European Ombudsman
Related documents
Sehr geehrter Herr Dr. D.,
am 7. August 2004 reichten Sie eine Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten ein, welche die Entscheidung der Europäischen Kommission betraf, ihre Untersuchung zu Ihrer Vertragsverletzungsbeschwerde (Nr. 2003/4734, SG 03 A/5938/2) einzustellen.
Am 14. September 2004 leitete ich die Beschwerde an den Präsidenten der Kommission weiter. Die Kommission übermittelte ihre Stellungnahme am 17. November 2004. Diese leitete ich an Sie mit der Bitte um Anmerkungen weiter, die Sie mir am 15. Dezember 2004 übermittelten. Am 12. April 2005 übersandten Sie mir eine Reihe zusätzlicher Anmerkungen.
Am 7. Juni 2005 beschloss ich, den Europäischen Datenschutzbeauftragten um Anmerkungen zu ersuchen, und setzte Sie am selben Tag darüber in Kenntnis. Der Europäische Datenschutzbeauftragte übersandte seine Antwort am 29. Juni 2005. Ich leitete diese an Sie mit der Bitte um Anmerkungen weiter, die Sie mir am 27. Juli 2005 übermittelten.
Am 13. Dezember 2005 legte ich in Ihrem Fall einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vor und setzte Sie am selben Tag darüber in Kenntnis. Die Kommission übersandte ihre Antwort am 12. Mai 2006. Diese leitete ich Ihnen mit der Bitte um Anmerkungen weiter, die Sie mir am 29. Mai 2006 übermittelten.
Mit diesem Schreiben möchte ich Sie nun von den Ergebnissen der durchgeführten Untersuchungen in Kenntnis setzen.
Um Missverständnisse zu vermeiden, ist es wichtig, daran zu erinnern, dass der Bürgerbeauftragte durch den EG-Vertrag nur befugt ist, in Fällen möglicher Missstände bei der Tätigkeit der Organe oder Institutionen der Gemeinschaft zu ermitteln. Das Statut des Bürgerbeauftragten sieht insbesondere vor, dass Handlungen anderer Behörden oder Personen nicht Gegenstand von Beschwerden beim Bürgerbeauftragten sein können.
Die Untersuchungen des Bürgerbeauftragten hinsichtlich Ihrer Beschwerde richteten sich daher darauf zu prüfen, ob es Missstände bei der Tätigkeit der Europäischen Kommission gab.
Der Beschwerdeführer, ein deutscher Staatsangehöriger, reichte bei der Kommission eine Vertragsverletzungsbeschwerde (Nr. 2003/4734, SG 03 A/5938/2) ein. Diese Vertragsverletzungsbeschwerde betraf das Meldegesetz des Bundeslandes Hamburg ("das Meldegesetz"). Nach Ansicht des Beschwerdeführers verstößt dieses Gesetz gegen die Richtlinie 95/46 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr(1) ("die Datenschutzrichtlinie"). Dem Beschwerdeführer zufolge lässt es das Meldegesetz zu, dass personenbezogene Daten aus dem Melderegister im Besitz des Bundeslandes Hamburg an Dritte weitergegeben werden, ohne dass die betroffene Person darüber informiert wird oder die Möglichkeit hat, Widerspruch einzulegen, sogar dann, wenn diese Dritten die Daten erkennbar für Zwecke der Direktwerbung gebrauchen wollen. Nach Ansicht des Beschwerdeführers verstößt dies gegen Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie. Artikel 14 lautet wie folgt:
"Artikel 14 Widerspruchsrecht der betroffenen Person Die Mitgliedstaaten erkennen das Recht der betroffenen Person an, a) zumindest in den Fällen von Artikel 7 Buchstaben e) und f) jederzeit aus überwiegenden, schutzwürdigen, sich aus ihrer besonderen Situation ergebenden Gründen dagegen Widerspruch einlegen zu können, dass sie betreffende Daten verarbeitet werden; dies gilt nicht bei einer im einzelstaatlichen Recht vorgesehenen entgegenstehenden Bestimmung. Im Fall eines berechtigten Widerspruchs kann sich die vom für die Verarbeitung Verantwortlichen vorgenommene Verarbeitung nicht mehr auf diese Daten beziehen; b) auf Antrag kostenfrei gegen eine vom für die Verarbeitung Verantwortlichen beabsichtigte Verarbeitung sie betreffender Daten für Zwecke der Direktwerbung Widerspruch einzulegen oder vor der ersten Weitergabe personenbezogener Daten an Dritte oder vor deren erstmaliger Nutzung im Auftrag Dritter zu Zwecken der Direktwerbung informiert zu werden und ausdrücklich auf das Recht hingewiesen zu werden, kostenfrei gegen eine solche Weitergabe oder Nutzung Widerspruch einlegen zu können. Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die betroffenen Personen vom Bestehen des unter Buchstabe b Unterabsatz 1 vorgesehenen Rechts Kenntnis haben."
"Artikel 14
Widerspruchsrecht der betroffenen Person
Die Mitgliedstaaten erkennen das Recht der betroffenen Person an,
a) zumindest in den Fällen von Artikel 7 Buchstaben e) und f) jederzeit aus überwiegenden, schutzwürdigen, sich aus ihrer besonderen Situation ergebenden Gründen dagegen Widerspruch einlegen zu können, dass sie betreffende Daten verarbeitet werden; dies gilt nicht bei einer im einzelstaatlichen Recht vorgesehenen entgegenstehenden Bestimmung. Im Fall eines berechtigten Widerspruchs kann sich die vom für die Verarbeitung Verantwortlichen vorgenommene Verarbeitung nicht mehr auf diese Daten beziehen;
b) auf Antrag kostenfrei gegen eine vom für die Verarbeitung Verantwortlichen beabsichtigte Verarbeitung sie betreffender Daten für Zwecke der Direktwerbung Widerspruch einzulegen oder vor der ersten Weitergabe personenbezogener Daten an Dritte oder vor deren erstmaliger Nutzung im Auftrag Dritter zu Zwecken der Direktwerbung informiert zu werden und ausdrücklich auf das Recht hingewiesen zu werden, kostenfrei gegen eine solche Weitergabe oder Nutzung Widerspruch einlegen zu können.
Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die betroffenen Personen vom Bestehen des unter Buchstabe b Unterabsatz 1 vorgesehenen Rechts Kenntnis haben."
Zur Stützung seiner Auslegung von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) verwies der Beschwerdeführer auf eine Stellungnahme der „Artikel-29-Datenschutzgruppe" („Stellungnahme 7/2003 zur Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors und Schutz personenbezogener Daten - Interessenabwägung", angenommen am 12. Dezember 2003(2)). Die Stellungnahme war im Zusammenhang mit dem Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors(3) abgegeben worden. In der Stellungnahme erinnerte die Datenschutzgruppe an das durch Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) gewährte Widerspruchsrecht und erwähnte verschiedentlich die Frage des Direktmarketing, auch wenn sie nicht im Einzelnen darauf einging.
Darüber hinaus berief sich der Beschwerdeführer auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg (VG Hamburg - Aktenzeichen 6 VG 3795/99), das in einem Verfahren gegen das Bundesland Hamburg dem Antrag des Beschwerdeführers entsprochen hatte. Der Beschwerdeführer hatte Klage gegen die Ablehnung seines Antrags auf Einrichtung einer seine personenbezogenen Daten betreffenden Auskunftssperre im Melderegister durch das Bundesland Hamburg erhoben. Er hatte die Auskunftssperre beantragt, um Direktwerbung zu verhindern. Das Gericht befand, dass 1) Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie unmittelbar anwendbar sei; 2) dass dieser Artikel nicht angemessen in das Hamburgische Melderecht umgesetzt worden sei; und 3) dass der Artikel grundsätzlich zugunsten des Beschwerdeführers angewendet werden sollte. Das Bundesland Hamburg legte Berufung gegen diese Entscheidung ein.
Mit Schreiben vom 14. Januar bzw. 2. Februar 2004 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass ein eigenständiges Widerspruchsrecht, das sich gegen jegliche öffentliche Stelle, einschließlich einer Meldebehörde, richtet, Artikel 14 Absatz l Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie nicht zu entnehmen sei. Konkret auf die Frage der Direktwerbung eingehend, teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) nur diejenigen Stellen erfasst würden, die selbst personenbezogene Daten zu Zwecken der Direktwerbung zu nutzen beabsichtigen. Die Meldebehörde, die die betreffenden personenbezogenen Daten sammelt und verwaltet, falle nicht in diese Kategorie.
In seiner Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten trug der Beschwerdeführer zusammengefasst vor, dass die Antwort der Kommission auf seine Vertragsverletzungsbeschwerde rechtlich fehlerhaft sei. Er forderte, dass die Kommission ihre Untersuchung zu seiner Vertragsverletzungsbeschwerde wieder aufnehmen solle.
Die Beschwerde wurde der Kommission zur Stellungnahme übermittelt.
In ihrer Stellungnahme führte die Kommission aus, dass ihre Entscheidung über die Einstellung des Verfahrens auf folgenden Erwägungen beruhe:
Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie gewähre der betroffenen Person in der Tat ein Widerspruchsrecht gegen die Verwendung von personenbezogenen Daten für Zwecke der Direktwerbung. Dieses Widerspruchsrecht richte sich jedoch gegen den für die Verarbeitung Verantwortlichen und damit gegen die Stelle, die die Daten für Zwecke der Direktwerbung zu nutzen beabsichtigt.
Zwar sei der Wortlaut des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie in diesem Zusammenhang nicht ganz eindeutig, insbesondere wenn er in Verbindung mit den Artikeln 2 b) und d) der Richtlinie gelesen werde.
Jedoch sei bei der Auslegung der Richtlinie auch die Intention des Richtliniengebers zu beachten, die darauf abziele, vom Regelungsumfang des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) nur diejenigen Stellen zu erfassen, die selbst personenbezogene Daten für ihre eigenen Zwecke der Direktwerbung zu nutzen beabsichtigen.
Deutlich werde diese Intention durch Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b), der sich auf die beabsichtigte Verarbeitung für Zwecke der Direktwerbung beziehe und überdies die Aussage enthalte, dass öffentliche Stellen, die solche Daten weitergeben, gerade nicht selbst beabsichtigen, die Daten für Zwecke der Direktwerbung zu nutzen. Die Daten werden entsprechend der gesetzlichen Verpflichtung der öffentlichen Stellen zur Weitergabe solcher Daten (in diesem Fall § 34 des Hamburgischen Meldegesetzes) weitergegeben.
Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie sei von der Bundesrepublik Deutschland durch § 28 Absatz 4 des Bundesdatenschutzgesetzes umgesetzt worden, nach dem nicht-öffentlichen Stellen sowie den am Wettbewerb teilnehmenden öffentlich-rechtlichen Unternehmen - und damit den potenziell Werbetreibenden - die Nutzung personenbezogener Daten untersagt ist, wenn der Betroffene widersprochen hat.
Ein eigenständiges Widerspruchsrecht, das sich gegen jegliche öffentliche Stelle, wie eine Meldebehörde, richtet, sei weder dem Wortlaut noch der Intention des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie zu entnehmen.
Die Stellungnahme 7/2003 der Artikel-29-Datenschutzgruppe, auf die sich der Beschwerdeführer beziehe, ändere nichts an dieser rechtlichen Beurteilung. In dieser Stellungnahme werde zwar auf das Widerspruchsrecht aus Artikel 14 der Datenschutzrichtlinie hingewiesen, doch beziehe sich dies auf den Direktwerbenden selbst und nicht die öffentlichen Stelle.
Die Kommission sehe daher keine Veranlassung, von ihrer rechtlichen Analyse abzurücken.
Am Ende ihrer Stellungnahme führte die Kommission aus, dass sie bilaterale Gespräche mit den Mitgliedstaaten und nationalen Datenschutzbehörden führe, um die Umsetzung der Datenschutzrichtlinie zu erörtern. Die Kommission erklärte, dass sie erwäge, die Frage der Weitergabe von Meldedaten in diese Gespräche einzubeziehen.
Die Stellungnahme der Kommission wurde an den Beschwerdeführer weitergeleitet, der Anmerkungen dazu übermittelte.
Darin erhielt der Beschwerdeführer seine Beschwerde aufrecht.
Nach sorgfältiger Prüfung der Stellungnahme der Kommission und der Anmerkungen des Beschwerdeführers hielt es der Bürgerbeauftragte für angezeigt, den Europäischen Datenschutzbeauftragten zu Rate zu ziehen. Daher ersuchte er den Datenschutzbeauftragten am 7. Juni 2005 um Anmerkungen zur Auslegung von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie.
In seinem Antwortschreiben vom 20. Juni 2005 machte der Datenschutzbeauftragte folgende Bemerkungen:
Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Richtlinie begründe das Recht der betroffenen Person auf Widerspruch gegen die Verarbeitung sie betreffender Daten für Zwecke der Direktwerbung. Im Gegensatz zu dem in Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe a) verankerten Recht auf Widerspruch aus „überwiegenden, schutzwürdigen, sich aus ihrer besonderen Situation ergebenden Gründen", das eine weitere Beurteilung in der Frage erfordert, ob ein Widerspruch gerechtfertigt ist oder nicht, sei das Widerspruchsrecht nach Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) insofern absolut, als keine weitere Interessenabwägung benötigt werde.
Es sei jedoch anzumerken, dass Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) den Mitgliedstaaten zwei Alternativen zur Gestaltung des Rechts des Einzelnen auf Kontrolle über die Weitergabe ihn betreffender Daten bietet.
Die erste Option sei das Recht der betroffenen Person, auf Antrag kostenfrei gegen eine vom für die Verarbeitung Verantwortlichen beabsichtigte Verarbeitung sie betreffender Daten für Zwecke der Direktwerbung Widerspruch einzulegen. Die zweite Option sei das Recht, vor der ersten Weitergabe personenbezogener Daten an Dritte oder vor deren erstmaliger Nutzung im Auftrag Dritter zu Zwecken der Direktwerbung informiert zu werden und ausdrücklich auf das Recht hingewiesen zu werden, kostenfrei gegen eine solche Weitergabe oder Nutzung Widerspruch einlegen zu können.
Wenn sich ein Mitgliedstaat für die erste Alternative entscheide, müsse er die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass die betroffenen Personen vom Bestehen des durch diese Option begründeten Rechts Kenntnis haben. Dies sehe Artikel 14 Absatz 2 vor, der sich auf „Buchstabe b) Unterabsatz 1" bezieht. Diese Untergliederung der Bestimmung sei in der französischen Fassung deutlich sichtbar, der englischen und deutschen Fassung dagegen implizit zu entnehmen.
Die in Artikel 14 Absatz 1 genannten Alternativmöglichkeiten seien anscheinend nicht völlig äquivalent. Die erste Option ziele auf den für die Verarbeitung Verantwortlichen ab und setze offenbar voraus, dass dieser selbst beabsichtigt, Daten für Zwecke der Direktwerbung zu verarbeiten. Bei der zweiten Option gehe es um die Weitergabe an Dritte oder Nutzung im Auftrag Dritter für Zwecke der Direktwerbung. In der Praxis allerdings dürfte es gewisse Überschneidungen zwischen den beiden Optionen geben, und zwar insbesondere dann, wenn der für die Verarbeitung Verantwortliche Daten mit dem Ziel verarbeitet, sie Dritten für Zwecke der Direktwerbung zur Verfügung zu stellen.
Unabhängig von der jeweiligen Konstellation sei wohl klar, dass Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) nur dann anwendbar ist, wenn personenbezogene Daten „für Zwecke der Direktwerbung" verarbeitet werden sollen. Mit anderen Worten: Er begründe kein generelles Recht auf Widerspruch gegen eine Weitergabe an Dritte, wenn lediglich die Möglichkeit einer Verarbeitung der personenbezogenen Daten für Zwecke der Direktwerbung besteht, was bei öffentlich zugänglichen Informationen des öffentlichen Sektors der Normalfall sein dürfte.
Auch wenn die Stellungnahme der Kommission den vorstehend erörterten Geltungsbereich von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) offenbar nicht umfassend würdige, würde eine weitergehende Analyse in dieser Richtung höchstwahrscheinlich keine anderen Schlussfolgerungen ergeben.
Am 27. Juli 2005 übermittelte der Beschwerdeführer seine Anmerkungen. Er erhielt seinen Standpunkt im Wesentlichen aufrecht und erklärte, dass im Falle einer Bestätigung der Auslegung des Europäischen Datenschutzbeauftragten das Europäische Parlament mit einer Untersuchung zu dieser Frage befasst werden sollte. Die Stellungnahme des Datenschutzbeauftragten sei zurückhaltend oder sogar unsicher formuliert, und der Datenschutzbeauftragte erkenne offenbar eine Diskrepanz zwischen der Richtlinie und der Praxis(4).
Nach sorgfältiger Prüfung der Stellungnahmen und Anmerkungen war der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass die Kommission die Beschwerde des Beschwerdeführers angemessen behandelt hatte. In Übereinstimmung mit Artikel 3 Absatz 5 des Statuts(5) schrieb der Bürgerbeauftragte daher an den Präsidenten der Kommission, um eine einvernehmliche Lösung auf der Grundlage der folgenden Analyse der zwischen dem Beschwerdeführer und der Kommission strittigen Fragen vorzuschlagen:
1.1 Der Beschwerdeführer, ein deutscher Staatsangehöriger, reichte bei der Kommission eine Vertragsverletzungsbeschwerde (Nr. 2003/4734, SG 03 A/5938/2) ein. Diese Vertragsverletzungsbeschwerde betraf das Meldegesetz des Bundeslandes Hamburg ("das Meldegesetz"). Nach Ansicht des Beschwerdeführers verstößt dieses Gesetz gegen die Richtlinie 95/46 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr(6) ("die Datenschutzrichtlinie"). Dem Beschwerdeführer zufolge lässt es das Meldegesetz zu, dass personenbezogene Daten aus dem Melderegister im Besitz des Bundeslandes Hamburg an Dritte weitergegeben werden, ohne dass die betroffene Person darüber informiert wird oder die Möglichkeit hat, Widerspruch einzulegen, sogar dann, wenn diese Dritten die Daten erkennbar für Zwecke der Direktwerbung verkaufen wollen. Nach Ansicht des Beschwerdeführers verstößt dies gegen Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie. Mit Schreiben vom 14. Januar bzw. 2. Februar 2004 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass ein eigenständiges Widerspruchsrecht, das sich gegen jegliche öffentliche Stelle, einschließlich einer Meldebehörde, richtet, Artikel 14 Absatz l Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie nicht zu entnehmen sei. Konkret auf die Frage der Direktwerbung eingehend, teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) nur diejenigen Stellen erfasst würden, die selbst personenbezogene Daten zu Zwecken der Direktwerbung zu nutzen beabsichtigen. Die Meldebehörde, die die betreffenden personenbezogenen Daten sammelt und verwaltet, falle nicht in diese Kategorie.
In seiner Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten trug der Beschwerdeführer vor, dass die Antwort der Kommission auf seine Vertragsverletzungsbeschwerde rechtlich fehlerhaft sei. Er forderte, dass die Kommission ihre Untersuchung zu seiner Vertragsverletzungsbeschwerde wieder aufnehmen solle.
1.2 In ihrer Stellungnahme blieb die Kommission bei dem Standpunkt, den sie dem Beschwerdeführer bereits mitgeteilt hatte. Sie erklärte, dass der Wortlaut des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie in diesem Zusammenhang nicht ganz eindeutig sei, insbesondere wenn er in Verbindung mit Artikel 2 Buchstaben b) und d) der Richtlinie gelesen werde. Jedoch sei bei der Auslegung der Richtlinie auch die Intention des Richtliniengebers zu beachten, die darauf abziele, vom Regelungsumfang des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) nur diejenigen Stellen zu erfassen, die selbst personenbezogene Daten für ihre eigenen Zwecke der Direktwerbung zu nutzen beabsichtigen. Deutlich werde diese Intention durch Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b), der sich auf die „beabsichtigte Verarbeitung für Zwecke der Direktwerbung" beziehe. (Öffentliche Stellen, die solche Daten weitergeben, beabsichtigen nicht selbst, die Daten für Zwecke der Direktwerbung zu nutzen. Sie leiten die personenbezogenen Daten entsprechend der ihnen durch das Gesetz - in diesem Fall § 34 des Hamburgischen Meldegesetzes - auferlegten Verpflichtungen weiter.) Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie sei von der Bundesrepublik Deutschland durch § 28 Absatz 4 des Bundesdatenschutzgesetzes umgesetzt worden, wonach nicht-öffentlichen Stellen sowie den am Wettbewerb teilnehmenden öffentlich-rechtlichen Unternehmen - und damit den potenziell Werbetreibenden - die Nutzung personenbezogener Daten untersagt ist, wenn der Betroffene widersprochen hat. Ein eigenständiges Widerspruchsrecht gegen die Nutzung personenbezogener Daten durch öffentliche Stellen, wie eine Meldebehörde, sei weder dem Wortlaut noch der Intention des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie zu entnehmen.
1.3 In seinen Anmerkungen zur Stellungnahme der Kommission erhielt der Beschwerdeführer seinen Vorwurf und seine Forderung aufrecht.
1.4 Nach sorgfältiger Prüfung der Stellungnahme der Kommission und der Anmerkungen des Beschwerdeführers hielt es der Bürgerbeauftragte für angezeigt, den Europäischen Datenschutzbeauftragten zu Rate zu ziehen. Daher ersuchte er den Datenschutzbeauftragten am 7. Juni 2005 um Anmerkungen zur Auslegung von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie. In seiner Stellungnahme machte der Datenschutzbeauftragte folgende Ausführungen:
Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Richtlinie sehe zwei Alternativen zur Gestaltung des Rechts des Einzelnen auf Kontrolle über die Weitergabe ihn betreffender Daten vor, zwischen denen sich die Mitgliedstaaten entscheiden könnten. Die erste Option betreffe das Recht der betroffenen Person, auf Antrag kostenfrei gegen eine vom für die Verarbeitung Verantwortlichen beabsichtigte Verarbeitung sie betreffender Daten für Zwecke der Direktwerbung Widerspruch einzulegen. Die zweite Option gewähre das Recht, vor der ersten Weitergabe personenbezogener Daten an Dritte oder vor deren erstmaliger Nutzung im Auftrag Dritter zu Zwecken der Direktwerbung informiert zu werden und ausdrücklich auf das Recht hingewiesen zu werden, kostenfrei gegen eine solche Weitergabe oder Nutzung Widerspruch einlegen zu können. Wenn sich ein Mitgliedstaat für die erste Alternative entscheide, müsse er die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass die betroffenen Personen vom Bestehen des durch diese Option begründeten Rechts Kenntnis haben. Dies sehe Artikel 14 Absatz 2, der sich auf „Buchstabe b) Unterabsatz 1" bezieht, vor. Diese Untergliederung der Bestimmung sei in der französischen Fassung deutlich sichtbar, der englischen und deutschen Fassung dagegen implizit zu entnehmen. Die in Artikel 14 Absatz 1 genannten Alternativmöglichkeiten seien anscheinend nicht völlig äquivalent. Die erste Option ziele auf den für die Verarbeitung Verantwortlichen ab und setze offenbar voraus, dass dieser selbst "beabsichtigt", Daten für Zwecke der Direktwerbung zu verarbeiten. Bei der zweiten Option gehe es um die Weitergabe an Dritte oder Nutzung im Auftrag Dritter für Zwecke der Direktwerbung. In der Praxis allerdings dürfte es gewisse Überschneidungen zwischen den beiden Optionen geben, und zwar insbesondere dann, wenn der für die Verarbeitung Verantwortliche Daten mit dem Ziel verarbeitet, sie Dritten für Zwecke der Direktwerbung zur Verfügung zu stellen. Unabhängig von der jeweiligen Konstellation sei wohl klar, dass Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b nur dann anwendbar ist, wenn personenbezogene Daten „für Zwecke der Direktwerbung" verarbeitet werden sollen. Mit anderen Worten: Er begründe kein allgemeines Recht auf Widerspruch gegen eine Weitergabe an Dritte, wenn lediglich die Möglichkeit einer Verarbeitung der personenbezogenen Daten für Zwecke der Direktwerbung besteht, was bei öffentlich zugänglichen Informationen des öffentlichen Sektors der Normalfall sein dürfte.
1.5 In ihrer Stellungnahme erklärte die Kommission im Wesentlichen, dass Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b ihrer Meinung nach nur für solche Stellen gelte, die selbst beabsichtigen, personenbezogene Daten für ihre eigenen Zwecke der Direktwerbung zu nutzen. Überdies ist die Kommission offenbar der Ansicht, dass es sich bei solchen Stellen nur um nicht-öffentliche Stellen sowie am Wettbewerb teilnehmende öffentlich-rechtliche Unternehmen(7) handeln kann. Der Europäische Datenschutzbeauftragte führte in seiner Stellungnahme aus, dass Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b auch für den Fall gelten könne, dass der für die Verarbeitung Verantwortliche Daten mit dem Ziel verarbeitet, sie Dritten für Zwecke der Direktwerbung zur Verfügung zu stellen. Dennoch zog er das Fazit, dass Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b kein generelles Recht auf Widerspruch gegen eine Weitergabe an Dritte begründe, wenn lediglich die Möglichkeit einer Verarbeitung der personenbezogenen Daten für Zwecke der Direktwerbung besteht, was bei öffentlich zugänglichen Informationen des öffentlichen Sektors der Normalfall sein dürfte.
1.6 Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass nach Artikel 2 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie „Verarbeitung" personenbezogener Daten „jeden Vorgang oder jede Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten [...]"(8) bezeichnet. Nach Artikel 2 Buchstabe d) der Richtlinie ist „'für die Verarbeitung Verantwortlicher' die natürliche oder juristische Person, Behörde, Einrichtung oder jede andere Stelle, die allein oder gemeinsam mit anderen über die Zwecke und Mittel der Verarbeitung von personenbezogenen Daten entscheidet". Eine engere Auslegung von „Verarbeitung" und „für die Verarbeitung Verantwortlicher" im Sinne des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Richtlinie sei nicht möglich. Die Auffassung der Kommission, dass Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b nur auf Stellen anwendbar sei, die selbst beabsichtigen, personenbezogene Daten für ihre eigenen Zwecke der Direktwerbung zu verarbeiten, lasse jedoch auf eine engere Auslegung des Begriffes „Verarbeitung" schließen, da die Kommission unter anderem solche Verarbeitungstätigkeiten wie die „Weitergabe durch Übermittlung, Verbreitung oder jede andere Form der Bereitstellung" (Artikel 2 Buchstabe b)) ausklammert. Überdies würden durch die Auslegung der Kommission offenbar auch öffentliche Behörden und Stellen, die keine am Wettbewerb teilnehmenden öffentlich-rechtlichen Unternehmen sind, vom Geltungsbereich des Begriffes „für die Verarbeitung Verantwortlicher" in Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b ausgenommen (vgl. Ausführungen unter Ziffer 1.5), obwohl in Artikel 2 Buchstabe d) der Richtlinie ausdrücklich von „Behörden" die Rede sei und obwohl im Wortlaut von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b keine solche Unterscheidung getroffen werde.
1.7 In ihrer Stellungnahme führte die Kommission aus, dass ihre vorstehend erörterte Auslegung die „Intention des Richtliniengebers" widerspiegele. Allerdings legte sie dazu keine konkreten Informationen vor.
1.8 In Anbetracht des Vorstehenden hatte die Kommission nach Ansicht des Bürgerbeauftragten keine tragfähigen und überzeugenden Argumente zugunsten ihrer Auslegung von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b vorgebracht, die sie veranlasste, diese Bestimmung in der vom Beschwerdeführer geschilderten Situation für nicht anwendbar zu erachten, und die für ihre Antwort ausschlaggebend war. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass hier ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegen könnte, und unterbreitete daher den nachstehenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung.
Der Bürgerbeauftragte schlug der Kommission vor, in Erwägung zu ziehen, ihre Antwort an den Beschwerdeführer nochmals zu überprüfen und ihre Untersuchung zu den in der Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers angesprochenen Fragen wieder aufzunehmen.
Die Europäische Kommission hatte beschlossen, eine erneute Rechtsanalyse des Sachverhalts und der eigenen Auslegung von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie im Lichte der jüngsten Argumente des Beschwerdeführers und denen des Bürgerbeauftragten vorzunehmen.
Das in Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Richtlinie verankerte Widerspruchsrecht gegen die Verwendung personenbezogener Daten für Zwecke der Direktwerbung sei ein ergänzendes subjektives Recht der betroffenen Person, das keinen Einschränkungen oder zusätzlichen Bedingungen unterliege. Dieses Recht richte sich gegen den für die Verarbeitung Verantwortlichen, sei es im öffentlichen oder privaten Sektor, da die Bestimmungen der Datenschutzrichtlinie für beide gälten. Die Kommission habe in keiner Weise den Anwendungsbereich auf nicht-öffentliche Stellen oder öffentlich-rechtliche Wettbewerbsunternehmen im Sinne des § 28 Absatz 4 des Bundesdatenschutzgesetzes eingeschränkt.
Deshalb müssten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) in erster Linie für die für die Verarbeitung Verantwortlichen gilt, die selbst beabsichtigen, personenbezogene Daten für ihre eigenen Zwecke der Direktwerbung zu nutzen. Diese Auslegung werde durch die deutsche Sprachfassung des Wortlauts gestützt (DE: „gegen eine vom für die Verarbeitung Verantwortlichen beabsichtigte Verarbeitung").
Wie die Kommission bereits in ihrer Antwort vom 17. November 2004 festgestellt hatte, sei der Wortlaut des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie in dieser Hinsicht nicht ganz eindeutig, insbesondere wenn er in Verbindung mit Artikel 2 Buchstabe b) (Definition von „Verarbeitung") und Buchstabe d) (Definition von „für die Verarbeitung Verantwortlicher") gelesen werde. Die Kommission habe die englische und die französische Sprachfassung (EN "which the controller anticipates"; FR: "au traitement des données à caractère personnel la concernant envisagé par le responsable du traitement") überprüft und komme zu dem Schluss, dass diese Sprachfassungen ebenfalls so interpretiert werden könnten, dass der Wortlaut nicht nur auf die Absicht des für die Verarbeitung Verantwortlichen, sondern auch auf die spezifische Kenntnis einer Verarbeitungsmaßnahme für Zwecke der Direktwerbung abzielt. Dabei könnten sich die Zwecke auf die des für die Verarbeitung Verantwortlichen oder auf die eines Dritten beziehen.
Die Rechtslandschaft in der Europäischen Gemeinschaft und in Deutschland sei uneinheitlich:
a) Der strukturierte Dialog, den das Datenschutzreferat der Generaldirektion Justiz, Freiheit und Sicherheit mit den Mitgliedstaaten über die Umsetzung der Richtlinie geführt hat, habe gezeigt, dass die meisten Mitgliedstaaten Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie weit auslegen und ein generelles Widerspruchsrecht gegen jegliche Verarbeitungsmaßnahme für Zwecke der Direktwerbung einräumen. Daher beabsichtige die Kommission, diese kürzlich gesammelten Informationen zu nutzen und die Frage einer etwas weiteren Auslegung des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie mit den Mitgliedstaaten erörtern. Im Ergebnis werde dies zu einer Verbesserung der nationalen Rechtsvorschriften aufgrund einer angemessenen Umsetzung des generellen Widerspruchsrecht gegen jegliche Verarbeitungsmaßnahme für Zwecke der Direktwerbung führen und damit für die Bürger in den Mitgliedstaaten von Nutzen sein.
b) Einige deutsche Bundesländer garantierten bereits ein Widerspruchsrecht gegen die Weitergabe von Daten für Zwecke der Direktwerbung in den Fällen, in denen Adressenverlage (Privatunternehmen) personenbezogene Daten von Meldebehörden anfordern. Zwischenzeitlich sei aufgrund der jüngsten Änderung des deutschen Melderechtsrahmengesetzes (MRRG) ein generelles Recht der betroffenen Person, der Auskunftserteilung an Dritte über das Internet zu widersprechen, in das Hamburgischen Meldegesetz aufgenommen worden.
Die Kommission erkenne an, dass eine etwas weitere Auslegung des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie erforderlich sein könnte, und beabsichtige, die Frage einer weiteren Auslegung mit den Mitgliedstaaten zu erörtern. In diesem Zusammenhang werde die Kommission auch den besonderen Fall des Hamburgischen Meldegesetzes zur Sprache bringen. Der Beschwerdeführer werde entsprechend unterrichtet werden.
Der Beschwerdeführer begrüßte die Antwort der Kommission auf den Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung, den er für erfolgreich hält. Er dankte dem Bürgerbeauftragten für seine Bearbeitung des Falles.
1.1 Der Beschwerdeführer, ein deutscher Staatsangehöriger, reichte bei der Kommission eine Vertragsverletzungsbeschwerde ein. Diese Vertragsverletzungsbeschwerde betraf das Meldegesetz des Bundeslandes Hamburg ("das Meldegesetz"). Nach Ansicht des Beschwerdeführers verstößt dieses Gesetz gegen die Richtlinie 95/46 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr(9) ("die Datenschutzrichtlinie").
Dem Beschwerdeführer zufolge lässt es das Meldegesetz zu, dass personenbezogene Daten aus dem Melderegister an Dritte weitergegeben werden, ohne dass die betroffene Person darüber informiert wird oder die Möglichkeit hat, Widerspruch einzulegen, sogar dann, wenn diese Dritten die Daten erkennbar für Zwecke der Direktwerbung verkaufen wollen. Nach Ansicht des Beschwerdeführers verstößt dies gegen Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie(10).
Mit Schreiben vom 14. Januar bzw. 2. Februar 2004 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass ein eigenständiges Widerspruchsrecht, das sich gegen jegliche öffentliche Stelle, einschließlich einer Meldebehörde, richtet, Artikel 14 Absatz l Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie nicht zu entnehmen sei.
Konkret auf die Frage der Direktwerbung eingehend, erklärte die Kommission, dass von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b) nur diejenigen Stellen erfasst würden, die selbst personenbezogene Daten zum Zwecke der Direktwerbung zu nutzen beabsichtigen. Die Meldebehörde, die die betreffenden personenbezogenen Daten sammelt und verwaltet, falle nicht in diese Kategorie.
1.3 In seinen Anmerkungen zur Stellungnahme der Kommission erhielt der Beschwerdeführer seinen Vorwurf und seine Forderung aufrecht. Am 7. Juni 2005 bat der Bürgerbeauftragte den Europäischen Datenschutzbeauftragten um eine Stellungnahme in dieser Frage, die dem Bürgerbeauftragten am 29. Juni 2005 übersandt wurde.
1.4 Am 13. Dezember 2005 machte der Bürgerbeauftragte einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung. In seinem Schreiben an die Kommission wies der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass nach Artikel 2 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie „Verarbeitung" personenbezogener Daten „jeden Vorgang oder jede Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten [...](11) " bezeichnet. Nach Artikel 2 Buchstabe d) der Richtlinie ist „'für die Verarbeitung Verantwortlicher' die natürliche oder juristische Person, Behörde, Einrichtung oder jede andere Stelle, die allein oder gemeinsam mit anderen über die Zwecke und Mittel der Verarbeitung von personenbezogenen Daten entscheidet". Eine engere Auslegung von „Verarbeitung" und „für die Verarbeitung Verantwortlicher" im Sinne des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Richtlinie sei nicht möglich.
Die Auffassung der Kommission, dass Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b nur auf Stellen anwendbar ist, die selbst beabsichtigen, personenbezogene Daten für ihre eigenen Zwecke der Direktwerbung zu verarbeiten, lasse jedoch auf eine engere Auslegung des Begriffes „Verarbeitung" schließen, da die Kommission unter anderem solche Verarbeitungstätigkeiten wie die „Weitergabe durch Übermittlung, Verbreitung oder jede andere Form der Bereitstellung" (Artikel 2 Buchstabe b)) ausklammert. Überdies würden durch die Auslegung der Kommission offenbar auch öffentliche Behörden und Stellen, die keine am Wettbewerb teilnehmenden öffentlich-rechtlichen Unternehmen sind, vom Geltungsbereich des Begriffes „für die Verarbeitung Verantwortlicher" in Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b ausgenommen (vgl. Ausführungen unter Ziffer 1.5), obwohl in Artikel 2 Buchstabe d) der Richtlinie ausdrücklich von „Behörden" die Rede sei und obwohl im Wortlaut von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b keine solche Unterscheidung getroffen werde.
1.5 In Anbetracht des Vorstehenden kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Kommission keine tragfähigen und überzeugenden Argumente zugunsten ihrer Auslegung von Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b vorgebracht habe, die sie veranlasste, diese Bestimmung in der vom Beschwerdeführer geschilderten Situation für nicht anwendbar zu erachten, und die für ihre Antwort ausschlaggebend war.
Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass hier ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegen könnte, und unterbreitete daher einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung, dem zufolge die Kommission ihre Antwort an den Beschwerdeträger erneut überprüfen und erwägen sollte, ihre Untersuchung zu den in der Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers aufgeworfenen Fragen wieder aufzunehmen.
1.6 In ihrer Antwort auf den Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung legte die Kommission eine erneute Rechtsanalyse vor, die sie im Lichte der in dem Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung enthaltenen Argumente vorgenommen hatte. Die Kommission erläuterte unter anderem, dass sie die englische und die französische Sprachfassung des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Richtlinie (EN "which the controller anticipates"; FR "au traitement des données à caractère personnel la concernant envisagé par le responsable du traitement") überprüft habe und zu dem Schluss gekommen sei, dass diese Sprachfassungen ebenfalls so interpretiert werden könnten, dass der Wortlaut nicht nur auf die Absicht des für die Verarbeitung Verantwortlichen, sondern auch auf die spezifische Kenntnis einer Verarbeitungsmaßnahme für die Zwecke der Direktwerbung abzielt. Diese Zwecke könnten die des für die Verarbeitung Verantwortlichen oder die eines Dritten sein.
Die Kommission erkannte damit an, dass eine weitere Auslegung des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie erforderlich sein könnte. Daher werde sie die Frage einer weiteren Auslegung des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie mit den Mitgliedstaaten erörtern. Dabei werde sie auch den besonderen Fall des Hamburgischen Meldegesetzes zur Sprache bringen. Der Beschwerdeführer werde entsprechend unterrichtet.
1.7 In seinen Anmerkungen begrüßte der Beschwerdeführer die Antwort der Kommission auf den Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung, den er für erfolgreich hält, und dankte dem Bürgerbeauftragten für seine Bearbeitung des Falles.
Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die betroffenen Personen vom Bestehen des unter Buchstabe b Unterabsatz 1 vorgesehenen Rechts Kenntnis haben.
Aufgrund der Initiative des Bürgerbeauftragten scheint es, als sei eine einvernehmliche Lösung erreicht worden. Der Bürgerbeauftragte schließt den Fall daher ab.
Der Präsident der Europäischen Kommission wird ebenfalls von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt werden.
Eine Kopie der Entscheidung des Bürgerbeauftragten wird ferner dem Europäischen Datenschutzbeauftragten zur Kenntnisnahme übermittelt.
Mit freundlichen Grüßen
Professor Dr. P. Nikiforos DIAMANDOUROS
(1) Amtsblatt L 281 vom 23.11.1995, S. 31.
(2) http://europa.eu.int/comm/internal_market/privacy/workingroup/wp2005/wpdocs05_en.htm
(3) Der Vorschlag mündete in Richtlinie 2003/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors, Amtsblatt L 345 vom 31.12.2003, S. 90.
(4) Der Beschwerdeführer bezog sich auf folgenden Teil der Stellungnahme des Datenschutzbeauftragten:
"Die in Artikel 14 Absatz 1 genannten Alternativmöglichkeiten seien anscheinend nicht völlig äquivalent. Die erste Option ziele auf den für die Verarbeitung Verantwortlichen ab und setze offenbar voraus, dass dieser beabsichtigt, Daten für Zwecke der Direktwerbung zu verarbeiten. Bei der zweiten Option gehe es um die Weitergabe an Dritte oder Nutzung im Auftrag Dritter für Zwecke der Direktwerbung."
(5) Beschluss 94/262 des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten, Amtsblatt L 113 vom 4.5.1994, S. 15.
(6) Amtsblatt L 281 vom 23.11.1995, S. 31.
(7) Die Kommission erklärte in ihrer Stellungnahme: „Artikel 14(1)(b) der Datenschutzrichtlinie ist von der Bundesrepublik Deutschland durch § 28 Absatz 4 des Bundesdatenschutzgesetzes umgesetzt worden, wonach nicht-öffentlichen Stellen sowie den am Wettbewerb teilnehmenden öffentlich-rechtlichen Unternehmen - und damit den potenziell Werbetreibenden - die Nutzung personenbezogener Daten untersagt ist, wenn der Betroffene widersprochen hat." Ferner hieß es darin: „Ein eigenständiges Widerspruchsrecht, das sich gegen jegliche öffentliche Stelle, wie eine Meldebehörde, richtet, sei weder dem Wortlaut noch der Intention des Artikels 14(1)(6) der Datenschutzrichtlinie zu entnehmen."
(8) Nach Artikel 2 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie bezeichnet „'Verarbeitung personenbezogener Daten' jeden mit oder ohne Hilfe automatisierter Verfahren ausgeführten Vorgang oder jede Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten wie das Erheben, das Speichern, die Organisation, die Aufbewahrung, die Anpassung oder Veränderung, das Auslesen, das Abfragen, die Benutzung, die Weitergabe durch Übermittlung, Verbreitung oder jede andere Form der Bereitstellung, die Kombination oder die Verknüpfung sowie das Sperren, Löschen oder Vernichten".
(9) Amtsblatt L 281 vom 23.11.1995, S. 31.
(10) Widerspruchsrecht der betroffenen Person
(11) Nach Artikel 2 Buchstabe b) der Datenschutzrichtlinie bezeichnet „'Verarbeitung personenbezogener Daten' jeden mit oder ohne Hilfe automatisierter Verfahren ausgeführten Vorgang oder jede Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten wie das Erheben, das Speichern, die Organisation, die Aufbewahrung, die Anpassung oder Veränderung, das Auslesen, das Abfragen, die Benutzung, die Weitergabe durch Übermittlung, Verbreitung oder jede andere Form der Bereitstellung, die Kombination oder die Verknüpfung sowie das Sperren, Löschen oder Vernichten".
