European Ombudsman
Related documents
(Przygotowane zgodnie z art. 3 ust. 7 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich[1])
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że przedmiotowa sprawa porusza zasadniczą kwestię dotyczącą sposobu rozpatrywania przez Komisję Europejską skarg wnoszonych przez obywateli, w których państwom członkowskim zarzuca się naruszanie prawa wspólnotowego. Pytanie dotyczy tego, czy zamiast wszczynać postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub odrzucać skargę, Komisja może wstrzymać się od podejmowania działania. Rzecznik uważa, że takie postępowania jest niezgodne z zasadami dobrej administracji.
Skarga 2333/2003/GG (poufna)
W listopadzie 2001 r. skarżący (niemiecki lekarz) zwrócił się do Komisji z wnioskiem o wszczęcie przeciwko Niemcom postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Skarżący argumentował, że Niemcy dopuściły się naruszenia dyrektywy 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy[2] („dyrektywa 93/104”) w odniesieniu do działalności lekarzy w szpitalach, w szczególności do czasu dyżurowania tych lekarzy. Z punktu widzenia skarżącego stworzyło to istotne zagrożenie zarówno dla personelu, jak i pacjentów. W tym kontekście skarżący opierał się na wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Simap (sprawa C-303/98 Simap [2000], Zb. Orz. I-7963).
Komisja zarejestrowała skargę pod nr ref. 2002/4298.
W skardze złożonej do Rzecznika w grudniu 2003 r. (skarga 2333/2003/GG) skarżący zarzucił Komisji, że nie rozpatrzyła jego skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego we właściwym terminie.
W związku z tym Rzecznik wszczął postępowanie w tej sprawie. W decyzji z dnia 19 maja 2004 r. zamykającej postępowanie Rzecznik zauważył, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy minęło niemal 15 miesięcy zanim Komisja zaczęła rozpatrywać zarzuty postawione przez skarżącego poprzez wysłanie do przedmiotowego państwa członkowskiego wniosku o udzielenie informacji. W powyższych okolicznościach Rzecznik uznał, że Komisja nie rozpatrzyła przedmiotowej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w rozsądnym terminie. Stanowiło to przypadek niewłaściwego administrowania.
Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził jednak, że w międzyczasie Niemcy przyjęły nowe przepisy mające na celu zharmonizowanie ustawodawstwa niemieckiego z dyrektywą 93/104 zgodnie z interpretacją Trybunału i że te nowe przepisy zakomunikowano Komisji dnia 6 lutego 2004 r. W związku z tym Komisja musiała zbadać zgodność tych nowych przepisów z prawem wspólnotowym, aby móc rozpatrzyć przedmiotową skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W czasie wydawania decyzji przez Rzecznika badanie zgodności jeszcze się nie zakończyło. Wydawało się, iż Komisja zaakceptowała fakt, że kolejny wyrok (sprawa C-151/02 Jaeger [2003], Zb. Orz. I-8389) wyjaśnił istotne kwestie prawne i, biorąc to pod uwagę, Rzecznik nie miał podstaw, aby sądzić, że Komisja będzie nadal zwlekała z rozpatrzeniem przedmiotowej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Rzecznik uznał więc, że najlepszą drogą postępowania w danej sytuacji byłoby stwierdzenie zaistnienia przypadku niewłaściwego administrowania związanego z wcześniejszym dopuszczeniem się przez Komisję zwłoki. Poinformował on jednak skarżącego, że może on wnieść do Rzecznika nową skargę, jeżeli Komisja dopuści się kolejnej zwłoki w rozpatrywaniu jego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Skarga 3453/2005/GG
Dnia 2 listopada 2005 r. skarżący ponownie zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. W nowej skardze skarżący podniósł, że nie otrzymał żadnych dalszych informacji na temat proponowanego stanowiska Komisji w jego sprawie. Skarżący uważał, że Komisja zwlekała z rozstrzygnięciem sprawy i ignorowała Rzecznika Praw Obywatelskich.
W związku z tym skarżący w skrócie powtórzył zarzuty postawione już we wcześniejszej skardze, zgodnie z którymi Komisja nie rozpatrzyła jego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego we właściwym terminie.
W swojej opinii Komisja przedstawiła następujące uwagi:
Dnia 6 grudnia 2004 r. Komisja wysłała pismo do skarżącego. W piśmie tym poinformowała skarżącego, że dnia 22 września 2004 r. przyjęła wniosek w sprawie zmiany dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy[3] („dyrektywa 2003/88”). Komisja stwierdziła, że zbada przedmiotową skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w świetle tego wniosku i bieżących dyskusji prowadzonych z innymi instytucjami wspólnotowymi.
Z kolei skarżący skierował do Komisji kilka pism, w których zawarł komentarze na temat proponowanych zmian. W odpowiedzi Komisja potwierdziła otrzymanie pism skarżącego i stwierdziła, że weźmie jego komentarze pod uwagę.
W dwóch pismach z dnia 7 i 9 listopada 2005 r. skarżący zwrócił się do Komisji o wszczęcie przeciwko Niemcom postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z naruszeniem postanowień dyrektywy 2003/88.
W odpowiedzi z dnia 22 listopada 2005 r. Komisja poinformowała skarżącego, że nie może udzielić żadnych dodatkowych informacji poza tymi zawartymi w piśmie z dnia 6 grudnia 2004 r. Komisja zauważyła także, że dyskusje dotyczące zmian dyrektywy 2003/88 były wówczas wciąż prowadzone. Ponownie podkreśliła, że zbada skargę w świetle wniosku w sprawie zmiany. Komisja dodała także, że z istniejącego orzecznictwa wynika, że przysługuje jej swoboda uznania w kwestii wszczęcia lub kontynuowania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja dwukrotnie (dnia 6 grudnia 2004 r. i dnia 22 listopada 2005 r.) informowała skarżącego o swoim stanowisku w sprawie wniesionej przez niego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Mimo że Komisja nie podjęła jeszcze decyzji w sprawie wszczęcia postępowania przeciwko przedmiotowemu państwu członkowskiemu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, na bieżąco informowała ona skarżącego o etapach rozpatrywania jego skargi i o przyczynach określonego postępowania Komisji.
W ramach swoich uwag skarżący przedstawił następujące komentarze:
Każde z pism przesłanych skarżącemu przez Komisję stanowiło tylko potwierdzenie otrzymania jego listów. Z pism tych nie wynikało, że Komisja poważnie analizowała cel przedmiotowej dyrektywy lub że wysunęła racjonalne propozycje zmian, które służyłyby zarówno pracownikom, jak i pracodawcom.
Kwestie podnoszone przez skarżącego w jego pismach różniły się od tych poruszonych w wyrokach Trybunału Sprawiedliwości w sprawach Simap i Jaeger.
Z informacji posiadanych przez skarżącego wynikało, że prawo UE nie przewiduje możliwości zignorowania przepisów lub wyroków z powodu zaproponowania przez Komisję wprowadzenia nowych reguł. Gdyby fakt wniesienia takiej propozycji stanowił prawną podstawę zignorowania istniejących przepisów, porządek prawny we Wspólnotach Europejskich byłby zdaniem skarżącego farsą.
Postępując we wskazany sposób, Komisja stworzyła zagrożenie dla ładu prawnego i dopuściła się „Rechtsbeugung” (tzn. umyślnego naruszenia prawa).
W dniu 12 września 2006 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Komisji następujący projekt zalecenia[4], zgodnie z art. 3 ust. 6 swojego Statutu:
Komisja powinna rozpatrzyć skargę skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w miarę możliwości szybko i starannie.
Niniejszy projekt zalecenia był oparty na następujących okolicznościach:
1. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że przedmiotowa skarga w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którą Komisja zarejestrowała pod nr ref. 2002/4298 dotyczyła domniemanego naruszenia dyrektywy 93/104. Dyrektywę tę zastąpiono dyrektywą 2003/88 i w korespondencji prowadzonej z Komisją skarżący zarzucał następnie Niemcom naruszenie tej nowej dyrektywy. Wydaje się jednak, że zmiana prawodawstwa nie wywarła istotnego wpływu na przedmiotową skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i na jej rozpatrywanie przez Komisję. W piśmie z dnia 7 listopada 2005 r. skarżący nawiązał do domniemanego naruszenia dyrektywy 2003/88. W odpowiedzi z dnia 22 listopada 2005 r. Komisja zauważyła, że nie może udzielić żadnych dodatkowych informacji poza tymi zawartymi w piśmie do skarżącego z dnia 6 grudnia 2004 r. dotyczącym skargi nr 2002/4298. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał więc, że zastąpienie dyrektywy 93/104 dyrektywą 2003/88 nie miało znaczenia dla przedmiotowej skargi.
2. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że Komisja przedstawiła skarżącemu informacje w pismach z dnia 6 grudnia 2004 r. i 22 listopada 2005 r. Z pism tych wynikało, że Komisja zamierzała rozpatrzyć przedmiotową skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w świetle wniosku w sprawie zmiany dyrektywy 2003/88 i w świetle trwających dyskusji prowadzonych przez Komisję z innymi instytucjami wspólnotowymi. W piśmie z dnia 22 listopada 2005 r. skierowanym do skarżącego Komisja zauważyła, że dyskusje dotyczące zmian dyrektywy 2003/88 były wciąż prowadzone. Zdaniem Rzecznika można było odnieść wrażenie, że Komisja uważała, iż na podstawie art. 211 Traktatu WE nie jest zobowiązana do zapewniania stosowania dyrektywy będącej przedmiotem bieżącego procesu legislacyjnego, który w przyszłości może doprowadzić do jej zmiany. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że Komisja poinformowała skarżącego o swoim stanowisku, choć nie były to informacje szczegółowe.
3. W odniesieniu do merytorycznych kwestii związanych ze sprawą należy zauważyć, że na mocy art. 211 Traktatu WE Komisja „czuwa nad stosowaniem postanowień niniejszego Traktatu, jak również środków przyjętych przez instytucje na jego podstawie”. W związku z tym rolę przypisywaną Komisji można łączyć z funkcją „strażnika” Traktatu. Komisja sama zauważyła, że rola ta odgrywa „istotne znaczenie dla interesów obywateli europejskich”.[5] Uznała ona także znaczenie zasady rządów prawa w tym kontekście.[6] Skargi składane przez obywateli stanowią jedno z najważniejszych źródeł informacji na temat możliwych naruszeń prawa wspólnotowego i umożliwiają Komisji wypełnianie roli przypisanej jej w art. 211 Traktatu WE. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał więc, że w ramach dobrych praktyk administracyjnych należy rozpatrywać takie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w miarę możliwości szybko i starannie.
4. Nie ulega wątpliwości, że dyrektywy przyjęte przez instytucje wspólnotowe na podstawie Traktatu WE należą do „środków przyjętych przez instytucje” na podstawie Traktatu WE, znanych powszechnie jako akty prawodawstwa wtórnego, o których mowa w art. 211. Zdaniem Rzecznika zarówno z brzmienia art. 211, jak i z jego celu jasno wynikało, że odnosi się on do aktów prawodawstwa wtórnego obowiązujących w danym czasie.
5. Komisja nie podważała faktu, że dyrektywa 93/104 obowiązywała do czasu jej zastąpienia przez dyrektywę 2003/88 i że ten drugi akt miał potem moc obowiązującą. Rzecznik nie posiadał informacji o żadnej regule lub zasadzie umożliwiającej Komisji zignorowanie obowiązku nałożonego na nią w art. 211 Traktatu WE z tego powodu, że Komisja złożyła wniosek w sprawie zmiany określonego aktu prawodawstwa wtórnego. Do czasu przyjęcia przez prawodawcę wspólnotowego proponowanych zmian w dyrektywie 2003/88 obowiązującym prawem była dyrektywa 2003/88 w ówczesnej formie.
6. W piśmie do skarżącego z dnia 22 listopada 2005 r. Komisja odwołała się do przysługującej jej w tym zakresie swobody uznania. W świetle istniejącego orzecznictwa nie ulegało wątpliwości, że gdyby Komisja zakończyła rozpatrywanie skargi i uznała, że doszło do naruszenia, mogłaby samodzielnie zadecydować o ewentualnym skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Żadne elementy opinii Komisji ani przedstawione przez nią dokumenty nie wskazują jednak na to, że osiągnęła już ona ten etap rozpatrywania skargi. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że niezaprzeczalnie przysługujące Komisji swobodne uznanie nie uprawnia jej do bezterminowego odraczania podjęcia decyzji w sprawie skargi z tego powodu, że obowiązujące prawo może w przyszłości zostać zmienione.
7. W świetle powyższego Rzecznik uznał, iż fakt, że Komisja nie rozpatrzyła skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w rozsądnym terminie, stanowi przypadek niewłaściwego administrowania. Warto przypomnieć, że skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zarejestrowano w kwietniu 2002 r., czyli ponad dwa lata przed złożeniem przez Komisję wniosku w sprawie zmiany dyrektywy 2003/88, a od czasu zarejestrowania skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego do czasu złożenia przedmiotowej skargi w listopadzie 2005 r. minęło ponad 3,5 roku.
Po otrzymaniu projektu zalecenia, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, w dniu 10 stycznia 2007 r. Komisja przesłała szczegółową opinię, w której poczyniła następujące uwagi:
Komisja przywiązuje duże znaczenie do swojej roli strażnika Traktatu i do wynikających z tej roli obowiązków. Przepisy prawa wspólnotowego zawarte w dyrektywach nie zostały jednak ustanowione na stałe i mogą być zmieniane.
Dyrektywa 93/104, która obowiązywała w czasie, gdy skarżący wniósł pierwotną skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, została zastąpiona dyrektywą 2003/88 ze skutkiem od dnia 2 sierpnia 2004 r. Dyrektywy te zasadniczo nie różnią się w zakresie kwestii podniesionych przez skarżącego.
W 2004 r. Komisja wniosła jednak do Parlamentu i Rady wniosek w sprawie zmiany dyrektywy 2003/88 w odniesieniu do różnych kwestii o bardzo istotnym znaczeniu dla sprawy skarżącego.
Komisja przyznała, że istnienie wniosku w sprawie zmiany ustawodawstwa nie wpłynęło na ciągłość ważności prawnej istniejącej dyrektywy 2003/88. Komisji przysługiwało jednak swobodne uznanie w zakresie prowadzenia postępowań przeciwko państwom członkowskim w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i w zakresie sposobu prowadzenia tych postępowań.[7] Korzystając z tego uznania, aż do czasu zakończenia postępowania z jej wnioskiem legislacyjnym Komisja postanowiła nie prowadzić postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do tych przepisów dyrektywy 2003/88, których treść Komisja sama zaproponowała zmienić.
Swobodne uznanie Komisji rozszerzono na wszystkie fazy rozpatrywania skarg i prowadzenia postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w tym na fazę przedlegislacyjną[8]. W komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącym stosunków ze skarżącym w przedmiocie naruszeń prawa wspólnotowego[9] („komunikat”) Komisja wskazała jako ogólną regułę, że decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub o zamknięciu postępowania będzie podejmowała w ciągu roku od daty rejestracji skargi. Zobowiązanie to nie ograniczało jednak swobody Komisji, gdy wydawało się uzasadnione przyjęcie innego podejścia bardziej dostosowanego do poszczególnych faktów sprawy, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku.
Jak zauważył Rzecznik Praw Obywatelskich, w świetle istniejącego orzecznictwa Komisja zachowała swobodę uznania w zakresie decydowania o kierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, nawet w sytuacjach, gdy w wyniku rozpatrywania skargi ustalono, że doszło do naruszenia prawa wspólnotowego.
Komisja wyraziła żal, że Rada nie podjęła jeszcze decyzji w sprawie jej wniosku. Opóźnienie wynikało z rozbieżności opinii między Radą i Parlamentem i między państwami członkowskimi w ramach Rady, a na te kwestie Komisja nie miała wpływu. Wniosek był ponownie przedmiotem dyskusji podczas nadzwyczajnego posiedzenia Rady w dniu 7 listopada 2006 r., ale nie osiągnięto żadnego porozumienia.
Zwrócono się do Rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą o uwzględnienie powyższych uwag dotyczących zakresu swobody uznania Komisji oraz o ponowne rozważenie treści projektu zalecenia.
W swoich uwagach skarżący podtrzymał skargę. Podkreślił on, że w swojej skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego skierowanej do Komisji odniósł się on także do kwestii niezależnych od orzecznictwa Trybunału, a mianowicie (i) do faktu, że szpitale nakazywały lekarzom pełnienie „dyżurów” nawet wtedy, gdy wykonywali oni swoje normalne obowiązki oraz (ii) do faktu, że z powodu nacisku ze strony pracodawców nie dokumentowano całego rzeczywistego czasu pracy. Skarżący podkreślał też, że Komisja wciąż ignorowała wyroki Trybunału Sprawiedliwości. Zdaniem skarżącego ze względu na to, że Komisja i komisarz Špidla nie zdołali w ciągu czterech lat wprowadzić racjonalnych reguł dotyczących czasu pracy i warunków pracy w UE, komisarz Špidla powinien zrezygnować z pełnienia urzędu.
1. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w komunikacie z 2002 r. Komisja zobowiązała się do określonego postępowania w zakresie rozpatrywania skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
2. Zgodnie z pkt 8 komunikatu „[...]służby Komisji, co do zasady, badają zarejestrowane skargi w celu wydania decyzji o wezwaniu do usunięcia uchybienia lub o umorzeniu w maksymalnym terminie jednego roku od dnia zarejestrowania skargi”. Zdaniem Rzecznika z przepisu tego wynika, że Komisja zobowiązała się do dokładania wszelkich starań, aby kończyć badanie skargi w ciągu jednego roku, ale nie można wykluczyć sytuacji, w których wymagane będzie więcej czasu. Opinia ta znajduje potwierdzenie w ostatnim zdaniu pkt 8, zgodnie z którym Komisja będzie na piśmie informowała skarżącego „o przypadkach przekroczenia terminu”. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że mogą zaistnieć sytuacje, w których Komisja będzie potrzebowała okresu dłuższego niż jeden rok, aby zbadać trudne lub skomplikowane sprawy. Uważa on jednak, że przekroczenie terminu jednego roku jest uzasadnione tylko w sytuacjach, gdy Komisja wciąż zajmuje się badaniem sprawy.
3. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy Komisja poinformowała skarżącego, że rozpatrzy jego skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w świetle wniosku o dokonanie zmiany dyrektywy 2003/88 i bieżących dyskusji prowadzonych z innymi instytucjami wspólnotowymi na temat tej zmiany. Należy jednak zauważyć, że wniosek ten złożono już we wrześniu 2004 r. Nic nie wskazuje na to, że od tego czasu Komisja podjęła jakiekolwiek dodatkowe działania mające na celu rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
4. Z pkt 8 komunikatu wynika, że badanie przez Komisję skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego może zakończyć się wydaniem jednej z dwóch możliwych decyzji. Komisja może zadecydować o wydaniu wezwania do usunięcia uchybienia, tj. wszcząć przeciwko państwu członkowskiemu formalne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub zadecydować o umorzeniu sprawy. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje jednak, że w przedmiotowej sprawie Komisja nie podjęła żadnej z tych decyzji. W rezultacie wydaje się, że zamiast zastosować jedno z rozwiązań przewidzianych w pkt 8 komunikatu Komisja po prostu powstrzymała się od podejmowania wszelkich działań związanych z badaniem skargi.
5. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że takie postępowanie jest niezgodne z zobowiązaniami, które przyjęła na siebie Komisja w swoim komunikacie.
6. W szczegółowej opinii Komisja podkreśliła znaczenie przysługującej jej w danym zakresie swobody uznania i zauważyła, że uznanie to rozciąga się na wszystkie fazy rozpatrywania skarg i prowadzenia postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w tym na fazę przedlegislacyjną. Komisja dodała też, że zobowiązanie określone w pkt 8 komunikatu nie ogranicza jej swobody uznania w sytuacjach, gdy uzasadnione wydaje się przyjęcie innego podejścia. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może zaakceptować takiego stanowiska. Zgodnie z preambułą komunikat określa „środki administracyjne przysługujące skarżącemu, [które Komisja] zobowiązuje się zastosować podczas rozpatrywania skargi i badania odpowiadającej skardze sprawy o naruszenie”. Przepisy wskazanego komunikatu w pełni uwzględniają swobodę uznania Komisji w danym zakresie. Gdyby mimo to Komisja mogła zrezygnować z przestrzegania przepisów komunikatu w każdej sytuacji, gdy uzna to za uzasadnione, komunikat zostałby całkowicie pozbawiony znaczenia. Należy przypomnieć, że komunikat został przyjęty przez Komisję w odpowiedzi na liczne postępowania prowadzone przez Rzecznika Praw Obywatelskich i na komentarze Rzecznika dotyczące procedur Komisji związanych ze sprawami o uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wygłoszone w tych przypadkach.
7. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył następnie, że pkt 9 komunikatu brzmi następująco: „po zbadaniu skargi służby Komisji mogą zwrócić się do kolegium komisarzy o podjęcie decyzji bądź o wezwaniu do usunięcia uchybienia, które wszczyna postępowanie w sprawie naruszenia przeciwko wskazanemu państwu członkowskiemu, bądź o umorzeniu, bez nadawania skardze dalszego biegu. Decyzję w tej kwestii Komisja podejmie korzystając ze swobody uznania. (...)".
8. Rzecznik Praw Obywatelskich w pełni szanuje swobodę uznania przysługującą Komisji podczas rozpatrywania przez nią skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Uważa on jednak, że z całego komunikatu, a szczególnie jego pkt 8 i 9 wynika, że ze swobody uznania można korzystać w przypadkach określonych w komunikacie. Oznacza to, że podczas rozpatrywania skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja może podjąć decyzję o wydaniu wezwania do usunięcia uchybienia lub o umorzeniu sprawy. Jak wspomniano jednak wyżej, Komisja nie podjęła żadnej z tych decyzji w przedmiotowej sprawie. Dlatego też Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że korzystanie przez Komisję ze swobody uznania nie uzasadnia braku podjęcia przez nią decyzji dotyczącej skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
9. W uwagach do szczegółowej opinii Komisji skarżący wskazał, że w swojej skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego odniósł się on także do kwestii niezależnych od orzecznictwa Trybunału, a mianowicie (i) do faktu, że szpitale nakazywały lekarzom pełnienie „dyżurów” nawet wtedy, gdy wykonywali oni swoje normalne obowiązki oraz (ii) do faktu, że z powodu nacisku ze strony pracodawców nie dokumentowano całego rzeczywistego czasu pracy. Rzecznikowi Praw Obywatelskich nie przedstawiono kopii wszystkich pism związanych ze sprawą i wymienianych między Komisją i skarżącym. Wydaje się jednak, że przynajmniej pierwsza z powyższych kwestii została podniesiona przez skarżącego w piśmie z dnia 7 listopada 2005 r. Ze względu na to, iż podejście Komisji w przedmiotowej sprawie opiera się na tym, że złożono wniosek w sprawie zmiany dyrektywy 2003/88, powód ten w żadnej sytuacji nie był wystarczający, aby uzasadnić brak podjęcia przez Komisję decyzji w kwestiach niezwiązanych z proponowaną zmianą. Ze względu na to, że Rzecznik Praw Obywatelskich uważa jednak, że Komisja powinna w każdej sytuacji rozpatrzyć skargę skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie ma potrzeby bardziej szczegółowego analizowania tu tej kwestii.
10. Aby rozwiać wszelkie wątpliwości, wydaje się wskazane wyjaśnić, że przypadek niewłaściwego administrowania stwierdzony w przedmiotowej sprawie przez Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy braku przyjęcia przez Komisję ostatecznego stanowiska w odniesieniu do skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Zgodnie z opinią Rzecznika zawartą w projekcie zalecenia, gdyby Komisja zakończyła rozpatrywanie skargi i uznała, że doszło do naruszenia, mogłaby samodzielnie zadecydować o ewentualnym skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Ze względu jednak na to, że Komisja nie podjęła jeszcze żadnej decyzji, Rzecznik nie musi rozważać kwestii, czy korzystanie prze Komisję ze swobodnego uznania może w ogóle podlegać jego kontroli. Każda taka kontrola mogłaby w każdym razie dotyczyć wyłącznie pytania, czy Komisja dopuściła się wyraźnego przekroczenia granic swobody uznania w rozważanym zakresie. Rzecznik nie może jednak wykluczyć możliwości, że Parlament, korzystając ze swoich suwerennych praw, także wyraziłby chęć przedstawiania uwag dotyczących tej kwestii. W związku z tym komunikat prasowy opublikowany przez Komisję dnia 20 września 2006 r., stanowiący odpowiedź Komisji na projekt zalecenia przygotowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiotowej sprawie, mógłby stanowić przedmiot zainteresowania Parlamentu[10].
11. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że przedmiotowa sprawa porusza istotną kwestię dotyczącą sposobu rozpatrywania przez Komisję Europejską skarg wnoszonych przez obywateli, w których państwom członkowskim zarzuca się naruszanie prawa wspólnotowego. Pytanie dotyczy tego, czy zamiast wszczynać postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub odrzucać skargę, Komisja może wstrzymać się od podejmowania działania. Rzecznik uważa, że takie postępowania jest niezgodne z zasadami dobrej administracji.
Z tego względu Rzecznik ponownie przedstawia swój projekt zalecenia jako zalecenie dla Komisji o następującym brzmieniu:
Parlament Europejski może rozważyć stosowne przyjęcie rezolucji.
Strasburg, dnia 10 września 2007 r.
P. Nikiforos DIAMANDOUROS
[1] Decyzja 94/262 Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, Dz.U. L 113 z 1994 r., s. 15
[2] Dz.U. L 307 z 1993 r., s. 18.
[3] Dz.U. L 299 z 2003 r., s. 9. Dyrektywa ta weszła w życie dnia 2 sierpnia 2004 r. i zastąpiła (i uchyliła) dyrektywę 93/104.
[4] Tekst projektu zalecenia jest dostępny na stronie internetowej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (http://www.ombudsman.europa.eu).
[5] Zob. komunikat Komisji na temat lepszego monitorowania stosowania prawa wspólnotowego (COM(2002) 725 wersja ostateczna z dnia 16 maja 2003 r., s. 3)
[6] Zob. pkt 3.1 tego komunikatu.
[7] Sprawa C-200/88 Komisja przeciwko Grecji [1990], Zb. Orz. I-4299; sprawa C-317/92 Komisja przeciwko Niemcom [1994], Zb. Orz. I-2039; sprawa C-422/92 Komisja przeciwko Niemcom [1995], Zb. Orz. I-1097; sprawa C-207/97 Komisja przeciwko Belgii [1999], Zb. Orz. I-275.
[8] Sprawa C-207/97 Komisja przeciwko Belgii [1999], Zb. Orz. I-275, pkt 24.
[9] COM(2002) 141; Dz.U. C 244 z 2002 r., s. 5
[10] W tym komunikacie prasowym znajdują się następujące oświadczenia: „(...) Wydaje się, że niemal wszystkie państwa członkowskie nie stosują się do orzeczeń sądu i dlatego komisarz Špidla zwrócił uwagę Rady na pilną konieczność znalezienia zrównoważonego rozwiązania tego problemu. (...) Nie można zaakceptować tego, że obywatele cierpią z powodu impasu politycznego. Jeżeli w ciągu najbliższych miesięcy ministrowie nie dojdą do porozumienia, nie będę miał innego wyjścia, jak wytoczyć przeciwko tym państwom członkowskim postępowanie sądowe. Wierzę jednak, że w nadchodzących tygodniach prezydencja fińska znajdzie jakieś rozwiązanie”.
