European Ombudsman
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(Redatta conformemente all'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto del Mediatore europeo[1])
Il Mediatore ritiene che il presente caso sollevi un'importante questione di principio, vale a dire la questione del diritto della Commissione a procrastinare indefinitamente la gestione di denunce di infrazioni del diritto comunitario da parte di uno Stato membro, argomentando di non riuscire a raggiungere un consenso politico su come procedere. Il Mediatore ritiene che, pur avendo discrezionalità nel procedimento d'infrazione, la Commissione ha comunque l'obbligo di trattare le denunce di infrazione entro un periodo di tempo ragionevole. Nel presente caso, la Commissione si è sostanzialmente limitata a dichiarare (a) che ritiene la denuncia "estremamente delicata dal punto di vista politico e molto controversa" e (b) che la decisione di avviare un procedimento d'infrazione richiede il sostegno del collegio dei commissari e che, finora, la Commissione non è riuscita a prendere tale decisione. Secondo il parere del Mediatore, queste considerazioni non sollevano la Commissione dal compito di dare adeguato seguito a tali denunce. Il Mediatore, pertanto, ritiene che la questione debba essere portata dinanzi al Parlamento europeo.
Il denunciante offriva servizi di scommesse sportive nella Bassa Sassonia (Germania). Nella denuncia al Mediatore, presentata dal suo avvocato nel gennaio del 2005, il denunciante ha riferito che le autorità tedesche gli avevano ingiunto di cessare l'offerta di servizi di scommesse sportive, obbligandolo così a chiudere la sua attività. Secondo il denunciante, il comportamento delle autorità tedesche ha violato il diritto comunitario in generale e la libertà di prestare servizi in particolare.
Inoltre, sempre secondo quanto affermato dal denunciante, il 20 febbraio 2004 il suo avvocato aveva presentato alla rappresentanza della Commissione europea a Berlino una denuncia d'infrazione contro la Germania e le autorità tedesche; in seguito a una successiva richiesta d'informazioni, gli è stato risposto che la denuncia non era stata né trattata né inoltrata a Bruxelles. Subito dopo, l'avvocato del denunciante ha spedito la denuncia direttamente alla Commissione, dove è stata registrata con il numero di riferimento 2004/4463.
In una lettera del 30 novembre 2004, l'avvocato del denunciante ha chiesto alla Commissione notizie sullo stato dell'indagine. Secondo il denunciante, questa lettera è rimasta inevasa.
Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha affermato sostanzialmente che la Commissione non aveva dato adeguato seguito alla sua denuncia d'infrazione. Ha sostenuto che fosse urgente una rapida reazione della Commissione perché stava subendo perdite per l'impossibilità di condurre la propria attività.
Nel suo parere, la Commissione ha esposto, in sintesi, le seguenti osservazioni.
Alla data di invio del parere (giugno 2005), la Commissione aveva ricevuto sette denunce contro la Germania in merito a servizi di scommesse (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 e 2005/4017). Tali denunce si riferivano a restrizioni nazionali imposte sull'organizzazione di servizi di scommesse, sulle comunicazioni commerciali relative a questo tipo di servizi e sulla determinazione della sede.
La prima denuncia di un fornitore di servizi di scommesse sportive era stata registrata nell'aprile del 2003. La Commissione non aveva deciso di avviare un procedimento d'infrazione poiché, per la valutazione di tale restrizione, aveva ritenuto fondamentale una decisione della Corte di giustizia europea in una causa connessa riguardante l'Italia. La sentenza della Corte del 6 novembre 2003 nella causa C-243/01 (Gambelli e altri)[2] era servita da guida alla Commissione nella valutazione di tali denunce.
Alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia europea, la Commissione aveva valutato la giustificazione e la proporzionalità di una serie di divieti nazionali sui servizi di scommesse sportive. Il 30 marzo 2004 aveva anche inviato una costituzione in mora alla Danimarca in merito a un caso di servizi di scommesse sportive.
Tuttavia, nelle sue riunioni del 13 ottobre e del 14 dicembre 2004, la Commissione aveva deciso di rimandare le decisioni di avviare procedimenti d'infrazione per restrizioni simili a quelle sollevate dal denunciante nella sua denuncia d'infrazione, in casi riguardanti Germania (2003/4350), Italia (2003/4616) e Paesi Bassi (2002/5443). Queste denunce erano in attesa di ulteriore esame.
La denuncia d'infrazione del denunciante era stata ricevuta il 26 aprile 2004. Con lettera del 27 maggio 2004 la Commissione aveva comunicato all'avvocato del denunciante che la denuncia era stata registrata.
In un fax del 30 novembre 2004 il denunciante aveva chiesto una copia della corrispondenza della Commissione con le autorità tedesche. Fino a quel momento la Commissione non aveva ancora avuto alcun contatto con le autorità tedesche, né in merito a servizi di scommesse sportive in generale né a nessun caso specifico.
La Commissione stava ancora esaminando specifici aspetti della denuncia d'infrazione del denunciante. Il 30 maggio 2005 aveva inviato all'avvocato del denunciante una lettera nella quale aveva spiegato lo stato della questione e chiesto al denunciante di presentare una copia della sua licenza di allibratore.
Per quanto riguarda la richiesta del denunciante di una rapida reazione della Commissione, occorreva tenere presente che quest'ultima non aveva il potere né di intervenire né di interrompere azioni o evitare eventuali indagini penali avviate da uno Stato membro.
Nella sua "Comunicazione al Parlamento europeo e al Mediatore europeo relativa ai rapporti con gli autori di denunce in materia di violazioni del diritto comunitario" (COM(2002) 141 definitivo, GU C 244 del 10.10.2002, pag. 5), la Commissione aveva indicato che, di massima, proponeva di esaminare le denunce al fine di giungere a una decisione di costituzione in mora o di archiviazione entro il termine di un anno a decorrere dalla registrazione della denuncia. Cionondimeno, la Commissione prevedeva la possibilità che tale norma non potesse essere rispettata, in particolare ove la Commissione si fosse trovata confrontata a casi difficili da valutare in termini di giustificazione e proporzionalità - sulla base di considerazioni di ordine pubblico - del provvedimento nazionale in questione. Il presente caso rientrava in questo tipo di situazione. In tali circostanze, la Commissione si era impegnata "a informare per iscritto l'autore della denuncia", cosa che nella fattispecie era avvenuta mediante la lettera del 30 maggio 2005.
La Commissione ha presentato copia della lettera del 30 maggio 2005, nella quale faceva riferimento alla denuncia d'infrazione del denunciante presentata il 5 aprile 2004 e ad altre lettere del denunciante o del suo avvocato datate 15 giugno 2004, 30 novembre 2004 e 18 aprile 2005. La Commissione ha dichiarato che si stava occupando "approfonditamente" della denuncia del denunciante e di altre denunce relative a servizi di scommesse sportive in Germania. Per quanto riguarda la tempistica, la lettera affermava che "a causa degli specifici termini di scadenza procedurali per le indagini della Commissione in merito a infrazioni del Trattato, probabilmente una presa di posizione da parte della Commissione non si poteva attendere nel prossimo futuro."
Nelle sue osservazioni il denunciante ha dichiarato che il parere della Commissione era errato e incompleto per quanto riguarda le date, in quanto egli aveva presentato la sua denuncia alla rappresentanza della Commissione a Berlino già il 20 febbraio 2004. Secondo quanto riferito dal denunciante, questa denuncia non era stata né trattata né inoltrata. Soltanto grazie a una conversazione telefonica con la rappresentanza l'avvocato del denunciante aveva scoperto che la denuncia era ancora a Berlino. Secondo il parere del denunciante era stato pertanto perso tempo prezioso. Il denunciante, inoltre, ha affermato di non riuscire a capire come la Commissione proponesse di procedere e quando avrebbe infine chiesto il parere della Germania.
Il denunciante ha presentato copie di due lettere indirizzate alla Commissione il 5 aprile 2004 e il 4 luglio 2005. Nella lettera del 5 aprile 2004 l'avvocato del denunciante menzionava di aver già presentato la denuncia alla rappresentanza della Commissione a Berlino il 20 febbraio 2004.
Il 27 luglio 2005 il Mediatore ha inviato alla Commissione il progetto di raccomandazione esposto di seguito, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, del suo statuto:
"La Commissione deve trattare la denuncia d'infrazione del denunciante in modo diligente e senza indebiti ritardi".
Questo progetto di raccomandazione si basava sulle seguenti considerazioni.
1.1 Nella denuncia al Mediatore, il denunciante ha affermato che la sua denuncia d'infrazione era stata già inviata il 20 febbraio 2004 dal suo avvocato alla rappresentanza della Commissione a Berlino e che, in seguito a una successiva richiesta d'informazioni, gli sarebbe stato risposto che la denuncia non era stata né trattata né inoltrata a Bruxelles. Subito dopo, il denunciante ha presentato la sua denuncia direttamente alla Commissione, mediante lettera del 5 aprile 2004.
1.2 Nel suo parere la Commissione non ha menzionato l'affermazione del denunciante secondo cui la sua denuncia d'infrazione era stata già presentata il 20 febbraio 2004 ma all'inizio non era stata trattata.
1.3 Il Mediatore ha fatto presente che la presunta omissione della Commissione di dare adeguato seguito alla lettera che il denunciante ha dichiarato di aver spedito alla rappresentanza della Commissione era menzionata chiaramente nella denuncia che il denunciante gli aveva presentato nel gennaio 2005. In tale contesto, il Mediatore non ha capito perché la Commissione non abbia affrontato l'argomento nel proprio parere. Tuttavia, al fine di chiarire questo punto, sarebbero state necessarie nuove indagini, le quali avrebbero inevitabilmente comportato un ulteriore ritardo in una questione che, a detta del denunciante, era urgente. Alla luce delle sue conclusioni sugli altri aspetti del caso (cfr. punto 2 più avanti), il Mediatore ha quindi ritenuto che il modo migliore per procedere fosse di stralciare la questione di cui sopra dall'ambito della presente indagine, in modo tale da potersi occupare del punto centrale in esame il più velocemente possibile. Nondimeno, il denunciante sarebbe rimasto libero di presentargli di nuovo detto problema in una denuncia separata.
2.1 Il denunciante ha affermato che la Commissione non aveva dato adeguato seguito alla sua denuncia d'infrazione 2004/4463, sottolineando di aver chiesto informazioni sullo stato della questione in una lettera spedita il 30 novembre 2004, senza però ricevere alcuna risposta.
2.2. Nel suo parere la Commissione ha fatto notare che alla data di invio di quest'ultimo (giugno 2005) aveva ricevuto sette denunce contro la Germania in merito a servizi di scommesse (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 e 2005/4017). La Commissione ha spiegato di aver registrato la prima denuncia nell'aprile del 2003 e di non aver deciso di avviare un procedimento d'infrazione poiché, per la valutazione di questa restrizione, aveva ritenuto fondamentale una decisione della Corte di giustizia europea in una causa connessa riguardante l'Italia. Secondo la Commissione la sentenza della Corte del 6 novembre 2003 nella causa C-243/01 (Gambelli e altri) le era servita da guida nella valutazione di tali denunce.
La Commissione ha aggiunto di aver valutato, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia europea, la giustificazione e la proporzionalità di diversi divieti nazionali sui servizi di scommesse sportive e di aver inviato una costituzione in mora alla Danimarca il 30 marzo 2004 per un caso di servizi di scommesse sportive.
Tuttavia, nelle sue riunioni del 13 ottobre e del 14 dicembre 2004, la Commissione aveva deciso di rimandare le decisioni di avviare procedimenti d'infrazione per restrizioni simili a quelle sollevate dal denunciante nella sua denuncia d'infrazione, in casi riguardanti Germania (2003/4350), Italia (2003/4616) e Paesi Bassi (2002/5443). Queste denunce erano in corso di ulteriore esame.
La Commissione ha spiegato che in un fax del 30 novembre 2004 il denunciante aveva chiesto una copia della corrispondenza della Commissione con le autorità tedesche. La Commissione ha sottolineato che fino a quel momento non aveva ancora avuto alcun contatto con le autorità tedesche, né in merito a servizi di scommesse sportive in generale né in merito a casi specifici.
Secondo la Commissione, essa stava ancora esaminando specifici aspetti della denuncia d'infrazione del denunciante. Il 30 maggio 2005 aveva inviato all'avvocato del denunciante una lettera nella quale aveva spiegato lo stato della questione e chiesto al denunciante di presentare una copia della sua licenza di allibratore.
La Commissione ha fatto presente di aver indicato nella sua "Comunicazione al Parlamento europeo e al Mediatore europeo relativa ai rapporti con gli autori di denunce in materia di violazioni del diritto comunitario" (COM(2002) 141 definitivo, GU C 244 del 10.10.2002, pag. 5) che, di massima, proponeva di esaminare le denunce al fine di giungere a una decisione di costituzione in mora o di archiviazione entro il termine di un anno a decorrere dalla registrazione della denuncia. Tuttavia, secondo la Commissione ciò non escludeva la possibilità che la sua indagine potesse durare più a lungo. La Commissione ha dichiarato che questa eventualità si sarebbe potuta verificare in particolare per casi difficili da valutare in termini di giustificazione e proporzionalità - sulla base di considerazioni di ordine pubblico - del provvedimento nazionale in questione. Secondo la Commissione il presente caso rientrava in questo tipo di situazione. La Commissione ha fatto presente di essersi impegnata "a informare per iscritto l'autore della denuncia" in tali circostanze, cosa che nel presente caso era stata fatta mediante la lettera del 30 maggio 2005.
2.3 È buona prassi amministrativa rispondere alle lettere dei cittadini entro un periodo di tempo ragionevole. Nel presente caso, la Commissione aveva risposto alla lettera del denunciante del 30 novembre 2004 il 30 maggio 2005, vale a dire sei mesi più tardi. Il Mediatore ha fatto presente che non era stata data alcuna spiegazione né erano state avanzate scuse per questo considerevole ritardo. Il fatto che la Commissione non abbia risposto alla lettera del denunciante del 30 novembre 2004 entro un periodo di tempo ragionevole costituiva dunque un caso di cattiva amministrazione.
2.4 Il Mediatore ha fatto notare che la Commissione, nella sua "Comunicazione" del 2002, si era impegnata a condurre indagini sulle denunce ricevute al fine di giungere a una decisione di costituzione in mora o di archiviazione non oltre un anno dalla registrazione della denuncia. Risultava chiaro dall'espressione usata dalla Commissione ("di massima") che ciò non escludeva la possibilità che un'indagine durasse più di un anno in presenza di ragioni valide, specie ove una denuncia presentasse punti difficili o complessi. Come aveva correttamente osservato la Commissione, la "Comunicazione" del 2002 prevedeva che il denunciante dovesse essere informato per iscritto in tali casi.
Il Mediatore ha ritenuto tuttavia che, affinché abbiano senso, le informazioni da comunicare al denunciante in tali casi debbano almeno spiegare le ragioni per cui il trattamento della denuncia richiede più di un anno di tempo.
Nella sua lettera al denunciante datata 30 maggio 2005, invece, la Commissione aveva semplicemente dichiarato che "a causa degli specifici termini di scadenza procedurali per le indagini della Commissione in merito a infrazioni del Trattato, probabilmente una presa di posizione da parte della Commissione non si poteva attendere nel prossimo futuro."
Secondo il parere del Mediatore, questa "spiegazione" era manifestamente inadeguata, in quanto non si riferiva ad alcuna circostanza particolare la quale potesse giustificare che l'indagine della Commissione avesse superato il periodo di un anno che, secondo la "Comunicazione" del 2002, doveva essere rispettato "di massima". Pertanto, il fatto che la Commissione non avesse fornito ragioni adeguate per non aver potuto concludere la sua indagine sulla denuncia d'infrazione del denunciante entro un anno dalla sua registrazione costituiva un caso di cattiva amministrazione.
2.5 Per quanto riguarda il trattamento della denuncia d'infrazione in quanto tale, è buona prassi amministrativa esaminare questo tipo di denunce in modo diligente e senza indebiti ritardi. Il Mediatore ha fatto presente che la Commissione aveva dichiarato, nel suo parere, di essere ancora impegnata nell'esaminare specifici aspetti della denuncia d'infrazione del denunciante. Ha inoltre osservato che, nella lettera al denunciante del 30 maggio 2005, la Commissione aveva dichiarato di essere impegnata nell'esame "approfondito" della denuncia nonché di altre denunce relative a servizi di scommesse sportive in Germania.
Secondo il Mediatore, tuttavia, queste dichiarazioni non sembravano corroborate dalle informazioni che gli erano state trasmesse.
Innanzitutto occorre tenere presente che la Commissione ha sottolineato che la sentenza della Corte del 6 novembre 2003 nella causa C-243/01 (Gambelli e altri) le era servita da guida nella valutazione di denunce simili a quella presentatale dal denunciante. Tuttavia, questa sentenza era stata già emessa più di un anno e mezzo prima della presentazione del parere. Inoltre, va considerato che la Commissione aveva dichiarato che la denuncia d'infrazione del denunciante l'aveva posta di fronte a un caso difficile da valutare in termini di giustificazione e proporzionalità - sulla base di considerazioni di ordine pubblico - del provvedimento nazionale in questione. Il Mediatore ha osservato, però, che la Commissione stessa, nel suo parere, aveva riconosciuto di non aver avuto fino a quel momento alcun contatto con le autorità tedesche, né in merito a servizi di scommesse sportive in generale né in merito a casi specifici. Risultava difficile comprendere come la Commissione potesse valutare la giustificazione e la proporzionalità delle disposizioni rilevanti della legge tedesca senza, come minimo, chiedere alle autorità tedesche informazioni e chiarimenti in merito alle "considerazioni di ordine pubblico" su cui tali disposizioni si basavano.
2.6 Alla luce di quanto esposto in precedenza, il Mediatore ha ritenuto che la Commissione non avesse dato adeguato seguito alla denuncia d'infrazione del denunciante.
Dopo aver ricevuto il progetto di raccomandazione, e conformemente all'articolo 3, paragrafo 6 dello statuto del Mediatore europeo, la Commissione ha inviato un parere dettagliato il 5 gennaio 2006.
Nel parere dettagliato la Commissione ha esposto le seguenti osservazioni.
Il denunciante non era in possesso di alcuna delle licenze necessarie in Germania ma voleva offrire i suoi servizi a fornitori di servizi online operando con una licenza ottenuta in un altro Stato membro (per fungere da intermediario e offrire servizi in quanto tale). Fra l'aprile del 2003 e il gennaio del 2005 la Commissione aveva registrato sette denunce (compresa quella presentata dal denunciante) contro la Germania in merito a servizi di scommesse. Tali denunce riguardavano le stesse restrizioni. La Commissione aveva quindi deciso (il 16 marzo e il 2 settembre 2005) di trattare tutte queste denunce insieme.
Le denunce relative a servizi di scommesse sportive erano "estremamente delicate dal punto di vista politico e molto controverse" (malgrado la giurisprudenza esistente in questo campo). Altre denunce contro la Germania, riguardanti le restrizioni sui servizi di scommesse sportive, erano state menzionate in quattro riunioni interne sulle infrazioni (13 ottobre 2004, 14 dicembre 2004, 16 marzo 2005 e 5 luglio 2005). Fino a quel momento, la Commissione non era riuscita ad adottare la decisione necessaria.
La Commissione ha riconosciuto e si è rammaricata di non aver risposto alla lettera del denunciante del 30 novembre 2004. Ha anche riconosciuto che la "spiegazione" fornita nella sua lettera del 30 maggio 2005 era inadeguata. La Commissione avrebbe potuto fare riferimento al fatto che era impegnata nell'esame di diverse denunce contro la Germania e che dette denunce erano state sollevate in occasione di tre riunioni interne sulle infrazioni (13 ottobre 2004, 14 dicembre 2004 e 16 marzo 2005). Si è rammaricata di non essere riuscita ad assumere una decisione su questo tema politicamente delicato entro un anno dalla registrazione della denuncia, ma era dell'avviso che la velocità di trattamento della denuncia non avrebbe tratto vantaggio dalla divulgazione di maggiori particolari relativi a discussioni interne.
Cionondimeno, la Commissione aveva spedito un'altra lettera al denunciante con maggiori informazioni sullo stato della questione. In questa comunicazione del 10 ottobre 2005, la Direzione generale Mercato interno e servizi ("DG Markt") della Commissione aveva informato il denunciante di aver deciso di trattare diverse denunce sulle stesse questioni tutte insieme e aveva spiegato che la decisione di avviare un procedimento d'infrazione contro la Germania richiedeva il sostegno del collegio dei commissari. La DG Markt aveva anche fatto presente che fino a quel momento la Commissione non era riuscita ad adottare una decisione in questo senso e che i denuncianti attendevano un ulteriore esame.
Non sono state ricevute osservazioni dal denunciante.
Il Mediatore ritiene che il parere dettagliato della Commissione non costituisca un'accettazione del suo progetto di raccomandazione. Sebbene la Commissione riconosca di non aver risposto alla lettera del denunciante del 30 novembre 2004 entro un periodo di tempo ragionevole e di non aver fornito una valida spiegazione sul perché l'esame del caso avrebbe richiesto più di un anno, la Commissione non ha dimostrato che la denuncia d'infrazione sarà trattata in modo diligente e senza indebiti ritardi, come raccomandato dal Mediatore.
La Commissione ha invece fatto riferimento al fatto che ritiene le denunce relative ai servizi di scommesse sportive estremamente delicate dal punto di vista politico e molto controverse. La Commissione ha anche spiegato che la questione era stata sollevata in quattro riunioni interne sulle infrazioni (13 ottobre 2004, 14 dicembre 2004, 16 marzo 2005 e 5 luglio 2005), ma che non era stato ancora possibile adottare una decisione. In una lettera al denunciante del 10 ottobre 2005, cui si faceva riferimento nel parere dettagliato, la DG Markt ha inoltre chiarito che la decisione di avviare un procedimento d'infrazione contro la Germania richiedeva il sostegno del collegio dei commissari e che fino a quel momento la Commissione non era riuscita ad assumere una decisione in questo senso.
Il Mediatore accoglie con favore la franchezza della Commissione nell'ammettere che il ritardo nel trattamento della denuncia d'infrazione del denunciante sia stato dovuto al fatto che la Commissione non sembri riuscire a decidere su come procedere in questo caso (e in diversi altri casi simili) per motivi politici. Ritiene, tuttavia, che ciò non costituisca una ragione valida per non dare seguito a questa denuncia d'infrazione entro un periodo di tempo ragionevole.
Il Mediatore è consapevole del fatto che la Commissione ha discrezionalità nel procedimento d'infrazione; tuttavia, occorre tenere presente che il caso in esame riguarda la fase amministrativa di tale procedimento. Il Mediatore considera buona prassi amministrativa che la Commissione dia seguito alle denunce d'infrazione entro un periodo di tempo ragionevole e ritiene quindi che la Commissione non abbia il diritto di procrastinare indefinitamente la sua decisione su una determinata denuncia d'infrazione. Nel presente caso, sembra che la Commissione abbia esaminato la questione in occasione di quattro riunioni interne sulle infrazioni (13 ottobre 2004, 14 dicembre 2004, 16 marzo 2005 e 5 luglio 2005) senza giungere a una decisione su come procedere. Inoltre, nel suo parere dettagliato presentato il 5 gennaio 2006 la Commissione non ha dato alcuna indicazione su quando si potesse attendere una sua decisione.
Alla luce di quanto sopra esposto, il Mediatore ribadisce il suo progetto di raccomandazione come raccomandazione alla Commissione secondo quanto indicato di seguito:
La Commissione deve trattare la denuncia d'infrazione del denunciante in modo diligente e senza indebiti ritardi.
Il Parlamento europeo potrebbe prendere in considerazione la possibilità di adottare la raccomandazione come risoluzione.
Strasburgo,
P. Nikiforos DIAMANDOUROS
[1] Decisione 94/262 del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, GU L 113 del 4.5.1994, pag. 15.
[2] Causa C-243/01 Gambelli e altri [2003] Racc. I-13031.
