrar que a Comissão não tinha poder para intervir e pôr termo a acções, nem para impedir eventuais investigações penais iniciadas por um Estado-Membro.
Na sua «Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infracções ao direito comunitário» (COM(2002) 141 final, JO C 244 de 2002, p. 5), a Comissão indicava que, geralmente, os seus serviços procedem à instrução das denúncias registadas na perspectiva da tomada de uma decisão de notificação para cumprir ou de arquivamento no prazo máximo de um ano a contar do registo da denúncia. Não obstante, a Comissão admitia a possibilidade de esta regra poder não ser respeitada, nomeadamente na eventualidade de a Comissão ser confrontada com processos em que a avaliação da pertinência e da proporcionalidade da medida nacional em causa, com base em considerações de ordem pública, se revele particularmente difícil. Tal foi o que aconteceu com o caso em apreço. Nestas circunstâncias, a Comissão comprometeu-se a informar «desse facto por escrito o denunciante». O que, no caso vertente, foi feito através da carta datada de 30 de Maio de 2005.
A Comissão apresentou uma cópia da sua carta de 30 de Maio de 2005. Na sua carta, a Comissão refere-se à queixa do queixoso como tendo sido apresentada em 5 de Abril de 2004, referindo ainda cartas do queixoso ou do seu advogado datadas de 15 de Junho de 2004, 30 de Novembro de 2004 e 18 de Abril de 2005. A Comissão afirmava estar a tratar «intensivamente» a queixa do queixoso e outras queixas relativas a serviços de apostas desportivas na Alemanha. No que respeita a prazos, a carta afirmava «que, devido aos prazos processuais especiais das investigações realizadas pela Comissão relacionadas com infracções ao Tratado, provavelmente não será de esperar uma tomada de posição da Comissão num futuro próximo».
Nas suas observações, o queixoso afirmou que o parecer da Comissão estava errado e incompleto no que respeita a datas, porquanto a sua queixa havia sido apresentada à Representação da Comissão em Berlim em 20 de Fevereiro de 2004. Segundo o queixoso, esta queixa não tinha sido tratada nem transmitida. Foi, aliás, graças a uma conversa telefónica com a Representação que o advogado do queixoso teve conhecimento de que a queixa ainda se encontrava em Berlim. No entender do queixoso, perdeu-se, desta forma, um tempo precioso. O queixoso afirmou ainda que não via de que forma a Comissão se propunha avançar nem quando iria solicitar à Alemanha o seu parecer.
O queixoso apresentou cópias de duas cartas endereçadas à Comissão em 5 de Abril de 2004 e 4 de Julho de 2005. Na carta endereçada à Comissão em 5 de Abril de 2004, o advogado do queixoso referia o facto de ter apresentado a queixa à Representação da Comissão em Berlim em 20 de Fevereiro de 2004.
Em 27 de Julho de 2005 e nos termos do artigo 3.º, n.º 6, do seu Estatuto, o Provedor de Justiça apresentou o seguinte projecto de recomendação à Comissão:
«A Comissão deve tratar a queixa por infracção do queixoso diligentemente e sem atrasos indevidos».
Este projecto de recomendação baseou-se nas seguintes considerações:
1.1 Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso referia o facto de a queixa já ter sido apresentada pelo seu advogado à Representação da Comissão em Berlim em 20 de Fevereiro de 2004. Segundo o queixoso, foi-lhe posteriormente dito, em resposta a um pedido de informações, que a queixa não havia sido tratada nem transmitida a Bruxelas. Nessas circunstâncias, o queixoso, por carta de 5 de Abril de 2004, apresentou a queixa directamente à Comissão.
1.2 No seu parecer, a Comissão não se refere à afirmação do queixoso de que a queixa por infracção já havia sido apresentada em 20 de Fevereiro de 2004, não lhe tendo sido dado seguimento.
1.3 O Provedor de Justiça fez notar que a queixa que o queixoso lhe apresentou em Janeiro de 2005 referia expressamente o facto de a Comissão não ter, alegadamente, dado seguimento à carta que o queixoso afirmava ter endereçado à Representação da Comissão. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça não podia compreender por que motivo a Comissão não abordou esta questão no seu parecer. Contudo, para esclarecer esta questão, teria sido necessário proceder a uma investigação mais aprofundada, que, inevitavelmente, teria atrasado mais um assunto que, segundo o queixoso, era urgente. Perante as conclusões que extraiu em relação aos demais aspectos do caso (ver ponto 2 infra), o Provedor de Justiça considerou que a melhor forma de proceder consistia em excluir a questão acima referida do âmbito do presente inquérito, a fim de poder tratar a questão de fundo o mais depressa possível. Não obstante, o queixoso poderia, se assim o entendesse, voltar a submeter-lhe a questão em causa numa queixa separada.
2.1 O queixoso alegou que a Comissão não havia tratado adequadamente a sua queixa por infracção 2004/4463, sublinhando que havia solicitado informações sobre a situação por carta de 30 de Novembro de 2004, a que a Comissão não respondeu.
2.2 No seu parecer, a Comissão sublinhou que, quando transmitiu o seu parecer (Junho de 2005), já havia recebido sete queixas contra a Alemanha relacionadas com serviços de jogos de azar (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 e 2005/4017). A Comissão explicou que a primeira queixa fora registada em Abril de 2003 e que não tinha tomado a decisão de dar início ao procedimento por infracção por considerar que a decisão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias num processo conexo relativo a Itália seria fundamental para a avaliação desta restrição. Segundo a Comissão, o acórdão do Tribunal de 6 de Novembro de 2003 no Processo C-243/01 (Gambelli e outros) forneceu-lhe orientações para avaliar as queixas em causa.
A Comissão acrescentava que avaliou a pertinência e a proporcionalidade de uma série de proibições nacionais de serviços de apostas desportivas à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça e que, em 30 de Março de 2004, enviou à Dinamarca uma carta de notificação para cumprir no âmbito de um caso relacionado com serviços de apostas desportivas.
Contudo, nas suas reuniões de 13 de Outubro e 14 de Dezembro de 2004, a Comissão decidiu adiar as decisões de dar início a procedimentos por infracção em casos contra a Alemanha (2003/4350), Itália (2003/4616) e Países Baixos (2002/5443), relativos a restrições idênticas às questionadas pelo queixoso na sua queixa por infracção. Estas queixas estavam então a ser objecto de uma análise mais aprofundada.
A Comissão explicou que, por fax datado de 30 de Novembro de 2004, o queixoso solicitara uma cópia da correspondência da Comissão com as autoridades alemãs. A Comissão sublinhou que ainda não tinha tido qualquer contacto com as autoridades alemãs relacionado com serviços de apostas desportivas em geral ou com algum caso em particular.
Segundo a Comissão, esta estava ainda a analisar aspectos específicos da queixa por infracção apresentada pelo queixoso. Em 30 de Maio de 2005, a Comissão endereçou ao advogado do queixoso uma carta em que explicava a situação e solicitava uma cópia da licença da sua empresa de apostas.
A Comissão salientou que, na sua «Comunicação ao Parlamento Europeu e ao provedor de justiça Europeu relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infracções ao direito comunitário» (COM(2002) 141 final, JO C 244 de 2002, p. 5), indicara que, geralmente, procede à instrução das queixas na perspectiva da tomada de uma decisão de notificação para cumprir ou de arquivamento no prazo máximo de um ano a contar da data do registo da queixa. Segundo a Comissão, este procedimento não exclui, contudo, a possibilidade de a instrução poder ser mais demorada. A Comissão admitia que tal poderia acontecer, nomeadamente, na eventualidade de ser confrontada com casos em que a avaliação da pertinência e da proporcionalidade da medida nacional em causa, com base em considerações de ordem pública, se revelasse particularmente difícil. Segundo a Comissão, era esta a situação no caso em apreço. A Comissão sublinhou que se havia comprometido a informar «desse facto por escrito o denunciante», se tal se viesse a verificar. De acordo com a Comissão, no caso vertente, tal foi feito através da carta datada de 30 de Maio de 2005.
2.3 Constitui boa prática administrativa responder às cartas dos cidadãos num período de tempo razoável. No caso em apreço, a Comissão respondeu à carta do queixoso de 30 de Novembro de 2004 em 30 de Maio de 2005, ou seja, seis meses após o seu envio. O Provedor de Justiça fez notar que não foi apresentada qualquer explicação ou pedido de desculpas por este considerável atraso. A ausência de uma resposta da Comissão à carta do queixoso de 30 de Novembro de 2004 num prazo razoável constituiu, pois, má administração.
2.4 O Provedor de Justiça notou que a Comissão se tinha comprometido, na sua Comunicação de 2002, a proceder à instrução das queixas registadas na perspectiva da tomada de uma decisão de notificação para cumprir ou de arquivamento no prazo máximo de um ano a contar do registo da queixa. Decorria claramente da redacção da Comunicação («geralmente»), que esta não excluía a possibilidade de uma investigação poder demorar mais de um ano, desde que existissem razões válidas, nomeadamente no caso de uma queixa levantar questões difíceis ou complexas. Como a Comissão muito justamente observou, a Comunicação de 2002 prevê que, nesses casos, o queixoso seja informado por escrito.
O Provedor de Justiça considerou, contudo, que, para ser significativa, a informação a prestar ao queixoso nesses casos deve, no mínimo, explicar as razões por que o tratamento da queixa demorará mais de um ano.
Não obstante, na carta que endereçou ao queixoso em 30 de Maio de 2005, a Comissão limitou-se a afirmar «que, devido aos prazos processuais especiais das investigações realizadas pela Comissão relacionadas com infracções ao Tratado, provavelmente não será de esperar uma tomada de posição da Comissão num futuro próximo».
No entender do Provedor de Justiça, esta «explicação» foi manifestamente adequada, porquanto não referia quaisquer circunstâncias especiais susceptíveis de justificar o facto de a investigação da Comissão ter excedido o prazo de um ano que, segundo a Comunicação de 2002, deveria, «geralmente», ser respeitado. O facto de a Comissão não ter apresentado razões válidas para não concluir a investigação da queixa por infracção apresentada pelo queixoso no prazo de um ano a contar da data de registo da queixa constitui, pois, má administração.
2.5 No que respeita ao tratamento da queixa propriamente dito, constitui boa prática administrativa examinar as queixas diligentemente e sem atrasos indevidos. O Provedor de Justiça notou que a Comissão alegava, no seu parecer, estar ainda a analisar aspectos específicos da queixa por infracção apresentada pelo queixoso. Notou ainda que, na carta que endereçou ao queixoso em 30 de Maio de 2005, a Comissão afirmava estar a tratar «intensivamente» a queixa do queixoso, bem como outras queixas relativas a serviços de apostas desportivas na Alemanha.
Contudo, no entender do Provedor de Justiça, estas alegações não são, aparentemente, corroboradas pelas informações que lhes foram apresentadas.
Importa notar que a Comissão sublinhou que o acórdão do Tribunal de 6 de Novembro de 2003 no Processo C-243/01 (Gambelli e outros) lhe forneceu orientações para avaliar queixas como a que lhe foi apresentada pelo queixoso. Todavia, este acórdão foi proferido mais de um ano e meio antes de a Comissão emitir o seu parecer. Importa igualmente notar que a Comissão alegou que a queixa por infracção do queixoso a confrontou com um caso em que a avaliação da pertinência e da proporcionalidade da medida nacional em causa, com base em considerações de ordem pública, se revelou particularmente difícil. O Provedor de Justiça notou, contudo, que a própria Comissão, no seu parecer, admitira que ainda não tinha tido qualquer contacto com as autoridades alemãs relacionado com serviços de apostas desportivas em geral ou com algum caso em particular. Era difícil compreender de que forma a Comissão poderia avaliar da pertinência e da proporcionalidade das disposições em causa da legislação alemã sem, no mínimo, solicitar às autoridades alemãs informações e explicações sobre as «considerações de ordem pública» subjacentes às disposições em causa.
2.6 Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considerou que a Comissão não tinha tratado convenientemente a queixa por infracção apresentada pelo queixoso.
Após ter recebido o projecto de recomendação, e em conformidade com o artigo 3.º, n.º 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, a Comissão enviou, em 5 de Janeiro de 2006, um parecer circunstanciado.
No seu parecer circunstanciado, a Comissão apresentou as seguintes observações:
O queixoso não possuía a licença necessária na Alemanha, mas pretendia oferecer os seus serviços a prestadores de serviços em linha operando com uma licença de outro Estado-Membro (agir e oferecer serviços como intermediário). Entre Abril de 2003 e Janeiro de 2005, a Comissão registou sete queixas (incluindo a do queixoso) contra a Alemanha relacionadas com serviços de jogos de azar. As queixas prendiam-se com as mesmas restrições. Em consequência, a Comissão decidiu (em 16 de Março e 2 de Setembro de 2005) tratar as queixas conjuntamente.
As queixas relacionadas com serviços de apostas desportivas eram «policamente muito sensíveis e controversas» (apesar da jurisprudência neste domínio). As queixas contra a Alemanha relacionadas com restrições aos serviços de apostas desportivas tinham sido abordadas em quatro reuniões internas sobre infracções (13 de Outubro de 2004, 14 de Dezembro de 2004, 16 de Março de 2005 e 5 de Julho de 2005). Até à data, a Comissão ainda não tinha tomado a decisão necessária.
A Comissão admitiu e lamentou o facto de não ter respondido à carta do queixoso de 30 de Novembro de 2004. Admitiu igualmente que a «explicação» que forneceu na sua carta de 30 de Maio de 2005 era inadequada. A Comissão poderia ter referido o facto de estar a investigar diversas queixas contra a Alemanha e de essas queixas terem sido abordadas em três reuniões internas sobre infracções (13 de Outubro e 14 de Dezembro de 2004 e 16 de Março de 2005). A Comissão lamentou não ter conseguido tomar uma decisão sobre esta questão politicamente sensível no prazo de um ano a contar da data do registo da queixa. Todavia, a Comissão considerou que a divulgação de informações relacionadas com discussões internas não iria acelerar o tratamento da queixa.
Não obstante, a Comissão enviou ao queixoso uma nova carta com informações adicionais sobre a situação do caso. Nessa carta, com data de 10 de Outubro de 2005, a Direcção-Geral Mercado Interno e Serviços («DG Markt») da Comissão comunicava ao queixoso a sua decisão de tratar conjuntamente diversas queixas relativas ao mesmo assunto e explicava que a decisão de dar início a um procedimento por infracção contra a Alemanha teria de ser apoiada pelo Colégio dos Comissários. A DG Markt sublinhava ainda que, até então, a Comissão não tinha tido condições para tomar tal decisão e que as queixas aguardavam uma análise mais aprofundada.
Não foram recebidas observações do queixoso.
O Provedor de Justiça considera que o parecer circunstanciado da Comissão não constitui aceitação do seu projecto de recomendação. Embora reconheça que não respondeu à carta do queixoso de 30 Novembro de 2004 num período de tempo razoável e que não forneceu uma explicação válida para a análise do caso demorar mais de um ano, a Comissão não demonstrou que a queixa por infracção será tratada diligentemente e sem atrasos indevidos, conforme recomendado pelo Provedor de Justiça.
Pelo contrário, a Comissão afirmou considerar as queixas relacionadas com serviços de apostas desportivas politicamente muito sensíveis e controversas. A Comissão explicou ainda que a questão foi abordada em quatro reuniões internas sobre infracções (13 de Outubro de 2004, 14 de Dezembro de 2004, 16 de Março de 2005 e 5 de Julho de 2005), mas que ainda não foi possível tomar uma decisão sobre a mesma. Numa carta endereçada ao queixoso em 10 de Outubro de 2005, referida no parecer circunstanciado, a DG Markt explicou que uma decisão de dar início a um procedimento por infracção contra a Alemanha teria de ser apoiada pelo Colégio de Comissários e que, até à data, a Comissão não tinha tido condições para tomar tal decisão.
O Provedor de Justiça saúda a franqueza da Comissão ao admitir que a demora no tratamento da queixa por infracção apresentada pelo queixoso é devida ao facto de, aparentemente, a Comissão não conseguir, por razões políticas, decidir como proceder neste caso (e em diversos outros casos conexos). O Provedor de Justiça considera, contudo, que esse facto não constitui uma razão válida para não tratar a queixa por infracção em apreço num período de tempo razoável.
O Provedor de Justiça está consciente de que a Comissão tem poder discricionário no procedimento por infracção. Importa, contudo, notar que o caso em apreço se prende com a fase administrativa desse procedimento. O Provedor de Justiça considera que constitui uma boa prática administrativa da Comissão tratar as queixas por infracção num período de tempo razoável e que a Comissão não tem o direito de protelar indefinidamente a sua decisão sobre uma queixa por infracção. No caso vertente, afigura-se que a Comissão apreciou a questão em quatro reuniões internas sobre infracções (13 de Outubro de 2004, 14 de Dezembro de 2004, 16 de Março de 2005 e 5 de Julho de 2005), sem ter tomado uma decisão sobre o procedimento a adoptar. Acresce que, no parecer circunstanciado apresentado em 5 de Janeiro de 2006, a Comissão não forneceu qualquer indicação sobre a data provável de uma decisão.
Em face do exposto, o Provedor de Justiça reitera o seu projecto de recomendação sob a forma da seguinte recomendação à Comissão:
A Comissão deve tratar a queixa por infracção do queixoso diligentemente e sem atrasos indevidos.
O Parlamento Europeu poderá considerar a aprovação de uma resolução com o teor da recomendação.
Estrasburgo,
P. Nikiforos DIAMANDOUROS
[1] Decisão 94/262, de 9 de Março de 1994, do Parlamento Europeu relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu, JO L 113 de 1994, p. 15.
[2] Processo C-243/01 Gambelli e outros CJ 2003, p. I-13031.
