European Ombudsman
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(Elaborado con arreglo al apartado 7 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo[1])
El Defensor del Pueblo Europeo considera que el presente asunto plantea un problema importante de fundamento, a saber, la cuestión de si la Comisión tiene derecho a demorar indefinidamente la tramitación de denuncias de infracciones del Derecho comunitario por parte de un Estado miembro alegando que no puede alcanzar un consenso político en el modo de proceder. El Defensor del Pueblo Europeo considera que, aunque la Comisión tenga potestad en materia de procedimientos de infracción, está obligada a tramitar las denuncias de infracciones en un período de tiempo razonable. En el presente asunto, la Comisión se limitó esencialmente a declarar (i) que considera que la denuncia es altamente sensible y polémica desde un punto de vista político y (ii) que la decisión de incoar un procedimiento de infracción exige el apoyo del Colegio de Comisarios y, hasta la fecha, la Comisión no había sido capaz de adoptar tal decisión. En opinión del Defensor del Pueblo Europeo, estas consideraciones no eximen a la Comisión de su deber de gestionar debidamente tales denuncias. En consecuencia, el Defensor del Pueblo Europeo considera que el asunto debería presentarse ante el Parlamento Europeo.
El denunciante solía prestar servicios de apuestas deportivas en Baja Sajonia (Alemania). En la reclamación dirigida al Defensor del Pueblo Europeo, presentada por su abogado en enero de 2005, el denunciante informaba de que las autoridades alemanas le habían ordenado que dejara de prestar servicios de apuestas deportivas, obligándole por tanto a cerrar su negocio. En opinión del denunciante, el comportamiento de las autoridades alemanas vulneraba el Derecho comunitario en general y la libertad de prestación de servicios en particular.
Según el denunciante, su abogado presentó una denuncia por infracción contra Alemania y las autoridades alemanas ante la Representación de la Comisión Europea en Berlín el 20 de febrero de 2004. También según el denunciante, posteriormente se le comunicó, en respuesta a una consulta, que no se había dado curso a su demanda ni ésta se había enviado a Bruselas. Acto seguido, el abogado del denunciante envió directamente la denuncia a la Comisión, donde fue registrada con el número de referencia 2004/4463.
En un escrito de 30 de noviembre de 2004, el abogado del denunciante preguntó a la Comisión por el estado de la instrucción. Según el denunciante, dicho escrito no obtuvo respuesta.
En la reclamación presentada al Defensor del Pueblo, el denunciante alegaba esencialmente que la Comisión no había tramitado debidamente su denuncia por infracción. Decía que necesitaba urgentemente una respuesta de la Comisión porque estaba registrando pérdidas a causa de no poder llevar a cabo su actividad comercial.
En su dictamen, la Comisión realizó en resumen los siguientes comentarios:
En la fecha en que envió el dictamen (junio de 2005), la Comisión había recibido siete denuncias contra Alemania relacionadas con servicios de juego (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 y 2005/4017). Dichas denuncias se referían a restricciones nacionales de la organización de servicios de juego y comunicaciones comerciales relativas a servicios y establecimientos de juego.
La primera denuncia de un proveedor de servicios de juego se había registrado en abril de 2003. La Comisión no había adoptado la decisión de incoar un procedimiento de infracción, ya que un fallo dictado por el Tribunal de Justicia Europeo en un asunto relacionado que implicaba a Italia se había considerado esencial para la evaluación de esta restricción. La sentencia del Tribunal de 6 de noviembre de 2003 dictada en el asunto C-243/01 (Gambell y otros)[2] había proporcionado a la Comisión orientaciones para instruir este tipo de denuncias.
A la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión había evaluado la justificación y la proporcionalidad de varias prohibiciones nacionales impuestas a los servicios de apuestas deportivas. El 30 de marzo de 2004 se había enviado a Dinamarca un escrito de requerimiento por un asunto relacionado con este tipo de servicios.
No obstante, en sus reuniones de 13 de octubre y 14 de diciembre de 2004, la Comisión había decidido posponer su decisión de incoar un procedimiento de infracción en asuntos relativos a restricciones similares a las planteadas por el denunciante en su denuncia por infracción, asuntos en que eran partes implicadas Alemania (2003/4350), Italia (2003/4616) y los Países Bajos (2002/5443). Dichas denuncias estaban a la espera de ser examinadas con mayor detenimiento.
La Comisión había recibido la denuncia por infracción presentada por el denunciante el 26 de abril de 2004. Por carta de 27 de mayo de 2004, la Comisión había informado al abogado del denunciante de que la reclamación había sido registrada.
En un fax fechado el 30 de noviembre de 2004, el denunciante había solicitado una copia de la correspondencia mantenida entre la Comisión y las autoridades alemanas. Hasta el momento, la Comisión no había establecido contacto alguno con las autoridades alemanas en relación con los servicios de apuestas deportivas en general, ni con ningún asunto en particular.
La Comisión todavía estaba examinando activamente determinados aspectos de la denuncia por infracción presentada por el denunciante. El 30 de mayo de 2005 le había enviado un escrito al abogado del denunciante en que le explicaba la situación y pedía al denunciante que presentara una copia de su permiso de corredor de apuestas.
En cuanto a la pretensión del denunciante de que la Comisión debía actuar con celeridad, cabía destacar que la Comisión no tenía potestad para intervenir y archivar las acciones ni para impedir cualquier instrucción penal abierta por un Estado miembro.
En su «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo Europeo sobre las relaciones con el denunciante en materia de infracciones del derecho comunitario» (COM(2002) 141 final, DO 2002 C 244, p. 5), la Comisión había indicado que, por regla general, se proponía instruir denuncias con miras a adoptar una decisión de emplazamiento o de archivo en un plazo máximo de un año a partir del registro de la denuncia. No obstante, la Comisión preveía la posibilidad de que dicha disposición no pudiera observarse. Se daría especialmente el caso cuando la Comisión se enfrentara a asuntos que implicaban una evaluación compleja de la justificación y proporcionalidad, según consideraciones de orden público, de la medida nacional en cuestión. Ésta era la situación del presente asunto. En tales circunstancias, la Comisión se había comprometido a «informar al denunciante por escrito» , lo que en el asunto en cuestión se había hecho mediante carta de 30 de mayo de 2005.
La Comisión envió una copia de su carta de 30 de mayo de 2005. En dicha carta, la Comisión aludía al registro de la denuncia por infracción presentada por el denunciante el 5 de abril de 2004 y a otros escritos del denunciante o de su abogado con fechas de 15 de junio de 2004, 30 de noviembre de 2004 y 18 de abril de 2005. La Comisión afirmaba que estaba tramitando la reclamación presentada por el denunciante, así como otras relativas a servicios de apuestas deportivas prestados en Alemania, de forma «intensiva». Por lo que respecta al tiempo en que cabría prever su decisión, el escrito afirmaba que debido a los plazos límite de los procedimientos especiales de instrucción llevados a cabo por la Comisión en relación con infracciones del Tratado, no preveía adoptar una posición en el futuro próximo.
En sus observaciones, el denunciante afirmaba que el dictamen de la Comisión era erróneo e incompleto en lo referente a las fechas, dado que ya había presentado su denuncia a la Representación de la Comisión en Berlín el 20 de febrero de 2004. Según el denunciante, la denuncia no se había tramitado ni admitido a trámite. El abogado del denunciante no descubrió que la denuncia estaba aún en Berlín hasta que no mantuvo una conversación telefónica con la Representación. En opinión del denunciante, se había perdido un tiempo valioso. Además, el denunciante señaló que no sabía cómo la Comisión se proponía proceder en adelante ni cuándo solicitaría finalmente a Alemania que presentara sus observaciones.
El denunciante envió copias de dos escritos dirigidos a la Comisión el 5 de abril de 2004 y el 4 de julio de 2005. En su escrito a la Comisión de 5 de abril de 2004, el abogado del denunciante aludía al hecho de que ya había dirigido la denuncia a la Representación de la Comisión en Berlín el 20 de febrero de 2004.
El 27 de julio de 2005, el Defensor del Pueblo envió el siguiente proyecto de recomendación a la Comisión, con arreglo al apartado 6 del artículo 3 de su Estatuto.
La Comisión debería tramitar la denuncia por infracción presentada por el denunciante con diligencia y sin retrasos indebidos.
Este proyecto de recomendación se basaba en las consideraciones siguientes:
1.1 En su reclamación al Defensor del Pueblo, el denunciante afirmaba que su abogado ya había presentado la denuncia por infracción ante la Representación de la Comisión en Berlín el 20 de febrero de 2004. Según el denunciante, se le dijo posteriormente en respuesta a una consulta que la denuncia no se había tramitado ni había sido enviada a Bruselas. Por tanto el denunciante presentó la denuncia directamente a la Comisión mediante escrito de 5 de abril de 2004.
1.2 En su dictamen, la Comisión se abstuvo de dar curso a la afirmación del denunciante de que su denuncia por infracción ya había sido presentada el 20 de febrero de 2004 pero que no había sido tramitada en un primer momento.
1.3 El Defensor del Pueblo observó que el supuesto hecho de que la Comisión no diera curso al escrito que el denunciante alegaba haber dirigido a la Representación de la Comisión quedaba claramente plasmado en el recurso que el denunciante le había presentado en enero de 2005. En tales circunstancias, el Defensor del Pueblo no entendía por qué la Comisión no abordaba esta cuestión en su dictamen. No obstante, para aclarar esta cuestión, deberían haberse llevado a cabo instrucciones suplementarias que hubieran inevitablemente dado lugar a un mayor retraso en la tramitación de un asunto que, según el denunciante, era urgente. En vista de sus conclusiones relativas a otros aspectos del asunto (véase el siguiente punto 2), el Defensor del Pueblo consideró que la mejor forma de proceder era excluir de la presente instrucción la cuestión mencionada anteriormente para poder tramitar el fondo del asunto con la mayor celeridad posible. No obstante, el denunciante seguía siendo libre de volver a presentar esta cuestión en un recurso aparte.
2.1 El denunciante alegó que la Comisión no había tramitado debidamente su denuncia por infracción 2004/4463. Destacó que había preguntado sobre su situación en un escrito enviado el 30 de noviembre de 2004 que no había obtenido respuesta.
2.2 En su dictamen, la Comisión señalaba que cuando envió el dictamen (junio de 2005), había recibido siete denuncias contra Alemania relacionadas con servicios de apuestas (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 y 2005/4017). La Comisión explicó que había registrado la primera denuncia en abril de 2003, y que no había adoptado la decisión de incoar un procedimiento de infracción, ya que un fallo dictado por el Tribunal de Justicia Europeo en un asunto relacionado que implicaba a Italia se había considerado esencial para la evaluación de esta restricción. Según la Comisión, la Sentencia del Tribunal de 6 de noviembre de 2003 dictada en el asunto C-243/01 (Gambell y otros) le había proporcionado orientaciones para evaluar este tipo de denuncias.
La Comisión añadió que a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia había evaluado la justificación y la proporcionalidad de varias prohibiciones nacionales impuestas a servicios de apuestas deportivas, y que el 30 de marzo de 2004 se había enviado a Dinamarca un emplazamiento en un asunto relacionado con los servicios de apuestas deportivas.
No obstante, en sus reuniones de 13 de octubre y 14 de diciembre de 2004, la Comisión había decidido posponer su decisión de incoar un procedimiento de infracción en asuntos relativos a restricciones similares a las planteadas por el denunciante en su denuncia por infracción, asuntos en que eran partes implicadas Alemania (2003/4350), Italia (2003/4616) y los Países Bajos (2002/5443). Dichas denuncias estaban en vías de un examen más exhaustivo.
La Comisión explicó que en un fax con fecha de 30 de noviembre de 2004, el denunciante había solicitado una copia de la correspondencia mantenida entre la Comisión y las autoridades alemanas. La Comisión recalcó que hasta el momento no había establecido contacto alguno con las autoridades alemanas en relación con los servicios de apuestas deportivas en general, ni con ningún asunto en particular.
Según la Comisión, todavía estaba examinando aspectos concretos de la denuncia por infracción presentada por el denunciante. El 30 de mayo de 2005 le había enviado un escrito al abogado del denunciante en que le explicaba la situación y pedía al denunciante que presentara una copia de su permiso de corredor de apuestas.
La Comisión observó que había indicado en su «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al defensor del pueblo Europeo sobre las relaciones con el denunciante en materia de infracciones del derecho comunitario» (COM(2002) 141 final, DO 2002 C 244, p. 5),que, por regla general, se proponía instruir denuncias con miras a adoptar una decisión de emplazamiento o de archivo en un plazo máximo de un año a partir del registro de la denuncia. Según la Comisión, no obstante, ello no excluía la posibilidad de que su instrucción pudiera superar ese plazo de tiempo. La Comisión señalaba que se daría especialmente el caso cuando se enfrentara a asuntos que implicaban una evaluación compleja de la justificación y proporcionalidad, según consideraciones de orden público, de la medida nacional en cuestión. Según la Comisión, ésta era la situación en el presente asunto. La Comisión observó que se había comprometido a «informar al denunciante por escrito», en tales circunstancias. Según la Comisión, es lo que había hecho mediante el escrito de 30 de mayo de 2005.
2.3 Responder a los escritos de los ciudadanos en un período de tiempo razonable constituye una buena práctica administrativa. En el presente asunto, la Comisión había respondido al escrito del denunciante de 30 de noviembre de 2004 el 30 de mayo de 2005, es decir transcurridos seis meses después de su envío. El Defensor del Pueblo observó que no se había ofrecido ninguna explicación ni disculpa por esta considerable demora. El hecho de que la Comisión no respondiera al escrito del denunciante de 30 de noviembre de 2004 en un período de tiempo razonable constituía mala administración.
2.4 El Defensor del Pueblo indicó que la Comisión se había comprometido en su Comunicación de 2002 a instruir denuncias con miras a adoptar una decisión de emplazamiento o de archivo en un plazo máximo de un año a partir del registro de la denuncia. De la expresión «por regla general» de la Comunicación se desprendía claramente que ello no excluía la posibilidad de que una instrucción pudiera llevar más de un año cuando hubiera motivos válidos, en particular cuando una denuncia planteara cuestiones difíciles o complejas. Como había observado correctamente la Comisión, la Comunicación de 2002 establecía que debía informarse al denunciante por escrito en tales casos.
No obstante, el Defensor del Pueblo consideró que para ser significativa, la información facilitada al denunciante en dichos casos debía como mínimo explicar los motivos por los que la tramitación de la denuncia llevaría más de un año.
Sin embargo, en su escrito al denunciante de 30 de mayo de 2005, la Comisión había simplemente argumentado que debido a los plazos límite de los procedimientos especiales de instrucciones llevadas a cabo por la Comisión relacionadas con infracciones del Tratado no preveía adoptar una posición en un futuro próximo.
En opinión del Defensor del Pueblo, esta «explicación» era manifiestamente inadecuada, habida cuenta de que no aludía a ninguna circunstancia en particular que pudiera justificar el hecho de que la instrucción de la Comisión superara el período de un año que, según la Comunicación de 2002, debía respetarse «por regla general». Así, el hecho de no aportar motivos adecuados para no poder concluir su instrucción de la denuncia por infracción del denunciante en un año a partir de su registro constituía un caso de mala administración.
2.5 Por lo que respecta a la tramitación de la denuncia por infracción como tal, constituía una buena práctica examinar las denuncias con diligencia y sin retrasos indebidos. El Defensor del Pueblo indicó que la Comisión había alegado, en su dictamen, que todavía estaba examinando activamente aspectos concretos de la denuncia por infracción presentada por el denunciante. Señaló además que, en su escrito dirigido al denunciante de 30 de mayo de 2005, la Comisión había alegado que estaba tramitando de forma «intensiva» tanto la denuncia en cuestión como otras denuncias relativas a servicios de apuestas deportivas en Alemania.
No obstante, en opinión del Defensor del Pueblo, la información que le había sido enviada no parecía sustanciar dichas denuncias.
En primer lugar cabía destacar que la Comisión recalcó que la Sentencia del Tribunal, de 6 de noviembre de 2003, en el asunto C-243/01 (Gambelli y otros) le había proporcionado orientaciones para instruir denuncias similares a la presentada por el denunciante. No obstante, esta sentencia se había dictado un año y medio antes del envío del dictamen. Asimismo, cabe observar que la Comisión había alegado que con la denuncia por infracción la Comisión se enfrentaba a un asunto que implicaba una evaluación complicada de la justificación y proporcionalidad, según consideraciones de orden público, de la medida nacional en cuestión. El Defensor del Pueblo observó, sin embargo, que la misma Comisión había reconocido en su dictamen que por el momento no había establecido contacto alguno con las autoridades alemanas en relación con los servicios de apuestas deportivas en general ni con ningún asunto en particular. Era difícil entender cómo podía la Comisión evaluar la justificación y proporcionalidad de las disposiciones pertinentes de la legislación alemana sin al menos haber solicitado a las autoridades alemanas información y explicaciones relativas a las «consideraciones de orden público» sobre las que se basaban dichas disposiciones.
2.6 En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo defendió que la Comisión no había tramitado debidamente la denuncia por infracción presentada por el denunciante.
Tras haber recibido el proyecto de recomendación, y con arreglo al apartado 6 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión envió un dictamen detallado el 5 de enero de 2006.
En dicho dictamen detallado, la Comisión realizó los siguientes comentarios:
El denunciante no disponía de la licencia requerida en Alemania pero deseaba ofrecer sus servicios a proveedores de servicios en línea que operaban con licencia en otro Estado miembro (prestar servicios como intermediario). Entre abril de 2003 y enero de 2005, la Comisión había registrado siete denuncias (incluida la presentada por el denunciante) contra Alemania en relación con servicios de juego. Dichas denuncias estaban relacionadas con las mismas restricciones. Por lo tanto la Comisión decidió (el 16 de marzo y el 2 de septiembre de 2005) tramitar conjuntamente todas estas denuncias.
Las denuncias relativas a servicios de apuestas deportivas eran «altamente sensibles y polémicas desde un punto de vista político» (a pesar de la jurisprudencia existente en este ámbito). Las denuncias presentadas contra Alemania relativas a sus restricciones sobre servicios de apuestas deportivas se habían planteado en cuatro reuniones internas en materia de infracciones (13 de octubre de 2004, 14 de diciembre de 2004, 16 de marzo de 2005 y 5 de julio de 2005). Hasta la fecha, la Comisión no había sido capaz de adoptar la decisión requerida.
La Comisión reconoció y lamentó no haber respondido al escrito del denunciante de 30 de noviembre de 2004. Asimismo, reconoció que la explicación que había aportado en su escrito de 30 de mayo de 2005 era inadecuada. La Comisión podría haber aludido al hecho de que estaba instruyendo varias denuncias contra Alemania y que dichas denuncias se habían planteado en tres reuniones internas en materia de infracciones (13 de octubre de 2004, 14 de diciembre de 2004 y 16 de marzo de 2005). Lamentaba no haber sido capaz de adoptar una decisión en esta cuestión políticamente sensible en un plazo de un año a partir de la fecha de registro de la denuncia. No obstante, la Comisión era de la opinión que si la denuncia se tramitaba con celeridad no se beneficiaría de la divulgación de información suplementaria derivada de los debates internos.
De todas maneras, la Comisión había enviado otro escrito al denunciante en el que facilitaba información adicional relacionada con la situación. En este escrito de 10 de octubre de 2005, la Dirección General de Mercado Interior y Servicios («DG Markt») de la Comisión había informado al denunciante de que había decidido tramitar conjuntamente varias denuncias relativas a cuestiones pertinentes y explicó que la decisión de incoar un procedimiento de infracción contra Alemania requería el apoyo del Colegio de Comisarios. La DG Markt también había señalado que, hasta la fecha, la Comisión no había sido capaz de adoptar una decisión y que las denuncias estaban a la espera de un examen más exhaustivo.
No se recibieron observaciones del denunciante.
El Defensor del Pueblo considera que el dictamen detallado de la Comisión no constituye una aceptación de este proyecto de recomendación. Aunque la Comisión reconoce no haber respondido al escrito de 30 de noviembre de 2004 del denunciante en un período razonable de tiempo ni haber facilitado una explicación del motivo por el que el examen del asunto había superado el período de un año, la Comisión no ha demostrado que la denuncia por infracción fuera tramitada con diligencia y sin retrasos indebidos, como recomendó el Defensor del Pueblo.
En cambio, la Comisión ha aludido al hecho de que considera las denuncias relativas a los servicios de apuestas deportivas altamente sensibles y polémicas desde un punto de vista político. Asimismo, la Comisión ha explicado que la cuestión se había planteado en cuatro reuniones internas en materia de infracciones (13 de octubre de 2004, 14 de diciembre de 2004, 16 de marzo de 2005 y 5 de julio de 2005), pero que todavía no le había sido posible adoptar una decisión. En un escrito dirigido al denunciante de 10 de octubre de 2005 en relación con el dictamen detallado, la DG Markt explicó adicionalmente que la decisión de incoar un procedimiento de infracción exige el apoyo del Colegio de Comisarios y que, hasta la fecha, la Comisión no había podido adoptar tal decisión.
El Defensor del Pueblo acoge favorablemente la franqueza de la Comisión a la hora de admitir que la demora en la tramitación de la denuncia por infracción se debe al hecho de que la Comisión parece no ser capaz de decidir el modo de proceder en este asunto (y varios otros asuntos relacionados) por motivos políticos. Sin embargo, considera que este hecho no constituye un motivo válido para no tramitar esta denuncia por infracción en un período de tiempo razonable.
El Defensor del Pueblo es consciente del hecho de que la Comisión tiene potestad discrecional en procedimientos de infracción. Cabría observar, sin embargo, que el presente asunto atañe a la fase administrativa de ese procedimiento. El Defensor del Pueblo considera que la tramitación de denuncias de infracción en un período de tiempo razonable constituye una buena práctica administrativa y que, por tanto, la Comisión no tiene derecho a retrasar indefinidamente su decisión sobre una denuncia por infracción determinada. En el presente asunto, parece que la Comisión ha examinado la cuestión en cuatro reuniones internas en materia de infracciones (13 de octubre de 2004, 14 de diciembre de 2004, 16 de marzo de 2005 y 5 de julio de 2005), sin adoptar una decisión sobre el modo de proceder. Además, en su dictamen detallado de 5 de enero de 2006, la Comisión no ha dado indicación alguna respecto a cuándo prevé adoptar la decisión.
En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo reafirma su proyecto de recomendación como recomendación a la Comisión en los siguientes términos:
El Parlamento Europeo podría considerar adoptar la recomendación en calidad de resolución.
Estrasburgo,
P. Nikiforos DIAMANDOUROS
[1] Decisión 94/262 del Parlamento Europeo, de 9 de marzo de 1994, sobre el Estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones, DO 1994 L 113, p. 15.
[2] Asunto C-243/01 Gambelli y otros [2003] ECR I-13031.
