European Ombudsman
Related documents
(Изготвен в съответствие с член 3, параграф 7 от устава на Европейския омбудсман[1])
Омбудсманът счита, че настоящият случай повдига важен принципен въпрос: дали Комисията може да отлага за неопределен срок разглеждането на жалби, съдържащи твърдения за нарушения на правото на Общността от държави-членки на основанието, че не е в състояние да постигне политически консенсус за начина на действие. По мнението на омбудсмана, въпреки че Комисията разполага с оперативна самостоятелност при провеждане на процедурата за нарушение, тя е задължена да разгледа подадена жалба за нарушение в разумен срок. В настоящия случай Комисията на практика се е ограничила да заяви, че i) по нейно мнение жалбата има „подчертано чувствителен и противоречив характер в политическо отношение“ и ii) за вземане на решение за откриване на процедура за нарушение се изисква подкрепата на Колегиума на членовете на Комисията, както и че до момента Комисията не е успяла да вземе подобно решение. По мнението на омбудсмана тези съображения не освобождават Комисията от нейното задължение да разглежда по подходящ начин такива жалби. Поради това омбудсманът счита, че въпросът трябва да бъде отнесен до Европейския парламент.
Жалбоподателят е предлагал услуги за събиране на спортни залози в провинция Долна Саксония (Германия). В своята жалба до омбудсмана, подадена от неговия адвокат през януари 2005 г., жалбоподателят посочи, че германските власти са му наредили да преустанови предлагането на услуги за събиране на спортни залози, с което са го принудили да преустанови своята дейност. По мнението на жалбоподателя действията на германските власти представляват нарушение на правото на ЕС като цяло и на свободата на предоставяне на услуги в частност.
Според жалбоподателя неговият адвокат е подал жалба за нарушение срещу Германия и германските власти в представителството на Европейската комисия в Берлин на 20 февруари 2004 г. Той твърди, обаче, че впоследствие в отговор на отправено от него запитване му е било съобщено, че неговата жалба не е разгледана, нито е изпратена в Брюксел. След това адвокатът на жалбоподателя е изпратил жалбата директно до Комисията, където тя е регистрирана под номер 2004/4463.
С писмо от 30 ноември 2004 г. адвокатът на жалбоподателя е отправил запитване до Комисията за хода на разследването. Според жалбоподателя това писмо е оставено без отговор.
В своята жалба до омбудсмана жалбоподателят по същество твърди, че Комисията не е изпълнила задължението си да разгледа неговата жалба за нарушение по подходящ начин. Според него са необходими спешни действия от страна на Комисията, тъй като жалбоподателят търпи загуби поради невъзможността да осъществява своята дейност.
В своето становище Комисията направи следните обобщено предадени коментари:
Към момента на изпращане на становището (юни 2005 г.) Комисията е получила седем жалби срещу Германия, свързани с услуги по събиране на залози (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 и 2005/4017). Тези жалби се отнасят до национални ограничения относно организирането на услуги за събиране на залози, търговските комуникации, свързани с услуги за събиране на залози, и установяването.
Първата жалба от доставчик на услуги за събиране на спортни залози е регистрирана през април 2003 г. Комисията не е взела решение за откриване на процедура за нарушение, тъй като е било прието, че това ограничение следва да бъде оценено въз основа на решение на Съда на Европейските общности по свързано дело, засягащо Италия. Решението на Съда от 6 ноември 2003 г. по дело C-243/01 (Gambelli и други)[2] е дало на Комисията насоки за оценка на подобни жалби.
В светлината на практиката на Съда на ЕО Комисията е извършила оценка на правомерността и пропорционалността на редица национални забрани, засягащи услугите за събиране на спортни залози. Тя е изпратила официално известие до Дания на 30 март 2004 г. по случай, свързан с услуги за събиране на спортни залози.
На своите заседания на 13 октомври и 14 декември 2004 г., обаче, Комисията е решила да отложи вземането на решения за откриване на процедури за нарушения по случаи, отнасящи се до ограничения, сходни с атакуваните от жалбоподателя в неговата жалба за нарушение, по случаи, засягащи Германия (2003/4350), Италия (2003/4616) и Нидерландия (2002/5443). Тези жалби са оставени за допълнително проучване.
Жалбата за нарушение, подадена от жалбоподателя, е получена на 26 април 2004 г. С писмо от 27 май 2004 г. Комисията е уведомила адвоката на жалбоподателя, че жалбата е регистрирана.
С факс от 30 ноември 2004 г. жалбоподателят е поискал копие от кореспонденцията на Комисията с германските власти. До момента Комисията не е осъществила никакви контакти с германските власти във връзка с услуги за събиране на спортни залози по принцип или във връзка с конкретни случаи.
Според Комисията тя все още проучва активно специфичните аспекти на жалбата за нарушение, подадена от жалбоподателя. На 30 май 2005 г. тя е изпратила писмо до адвоката на жалбоподателя, в което е предоставила информация за хода на процедурата и е поискала от жалбоподателя да предостави копие от своето разрешително за букмейкър.
По отношение на претенцията на жалбоподателя Комисията да предприеме бързи действия, трябва да се отбележи, че Комисията не разполага с правомощия да се намеси и да преустанови съответните действия или да спре наказателни разследвания, предприети от държава-членка.
В своето Съобщение до Европейския парламент и Европейския омбудсман за отношенията с жалбоподателя във връзка с нарушения на правото на Общността (COM(2002) 141 окончателен, ОВ 2002 C 244, стр. 5) Комисията е посочила, че като общо правило тя предвижда да проучва жалбите с оглед вземане на решение за отправяне на официално известие или за приключване на случая в срок от една година от датата на регистриране на жалбата. Въпреки това Комисията е предвидила, че е възможно това правило да не може да бъде спазено. Това важи в особена степен за случаи, в които Комисията е изправена пред трудна оценка на правомерността и пропорционалността на разглеждана национална мярка въз основа на съображения, свързани с обществения ред. Такава е ситуацията в настоящия случай. Комисията е поела ангажимента при наличие на подобни обстоятелства „да уведомява жалбоподателя в писмена форма“. В настоящия случай това е направено с писмото от 30 май 2005 г.
Комисията предостави копие от своето писмо от 30 май 2005 г. В това писмо Комисията е посочила, че жалбата за нарушение е била подадена на 5 април 2004 г. и цитира писма от жалбоподателя или неговия адвокат от 15 юни 2004 г., 30 ноември 2004 г. и 18 април 2005 г. Комисията заяви, че разглежда „активно“ жалбата на жалбоподателя и други жалби, отнасящи се до услуги за събиране на спортни залози в Германия. По отношение на сроковете в писмото се посочва, че „поради специфичните процедурни срокове, приложими към проверките на Комисията по случаи на нарушения на Договора, в близко бъдеще не би могло да се очаква тя да изрази позиция“.
В своите забележки жалбоподателят посочи, че становището на Комисията съдържа фактически грешки и непълноти по отношение на датите, тъй като той е подал своята жалба в представителството на Комисията в Берлин на 20 февруари 2004 г. Според жалбоподателя тази жалба не е разгледана, нито е препратена до Комисията. Адвокатът на жалбоподателя е бил уведомен в телефонен разговор с представителството, че жалбата все още се намира в Берлин. По мнението на жалбоподателя по този начин е изгубено ценно време. Освен това той изтъкна, че не разбира как Комисията възнамерява да продължи процедурата и кога ще поиска от Германия да предостави своето становище по случая.
Жалбоподателят предостави копия на две писма, изпратени до Комисията на 5 април 2004 г. и 4 юли 2005 г. В своето писмо до Комисията от 5 април 2004 г. адвокатът на жалбоподателя е изтъкнал факта, че вече е подал жалбата в представителството на Комисията в Берлин на 20 февруари 2004 г.
На 27 юли 2005 г. омбудсманът отправи следната проектопрепоръка към Комисията в съответствие с член 3, параграф 6 от своя устав:
„Комисията следва да разгледа подадената от жалбоподателя жалба за нарушение старателно и без необосновано забавяне“.
Тази проектопрепоръка се основаваше на следните съображения:
1.1 В своята жалба до омбудсмана жалбоподателят посочи, че неговата жалба за нарушение е била изпратена от неговия адвокат до представителството на Комисията в Берлин на 20 февруари 2004 г. Той твърди, че впоследствие в отговор на негово запитване е бил уведомен, че жалбата не е разгледана, нито е изпратена в Брюксел. След това жалбоподателят е подал жалбата директно до Комисията с писмо от 5 април 2004 г.
1.2 В своето становище Комисията се въздържа да коментира твърдението на жалбоподателя, че неговата жалба за нарушение е била подадена на 20 февруари 2004 г., но първоначално не е била разгледана.
1.3 Омбудсманът отбеляза, че предполагаемото неизпълнение от страна на Комисията на задължението ѝ да разгледа по подходящ начин писмото, което жалбоподателят твърди, че е изпратил до представителството на Комисията, е ясно посочено в жалбата, която жалбоподателят е подал до него през януари 2005 г. При тези обстоятелства омбудсманът не разбира защо Комисията не е разгледала този въпрос в своето становище. За да се изясни този въпрос, е необходимо да се проведат допълнителни проверки. Подобни допълнителни проверки неизбежно биха довели до ново забавяне на разглеждането на проблема, който според жалбоподателя е неотложен. С оглед на неговите заключения относно другите аспекти на случая (вж. точка 2 по-долу), омбудсманът заключи, че е най-добре да изключи споменатия въпрос от обхвата на настоящата проверка, за да може да разгледа във възможно най-кратък срок проблема по същество. Жалбоподателят може, обаче, да отнесе споменатия въпрос до омбудсмана с отделна жалба.
2.1 Жалбоподателят твърди, че Комисията не е изпълнила задължението си да разгледа по подходящ начин неговата жалба за нарушение № 2004/4463. Той подчерта, че е отправил запитване за хода на процедурата с писмо, изпратено на 30 ноември 2004 г., на което не е получил отговор.
2.2 В своето становище Комисията посочи, че към момента на изпращане на становището (юни 2005 г.) тя е получила седем жалби срещу Германия, свързани с услуги за събиране на залози (2003/4350, 2003/5288, 2004/4054, 2004/4463, 2004/4899, 2004/4685 и 2005/4017). Комисията обясни, че тя е регистрирала първата жалба през април 2003 г. и не е взела решение за откриване на процедура за нарушение, тъй като е било прието, че това ограничение следва да бъде оценено въз основа на решение на Съда на Европейските общности по свързано дело, засягащо Италия. Според Комисията решението на Съда от 6 ноември 2003 г. по дело C-243/01 (Gambelli и други) ѝ е дало насоки за оценка на подобни жалби.
Комисията добави, че в светлината на практиката на Съда на ЕО тя е извършила оценка на правомерността и пропорционалността на редица национални забрани, засягащи услугите за събиране на спортни залози, и че е изпратила официално известие до Дания на 30 март 2004 г. по случай, свързан с услуги за събиране на спортни залози.
На своите заседания на 13 октомври и 14 декември 2004 г., обаче, Комисията е решила да отложи вземането на решения за откриване на процедури за нарушения по случаи, отнасящи се до ограничения, сходни с атакуваните от жалбоподателя в неговата жалба за нарушение, по случаи, засягащи Германия (2003/4350), Италия (2003/4616) и Нидерландия (2002/5443). Тя допълни, че тези жалби са предмет на допълнително проучване.
Комисията обясни, че с факс от 30 ноември 2004 г. жалбоподателят е поискал копие от кореспонденцията на Комисията с германските власти. Комисията подчерта, че до момента не е осъществила никакви контакти с германските власти във връзка с услуги за събиране на спортни залози по принцип или във връзка с конкретни случаи.
Според Комисията тя все още проучва активно конкретни аспекти на подадената от жалбоподателя жалба за нарушение. На 30 май 2005 г. тя е изпратила писмо до адвоката на жалбоподателя, в което е предоставила информация за хода на процедурата и е поискала от жалбоподателя да предостави копие от своето разрешително за букмейкър.
Комисията отбеляза, че в своето Съобщение до Европейския парламент и Европейския омбудсман за отношенията с жалбоподателя във връзка с нарушения на правото на Общността (COM(2002) 141 окончателен, ОВ 2002 C 244, стр. 5) тя е посочила, че като общо правило предвижда да проучва жалбите с оглед вземане на решение за отправяне на официално известие или за приключване на случая в срок до една година от датата на регистриране на жалбата. Според Комисията, обаче, това не изключва възможността извършването на проверката да отнеме повече време. Тя посочи, че това важи в особена степен за случаи, в които Комисията е изправена пред трудна оценка на правомерността и пропорционалността на разглеждана национална мярка въз основа на съображения, свързани с обществения ред. Според нея такава е ситуацията в настоящия случай. Тя посочи, че е поела ангажимента при наличие на подобни обстоятелства „да уведомява жалбоподателя в писмена форма“. Според Комисията в настоящия случай това е направено с писмото от 30 май 2005 г.
2.3 Въпрос на добра административна практика е да се отговаря на писмата на гражданите в разумен срок. В настоящия случай Комисията е отговорила на писмото на жалбоподателя от 30 ноември 2004 г. на 30 май 2005 г., т. е. шест месеца след изпращането му. Омбудсманът отбеляза, че Комисията не е предложила обяснение или извинение за това значително забавяне. Следователно неизпращането от страна на Комисията на отговор на писмото на жалбоподателя от 30 ноември 2004 г. в разумен срок е случай на лошо управление.
2.4 Омбудсманът отбеляза, че със своето съобщение от 2002 г. Комисията е поела ангажимента да разследва жалбите с оглед вземане на решение за отправяне на официално известие или за приключване на случая в срок до една година от датата на регистриране на жалбата. Изразът „като правило“ в текста на съобщението ясно показва, че това не изключва възможността извършването на проверката да отнеме повече от една година при наличие на валидни основания, особено когато разглежданата жалба е свързана с трудни или комплексни въпроси. Както Комисията правилно посочи, съобщението от 2002 г. предвижда, че в такива случаи жалбоподателят трябва да бъде уведомен в писмена форма.
Омбудсманът счита обаче, че за да бъде полезна информацията, предоставяна на жалбоподателя в такива случаи, тя трябва като минимум да съдържа обяснение на причините, поради които разглеждането на жалбата ще отнеме повече от една година.
В своето писмо до жалбоподателя от 30 май 2005 г., обаче, Комисията само е посочила, че „поради специфичните процедурни срокове, приложими към проверките на Комисията по случаи на нарушения на Договора, в близко бъдеще не би могло да се очаква тя да изрази позиция“.
По мнението на омбудсмана това „обяснение“ е явно недостатъчно, тъй като не са посочени никакви конкретни обстоятелства, които биха оправдали продължаването на проверката на Комисията след изтичането на едногодишния срок, който съгласно съобщението от 2002 г. следва да се спазва „като правило“. Следователно, отказът на Комисията да посочи достатъчни основания за невъзможността си да приключи проверката по жалбата за нарушение в едногодишен срок от регистрирането ѝ представлява случай на лошо управление.
2.5 Що се отнася до разглеждането на жалбата за нарушение, въпрос на добра административна практика е такива жалби да се разглеждат старателно и без необосновано забавяне. Омбудсманът отбеляза, че в своето становище Комисията е посочила, че все още проучва активно конкретни аспекти на жалбата за нарушение. Освен това той отбеляза, че в своето писмо до жалбоподателя от 30 май 2005 г. Комисията е посочила, че тя разглежда „интензивно“ както подадената от жалбоподателя жалба, така и други жалби, отнасящи се до услуги за събиране на спортни залози в Германия.
По мнението на омбудсмана, обаче, тези твърдения не са подкрепени с предоставената от Комисията информация.
На първо място трябва да се отбележи, че Комисията е подчертала, че решението на Съда от 6 ноември 2003 г. по делото C-243/01 (Gambelli и други) ѝ е дало насоки за оценка на жалби, сходни с подадената от жалбоподателя. Това решение, обаче е било произнесено повече от година и половина преди предоставянето на становището. Освен това трябва да се отбележи, че Комисията заяви, че подадената от жалбоподателя жалба за нарушение я е изправила пред трудна оценка на правомерността и пропорционалността на разглеждана национална мярка въз основа на съображения, свързани с обществения ред. Омбудсманът отбеляза, обаче, че в своето становище Комисията е потвърдила, че до момента не е осъществила никакви контакти с германските власти във връзка с услуги за събиране на спортни залози по принцип или във връзка с конкретни случаи. Не е ясно как Комисията би могла да оцени правомерността и пропорционалността на съответните разпоредби на германското законодателство, без като минимум да поиска от германските власти информация и обяснения относно „съображенията, свързани с обществения ред“, с които са обосновани тези разпоредби.
2.6 С оглед на горното омбудсманът изрази мнението, че Комисията не е изпълнила задължението си да разгледа по подходящ начин подадената от жалбоподателя жалба за нарушение.
След като получи проектопрепоръката и в съответствие с член 3, параграф 6 от устава на Европейския омбудсман, на 5 януари 2006 г. Комисията изпрати подробно становище.
В своето подробно становище Комисията направи следните коментари:
Жалбоподателят не е разполагал с изисквания лиценз за дейност в Германия, но е желаел да предлага своите услуги на доставчици на онлайн услуги, извършващи дейност въз основа на лиценз, издаден в друга държава-членка (като действа и предлага услуги в качеството на посредник). Между април 2003 г. и януари 2005 г. Комисията е регистрирала седем жалби (включително и подадената от жалбоподателя) срещу Германия, отнасящи се до услуги за събиране на залози. Тези жалби се отнасят до същите ограничения. Поради това Комисията е решила (на 16 март и 2 септември 2005 г.) да разгледа всички тези жалби заедно.
Комисията посочи, че жалбите, свързани с услуги за събиране на спортни залози, имат „подчертано чувствителен и противоречив характер в политическо отношение“ (въпреки наличието на съдебна практиката в тази област). Жалби срещу Германия, свързани с наложените от тази страна ограничения върху услугите за събиране на спортни залози, са обсъдени на четири вътрешни заседания, посветени на извършени нарушения (на 13 октомври 2004 г., 14 декември 2004 г., 16 март 2005 г. и 5 юли 2005 г.). До настоящия момент Комисията не е успяла да вземе необходимото решение.
Комисията потвърди и изрази съжаление във връзка с факта, че не е отговорила на писмото на жалбоподателя от 30 ноември 2004 г. Тя потвърди също така, че „обяснението“, което е предоставила в писмото си от 30 май 2005 г., е недостатъчно. Комисията би могла да се позове на факта, че разследва редица жалби срещу Германия и че тези жалби са обсъдени на три вътрешни заседания, посветени на извършени нарушения (на 13 октомври 2004 г., 14 декември 2004 г. и 16 март 2005 г.). Тя изрази съжаление, че не е успяла да вземе решение по този чувствителен в политическо отношение въпрос в срок от една година от датата на регистриране на жалбата. Комисията, обаче, изрази мнението, че скоростта на обработване на жалбата няма да се повлияе положително, ако бъде предоставена повече информация относно вътрешните обсъждания.
Въпреки това Комисията е изпратила следващо писмо до жалбоподателя, с което му е предоставила допълнителна информация относно хода на процедурата. С това писмо от 10 октомври 2005 г. Генерална дирекция „Вътрешен пазар и услуги“ на Комисията (ГД „Вътрешен пазар и услуги“) е уведомила жалбоподателя, че е взела решение да разгледа заедно редица жалби, отнасящи се до въпросите, предмет на неговата жалба, и е обяснила, че, за да бъде взето решение за откриване на процедура за нарушение срещу Германия, е необходима подкрепата на Колегиума на комисарите. Наред с това ГД „Вътрешен пазар и услуги“ е посочила, че до момента Комисията не е успяла да вземе подобно решение и че жалбите са оставени за по-нататъшно разглеждане.
Не бяха получени забележки от жалбоподателя.
Омбудсманът счита, че подробното становище на Комисията не представлява приемане на неговата проектопрепоръка. Въпреки че Комисията потвърждава, че не е изпратила отговор на писмото на жалбоподателя от 30 ноември 2004 г. в разумен срок и не е предоставила приемливо обяснение за причините, поради които разглеждането на жалбата ще отнеме повече от една година, тя не е доказала, че жалбата за нарушение ще бъде разгледана старателно и без необосновано забавяне, както препоръча омбудсманът.
Вместо това Комисията се позова на факта, че за нея жалбите, отнасящи се до услуги за събиране на спортни залози, имат подчертано чувствителен и противоречив характер в политическо отношение. Освен това Комисията обясни, че въпросът е бил обсъден на четири вътрешни заседания, посветени на извършени нарушения (на 13 октомври 2004 г., 14 декември 2004 г., 16 март 2005 г. и 5 юли 2005 г.), но до момента все още не е успяла да вземе решение. В свое писмо до жалбоподателя от 10 октомври 2005 г., което е цитирано в подробното становище, ГД „Вътрешен пазар и услуги“ обясни също, че за вземане на решение за откриване на процедура за нарушение срещу Германия е необходима подкрепата на Колегиума на комисарите и до момента Комисията не е успяла да вземе такова решение.
Омбудсманът приветства откровения отговор на Комисията, че забавеното разглеждане на подадената от жалбоподателя жалба за нарушение се дължи на факта, че Комисията изглежда не е в състояние да реши как да процедира в този случай (и в няколко други сходни случаи) поради причини от политически характер. Той счита, обаче, че този факт не представлява валидно основание за отказ от разглеждане на тази жалба за нарушение в разумен срок.
Омбудсманът е наясно с факта, че Комисията разполага с оперативна самостоятелност при провеждане на процедурата за нарушение. Трябва да се отбележи, обаче, че настоящият случай се отнася до административния етап на тази процедура. Омбудсманът счита, че за Комисията е въпрос на добра административна практика да разглежда жалбите за нарушения в разумен срок и че поради това тя не може да забавя за неопределено време своето решение по дадена жалба за нарушение. В настоящия случай се установява, че Комисията е разгледала въпроса на четири вътрешни заседания, посветени на извършени нарушения (на 13 октомври 2004 г., 14 декември 2004 г., 16 март 2005 г. и 5 юли 2005 г.), без да може да вземе решение за начина, по който да процедира. Освен това, в своето подробно становище, предоставено на 5 януари 2006 г., Комисията не посочва кога може да се очаква вземане на решение.
С оглед на горното омбудсманът отправя повторно своята проектопрепоръка като препоръка до Комисията, както следва:
Комисията следва да разгледа подадената от жалбоподателя жалба за нарушение старателно и без необосновано забавяне.
Европейският парламент може да разгледа възможността за приемане на препоръката като резолюция.
Страсбург,
P. Nikiforos DIAMANDOUROS
[1] Решение 94/262 от 9 март 1994 г. на Европейския парламент относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана, ОВ 1994 L 113, стр. 15.
[2] Дело C-243/01 Gambelli и други [2003] ECR I-13031.
