European Ombudsman
Related documents
(συντάχθηκε σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 7 του καταστατικού του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή[1])
Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η παρούσα υπόθεση εγείρει ένα σημαντικό ζήτημα αρχής σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή χειρίζεται τις καταγγελίες που υποβάλλονται από πολίτες σχετικά με πιθανές παραβιάσεις της κοινοτικής νομοθεσίας από κράτη μέλη. Το ερώτημα είναι εάν η Επιτροπή μπορεί, αντί να κινεί διαδικασία επί παραβάσει ή να απορρίπτει την καταγγελία, να μην προβαίνει σε καμία απολύτως ενέργεια. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι αυτό δεν συνάδει με τις αρχές της χρηστής διοίκησης.
Καταγγελία 2333/2003/GG (εμπιστευτικού χαρακτήρα)
Τον Νοέμβριο του 2001, ο καταγγέλλων, γερμανός ιατρός, ζήτησε από την Επιτροπή να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει κατά της Γερμανίας. Ο καταγγέλλων υποστήριζε ότι η Γερμανία παραβίαζε την οδηγία αριθ. 93/104/ΕΚ του Συμβουλίου της 23ης Νοεμβρίου 1993 σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας[2] (οδηγία «93/104»), όσον αφορά την απασχόληση των ιατρών σε νοσοκομεία και, συγκεκριμένα, τον χρόνο εφημερίας τους. Κατά την άποψη του καταγγέλλοντα, η κατάσταση αυτή εγκυμονούσε σοβαρούς κινδύνους τόσο για το προσωπικό όσο και για τους ασθενείς. Ο καταγγέλλων βασίστηκε σχετικά στην απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Simap (υπόθεση C-303/98 Simap (Συλλογή 2000, σ. I-7963).
Η Επιτροπή καταχώρισε την καταγγελία με αριθμό πρωτοκόλλου 2002/4298.
Σε καταγγελία που υποβλήθηκε στον Διαμεσολαβητή τον Δεκέμβριο του 2003 (αριθ. 2333/2003/GG), ο καταγγέλλων διατείνεται ότι η Επιτροπή δεν εξέτασε την καταγγελία επί παραβάσει που ο ίδιος υπέβαλε εντός του δέοντος χρονικού διαστήματος.
Κατόπιν τούτου, ο Διαμεσολαβητής ξεκίνησε έρευνα για την υπόθεση. Στην απόφασή του της 19ης Μαΐου 2004 με την οποία περατώθηκε η εν λόγω έρευνα, ο Διαμεσολαβητής σημείωσε ότι, όσον αφορά τη συγκεκριμένη υπόθεση, πέρασαν περίπου 15 μήνες προτού αρχίσει η Επιτροπή να εξετάζει τις αντιρρήσεις που διατύπωσε ο καταγγέλλων ζητώντας από το οικείο κράτος μέλος να ενημερωθεί σχετικά. Στην προκειμένη περίσταση, ο Διαμεσολαβητής θεώρησε ότι η Επιτροπή δεν εξέτασε την καταγγελία επί παραβάσει του καταγγέλλοντα εντός εύλογου χρονικού διαστήματος, γεγονός που συνιστά περίπτωση κακοδιοίκησης.
Ο Διαμεσολαβητής επεσήμανε, ωστόσο, ότι η Γερμανία είχε θεσπίσει εν τω μεταξύ νέο νόμο για την ευθυγράμμιση της εθνικής νομοθεσίας με την οδηγία 93/104, όπως ερμηνεύεται από το Δικαστήριο και ότι ο νέος αυτός νόμος γνωστοποιήθηκε στην Επιτροπή στις 6 Φεβρουαρίου 2004. Η Επιτροπή έπρεπε επομένως να εξετάσει τη συμβατότητα του νέου αυτού νόμου με την κοινοτική νομοθεσία προτού ασχοληθεί με την καταγγελία επί παραβάσει του καταγγέλλοντα. Η εν λόγω εξέταση βρισκόταν εν εξελίξει την εποχή που έλαβε την απόφασή του ο Διαμεσολαβητής. Δεδομένου ότι η Επιτροπή φαινόταν να αποδέχεται ότι τα σχετικά νομικά ζητήματα είχαν διασαφηνιστεί σε άλλη σχετική απόφαση του Δικαστηρίου (υπόθεση C-151/02 Jaeger (Συλλογή 2003, σ. I-8389), ο Διαμεσολαβητής θεώρησε ότι η Επιτροπή δεν θα καθυστερούσε περαιτέρω την εξέταση της καταγγελίας επί παραβάσει του καταγγέλλοντα.
Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι στο πλαίσιο της συγκεκριμένης υπόθεσης το ενδεδειγμένο πόρισμα είναι η κακοδιοίκηση, για την καθυστέρηση που σημειώθηκε στο παρελθόν. Ενημέρωσε, ωστόσο, τον καταγγέλλοντα ότι είχε τη δυνατότητα να υποβάλει νέα καταγγελία στον Διαμεσολαβητή εάν η Επιτροπή εξακολουθούσε να καθυστερεί την εξέταση της καταγγελίας του επί παραβάσει.
Καταγγελία 3453/2005/GG
Στις 2 Νοεμβρίου 2005, ο καταγγέλλων προσέφυγε εκ νέου στον Διαμεσολαβητή. Στη νέα του καταγγελία, ο καταγγέλλων ανέφερε ότι δεν είχε λάβει καμία περαιτέρω πληροφόρηση σχετικά με τη θέση που σκόπευε να λάβει η Επιτροπή όσον αφορά την υπόθεσή του. Ο καταγγέλλων υποστήριζε ότι η Επιτροπή καθυστερούσε την εξέταση του θέματος και αψηφούσε τον Διαμεσολαβητή.
Ο καταγγέλλων επανέλαβε στην ουσία την κατηγορία που περιείχε η προηγούμενη καταγγελία του, ήτοι ότι η Επιτροπή δεν είχε εξετάσει την καταγγελία που υπέβαλε επί παραβάσει εντός του δέοντος χρονικού διαστήματος.
Στη γνώμη της, η Επιτροπή προέβη στις ακόλουθες παρατηρήσεις:
Στις 6 Δεκεμβρίου 2004, η Επιτροπή απέστειλε επιστολή στον καταγγέλλοντα. Με την εν λόγω επιστολή η Επιτροπή ενημέρωνε τον καταγγέλλοντα ότι στις 22 Σεπτεμβρίου 2004 είχε εγκρίνει πρόταση τροποποίησης της οδηγίας 2003/88/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας[3] («οδηγία 2003/88»). Η Επιτροπή τόνιζε ότι θα εξέταζε την καταγγελία επί παραβάσει του καταγγέλλοντος υπό το πρίσμα της εν λόγω πρότασης και των εν εξελίξει διαπραγματεύσεών της με τα λοιπά θεσμικά όργανα της Κοινότητας.
Ο καταγγέλλων απέστειλε ακολούθως αρκετές επιστολές στην Επιτροπή διατυπώνοντας τις παρατηρήσεις του επί της προταθείσας τροποποίησης. Στις απαντήσεις της, η Επιτροπή επιβεβαίωσε ότι παρέλαβε τις επιστολές του καταγγέλλοντα και ότι έλαβε γνώση των παρατηρήσεών του.
Με δύο επιστολές του τις οποίες απέστειλε στις 7 και 9 Νοεμβρίου 2005, ο καταγγέλλων ζήτησε από την Επιτροπή να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει κατά της Γερμανίας για μη συμμόρφωσή της προς την οδηγία 2003/88.
Στην απάντησή της στις 22 Νοεμβρίου 2005, η Επιτροπή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι δεν είχε να προσθέσει τίποτα περισσότερο σε όσα ανέφερε στην επιστολή της της 6ης Δεκεμβρίου 2004. Η Επιτροπή τόνισε ότι οι συζητήσεις σχετικά με την αναθεώρηση της οδηγίας 2003/88 δεν είχαν ακόμη ολοκληρωθεί. Τόνισε εκ νέου ότι θα εξέταζε την καταγγελία υπό το πρίσμα της πρότασης τροποποίησης. Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι, όπως προκύπτει από την πάγια νομολογία, διαθέτει διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την έναρξη ή τη συνέχιση των διαδικασιών επί παραβάσει.
Σε αντίθεση με όσα υποστήριξε ο καταγγέλλων στην καταγγελία του προς τον Διαμεσολαβητή, η Επιτροπή τον ενημέρωσε δύο φορές (στις 6 Δεκεμβρίου 2004 και στις 22 Νοεμβρίου 2005) σχετικά με τη θέση της όσον αφορά την καταγγελία επί παραβάσει που είχε υποβάλει. Παρότι η Επιτροπή δεν είχε λάβει ακόμη απόφαση για την έναρξη διαδικασιών επί παραβάσει κατά του οικείου κράτους μέλους, ενημέρωνε τον καταγγέλλοντα για τον τρόπο χειρισμού της καταγγελίας επί παραβάσει που είχε υποβάλει καθώς και για τους λόγους στους οποίους βασιζόταν η προσέγγιση της Επιτροπής.
Στις παρατηρήσεις του, ο καταγγέλλων υποστήριξε τα εξής:
Όλες ανεξαιρέτως οι επιστολές που έστειλε η Επιτροπή στον καταγγέλλοντα βεβαίωναν απλώς την παραλαβή των επιστολών του χωρίς να αναφέρουν κάτι περισσότερο. Από τις επιστολές αυτές δεν προέκυπτε ότι η Επιτροπή εξέταζε σοβαρά τον σκοπό της σχετικής οδηγίας ή ότι είχε υποβάλει εύλογες προτάσεις για αλλαγές που θα ήταν εξίσου δίκαιες για τους εργαζόμενους και τους εργοδότες.
Τα ζητήματα για τα οποία είχε διαμαρτυρηθεί ο καταγγέλλων στις επιστολές του υπερέβαιναν κατά πολύ τα ζητήματα που κάλυπταν οι αποφάσεις του Δικαστηρίου στις υποθέσεις Simap και Jaeger.
Εξ όσων γνώριζε, η κοινοτική νομοθεσία δεν έδινε στην Επιτροπή το δικαίωμα να αψηφά τους νόμους και τις δικαστικές αποφάσεις με την αιτιολογία ότι έχει υποβάλει προτάσεις για νέους κανόνες. Ο καταγγέλλων υποστήριζε ότι εάν η υποβολή προτάσεων για νέους κανόνες νομιμοποιεί την αψήφηση της ισχύουσας νομοθεσίας, τότε η έννομη τάξη των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων δεν είναι παρά παρωδία.
Με τις ενέργειές της, η Επιτροπή έθεσε σε κίνδυνο την έννομη τάξη και προέβη σε σκόπιμη στρέβλωση της νομοθεσίας («Rechtsbeugung»).
Στις 12 Σεπτεμβρίου 2006, ο Διαμεσολαβητής απηύθυνε το ακόλουθο σχέδιο σύστασης[4] προς την Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 6 του καταστατικού του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή:
Η Επιτροπή οφείλει να εξετάσει την καταγγελία επί παραβάσει του καταγγέλλοντος όσο το δυνατόν συντομότερα και με τη μεγαλύτερη δυνατή επιμέλεια.
Το εν λόγω σχέδιο σύστασης βασιζόταν στις ακόλουθες εκτιμήσεις:
1 Ο Διαμεσολαβητής σημείωσε ότι η καταγγελία επί παραβάσει του καταγγέλλοντα, την οποία η Επιτροπή καταχώρισε με τον αριθμό πρωτοκόλλου 2002/4298, αναφερόταν σε πιθανή παραβίαση της οδηγίας 93/104. Η εν λόγω οδηγία αντικαταστάθηκε στη συνέχεια από την οδηγία 2003/88, και στην αλληλογραφία του με την Επιτροπή ο καταγγέλλων υποστήριξε αργότερα ότι η Γερμανία παραβίασε τη νέα οδηγία. Ωστόσο, η αλλαγή αυτή στη νομοθεσία δεν φάνηκε να επηρεάζει σημαντικά την καταγγελία επί παραβάσει του καταγγέλλοντα και τον τρόπο χειρισμού της από την Επιτροπή. Σε επιστολή του προς την Επιτροπή στις 7 Νοεμβρίου 2005, ο καταγγέλλων αναφέρθηκε σε πιθανή παραβίαση της οδηγίας 2003/88. Στην απάντησή της, στις 22 Νοεμβρίου 2005, η Επιτροπή δήλωσε ότι δεν είχε να προσθέσει τίποτα περισσότερο σε όσα ανέφερε στην επιστολή που είχε απευθύνει στον καταγγέλλοντα στις 6 Δεκεμβρίου 2004 σχετικά με την καταγγελία επί παραβάσει 2002/4298. Ο Διαμεσολαβητής έκρινε, επομένως, ότι η αντικατάσταση της οδηγίας 93/104 με την οδηγία 2003/88 δεν επηρέαζε την παρούσα καταγγελία.
2 Ο Διαμεσολαβητής σημείωσε ότι η Επιτροπή παρείχε πληροφορίες στον καταγγέλλοντα με τις επιστολές που του έστειλε στις 6 Δεκεμβρίου 2004 και στις 22 Νοεμβρίου 2005. Από τις εν λόγω επιστολές προέκυπτε ότι η Επιτροπή σκόπευε να εξετάσει την καταγγελία επί παραβάσει υπό το πρίσμα της πρότασης τροποποίησης της οδηγίας 2003/88 την οποία είχε υποβάλει και των εν εξελίξει διαπραγματεύσεών της με τα λοιπά θεσμικά όργανα της Κοινότητας. Στην επιστολή της στις 22 Νοεμβρίου 2005 προς τον καταγγέλλοντα, η Επιτροπή τόνισε ότι οι συζητήσεις σχετικά με την αναθεώρηση της οδηγίας 2003/88 δεν είχαν ακόμη ολοκληρωθεί. Ο Διαμεσολαβητής κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή φαινόταν να υποθέτει ότι το άρθρο 211 της Συνθήκης ΕΚ δεν την υποχρέωνε να μεριμνήσει για την εφαρμογή οδηγίας η οποία αποτελεί αντικείμενο εν εξελίξει νομοθετικής διαδικασίας που μπορεί να οδηγήσει μελλοντικά στην τροποποίησή της. Ο Διαμεσολαβητής εκτίμησε, ως εκ τούτου, ότι η Επιτροπή ενημέρωσε, αν και όχι λεπτομερώς, τον καταγγέλλοντα για τη θέση της.
3 Όσον αφορά την ουσία της υπόθεσης, επισημάνθηκε ότι το άρθρο 211 της Συνθήκης ΕΚ υποχρεώνει την Επιτροπή να μεριμνά «για την εφαρμογή της παρούσας Συνθήκης, καθώς και των διατάξεων που θεσπίζονται δυνάμει αυτής από τα όργανα». Ο ρόλος που εκχωρείται, ως εκ τούτου, στην Επιτροπή θα μπορούσε να παρομοιαστεί με αυτόν του «θεματοφύλακα» της Συνθήκης. Η ίδια η Επιτροπή είχε τονίσει ότι ο ρόλος αυτός είναι «ουσιώδης από απόψεως συμφέροντος των ευρωπαίων πολιτών».[5] Επίσης, στο πλαίσιο αυτό είχε παραδεχθεί και τη σημασία της αρχής του κράτους δικαίου.[6] Οι καταγγελίες που υποβάλλουν οι πολίτες συνιστούν ένα από τα σημαντικότερα μέσα πληροφόρησης για πιθανές παραβιάσεις της κοινοτικής νομοθεσίας, επιτρέποντας έτσι στην Επιτροπή να εκπληρώσει τον ρόλο που της έχει ανατεθεί δυνάμει του άρθρου 211 της Συνθήκης ΕΚ. Ο Διαμεσολαβητής εκτίμησε, ως εκ τούτου, ότι καλή διοικητική πρακτική συνιστά να εξετάζονται οι καταγγελίες επί παραβάσει όσο το δυνατό συντομότερα και με τη μεγαλύτερη δυνατή επιμέλεια.
4 Είναι προφανές ότι οι οδηγίες που εγκρίνουν τα κοινοτικά όργανα βάσει της Συνθήκης ΕΚ συγκαταλέγονται στις «διατάξεις που θεσπίζονται από τα θεσμικά όργανα» δυνάμει της Συνθήκης ΕΚ, τις κοινώς αποκαλούμενες πράξεις παράγωγου δικαίου στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 211. Κατά την άποψη του Διαμεσολαβητή, ήταν πλέον σαφές, τόσο από την διατύπωση όσο και από τον σκοπό της εν λόγω διάταξης, ότι το άρθρο 211 αναφέρεται στις πράξεις παράγωγου δικαίου που ισχύουν σε κάθε δεδομένη στιγμή.
5 Η Επιτροπή δεν αμφισβήτησε το γεγονός ότι η οδηγία 93/104 ίσχυε μέχρι την αντικατάστασή της από την οδηγία 2003/88, και ότι η δεύτερη αυτή οδηγία ήταν, και συνέχιζε να είναι, σε ισχύ. Εξ όσων γνώριζε ο Διαμεσολαβητής, δεν υπήρχε κανένας κανόνας ούτε κάποια αρχή που να επιτρέπει στην Επιτροπή να παραμελεί το καθήκον που της έχει ανατεθεί βάσει του άρθρου 211 της Συνθήκης ΕΚ με την αιτιολογία ότι έχει υποβάλει πρόταση τροποποίησης συγκεκριμένης πράξης παράγωγου δικαίου. Εφόσον η προτεινόμενη τροποποίηση της οδηγίας 2003/88 δεν είχε ακόμη εγκριθεί από τον κοινοτικό νομοθέτη, ισχύουσα νομοθεσία εξακολουθούσε να είναι η οδηγία 2003/88.
6 Στην επιστολή της προς τον καταγγέλλοντα στις 22 Νοεμβρίου 2005, η Επιτροπή αναφέρθηκε στη διακριτική ευχέρεια που είχε στον συγκεκριμένο τομέα. Υπό το φως της πάγιας νομολογίας, ήταν σαφές ότι, αφού η Επιτροπή ολοκλήρωνε τη διερεύνηση της καταγγελίας και έκρινε ότι υπήρχε όντως παράβαση, είχε τη διακριτική ευχέρεια να παραπέμψει ή όχι το ζήτημα στο Δικαστήριο. Όμως, ούτε από τη γνώμη της Επιτροπής ούτε από τα έγγραφα που αυτή υπέβαλε δεν προέκυπτε ότι η έρευνά της είχε ήδη φτάσει σε αυτό το στάδιο. Ο Διαμεσολαβητής εξέφρασε την άποψη ότι η αδιαμφισβήτητη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής δεν της δίνει το δικαίωμα να αναβάλλει επ' αόριστον την έκδοση απόφασης επί μιας καταγγελίας εν αναμονή της τροποποίησης της ισχύουσας νομοθεσίας κάποια στιγμή στο μέλλον.
7 Βάσει των ανωτέρω εκτιμήσεων, ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι η μη εξέταση της καταγγελίας επί παραβάσει του καταγγέλλοντα εντός εύλογου χρονικού διαστήματος εκ μέρους της Επιτροπής συνιστούσε περίπτωση κακοδιοίκησης. Έκρινε επίσης χρήσιμο να υπενθυμίσει στο πλαίσιο αυτό ότι η καταγγελία επί παραβάσει καταχωρίστηκε τον Απρίλιο του 2002, δύο χρόνια τουλάχιστον προτού η Επιτροπή υποβάλει την πρότασή της περί τροποποίησης της οδηγίας 2003/88, και ότι, όταν υποβλήθηκε η παρούσα καταγγελία τον Νοέμβριο 2005, είχαν περάσει πια πάνω από 3½ χρόνια από την καταχώριση της αρχικής καταγγελίας επί παραβάσει.
Αφού έλαβε το σχέδιο σύστασης, και σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 6 του καταστατικού του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή, η Επιτροπή έστειλε εμπεριστατωμένη γνώμη στις 10 Ιανουαρίου 2007, προβαίνοντας στις ακόλουθες παρατηρήσεις:
Η Επιτροπή προσδίδει μεγάλη σημασία στο ρόλο και στα καθήκοντα που έχει ως θεματοφύλακας της Συνθήκης. Ωστόσο, οι διατάξεις της κοινοτικής νομοθεσίας που περιλαμβάνονται στις διάφορες οδηγίες δεν ισχύουν ως έχουν για πάντα, καθώς είναι δυνατό να τροποποιηθούν.
Η οδηγία 93/104, η οποία ίσχυε όταν ο καταγγέλλων υπέβαλε την αρχική καταγγελία του επί παραβάσει, αντικαταστάθηκε με την οδηγία 2003/88 η οποία τέθηκε σε ισχύ στις 2 Αυγούστου 2004. Οι εν λόγω οδηγίες δεν διαφέρουν ουσιωδώς μεταξύ τους όσον αφορά τα ζητήματα που θίγει ο καταγγέλλων.
Εντούτοις, το 2004 η Επιτροπή υπέβαλε στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο πρόταση τροποποίησης της οδηγίας 2003/88 η οποία αφορούσε διάφορα στοιχεία που είχαν ουσιώδη σχέση με την υπόθεση του καταγγέλλοντα.
Η Επιτροπή συμφώνησε ότι η διατύπωση πρότασης τροποποίησης της νομοθεσίας δεν επηρέαζε τη νομική ισχύ της εφαρμοστέας οδηγίας 2003/88, η οποία εξακολουθούσε να ισχύει κανονικά. Ωστόσο, η Επιτροπή διαθέτει σαφή διακριτική ευχέρεια σχετικά με το εάν θα κινήσει ή όχι διαδικασίες επί παραβάσει κατά των κρατών μελών, και σχετικά με τον τρόπο χειρισμού των εν λόγω διαδικασιών.[7] Η Επιτροπή είχε αποφασίσει, στο πλαίσιο της άσκησης της εν λόγω διακριτικής ευχέρειας, να μην κινήσει διαδικασία επί παραβάσει για τις υπό συζήτηση διατάξεις της οδηγίας 2003/88 επί των οποίων η ίδια η Επιτροπή είχε προτείνει αλλαγή επί της ουσίας, εν αναμονή της έκβασης της νομοθετικής της πρότασης.
Η διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής εκτείνεται σε όλες τις φάσεις διαχείρισης των καταγγελιών και των διαδικασιών επί παραβάσει, συμπεριλαμβανομένης της διαδικασίας προ της άσκησης προσφυγής.[8] Στην ανακοίνωσή της προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή όσον αφορά τις σχέσεις με τον καταγγέλλοντα στον τομέα των παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου[9] (η «ανακοίνωση»), η Επιτροπή αναφέρει ότι, κατά κανόνα, αποφασίζει να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει ή να θέσει την υπόθεση στο αρχείο εντός ενός έτους από την ημερομηνία καταχώρισης της καταγγελίας. Εντούτοις, η δέσμευση αυτή δεν περιορίζει τη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής να υιοθετεί, όταν το κρίνει σκόπιμο, διαφορετική προσέγγιση περισσότερο προσαρμοσμένη στα γεγονότα της εκάστοτε υπόθεσης, όπως στην προκειμένη περίπτωση.
Όπως επεσήμανε ο Διαμεσολαβητής, υπό το πρίσμα της πάγιας νομολογίας, η Επιτροπή διατηρεί τη διακριτική της ευχέρεια σχετικά με το εάν θα παραπέμψει ή όχι το ζήτημα στο Δικαστήριο ακόμη κι αν από τη διερεύνηση μιας καταγγελίας προκύπτει όντως παράβαση του κοινοτικού δικαίου.
Η Επιτροπή εξέφρασε τη λύπη της για το γεγονός ότι το Συμβούλιο δεν έχει καταλήξει ακόμη σε απόφαση σχετικά με την πρότασή της. Η καθυστέρηση, για την οποία η Επιτροπή δεν μπορούσε να κάνει απολύτως τίποτα, οφειλόταν σε διάσταση απόψεων μεταξύ του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, καθώς και μεταξύ των κρατών μελών στους κόλπους του Συμβουλίου. Η πρόταση είχε συζητηθεί ξανά σε έκτακτη συνεδρίαση του Συμβουλίου στις 7 Νοεμβρίου 2006, χωρίς όμως να επιτευχθεί συμφωνία.
Η Επιτροπή κάλεσε τον Διαμεσολαβητή να λάβει υπόψη του τις ανωτέρω παρατηρήσεις σχετικά με τη διακριτική της ευχέρεια και να επανεξετάσει το σχέδιο σύστασής του.
Στις παρατηρήσεις του, ο καταγγέλλων επέμεινε στην καταγγελία του. Τόνισε ότι η καταγγελία επί παραβάσει που υπέβαλε στην Επιτροπή αφορούσε και πτυχές που δεν είχαν σχέση με τη νομολογία του Δικαστηρίου, συγκεκριμένα (i) το γεγονός ότι τα νοσοκομεία υποχρέωναν τους ιατρούς να κάνουν εφημερίες ακόμη και κατά τη διάρκεια του κανονικού τους ωραρίου και (ii) το γεγονός ότι ο πραγματικός χρόνος εργασίας δεν τεκμηριωνόταν ύστερα από πίεση των εργοδοτών. Ο καταγγέλλων υποστήριξε επίσης ότι η Επιτροπή συνέχισε να αγνοεί τις αποφάσεις του Δικαστηρίου. Κατά την άποψη του καταγγέλλοντος, ο Επίτροπος Špidla όφειλε να παραιτηθεί εφόσον μετά από τέσσερα χρόνια δεν κατόρθωσε, σε συνεργασία με την Επιτροπή, να θεσπίσει λογικούς κανόνες για τον χρόνο και τις συνθήκες εργασίας στην ΕΕ.
1 Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι στην ανακοίνωσή της του 2002, η Επιτροπή ανέλαβε ορισμένες δεσμεύσεις όσον αφορά την εξέταση των καταγγελιών επί παραβάσει.
2 Το σημείο 8 της ανακοίνωσης αναφέρει ότι «κατά κανόνα, οι υπηρεσίες της Επιτροπής διερευνούν τις καταγγελίες που καταχωρίζονται προκειμένου να ληφθεί απόφαση είτε για αποστολή προειδοποιητικής επιστολής ή για θέση στο αρχείο εντός ανώτατης προθεσμίας ενός έτους από την ημερομηνία καταχώρισης της καταγγελίας από τη Γενική Γραμματεία». Σύμφωνα με τον Διαμεσολαβητή, η διάταξη αυτή σημαίνει ότι η Επιτροπή έχει δεσμευτεί να καταβάλλει κάθε προσπάθεια για να ολοκληρώσει την έρευνά της εντός ενός έτους, χωρίς όμως να αποκλείεται να χρειάζεται περισσότερο χρόνο σε ορισμένες υποθέσεις. Αυτό επιβεβαιώνεται από την τελευταία πρόταση του σημείου 8, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή ενημερώνει σχετικά τον καταγγέλλοντα γραπτώς «σε περίπτωση υπέρβασης αυτής της προθεσμίας». Κατά την άποψη του Διαμεσολαβητή, είναι πολύ πιθανό να χρειάζεται η Επιτροπή παραπάνω από ένα έτος για τη διερεύνηση δύσκολων ή περίπλοκων υποθέσεων. Ο Διαμεσολαβητής εκτιμά, εντούτοις, ότι η υπέρβαση της προθεσμίας του ενός έτους μπορεί να αιτιολογηθεί μόνο εφόσον η Επιτροπή συνεχίζει όντως να διερευνά κάποια υπόθεση.
3 Όσον αφορά την παρούσα υπόθεση, η Επιτροπή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι σκόπευε να εξετάσει την καταγγελία του επί παραβάσει υπό το πρίσμα της πρότασης της Επιτροπής περί τροποποίησης της οδηγίας 2003/88 και των διαπραγματεύσεών της με τα λοιπά θεσμικά όργανα της Κοινότητας σχετικά με την εν λόγω τροποποίηση. Επισημαίνεται, ωστόσο, ότι η πρόταση αυτή είχε υποβληθεί αρχικά τον Σεπτέμβριο του 2004. Από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή προέβη έκτοτε σε περαιτέρω ενέργειες προκειμένου να συνεχίσει την έρευνά της.
4 Από το σημείο 8 της ανακοίνωσης συνάγεται ότι σκοπός της διερεύνησης των καταγγελιών επί παραβάσει εκ μέρους της Επιτροπής είναι να καταλήξει η τελευταία σε μία από τις δύο ακόλουθες πιθανές αποφάσεις: είτε να αποφασίσει να στείλει προειδοποιητική επιστολή, ήτοι να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει κατά κάποιου κράτους μέλους, είτε να αποφασίσει να θέσει την υπόθεση στο αρχείο. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει, ωστόσο, ότι η Επιτροπή δεν έπραξε ούτε το ένα ούτε το άλλο στην παρούσα υπόθεση. Συνάγεται, ουσιαστικά, ότι αντί να λάβει μία από τις δύο αποφάσεις που προβλέπονται στο σημείο 8 της ανακοίνωσης, η Επιτροπή απείχε απλώς από την ανάληψη οποιασδήποτε περαιτέρω ενέργειας στο πλαίσιο της έρευνάς της.
5 Ο Διαμεσολαβητής εκτιμά ότι αυτή η προσέγγιση δεν συνάδει με τις δεσμεύσεις που ανέλαβε η Επιτροπή με την ανακοίνωσή της.
6 Στην εμπεριστατωμένη γνώμη της, η Επιτροπή υπογράμμισε τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει στον συγκεκριμένο τομέα επισημαίνοντας ότι αυτή εκτείνεται σε όλες τις φάσεις διαχείρισης των καταγγελιών και των διαδικασιών επί παραβάσει, συμπεριλαμβανομένης της διαδικασίας προ της άσκησης προσφυγής. Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι η δέσμευση που προβλέπεται στο σημείο 8 της ανακοίνωσης δεν περιορίζει τη διακριτική της ευχέρεια, όταν κρίνεται σκόπιμη η υιοθέτηση διαφορετικής προσέγγισης. Ο Διαμεσολαβητής δεν δύναται να δεχθεί τη θέση αυτή. Η ανακοίνωση καθορίζει, όπως επιβεβαιώνεται στο προοίμιό της, «τα διοικητικά μέτρα υπέρ του καταγγέλλοντος τα οποία δεσμεύεται να λάβει [η Επιτροπή] κατά την διερεύνηση της καταγγελίας του και την εξέταση του αντίστοιχου φακέλου παράβασης». Οι διατάξεις που περιέχονται στην εν λόγω ανακοίνωση λαμβάνουν πλήρως υπόψη τη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής στον συγκεκριμένο τομέα. Εάν η Επιτροπή διατηρεί παρόλα αυτά το δικαίωμα να παρεκκλίνει από τις διατάξεις της εν λόγω οδηγίας όποτε το θεωρεί σκόπιμο, τότε η ανακοίνωση παύει να έχει νόημα. Υπενθυμίζεται στο πλαίσιο αυτό ότι η ανακοίνωση συνιστά ουσιαστικά την απάντηση της Επιτροπής σε διάφορες έρευνες που εκπόνησε ο Διαμεσολαβητής και στις παρατηρήσεις που διατύπωσε για τις διαδικασίες της Επιτροπής σε υποθέσεις επί παραβάσει.
7 Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ακόμη ότι το σημείο 9 της ανακοίνωσης προβλέπει τα ακόλουθα: «Στο τέλος της έρευνας της καταγγελίας, οι υπηρεσίες της Επιτροπής μπορούν να υποβάλουν στην κρίση του Σώματος των Επιτρόπων είτε πρόταση προειδοποιητικής επιστολής που κινεί τη διαδικασία παράβασης κατά του ενεχόμενου κράτους μέλους, είτε πρόταση θέσης στο αρχείο χωρίς να δοθεί συνέχεια. Η Επιτροπή αποφαίνεται σχετικά με αυτή την πρόταση δυνάμει της διακριτικής της ευχέρειας. (...)".
8 Ο Διαμεσολαβητής σέβεται απολύτως τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει η Επιτροπή όσον αφορά την εξέταση καταγγελιών επί παραβάσει. Εκτιμά, όμως, ότι η ανακοίνωση γενικά και τα σημεία 8 και 9 αυτής ειδικότερα καθιστούν σαφές ότι η εν λόγω διακριτική ευχέρεια πρέπει να ασκείται εντός του πλαισίου που ορίζει η ανακοίνωση. Αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή, κατά την εξέταση κάθε καταγγελίας επί παραβάσει, μπορεί να επιλέξει μεταξύ της απόφασης να εκδώσει προειδοποιητική επιστολή και της απόφασης να περατώσει την υπόθεση. Εντούτοις, όπως αναφέρεται ανωτέρω, η Επιτροπή δεν έπραξε ούτε το ένα ούτε το άλλο στην παρούσα υπόθεση. Ο Διαμεσολαβητής εκτιμά, ως εκ τούτου, ότι η μη λήψη απόφασης εκ μέρους της Επιτροπής όσον αφορά την καταγγελία επί παραβάσει του καταγγέλλοντος δεν δύναται να αιτιολογηθεί βάσει της διακριτικής της ευχέρειας.
9 Στις παρατηρήσεις του επί της εμπεριστατωμένης γνώμης της Επιτροπής, ο καταγγέλλων τόνισε ότι η καταγγελία επί παραβάσει που υπέβαλε στην Επιτροπή αφορούσε και πτυχές που δεν είχαν σχέση με τη νομολογία του Δικαστηρίου, συγκεκριμένα (i) το γεγονός ότι τα νοσοκομεία υποχρέωναν τους ιατρούς να κάνουν εφημερίες ακόμη και κατά τη διάρκεια του κανονικού τους ωραρίου και (ii) το γεγονός ότι ο πραγματικός χρόνος εργασίας δεν τεκμηριωνόταν ύστερα από πίεση των εργοδοτών. Στην παρούσα υπόθεση, ο Διαμεσολαβητής δεν έλαβε αντίγραφα όλων των επιστολών που αντάλλαξαν η Επιτροπή και ο καταγγέλλων. Φαίνεται, ωστόσο, ότι ο καταγγέλλων έθιξε το πρώτο τουλάχιστον από τα προαναφερθέντα ζητήματα στην επιστολή που έστειλε στις 7 Νοεμβρίου 2005. Το ότι η προσέγγιση της Επιτροπής στην παρούσα υπόθεση στηρίζεται στο γεγονός ότι είχε υποβληθεί πρόταση τροποποίησης της οδηγίας 2003/88 δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να θεωρηθεί επαρκής λόγος για να μην εξετάσει η Επιτροπή άλλα ζητήματα που δεν αφορούν τις προτεινόμενες αλλαγές. Ωστόσο, δεδομένου ότι ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η Επιτροπή πρέπει σε κάθε περίπτωση να εξετάσει την καταγγελία επί παραβάσει του καταγγέλλοντος, δεν κρίνει αναγκαία τη λεπτομερέστερη εξέταση των εν λόγω ζητημάτων στο σημείο αυτό.
10 Προς αποφυγή οποιασδήποτε αμφιβολίας, ο Διαμεσολαβητής κρίνει χρήσιμο να διευκρινίσει ότι η περίπτωση κακοδιοίκησης που διαπίστωσε στην παρούσα υπόθεση αφορά τη μη λήψη οριστικής θέσης εκ μέρους της Επιτροπής όσον αφορά την καταγγελία επί παραβάσει του καταγγέλλοντα. Όπως αναγνώρισε ήδη ο Διαμεσολαβητής στο σχέδιο σύστασής του, αφού η Επιτροπή ολοκλήρωνε τη διερεύνηση της καταγγελίας και έκρινε ότι υπήρχε όντως παράβαση, είχε τη διακριτική ευχέρεια να παραπέμψει ή όχι το ζήτημα στο Δικαστήριο. Εφόσον η Επιτροπή δεν είχε λάβει ακόμη καμία σχετική απόφαση, ο Διαμεσολαβητής κρίνει ότι δεν είναι απαραίτητο να ασχοληθεί με την εξέταση της εν λόγω διακριτικής ευχέρειας. Το συγκεκριμένο ζήτημα μπορεί μόνον να εξεταστεί ως το προς το εάν η Επιτροπή έχει υπερβεί καταφανώς ή όχι τα όρια της διακριτικής της ευχέρειας στο συγκεκριμένο θέμα. Εξάλλου, ο Διαμεσολαβητής δεν μπορεί να απορρίψει το ενδεχόμενο να θέλει το Κοινοβούλιο να διατυπώσει παρατηρήσεις επί του θέματος, στο πλαίσιο της άσκησης των κυριαρχικών του εξουσιών. Στο πλαίσιο αυτό, πιθανώς να ενδιαφέρει το Κοινοβούλιο το δελτίο Τύπου που εξέδωσε η Επιτροπή στις 20 Σεπτεμβρίου 2006, ως απάντηση στο σχέδιο σύστασης του Διαμεσολαβητή για την παρούσα υπόθεση.[10]
11 Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η παρούσα υπόθεση εγείρει ένα σημαντικό ζήτημα αρχής σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή χειρίζεται τις καταγγελίες που υποβάλλονται από πολίτες σχετικά με παραβιάσεις της κοινοτικής νομοθεσίας από κράτη μέλη. Το ερώτημα είναι εάν η Επιτροπή μπορεί, αντί να κινεί διαδικασία επί παραβάσει ή να απορρίπτει την καταγγελία, να μην προβαίνει σε καμία απολύτως ενέργεια. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι αυτό δεν συνάδει με τις αρχές της χρηστής διοίκησης.
Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής αναδιατυπώνει το σχέδιο σύστασής του ως σύσταση προς την Επιτροπή, ως ακολούθως:
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο έγκρισης σχετικού ψηφίσματος.
Στρασβούργο, 10 Σεπτεμβρίου 2007
Καθηγητής Νικηφόρος ΔΙΑΜΑΝΤΟΥΡΟΣ
[1] Απόφαση 94/262 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 9ης Μαρτίου 1994 σχετικά με το καθεστώς του ευρωπαϊκού διαμεσολαβητή και τους γενικούς όρους άσκησης των καθηκόντων του, ΕΕ 1994 L 113, σ. 15.
[2] ΕΕ 1993 L 307, σ. 18.
[3] ΕΕ 2003 L 299, σ. 9. Η εν λόγω οδηγία, η οποία τέθηκε σε ισχύ στις 2 Αυγούστου 2004, αντικατέστησε (και κατήργησε) την οδηγία 93/104.
[4] Το κείμενο του σχεδίου σύστασης είναι διαθέσιμο στον δικτυακό τόπο του Διαμεσολαβητή (http://www.ombudsman.europa.eu).
[5] Βλ. την ανακοίνωση της Επιτροπής για τη βελτίωση του ελέγχου της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (COM(2002) 725 τελικό της 16ης Μαΐου 2003, σ. 3).
[6] Βλ. σημείο 3.1 της εν λόγω ανακοίνωσης.
[7] Υπόθεση C-200/88 Επιτροπή κατά Ελλάδας (Συλλογή 1990, σ. I-4299), υπόθεση C-317/92 Επιτροπή κατά Γερμανίας [(Συλλογή 1994, σ. I-2039), υπόθεση C-422/92 Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1995, σ. I-1097), υπόθεση C-207/97 Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1999, σ. I-275).
[8] Υπόθεση C-207/97 Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1999, σ. I-275), παράγραφος 24.
[9] COM(2002) 141, ΕΕ 2002 C 244, σ. 5.
[10] Στο συγκεκριμένο δελτίο Τύπου περιέχονται οι ακόλουθες δηλώσεις: (...) «Καθώς όλα σχεδόν τα κράτη μέλη φαίνεται ότι παραβιάζουν τις δικαστικές αποφάσεις, ο Επίτροπος Špidla επεσήμανε στο Συμβούλιο ότι επείγει η ανάγκη εξεύρεσης ισορροπημένης λύσης στο πρόβλημα. (...) Είναι απαράδεκτο να θίγονται πολίτες από το πολιτικό αδιέξοδο. Εάν οι υπουργοί δεν μπορέσουν να καταλήξουν σε συμφωνία εντός του προσεχούς εξαμήνου, θα αναγκαστώ να παραπέμψω τα κράτη μέλη στο δικαστήριο για το συγκεκριμένο θέμα. Ευελπιστώ, εντούτοις, ότι η φινλανδική Προεδρία θα επιλύσει το ζήτημα εντός των προσεχών εβδομάδων».
