European Ombudsman
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(Rédigé conformément à l'article 3, paragraphe 7, du statut du Médiateur européen[1])
Le Médiateur estime que la présente affaire soulève une importante question de principe, à savoir si la Commission est autorisée à reporter indéfiniment le traitement des plaintes supposant une infraction du droit communautaire par un État membre, au motif qu'elle ne parvient pas à atteindre un consensus politique sur la façon de procéder. Le Médiateur considère que, bien que la Commission dispose d'une marge de manœuvre dans la procédure d'infraction, elle est tenue de traiter les plaintes liées aux infractions dans un délai raisonnable. Dans le cas présent, la Commission s'est essentiellement limitée à déclarer (i) qu'elle estime que la plainte est «extrêmement sensible au point de vue politique et controversée» et (ii) que la décision d'entamer une procédure d'infraction nécessite le soutien du Collège des commissaires et que, jusqu'ici, la Commission n'a pas pu prendre une telle décision. Selon le Médiateur, ces considérations ne déchargent pas la Commission de son devoir de gérer de telles plaintes de façon appropriée. Le Médiateur estime dès lors que le problème devrait être porté devant le Parlement européen.
Le plaignant proposait des services de paris sportifs en Basse-Saxe (Allemagne). Dans sa plainte au Médiateur, introduite par son avocat en janvier 2005, le plaignant déclare que les autorités allemandes lui ont ordonné de stopper ses services de pari sportif, l'obligeant ainsi à cesser ses activités commerciales. Selon le plaignant, le comportement des autorités allemandes viole le droit européen en général et le droit de fournir des services en particulier.
D'après le plaignant, son avocat a introduit une plainte pour infraction contre l'Allemagne et les autorités allemandes auprès de la Représentation de la Commission européenne à Berlin le 20 février 2004. Encore selon le plaignant, on lui a ultérieurement dit en réponse à une demande que la plainte n'avait jamais été traitée ni envoyée à Bruxelles. L'avocat du plaignant a alors envoyé la plainte directement à la Commission, où elle fut enregistrée sous le numéro de référence 2004/4463.
Dans une lettre datée du 30 novembre 2004, l'avocat du plaignant s'est enquis auprès de la Commission de l'avancée de l'enquête. Selon le plaignant, la lettre est restée sans réponse.
Dans sa plainte auprès du Médiateur, le plaignant avance essentiellement que la Commission a manqué à traiter correctement sa plainte pour infraction. Il déclare qu'une réaction rapide de la Commission est requise en urgence étant donné les pertes subies par son incapacité à mener son commerce.
Dans son avis, la Commission a fait, en résumé, les commentaires suivants:
Au moment d'envoyer son avis (juin 2005), la Commission avait reçu sept plaintes à l'encontre de l'Allemagne au sujet de services de paris (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 et 2005/4017). Ces plaintes concernaient des restrictions nationales sur l'organisation de services de paris, des communications commerciales liées aux services de paris et à leur création.
La première plainte émanant d'un fournisseur de services de paris sportifs avait été enregistrée en avril 2003. La Commission n'avait pas pris la décision d'ouvrir une procédure d'infraction étant donné qu'un arrêt de la Cour européenne de justice dans un cas similaire concernant l'Italie devait s'avérer primordial pour l'évaluation de cette restriction. L'arrêt de la Cour du 6 novembre 2003 dans l'affaire C-243/01 (Gambelli e.a.)[2] a fourni à la Commission les lignes directrices nécessaires pour juger de telles plaintes.
À la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice, la Commission a évalué la justification et la proportionnalité d'un certain nombre d'interdictions nationales touchant des services de paris sportifs. Une mise en demeure a été envoyée au Danemark le 30 mars 2004 dans le cadre d'une affaire liée aux services de paris sportifs.
Toutefois, lors de ses réunions des 13 octobre et 14 décembre 2004, la Commission a choisi de reporter ses décisions d'ouvrir des procédures d'infraction dans des affaires concernant des restrictions similaires à celles soulevées par le plaignant dans sa plainte pour infraction dans des affaires concernant l'Allemagne (2003/4350), l'Italie (2003/4616) et les Pays-Bas. Ces plaintes attendaient un nouvel examen.
La plainte pour infraction du plaignant a été reçue le 26 avril 2004. Par une lettre du 27 mai 2004, la Commission a informé l'avocat du plaignant que la plainte avait été enregistrée.
Dans une télécopie datée du 30 novembre 2004, le plaignant a demandé une copie de la correspondance de la Commission avec les autorités allemandes. La Commission n'avait alors pas encore eu de contacts avec les autorités allemandes au sujet des services de paris sportifs en général ou spécifiques à une affaire en particulier.
La Commission était toujours plongée dans l'examen actif des aspects spécifiques de la plainte pour infraction du plaignant. Le 30 mai 2005, elle a envoyé une lettre à l'avocat du plaignant, dans laquelle elle expliquait l'état de la situation et demandait au plaignant de présenter une copie de son permis de bookmaker.
Concernant l'allégation du plaignant selon laquelle la Commission devait agir rapidement, il convient de noter que la Commission n'avait ni le pouvoir d'intervenir et d'arrêter les actions, ni d'empêcher toute enquête criminelle entamée par un État membre.
Dans sa «Communication au Parlement européen et au Médiateur européen concernant les relations avec le plaignant en matière d'infractions au droit communautaire» [COM(2002) 141 final, JO 2002 C 244, p. 5], la Commission avait indiqué que, de manière générale, elle proposait d'enquêter sur les plaintes dans le but d'arriver à la décision de mettre en demeure ou de clore l'affaire dans l'année suivant la date d'enregistrement de la plainte. La Commission envisageait toutefois la possibilité que cette règle puisse ne pas être respectée. Ce serait particulièrement le cas si la Commission était confrontée à des affaires supposant une évaluation difficile de la justification et de la proportionnalité, basée sur des considérations d'ordre public, de la mesure nationale en jeu. C'est ainsi que se présentait la situation dans l'affaire qui nous occupe. Dans de telles circonstances, la Commission s'était engagée à «informer le plaignant par écrit». Cela a été fait dans la présente affaire par la lettre du 30 mai 2005.
La Commission a présenté une copie de sa lettre du 30 mai 2005. Dans cette lettre, la Commission fait référence à la plainte pour infraction du plaignant comme ayant été introduite le 5 avril 2004, ainsi qu'à d'autres lettres du plaignant ou de son avocat datées du 15 juin 2004, 30 novembre 2004 et 18 avril 2005. La Commission a déclaré qu'elle s'occupait «activement» de la plainte du plaignant ainsi que d'autres plaintes concernant les services de paris sportifs en Allemagne. Concernant les délais, la lettre déclarait que suite aux délais procéduriers particuliers pour les enquêtes de la Commission afférentes aux infractions au traité, la prise d'une position par la Commission ne serait probablement pas attendue dans un futur proche.
Dans ses observations, le plaignant allègue que l'avis de la Commission est incorrect et incomplet en ce qui concerne les dates, étant donné qu'il avait déjà soumis sa plainte à la Représentation de la Commission à Berlin le 20 février 2004. D'après le plaignant, cette plainte n'a jamais été traitée ou transférée. Ce n'est que par une conversation téléphonique avec la Représentation que l'avocat du plaignant a découvert que la plainte n'avait pas quitté Berlin. Selon le plaignant, on a en l'occurrence perdu un temps précieux. Le plaignant allègue en outre qu'il ne voit pas comment la Commission propose de procéder et quand elle demandera enfin l'avis de l'Allemagne.
Le plaignant a présenté des copies de deux lettres adressées à la Commission le 5 avril 2004 et le 4 juillet 2005. Dans sa lettre à la Commission du 5 avril 2004, l'avocat du plaignant fait référence au fait qu'il a déjà adressé la plainte à la Représentation de la Commission à Berlin le 20 février 2004.
Le 27 juillet 2005, le Médiateur a adressé le projet de recommandation suivant à la Commission, conformément à l'article 3, paragraphe 6, de son statut:
«La Commission devrait traiter la plainte pour infraction du plaignant avec diligence et sans retard excessif.»
Ce projet de recommandation se basait sur les éléments suivants:
1.1 Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant déclare que sa plainte pour infraction a déjà été envoyée par son avocat à la Représentation de la Commission à Berlin le 20 février 2004. Selon le plaignant, on lui a ultérieurement dit, en réponse à une demande, que la plainte n'avait jamais été traitée ni envoyée à Bruxelles. Le plaignant a dès lors soumis sa plainte directement à la Commission par sa lettre du 5 avril 2004.
1.2 Dans son avis, la Commission s'est abstenue de mentionner la thèse du plaignant selon laquelle sa plainte pour infraction avait déjà été soumise le 20 février 2004 mais n'avait pas été traitée cette première fois.
1.3 Le Médiateur note que le manquement présumé de la Commission à traiter correctement la lettre que le plaignant allègue avoir adressée à la Représentation de la Commission était clairement mentionné dans la plainte que le plaignant lui a soumise en janvier 2005. Dans ces circonstances, le Médiateur ne parvient pas à comprendre pourquoi la Commission n'a pas réglé cette question dans son avis. Toutefois, afin de clarifier ce point, il aurait fallu mener de nouvelles enquêtes. De telles investigations auraient inévitablement conduit à davantage de retard dans une affaire qui, d'après le plaignant, était urgente. Au vu de ses conclusions concernant les autres aspects de l'affaire (voir point 2 ci-dessous), le Médiateur considère dès lors que la meilleure façon de procéder était d'exclure le point mentionné ci-dessus du champ de la présente enquête afin de lui permettre de traiter le cœur de cette question aussi rapidement que possible. Le plaignant reste toutefois libre de lui soumettre de nouveau ce problème dans une plainte séparée.
2.1 Le plaignant a déclaré que la Commission avait manqué à traiter correctement sa plainte pour infraction 2004/4463. Il souligne qu'il s'est enquis de l'état d'avancement dans une lettre envoyée le 30 novembre 2004 sans recevoir de réponse.
2.2 Dans son avis, la Commission a souligné qu'au moment d'envoyer son avis (juin 2005), elle avait reçu sept plaintes à l'encontre de l'Allemagne au sujet de services de paris (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 et 2005/4017). La Commission a expliqué qu'elle avait enregistré la première plainte en avril 2003 et qu'elle n'avait pas pris la décision d'ouvrir une procédure d'infraction étant donné qu'un arrêt de la Cour européenne de justice dans un cas similaire concernant l'Italie devait s'avérer primordial pour l'évaluation de cette restriction. D'après la Commission, l'arrêt de la Cour du 6 novembre 2003 dans l'affaire C-243/01 (Gambelli e.a.) a fourni à la Commission les lignes directrices nécessaires pour juger de telles plaintes.
La Commission a ajouté qu'à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice, elle avait évalué la justification et la proportionnalité d'un certain nombre d'interdictions nationales touchant des services de paris sportifs, et qu'une mise en demeure avait été envoyée au Danemark le 30 mars 2004 dans une affaire liée aux services de paris sportifs.
Toutefois, lors de ses réunions des 13 octobre et 14 décembre 2004, la Commission a choisi de reporter ses décisions d'ouvrir des procédures d'infraction dans des affaires concernant des restrictions similaires à celles soulevées par le plaignant dans sa plainte pour infraction dans des affaires concernant l'Allemagne (2003/4350), l'Italie (2003/4616) et les Pays-Bas. Ces plaintes subissaient maintenant un nouvel examen.
La Commission a expliqué que, dans une télécopie datée du 30 novembre 2004, le plaignant demandait une copie de la correspondance de la Commission avec les autorités allemandes. La Commission a souligné qu'elle n'avait alors pas encore eu de contacts avec les autorités allemandes au sujet des services de paris sportifs en général ou spécifiques à une affaires en particulier.
Selon la Commission, elle était toujours plongée dans l'examen actif des aspects spécifiques de la plainte pour infraction du plaignant. Le 30 mai 2005, elle a envoyé une lettre à l'avocat du plaignant, dans laquelle elle expliquait l'état de la situation et demandait au plaignant de présenter une copie de son permis de bookmaker.
La Commission a noté qu'elle avait indiqué dans sa «Communication au Parlement européen et au Médiateur européen concernant les relations avec le plaignant en matière d'infractions au droit communautaire» [COM(2002) 141 final, JO 2002 C 244, p. 5], que, de manière générale, elle proposait d'enquêter sur les plaintes dans le but d'arriver à la décision de mettre en demeure ou de clore l'affaire dans l'année suivant la date d'enregistrement de la plainte. Selon la Commission, cela n'excluait toutefois pas la possibilité que son enquête puisse prendre plus longtemps que prévu. La Commission a déclaré que cela serait particulièrement le cas si elle était confrontée à des affaires supposant une évaluation difficile de la justification et de la proportionnalité, basée sur des considérations d'ordre public, de la mesure nationale en jeu. Selon la Commission, c'était le cas dans la présente affaire. La Commission a indiqué qu'elle s'était engagée à «informer le plaignant par écrit» dans de telles circonstances. Selon la Commission, cela a été fait dans la présente affaire par la lettre du 30 mai 2005.
2.3 Répondre aux lettres des citoyens dans un délai raisonnable est une bonne pratique administrative. Dans l'affaire présente, la Commission a répondu à la lettre du plaignant du 30 novembre 2004 le 30 mai 2005, c'est-à-dire six mois après son envoi. Le Médiateur a remarqué qu'aucune explication n'avait été donnée ni aucune excuse faite pour ce retard considérable. Le manquement de la Commission à répondre à la lettre du 30 novembre 2004 du plaignant dans un délai raisonnable constitue donc un cas de mauvaise administration.
2.4 Le Médiateur remarque que la Commission s'était engagée dans sa «Communication» de 2002 à enquêter sur les plaintes dans la perspective d'arriver à la décision d'une mise en demeure ou de clôturer l'affaire au maximum dans l'année suivant la date d'enregistrement de la plainte. Il ressortait clairement de la formulation de la Communication («en principe») que cela n'excluait pas la possibilité qu'une enquête puisse prendre plus longtemps qu'un an en cas de raisons valables, particulièrement lorsqu'une plainte soulève des points difficiles ou complexes. Comme la Commission l'a correctement observé, la «Communication» de 2002 prévoyait que le plaignant soit informé par écrit dans de tels cas.
Le Médiateur estime toutefois qu'afin d'être significative, l'information à donner à un plaignant dans de tels cas doit au moins expliquer les raisons justifiant le fait que le traitement de la plainte prendra plus d'un an.
Néanmoins, dans sa lettre au plaignant du 30 mai 2005, la Commission a simplement déclaré que, suite aux délais de procédure particuliers pour les enquêtes de la Commission afférentes aux infractions au traité, la prise d'une position par la Commission ne serait probablement pas attendue dans un futur proche.
Pour le Médiateur, cette «explication» était manifestement inadéquate étant donné qu'elle ne se référait pas à des circonstances particulières qui pourraient justifier le fait que l'enquête de la Commission dépassait la période d'un an qui devrait, d'après la «Communication» de 2002, être respectée «en principe». L'incapacité de la Commission à fournir des raisons appropriées pour avoir manqué à conclure son enquête dans le cadre de la plainte pour infraction du plaignant dans l'année après son enregistrement constitue donc un cas de mauvaise administration.
2.5 Concernant le traitement de la procédure d'infraction en tant que tel, examiner de telles plaintes diligemment et sans délai inutile constitue une bonne pratique administrative. Le Médiateur remarque que la Commission a déclaré dans son avis être toujours en train d'examiner activement les aspects spécifiques de la plainte pour infraction du plaignant. Il note également que, dans sa lettre au plaignant du 30 mai 2005, la Commission a indiqué qu'elle se chargeait «activement» de la plainte du plaignant ainsi que des autres plaintes concernant les services de paris sportifs en Allemagne.
Pour le Médiateur, toutefois, ces allégations ne semblent pas être soutenues par les informations soumises au Médiateur.
Il convient de noter d'abord que la Commission a souligné que l'arrêt de la Cour du 6 novembre 2003 dans l'affaire C-243/01 (Gambelli e.a.) lui avait fourni des lignes directrices pour évaluer les plaintes telles que celle soumise par le plaignant. Cependant, cet arrêt avait déjà été rendu plus d'un an et demi avant que l'avis ne soit communiqué. Il faut encore noter que la Commission a déclaré que la plainte pour infraction du plaignant l'avait confrontée à une affaire impliquant une évaluation difficile de la justification et de la proportionnalité de la mesure nationale en jeu, sur la base de considérations d'ordre public. Le Médiateur note toutefois que la Commission a elle-même reconnu dans son avis qu'elle n'avait alors pas encore eu de contacts avec les autorités allemandes au sujet des services de paris sportifs en général ou spécifiques à une affaires en particulier. Il est difficile de voir comment la Commission pourrait évaluer la justification et la proportionnalité des dispositions pertinentes du droit allemand sans, au moins, demander des informations et explications aux autorités allemandes concernant les «considérations d'ordre public» sur lesquelles ces dispositions étaient basées.
2.6 À la lumière des informations ci-dessus, le Médiateur estime que la Commission a manqué à traiter correctement la plainte pour infraction du plaignant.
Après avoir reçu le projet de recommandation et conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission a envoyé un avis détaillé le 5 janvier 2006.
Dans son avis détaillé, la Commission a fait les commentaires suivants:
Le plaignant ne possédait aucun permis requis en Allemagne mais souhaitait offrir ses services à des fournisseurs de service en ligne actifs dans le cadre d'un permis obtenu dans un autre État membre (afin d'agir et d'offrir des services en tant qu'intermédiaire). Entre avril 2003 et janvier 2005, la Commission avait enregistré sept plaintes (dont celle soumise par le plaignant) contre l'Allemagne concernant des services de paris. Ces plaintes étaient liées aux mêmes restrictions. La Commission avait dès lors décidé (les 16 mars et 2 septembre 2005) de traiter toutes les plaintes ensemble.
Les plaintes liées aux services de paris sportifs étaient «très controversées et sensibles politiquement» (malgré la jurisprudence existante dans ce domaine). Des plaintes à l'encontre de l'Allemagne, concernant ses restrictions sur les services de paris sportifs, ont été évoquées dans quatre réunions internes sur les infractions (13 octobre 2004, 14 décembre 2004, 16 mars 2005 et 5 juillet 2005). À ce jour, la Commission n'avait pas pu prendre la décision nécessaire.
La Commission a reconnu et regretté avoir manqué à répondre à la lettre du plaignant du 30 novembre 2004. Elle a également reconnu que l'«explication» qu'elle avait donnée dans sa lettre du 30 mai 2005 était inadéquate. La Commission aurait pu se référer au fait qu'elle enquêtait sur un certain nombre de plaintes à l'encontre de l'Allemagne et que ces plaintes avaient été évoquées lors de trois réunions internes sur les infractions (13 octobre 2004, 14 décembre 2004 et 16 mars 2005). Elle a regretté ne pas avoir pu prendre une décision sur ce sujet politiquement sensible dans l'année suivant la date d'enregistrement de la plainte. Toutefois, la Commission était de l'avis que la vitesse de traitement de la plainte ne bénéficierait pas de la divulgation de plus amples détails liés aux discussions internes.
Néanmoins, la Commission a envoyé une autre lettre au plaignant avec davantage d'informations sur l'état de la situation. Dans sa lettre du 10 octobre 2005, la direction générale du marché intérieur et des services de la Commission («DG Markt») a informé le plaignant qu'elle avait décidé de traiter un certain nombre de plaintes concernant ces questions ensemble et a expliqué que la décision d'ouvrir une procédure d'infraction à l'encontre de l'Allemagne nécessitait le soutien du Collège des commissaires. La DG Markt a également souligné que jusqu'ici, la Commission n'avait pas pu prendre une telle décision et que les plaintes attendaient davantage de réflexion.
Aucune observation n'a été reçue de la part du plaignant.
Le Médiateur estime que l'avis détaillé de la Commission ne signifie pas l'acceptation de son projet de recommandation. Bien que la Commission reconnaisse avoir manqué à répondre à la lettre du plaignant du 30 novembre 2004 dans un délai raisonnable, ni donner une explication valable sur la raison pour laquelle l'examen de l'affaire prendrait plus longtemps qu'un an, la Commission n'a pas montré que la plainte pour infraction serait traitée diligemment et sans retard excessif, tel que recommandé par le Médiateur.
Au lieu de cela, la Commission a fait référence au fait qu'elle considère les plaintes liées aux services de paris sportifs comme hautement sensibles politiquement et controversées. La Commission a également expliqué que la question avait été évoquée lors de quatre réunions internes sur les infractions (13 octobre 2004, 14 décembre 2004, 16 mars 2005 et 5 juillet 2005) mais qu'il n'avait pas encore été possible de prendre une décision. Dans une lettre au plaignant du 10 octobre 2005 à laquelle il était fait référence dans l'avis détaillé, la DG Markt a encore expliqué que la décision d'ouvrir une procédure en infraction à l'encontre de l'Allemagne nécessitait le soutien du Collège des commissaires et que, jusqu'ici, la Commission n'avait pas encore pu prendre une telle décision.
Le Médiateur salue la franchise de la Commission à admettre que le délai de traitement de la plainte pour infraction du plaignant était dû au fait que la Commission semblait incapable de décider de quelle façon procéder dans cette affaire (et plusieurs autres affaires liées) pour des raisons politiques. Il considère toutefois que ce fait ne constitue pas une raison valable de ne pas traiter la plainte pour infraction dans un délai raisonnable.
Le Médiateur est conscient du fait que la Commission est prudente dans la procédure d'infraction. Il convient toutefois de noter que la présente affaire concerne l'étape administrative de cette procédure. Le Médiateur considère qu'une bonne pratique administrative consiste pour la Commission à traiter les plaintes pour infraction dans un délai raisonnable et que la Commission n'est dès lors pas autorisée à reporter indéfiniment sa décision au sujet d'une certaine plainte pour infraction. Dans la présente affaire, il semble que la Commission ait évoqué la question lors de quatre réunions internes au sujet des infractions (13 octobre 2004, 14 décembre 2004, 16 mars 2005 et 5 juillet 2005) sans parvenir à une décision quant à la façon de procéder. En outre, dans son avis détaillé soumis le 5 janvier 2006, la Commission n'a pas donné d'indication sur le délai dans lequel une décision pourrait être espérée.
Au vu des informations ci-dessus, le Médiateur reformule son projet de recommandation en tant que recommandation à la Commission comme il suit:
La Commission devrait traiter la plainte pour infraction du plaignant avec diligence et sans retard excessif.
Le Parlement européen pourrait envisager d'adopter la recommandation en tant que résolution.
Strasbourg,
P. Nikiforos DIAMANDOUROS
[1] Décision 94/262 du 9 mars 1994 du Parlement européen concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur, JO 1994 L 113, p. 15.
[2] Affaire C-243/01 Gambelli e.a. [2003] Rec. I-13031.
