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Zusammenfassungen geschlossener Fälle

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Folgemaßnahmen der Institutionen zu kritischen Anmerkungen und weiteren Anmerkungen

1. Einleitung

Der Europäische Bürgerbeauftragte dient dem allgemeinen öffentlichen Interesse, indem er zur Verbesserung der Verwaltungs- und Dienstleistungsqualität der EU-Institutionen[1] gegenüber den Bürgern beiträgt. Gleichzeitig stellt der Bürgerbeauftragte für die Bürger der Union und die in der Union ansässigen Personen einen alternativen Rechtsbehelf zum Schutz ihrer Interessen dar. Dieser Rechtsbehelf bildet eine Ergänzung zum Schutz durch die EU-Gerichte und hat nicht zwingend dieselben Ziele wie Gerichtsverfahren.

Die Befugnis, rechtsverbindliche Urteile zu fällen und verbindliche Auslegungen der Gesetzgebung vorzunehmen, liegt ausschließlich bei den Gerichten. Der Bürgerbeauftragte kann Vorschläge und Empfehlungen aussprechen und – als letztes Mittel – die politische Aufmerksamkeit auf einen Fall lenken, indem er dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht vorlegt. Der Einfluss des Bürgerbeauftragten ist also von seiner moralischen Autorität abhängig und daher muss seine Tätigkeit nachweislich von Gerechtigkeit, Unvoreingenommenheit und Gründlichkeit geprägt sein.

Die Entscheidungen des Bürgerbeauftragten zum Abschluss der Fälle beinhalten konstruktive Kritik und Anregungen für die betroffene Institution in Form kritischer Anmerkungen und/oder weiterer Bemerkungen. Eine kritische Anmerkung setzt die Feststellung eines Missstandes in der Verwaltungstätigkeit voraus, während eine weitere Bemerkung ohne eine solche Feststellung gemacht wird. Der Bürgerbeauftragte veröffentlicht jährlich eine Studie darüber, in welchem Maße die EU-Institutionen kritische Anmerkungen und weitere Bemerkungen geprüft, Lehren daraus gezogen und systemische Veränderungen vorgenommen haben, welche die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass Missstände in der Verwaltungstätigkeit künftig vermieden werden.

2. Der Zweck von kritischen Anmerkungen und weiteren Bemerkungen

Vor diesem Hintergrund erfüllen weitere Bemerkungen einen einzigen Zweck: Sie dienen dem öffentlichen Interesse, indem sie die betreffende Institution dabei unterstützen, die zukünftige Qualität ihrer Verwaltung zu verbessern. Eine weitere Bemerkung setzt keine Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit voraus. Sie sollte daher nicht als implizite Kritik an der Institution verstanden werden, an die sie gerichtet ist, sondern als Empfehlung für die Verbesserung einer bestimmten Vorgehensweise, um die Qualität der für die Bürger erbrachten Dienstleistungen zu erhöhen.

Eine kritische Anmerkung hingegen dient in der Regel mehr als nur einem einzigen Zweck. Wie eine weitere Bemerkung besitzt auch eine kritische Anmerkung immer eine erzieherische Dimension: Sie informiert die Institution darüber, wo sie Fehler gemacht hat, damit ähnliche Missstände in der Verwaltungstätigkeit künftig vermieden werden können. Um das erzieherische Potenzial voll auszuschöpfen, ermittelt eine kritische Anmerkung die Regel oder den Grundsatz, die oder der verletzt wurde, und erläutert – sofern dies nicht offensichtlich ist –, wie die Institution unter den besonderen Umständen des betreffenden Falls hätte vorgehen sollen. Eine kritische Anmerkung erklärt und rechtfertigt außerdem die Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit durch den Bürgerbeauftragten und verfolgt so das Ziel, das Vertrauen der Bürger und Institutionen in die Gerechtigkeit und Gründlichkeit seiner Arbeit zu stärken. Darüber hinaus festigen kritische Anmerkungen das öffentliche Vertrauen in die Unvoreingenommenheit des Bürgerbeauftragten, indem sie die Bereitschaft des Bürgerbeauftragten zeigen, die Institutionen öffentlich zu rügen.

Eine kritische Anmerkung bringt jedoch keine Wiedergutmachung für den Beschwerdeführer mit sich. Nicht alle Beschwerdeführer machen eine Wiedergutmachung geltend und nicht alle Forderungen nach Wiedergutmachung sind gerechtfertigt. Wenn jedoch eine Wiedergutmachung angemessen gewesen wäre, stellt der Abschluss eines Falls mit einer kritischen Anmerkung in dreifacher Hinsicht einen Misserfolg dar. Der Beschwerdeführer wurde nicht zufriedengestellt, die betreffende Institution konnte den Missstand in der Verwaltungstätigkeit nicht beheben und der Bürgerbeauftragte konnte die Institution nicht dazu bewegen, ihren Standpunkt zu ändern.[2]

Ist eine Wiedergutmachung angemessen, sollte die betreffende Institution auf die Beschwerde hin den Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorzugsweise von sich aus anerkennen und eine angemessene Wiedergutmachung anstreben. In einigen Fällen kann diese in einer einfachen Entschuldigung bestehen.

Durch eine solche Reaktion bezeugt die Institution ihr Bemühen, die Beziehungen zu den Bürgern zu verbessern. Sie zeigt auch, dass sich die Institution ihres Fehlers bewusst ist und daher künftig ähnliche Missstände in der Verwaltungstätigkeit vermeiden kann. Unter solchen Umständen muss der Bürgerbeauftragte keine kritische Anmerkung verfassen. Liegt jedoch der Verdacht nahe, dass der Einzelfall von einem tiefer liegenden systemischen Problem herrührt, kann der Bürgerbeauftragte eine Initiativuntersuchung einleiten, auch wenn der Einzelfall zur Zufriedenheit des Beschwerdeführers abgeschlossen wurde.

3. Kritische Anmerkungen in Fällen, in denen eine einvernehmliche Lösung oder ein Empfehlungsentwurf unangemessen ist

Aus den vorgenannten Erläuterungen ist ersichtlich, dass viele kritische Anmerkungen für verpasste Chancen stehen. Die beste Lösung wäre eine Anerkennung des Vorliegens eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit sowie das Angebot einer angemessenen Wiedergutmachung – in einigen Fällen eine einfache Entschuldigung – durch die betreffende Institution gewesen. Hätte sich die Institution entsprechend verhalten, wäre keine kritische Anmerkung notwendig gewesen.

Nicht immer ist jedoch der Beschwerdeführer im Recht, und die betreffende Institution darf ihre Haltung durchaus verteidigen. In rund der Hälfte der Fälle, die nicht in einer frühen Phase durch die Institution beigelegt werden, wird letztendlich kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt. In diesen Fällen kann die Institution zur Zufriedenheit des Bürgerbeauftragten (und in einigen Fällen auch zur Zufriedenheit des Beschwerdeführers) erklären, warum ihr Vorgehen berechtigt war und warum sie nicht dazu bereit ist, von ihrer Haltung abzuweichen.

Stimmt der Bürgerbeauftragte nicht mit der Institution überein und stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit fest, für den der Beschwerdeführer eine Wiedergutmachung erhalten sollte, so schlägt er üblicherweise eine einvernehmliche Lösung vor. Lehnt die Institution einen solchen Vorschlag ohne guten Grund ab, sieht der nächste Schritt in der Regel einen Empfehlungsentwurf vor.

Wenn der Bürgerbeauftragte davon ausgeht, dass eine einvernehmliche Lösung bei der Institution nicht auf Zustimmung treffen dürfte oder nicht angemessen wäre, kann er direkt einen Empfehlungsentwurf vorlegen. Mit dem Vorschlag einer einvernehmlichen Lösung bemüht sich der Bürgerbeauftragte um eine Einigung zwischen der betreffenden Institution und dem einzelnen Beschwerdeführer, der häufig eine persönliche Wiedergutmachung anstrebt. Betrifft der zu behebende Missstand in der Verwaltungstätigkeit in erster Linie das öffentliche Interesse, erachtet es der Bürgerbeauftragte unter Umständen für angemessener, einen Empfehlungsentwurf vorzulegen, statt eine einvernehmliche Lösung vorzuschlagen.

In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf die Entschuldigung als Form der Wiedergutmachung hinzuweisen. Um dienlich zu sein, muss eine Entschuldigung ernst gemeint sein. Eine Entschuldigung, die nicht als ehrlich empfunden wird, bewirkt das Gegenteil des Gewünschten. Der Beschwerdeführer empfindet eine Entschuldigung eher als ehrlich, wenn die betreffende Institution sie aus eigener Initiative vorbringt, als wenn sie aufgrund einer förmlichen Anregung des Bürgerbeauftragten erfolgt. Aus diesem Grund ist der Bürgerbeauftragte häufig der Ansicht, dass es nicht sinnvoll wäre, eine einvernehmliche Lösung vorzuschlagen, die in einer Entschuldigung bestehen soll. Ein Empfehlungsentwurf, in dem eine Entschuldigung angeregt wird, wäre wahrscheinlich noch weniger sinnvoll.

Kann nichts unternommen werden, um den Missstand in der Verwaltungstätigkeit zu beseitigen, stellt eine kritische Anmerkung eine gerechte und effiziente Methode dar, den Fall abzuschließen.

Unter solchen Umständen ist eine kritische Anmerkung sowohl dem Beschwerdeführer als auch der betreffenden Institution gegenüber gerecht. Sie ist dem Beschwerdeführer gegenüber gerecht, da sie bestätigt, dass die Beschwerde gerechtfertigt war, auch wenn keine Wiedergutmachung erlangt werden kann. Sie ist auch der Institution gegenüber gerecht, da sie das Ergebnis der Bemühungen des Bürgerbeauftragten darstellt, die Institution über die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Behauptungen, Forderungen, Argumente und das Belegmaterial zu informieren. Diese Vorgehensweise gibt der Institution ferner die Möglichkeit, im Wissen um die gegen sie erhobenen Vorwürfe ihren Standpunkt zu dem Fall darzulegen, bevor die kritische Anmerkung gemacht wird.

Eine kritische Anmerkung ist effizient, da sie die Verlängerung einer Untersuchung verhindert, die zu keiner Wiedergutmachung für den Beschwerdeführer führen kann.

Im Hinblick auf das öffentliche Interesse besitzt die kritische Anmerkung an sich bereits die notwendige erzieherische Dimension. Die Institution, an die die kritische Anmerkung gerichtet ist, sollte daraus angemessene Lehren für die Zukunft ziehen. Welche Lehren angemessen sind, ist von dem betreffenden Missstand in der Verwaltungstätigkeit abhängig. Beispielsweise muss ein Einzelfall nicht zwangsläufig eine Folgemaßnahme nach sich ziehen.

4. Kritische Anmerkungen infolge der Ablehnung einer einvernehmlichen Lösung oder eines Empfehlungsentwurfs

Stimmt eine Institution einer einvernehmlichen Lösung oder einem Empfehlungsentwurf zu, führt dies in der Regel dazu, dass der Fall abgeschlossen wird.

Lehnt der Beschwerdeführer eine vorgeschlagene einvernehmliche Lösung ohne guten Grund ab, so sind weitere Untersuchungen des Falls nach Ansicht des Bürgerbeauftragten in der Regel nicht gerechtfertigt.

Die Ablehnung des Vorschlags einer einvernehmlichen Lösung oder eines Empfehlungsentwurfs durch die Institution kann verschiedene Ergebnisse nach sich ziehen.

Erstens: Der Bürgerbeauftragte kann anhand der Reaktion der Institution zu dem Schluss kommen, dass seine frühere Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit revidiert werden sollte.

Zweitens: Ist die begründete Stellungnahme einer Institution zu einem Empfehlungsentwurf nicht zufriedenstellend, kann der Bürgerbeauftragte dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht vorlegen. Wie im Jahresbericht 1998 des Bürgerbeauftragten erstmals dargelegt, ist die Möglichkeit, dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht vorzulegen, von unschätzbarem Wert für die Arbeit des Bürgerbeauftragten. Daher sollten Sonderberichte nicht allzu häufig vorgelegt werden, sondern lediglich im Zusammenhang mit wichtigen Angelegenheiten, in denen das Parlament Schritte unternehmen kann, um dem Bürgerbeauftragten Hilfestellung zu geben.

Drittens: Der Bürgerbeauftragte kann entscheiden, den Fall mit einer kritischen Anmerkung abzuschließen – entweder zu dem Zeitpunkt, zu dem die Institution eine einvernehmliche Lösung ablehnt, oder wenn die begründete Stellungnahme der Institution zu einem Empfehlungsentwurf nicht zufriedenstellend ist.

Bisweilen kann der Fall mit einer kritischen Anmerkung abgeschlossen werden, da die Institution nach Einschätzung des Bürgerbeauftragten überzeugend nachgewiesen hat, dass zwar ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt, jedoch die in der einvernehmlichen Lösung oder im Empfehlungsentwurf vorgeschlagene Wiedergutmachung ungeeignet und keine andere Lösung oder Wiedergutmachung möglich ist. In solchen Fällen entspricht die kritische Anmerkung im Wesentlichen einer solchen, die verfasst worden wäre, wäre der Fall ohne einvernehmliche Lösung oder Empfehlungsentwurf abgeschlossen worden.

Leider gibt es auch Fälle, in denen Institutionen die Anregungen des Bürgerbeauftragten aus nicht überzeugenden Gründen ablehnen. In einigen wenigen Fällen weigern sich die Institutionen sogar, die Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit durch den Bürgerbeauftragten anzuerkennen.

Solche Fälle drohen die moralische Autorität des Bürgerbeauftragten zu untergraben und das Vertrauen der Bürger in die Europäische Union und ihre Institutionen zu erschüttern. Die internationale Erfahrung hat gezeigt, dass die Institution des Bürgerbeauftragten dort am effizientesten ist, wo die Rechtsstaatlichkeit fest verankert ist und gut funktionierende demokratische Einrichtungen vorhanden sind. Ist dies gegeben, folgen die Behörden den Empfehlungen des Bürgerbeauftragten in aller Regel auch dann, wenn diese nicht rechtsverbindlich sind oder die Institutionen die Ansicht des Bürgerbeauftragten nicht teilen.



[1] Artikel 228 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verleiht dem Bürgerbeauftragten die Befugnis, Missstände bei der Tätigkeit der „Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, mit Ausnahme des Gerichtshofs der Europäischen Union in Ausübung seiner Rechtsprechungsbefugnisse“, zu untersuchen. Aus Gründen der besseren Lesbarkeit umfasst in diesem Dokument der Begriff „Institution“ alle Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der EU.

[2] Die Jahresberichte des Bürgerbeauftragten umfassen viele Beispiele für Fälle, in denen Institutionen dem jeweiligen Beschwerdeführer eine Wiedergutmachung zugestanden haben.