Europäischer Bürgerbeauftragter
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1. Der Beschwerdeführer ist ein deutscher Journalist.
2. Am 2. März 2010 beantragte er bei der Europäischen Kommission den Zugang zu Aufzeichnungen über die Ergebnisse der Besprechungen zwischen der Delegation der Hohen Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik (nachstehend „Hohe Vertreterin“) und Vertretern der Russischen Föderation, die im Februar 2010 stattfanden.
3. Die Kommission registrierte den Antrag des Beschwerdeführers am 4. März 2010 und teilte ihm mit, dass er in Übereinstimmung mit der Verordnung 1049/2001[1] innerhalb von 15 Arbeitstagen eine Antwort erhalten werde.
4. Am 26. März 2010 erinnerte der Beschwerdeführer die Kommission daran, dass die 15 Arbeitstage bereits verstrichen seien, ohne dass er eine Antwort erhalten habe. Am selben Tag übermittelte ihm ein Kabinettsmitglied der Hohen Vertreterin folgende Antwort:
„Ich befürchte, dass wir Ihnen hinsichtlich Ihres Antrags nicht sonderlich behilflich sein können. Das bilaterale Treffen der Hohen Vertreterin Catherine Ashton mit dem Außenminister der Russischen Föderation Herrn Lawrow in Moskau fand im Rahmen des sogenannten politischen Dialogs der Außenminister zwischen der EU und Russland statt. Aufzeichnungen über diese Treffen finden nur eingeschränkte Verbreitung.“[2]
5. Ebenfalls am 26. März 2010 wandte sich der Beschwerdeführer erneut an die Kommission und wies darauf hin, dass die Verordnung 1049/2001 nicht bestimmten Arten von Dokumenten vom Zugang ausnehme. Die Kommission müsse daher begründen, warum das angeforderte Dokument nicht freigegeben werden könne, sei es vollständig oder teilweise. Er erwarte eine baldige Antwort entsprechend den Kriterien von Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001[3].
6. Am 30. März 2010 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten (Beschwerde 816/2010/BEH). Er behauptete, dass die Kommission seinen Antrag nicht ordnungsgemäß bearbeitet habe. Unter anderem forderte er, dass die Kommission das angeforderte Dokument im Einzelnen prüfen und ihm das Ergebnis mitteilen solle.
7. Nach Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Bürgerbeauftragten muss der Beschwerdeführer vor Einreichung einer Beschwerde die geeigneten administrativen Schritte bei der betreffenden Institution unternehmen. Im Zusammenhang mit dem Zugang zu Dokumenten bestehen die geeigneten Schritte darin, das in Verordnung 1049/2001 vorgesehene Verfahren zu befolgen. Artikel 8 der Verordnung 1049/2001 räumt Antragstellern das Recht ein, im Falle der Ablehnung oder Nichtbeantwortung eines Zweitantrags Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einzulegen. Der Beschwerdeführer hatte vor seiner Beschwerde beim Bürgerbeauftragten noch keinen Zweitantrag gestellt und somit nicht die in Verordnung 1049/2001 vorgesehenen verfahrensrechtlichen Möglichkeiten ausgeschöpft. Daher war seine Beschwerde nach Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten unzulässig.
8. Am 5. Mai 2010 reichte der Beschwerdeführer beim Bürgerbeauftragten die vorliegende Beschwerde ein. Er erklärte, dass er am 13. April 2011 einen Zweitantrag auf Zugang gestellt habe, jedoch außer einer Eingangsbestätigung noch keinerlei Antwort erhalten habe.
9. Am 11. Mai 2010 übermittelte der Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten den Bescheid der Kommission über seinen Zweitantrag, den er am selben Tag erhalten hatte. Darin blieb die Kommission bei ihrer ablehnenden Entscheidung.
10. In seiner Beschwerde erhob der Beschwerdeführer die folgenden Vorwürfe und die folgende Forderung.
(1) Die Kommission habe seinen Antrag auf Zugang zu Dokumenten nicht ordnungsgemäß bearbeitet und dadurch gegen Verordnung 1049/2001 sowie gegen Artikel 41 und 42 der Charta der Grundrechte der EU verstoßen. Konkret habe sie (i) seinen Antrag nicht innerhalb der in Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Fristen beantwortet und (ii) ihm keinen Zugang zu den beantragten Dokumenten gewährt bzw. die Ablehnung nicht tragfähig begründet.
(2) Da die Kommission nicht innerhalb der in Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Frist eine eindeutige und begründete Antwort auf seinen Erstantrag erteilte, habe sie ihn faktisch seines Rechts beraubt, in einem Zweitantrag den Standpunkt der Kommission anzufechten.
Die Kommission solle ihm Zugang zu dem betreffenden Dokument gewähren oder die Ablehnung überzeugend begründen.
11. Die Beschwerde wurde dem Präsidenten der Kommission zur Stellungnahme zugeleitet. Am 11. Oktober 2010 übermittelte die Kommission ihre Stellungnahme, die dem Beschwerdeführer mit dem Angebot zugesandt wurde, sich dazu zu äußern. Der Beschwerdeführer übermittelte seine Anmerkungen am 3. November 2010.
12. Nach Prüfung der Stellungnahme der Kommission und der Anmerkungen des Beschwerdeführers war der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass er zur Bearbeitung dieses Falles weitere Auskünfte benötige. Daher ersuchte er die Kommission am 22. Februar 2011, seinen Dienststellen die Einsichtnahme in das vom Beschwerdeführer angeforderte Dokument zu gestatten. Daraufhin teilte die Kommission den Dienststellen des Bürgerbeauftragten mit, dass der inzwischen eingerichtete Europäische Auswärtige Dienst (EAD)[4] für die vorliegende Beschwerde zuständig sei.
13. Die Einsichtnahme in das beantragte Dokument erfolgte am 17. Mai 2011. Die Hohe Vertreterin und der Beschwerdeführer, dem auch die Gelegenheit gegeben wurde, sich zu äußern, erhielten eine Kopie des Berichts über die Einsichtnahme.
14. Der Beschwerdeführer übermittelte keine Anmerkungen zum Bericht über die Einsichtnahme.
15. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung ein und forderte die Kommission auf, zu der Beschwerde Stellung zu nehmen. Die Stellungnahme der Kommission wurde ordnungsgemäß übermittelt. Nachdem der Bürgerbeauftragte um Einsichtnahme in das vom Beschwerdeführer angeforderte Dokument ersucht hatte, teilte ihm die Kommission mit, dass für die vorliegende Beschwerde nunmehr der EAD zuständig sein. Kurz darauf setzte sich der EAD mit den Dienststellen des Bürgerbeauftragten in Verbindung, um einen Termin für die Einsichtnahme zu vereinbaren. Ein Vertreter des Bürgerbeauftragten wurde vom EAD empfangen und konnte das betreffende Dokument einsehen. Nach der Einsichtnahme teilte der Bürgerbeauftragte dem EAD und der Kommission sowie dem Beschwerdeführer mit, dass er nunmehr seine Untersuchung als den EAD betreffend betrachte. Keine der beteiligten Parteien erhob Einwände dagegen. Daher geht der Bürgerbeauftragte davon aus, dass die Verantwortung für die vorliegende Beschwerde im Laufe der Untersuchung vom EAD übernommen wurde. Außerdem erkannte der EAD nach Auffassung des Bürgerbeauftragten implizit an, dass die Stellungnahme der Kommission auch die Position des EAD zu der Beschwerde reflektiert. In Anbetracht dessen wird im Folgenden von der „betreffenden Institution“ gesprochen, ohne dabei zwischen Kommission und EAD zu unterscheiden.
16. Da der erste Vorwurf und die Forderung des Beschwerdeführers in einem sachlichen Zusammenhang stehen, sollen sie gemeinsam geprüft werden.
17. Der Beschwerdeführer trug vor, dass die betreffende Institution seinen Antrag auf Zugang zu Dokumenten nicht ordnungsgemäß bearbeitet und dadurch gegen Verordnung 1049/2001 sowie gegen Artikel 41 und 42 der Charta der Grundrechte der EU verstoßen habe. Konkret habe sie (i) seinen Antrag nicht innerhalb der in Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Fristen beantwortet; und (ii) ihm keinen Zugang zu den beantragten Dokumenten gewährt bzw. die Ablehnung nicht tragfähig begründet. Er forderte, dass ihm die Kommission Zugang zu dem betreffenden Dokument gewähren oder ihre Ablehnung überzeugend begründen solle.
18. In ihrem Bescheid zum Zweitantrag des Beschwerdeführers hatte die betreffende Institution ausgeführt, dass der Beschwerdeführer die Einsichtnahme in einen Abschnitt zu Visafragen beantragt habe, der in einem internen Vermerk des Generalsekretariats des Rates enthalten sei. Dieser Vermerk beziehe sich auf ein Ministertreffen zwischen der Hohen Vertreterin und dem russischen Außenminister sowie auf ein Treffen zwischen der Hohen Vertreterin und dem russischen Präsidenten im Februar 2010. Die betreffende Institution verweigerte den Zugang auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a dritter Spiegelstrich der Verordnung 1049/2001, der wie folgt lautet:
„Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
a) der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf:
(...)
— die internationalen Beziehungen, ...“
Da der fragliche Abschnitt vollständig unter die vorerwähnte Ausnahmeregelung falle, könne auch kein teilweiser Zugang gewährt werden.
19. Im Einzelnen argumentierte die betreffende Institution, dass
(i) die Visafrage bei den Verhandlungen zwischen der Russischen Föderation und der EU noch nicht abschließend geklärt worden sei. Das beantragte Dokument greife die von beiden Seiten vorgetragenen Standpunkte auf und mache ihre unterschiedlichen Herangehensweisen sichtbar;
(ii) es sich bei dem Vermerk um einen internen Bericht handele, der nicht mit den russischen Behörden abgesprochen wurde. Er diene einzig und allein dazu, die Personen, die in den Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten, im Generalsekretariat des Rates und in der Kommission für solche Angelegenheiten zuständig sind, über den derzeitigen Stand noch offener Fragen zu informieren und die bevorstehenden Treffen mit den russischen Behörden vorzubereiten. Da politisch brisante Themen angesprochen würden, sei der Bericht als „EU - Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft und nur an diejenigen verteilt worden, die davon Kenntnis haben müssen;
(iii) selbst eine teilweise Freigabe des Berichts dem Klima des gegenseitigen Vertrauens mit der Russischen Föderation schaden würde;
(iv) die Visafrage ein besonders sensibles Thema für die Mitgliedstaaten sei. Da die Abstimmung einzelstaatlicher Positionen gegenüber dem russischen Standpunkt noch im Gange sei, würde die Freigabe die Verhandlungsposition der EU schwächen.
20. Der Beschwerdeführer trug in Bezug auf den verfahrensrechtlichen Aspekt seines Vorwurfs vor, dass die betreffende Institution seinen Erstantrag nicht innerhalb der in Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Frist beantwortet habe, da die E-Mail vom 26. März 2010 (i) nicht fristgemäß übermittelt wurde und (ii) nicht als Bescheid über seinen Erstantrag angesehen werden könne. Auch seinen Zweitantrag habe die betreffende Institution nicht innerhalb der in Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Frist beantwortet, ohne dies entsprechend der Verordnung stichhaltig zu begründen.
21. Zum inhaltlichen Aspekt seines Vorwurfs und seiner Forderung erklärte der Beschwerdeführer, dass die Begründung für die Ablehnung nicht tragfähig sei. Das fragliche Dokument gebe Standpunkte wieder, die beiden Verhandlungspartnern bekannt seien, und offenbare nicht die Verhandlungsstrategie der EU. Somit könne die Herausgabe den Erfolg der Verhandlungen nicht gefährden. Die betreffende Institution habe keine konkreten Anhaltspunkte dafür genannt, dass eine Freigabe das Klima des gegenseitigen Vertrauens beeinträchtigen könne oder dass Russland auf Vertraulichkeit bestanden hätte. Im Zweifel hätte sich die betreffende Institution hinsichtlich der Herausgabe des Dokuments mit der Russischen Föderation abstimmen können. Die unterschiedlichen Positionen der Mitgliedstaaten, auf die sich die betreffende Institution berief, seien offenbar gar nicht in dem beantragten Dokument enthalten. Jedenfalls seien sie nicht Gegenstand seines Antrags gewesen. Die Mitgliedstaaten seien nicht berechtigt, den Zugang zu Dokumenten der Institutionen einzuschränken. Der Beschwerdeführer leitete dem Bürgerbeauftragten das Protokoll einer gemeinsamen Pressekonferenz der deutschen Bundeskanzlerin und des russischen Präsidenten zu. Seiner Meinung nach war diesem Protokoll zu entnehmen, dass ein starkes öffentliches Interesse an Visafragen bestehe und dass die Russische Föderation aus ihren diesbezüglichen Standpunkten kein Geheimnis mache. Dem Protokoll zufolge hätten die Verhandlungspartner keine Vertraulichkeit vereinbart.
22. Die betreffende Institution räumte in ihrer Stellungnahme ein, dass der Erstantrag des Beschwerdeführers nicht entsprechend den Verfahrensregeln der Verordnung 1049/2001 bearbeitet wurde. Sie habe (i) die Antwort nicht innerhalb der in Verordnung 1049/2001 vorgegebenen Fristen erteilt, (ii) die Ablehnung der Freigabe des Dokuments nicht eingehend begründet, (iii) den Beschwerdeführer nicht von seinem Recht auf Einreichung eines Zweitantrags in Kenntnis gesetzt und (iv) die Antwort in Englisch erteilt, während der Antrag des Beschwerdeführers auf Deutsch formuliert war, allerdings mit einer Übersetzung ins Englische. Die betreffende Institution entschuldigte sich für die Nichteinhaltung der betreffenden Verfahrensregeln bei der Bearbeitung des Erstantrags.
23. In Bezug auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers erklärte die betreffende Institution jedoch, dass dieser im Einklang mit Verordnung 1049/2001 bearbeitet worden sei, da sie den Beschwerdeführer über eine Fristverlängerung nach Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 informiert und ihm die Antwort innerhalb der verlängerten Frist übermittelt habe. Die in Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 genannten Gründe für eine Fristverlängerung hätten nur Beispielcharakter, und es handele sich nicht um eine erschöpfende Aufzählung. In Anbetracht der Arbeitsbelastung des Übersetzungsdienstes könne eine Übersetzung bis zu drei Wochen in Anspruch nehmen, wie es auch bei dem Bescheid zum Zweitantrag des Beschwerdeführers der Fall war.
24. Zu den Gründen für die Ablehnung des Zugangs erklärte die betreffende Institution erneut, dass die Freigabe den Schutz der Beziehungen zwischen der EU und der Russischen Föderation unterminieren würde. Erstens würden Bemerkungen und Einschätzungen zur Visaproblematik, die nur für Personen gedacht waren, die sich in den Mitgliedstaaten und den EU-Organen mit den Beziehungen zwischen der EU und Russland befassen und die nicht mit den russischen Behörden abgestimmt wurden, so der Öffentlichkeit preisgegeben. Zweitens würde die Freigabe die Verhandlungsposition der EU gegenüber den russischen Behörden bei Gesprächen über Visafragen schwächen.
25. Zusätzlich zu den Auskünften, die sie in ihrem Bescheid zum Zweitantrag des Beschwerdeführers erteilt hatte, wies die betreffende Institution darauf hin, dass es sich bei dem vom Beschwerdeführer beantragten Dokument um ein sogenanntes COREU-Dokument handele. Diese Art von Dokumenten würden von Diplomaten der Mitgliedstaaten erstellt und an die Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten, das Generalsekretariat des Rates und die für Außenbeziehungen zuständigen Dienststellen der Kommission verteilt. Das Dokument befasse sich mit Themen, die in den doppelten Aufgabenbereich der Hohen Vertreterin und Vizepräsidentin der Kommission fallen. Daher habe die betreffende Institution das Generalsekretariat des Rates konsultiert, bevor über den Antrag des Beschwerdeführers entschieden wurde. Das Generalsekretariat des Rates habe sich gegen eine Freigabe ausgesprochen. Die Visaproblematik zähle zu den Fragen, die bei den Verhandlungen zwischen der EU und der Russischen Föderation noch nicht abschließend geklärt seien, und das Dokument gebe keine öffentlichen Erklärungen wieder.
26. Der Beschwerdeführer wies in seinen Anmerkungen darauf hin, dass sein Antrag auf Deutsch gestellt worden sei. Er habe zwar aus Gefälligkeit eine Übersetzung ins Englische mitgeliefert, doch könne das nicht so interpretiert werden, dass die betreffende Institution die Wahl der Verfahrenssprache habe. Wenn dem Antrag stattgegeben wird, sei eine Bescheidung auf Englisch normalerweise kein Problem. Im Falle einer Ablehnung jedoch komme es darauf an, dass der Antragsteller die detaillierte Begründung der Entscheidung versteht. Daher müsse ein solcher Bescheid in der Regel in der Muttersprache des Antragstellers abgefasst werden, sofern es sich dabei um eine EU-Amtssprache handelt. Soweit jedoch die betreffende Institution Fehler bei der Bearbeitung seines Antrags einräume, sei die Beschwerde damit insoweit erledigt.
27. Zum inhaltlichen Aspekt der Zugangsverweigerung trug der Beschwerdeführer vor, dass die betreffende Institution die Ablehnung mit der Art des von ihm beantragten Dokuments begründe. Dies stehe nicht im Einklang mit Verordnung 1049/2001, der zufolge die Institutionen so genau wie möglich darlegen müssen, welchen bestimmten Inhalt ein Dokument hat und warum dieser nicht zugänglich gemacht werden kann. Die betreffende Institution habe die erforderliche Prüfung nicht vorgenommen. Eine solche Prüfung sei aber wichtig für die Feststellung, ob ein teilweiser Zugang gewährt werden kann. Ihn interessiere ja nur ein kleiner Teil des Dokuments, der das Thema Visumspolitik betrifft. Deshalb ersuchte er den Bürgerbeauftragten, die betreffende Institution zur Gewährung teilweisen Zugangs bzw. zur Nachbesserung der Begründung für die Zugangsverweigerung aufzufordern.
28. Die Einsichtnahme ergab, dass es sich bei dem Dokument um ein „COREU“-Dokument handelt, das als „EU restricted“ (EU - Nur für den Dienstgebrauch) gekennzeichnet ist. Es enthält Aufzeichnungen zu einem Ministertreffen und einem Treffen zwischen dem Präsidenten der Russischen Föderation und der Hohen Vertreterin/Vizepräsidentin der Kommission, das am 24. Februar 2010 in Moskau stattfand. Das Dokument besteht aus insgesamt acht Seiten.
29. Zum Inhalt ist zu sagen, dass die ersten anderthalb Seiten eine Zusammenfassung der wichtigsten Elemente der fraglichen Gespräche enthalten. Es geht dabei im Wesentlichen um verschiedene außenpolitische Fragen, darunter auch das Thema Visumspflicht bei Reisen zwischen der EU und der Russischen Föderation. Bezüglich des letzteren Themas vermittelt dieser Abschnitt eine kurze Übersicht über die Positionen, die die EU und die Russische Föderation bei den Gesprächen am 24. Februar 2010 vertraten.
30. Im Hauptteil des Dokuments wird ein detaillierter Überblick über die jeweiligen Standpunkte zu jedem der erwähnten Hauptelemente gegeben. Dieser Teil untergliedert sich in (i) einen Abschnitt zum Treffen mit Minister Lawrow (im Umfang von rund sechs Seiten) und (ii) einen Abschnitt zum Treffen mit Präsident Medwedew (weniger als eine Seite). Die Visaproblematik wird in Abschnitt (i) auf etwa einer Drittelseite behandelt, wobei die diesbezüglichen Positionen der Russischen Föderation und der EU sowie ihre unterschiedlichen Betrachtungsweisen wiedergegeben werden.
31. Im Folgenden wird der Bürgerbeauftragte prüfen, ob die betreffende Institution den Antrag des Beschwerdeführers ordnungsgemäß bearbeitete.
32. In seinem Erstantrag beantragte der Beschwerdeführer den Zugang zu Aufzeichnungen über die Ergebnisse der in Ziffer 2 dieser Entscheidung genannten Gespräche, soweit diese Gespräche die Erleichterung des Reiseverkehrs zwischen den EU-Mitgliedstaaten und der Russischen Föderation und insbesondere die Abschaffung der derzeitigen Visumspflicht betrafen. In ihrem Bescheid zum Zweitantrag des Beschwerdeführers vertrat die betreffende Institution den Standpunkt, dass der Beschwerdeführer damit lediglich den Zugang zu einem Teil des Dokuments beantragt hatte, nämlich zum Abschnitt über Visafragen, der die Ergebnisse eines Ministertreffens und eines Treffens zwischen dem Präsidenten der Russischen Föderation und der Hohen Vertreterin/Vizepräsidentin der Kommission betraf. Im Verlauf der Untersuchung bestätigte der Beschwerdeführer, dass sich sein Antrag nur auf den Abschnitt des Dokuments bezog, in dem es um Visafragen geht. Die Einsichtnahme ergab, dass die Visaproblematik in dem Dokument (i) in der einleitenden Zusammenfassung und (ii) in dem Abschnitt über das Treffen mit Minister Lawrow behandelt wird. In Anbetracht des allgemeinen Charakters der einleitenden Zusammenfassung und der Ausführungen des Beschwerdeführers geht der Bürgerbeauftragte davon aus, dass der Beschwerdeführer Zugang zu dem Abschnitt über Visafragen wünschte, der in den Aufzeichnungen über das Treffen mit Minister Lawrow enthalten ist.
33. Der hier zu prüfende Vorwurf des Beschwerdeführers umfasst sowohl verfahrenstechnische als auch materielle Aspekte. Ehe sich der Bürgerbeauftragte den materiellen Aspekten der Stellungnahme der betreffenden Institution zuwendet, wird er die Bearbeitung des Erst- und Zweitantrages des Beschwerdeführers aus verfahrenstechnischer Sicht prüfen.
34. Zum Erstantrag des Beschwerdeführers merkt der Bürgerbeauftragte an, dass die betreffende Institution einräumte, den Antrag nicht ordnungsgemäß bearbeitet zu haben, und sich beim Beschwerdeführer entschuldigte. Der Beschwerdeführer erklärte in seinen Anmerkungen, dass die Beschwerde für ihn erledigt sei, soweit die betreffende Institution Fehler bei der Bearbeitung seines Antrags zugab. Somit wurde dieser Aspekt der Beschwerde nach Auffassung des Bürgerbeauftragten zur Zufriedenheit des Beschwerdeführers beigelegt.
35. In Bezug auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass Zweitanträge auf Zugang zu Dokumenten laut Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 „unverzüglich“ zu bearbeiten sind, genauer gesagt innerhalb einer Frist von 15 Arbeitstagen. Es ist unbestritten, dass die betreffende Institution den Zweitantrag des Beschwerdeführers nicht innerhalb dieser Frist bearbeitete.
36. Allerdings wandte die betreffende Institution ein, dass sie die besagte Frist berechtigterweise und im Einklang mit Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 verlängert habe.
37. Gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001, kann die Frist von 15 Arbeitstagen „in Ausnahmefällen, beispielsweise bei einem Antrag auf Zugang zu einem sehr umfangreichen Dokument oder zu einer sehr großen Zahl von Dokumenten”, um 15 Arbeitstage verlängert werden, sofern der Antragsteller vorab informiert wird und eine ausführliche Begründung erhält.
38. Die betreffende Institution erklärte, dass sie die Frist deshalb verlängert habe, weil sie mehr Zeit für die Übersetzung ihres Bescheids ins Deutsche benötigte, d. h. in die Sprache des Antrags. Der Bürgerbeauftragte teilt die Ansicht der betreffenden Institution, dass Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 keine erschöpfende Aufzählung von Fällen enthält, in denen eine Institution die normale Frist von 15 Arbeitstagen ausnahmsweise verlängern darf. Dennoch kann der Bürgerbeauftragte nicht nachvollziehen, warum die Notwendigkeit der Übersetzung des Bescheids ins Deutsche - die der Institution bereits bei Eingang des Zweitantrags des Beschwerdeführers bewusst gewesen sein muss - als „Ausnahmefall“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 anzusehen sein sollte.
39. Somit hat die betreffende Institution die Verlängerung der Frist für die Beantwortung des Zweitantrags nicht stichhaltig begründet. Folglich wurde der Zweitantrag nicht innerhalb der in Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Frist bearbeitet. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.
40. Was den Inhalt des Ablehnungsbescheids angeht, so erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass sich die betreffende Institution auf eine der Ausnahmen nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001 berief, nämlich auf den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen. Im Gegensatz zu den Ausnahmen nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001, bei denen das geschützte Interesse gegen ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung abzuwägen ist, sieht Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001 keine solche Interessenabwägung vor. Wenn also die Freigabe eines Dokuments ein nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001 geschütztes Interesse beeinträchtigen würde, muss die Institution den Zugang verweigern.
41. Außerdem erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten strikt auszulegen und anzuwenden sind, da sie eine Abweichung vom dem Grundsatz darstellen, dass den Bürgern ein größtmöglicher Zugang zu gewähren ist.[5] Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind jedoch die von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützten Interessen besonders sensibel und wesentlich. Wie der Gerichtshof ausführte, weist die Entscheidung einer Institution über die Gewährung des Zugangs einen komplexen und diffizilen Charakter auf, der ganz besondere Vorsicht erforderlich macht; für eine solche Entscheidung bedarf es daher eines Ermessensspielraums.[6] Nach ständiger Rechtsprechung muss einem Organ ein weites Ermessen bei der Feststellung zugestanden werden, ob die Verbreitung von Dokumenten das geschützte öffentliche Interesse beeinträchtigen könnte.[7]
42. Allerdings muss eine Institution, die sich für die Verweigerung des Zugangs entscheidet, zufriedenstellend erläutern, inwiefern der Zugang zu dem betreffenden Dokument das geschützte Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigt.[8]
43. Im vorliegenden Fall erklärte die betreffende Institution, dass der Abschnitt des fraglichen Dokuments, den der Beschwerdeführer einsehen wollte, die Auffassungen der Verhandlungspartner sowie ihre unterschiedlichen Herangehensweisen an die Visaproblematik wiedergebe. Damit beschrieb sie kurz und bündig den Inhalt des besagten Abschnitts des Dokuments. Bei der Einsichtnahme durch die Dienststellen des Bürgerbeauftragten bestätigte sich die Richtigkeit dieser Beschreibung. In Anbetracht dessen ist das Argument des Beschwerdeführers, dass es der Verordnung 1049/2001 zuwiderlaufe, wenn eine Institution sich in ihrem Ablehnungsbescheid auf die Art des Dokuments beruft, nicht von Belang.
44. Die betreffende Institution bezeichnete das genannte Dokument als „COREU“-Dokument, das nur eingeschränkte Verbreitung finde. Daher empfiehlt sich der Hinweis, dass nicht die interne Einstufung eines Dokuments, sondern dessen Inhalt zu berücksichtigen ist, wenn geklärt werden soll, ob eine Institution die Ablehnung eines Zugangsantrags zufriedenstellend begründet hat.
45. Die betreffende Institution erklärte, dass die Herausgabe die Verhandlungsposition der EU gegenüber den russischen Behörden schwächen würde. Bei der Einsichtnahme durch die Dienststellen des Bürgerbeauftragten zeigte sich, dass das Dokument unter anderem die unterschiedlichen Herangehensweisen der Verhandlungspartner an die Visaproblematik wiedergibt. Der fragliche Abschnitt ermöglicht auch Schlussfolgerungen dazu, wie die EU die Herangehensweise der Russischen Föderation einschätzt. Somit hat sich der Standpunkt der betreffenden Institution bei der Einsichtnahme durch die Dienststellen des Bürgerbeauftragten als überzeugend erwiesen. Die Auffassung des Beschwerdeführers, dass das Dokument nicht die Verhandlungsstrategie der EU offenbare, kann daher nicht als maßgeblich angesehen werden, da die betreffende Institution eine zufriedenstellende Erklärung dafür gegeben hat, warum die Verbreitung das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde.
46. Außerdem führte die betreffende Institution aus, dass der fragliche Abschnitt des Dokuments die Ansichten der Russischen Föderation wiedergebe und die darin enthaltenen Aussagen nicht mit der Delegation der Russischen Föderation abgesprochen worden seien. Nach Ansicht des Beschwerdeführers kann dies einer Freigabe nicht entgegenstehen, da beide Verhandlungspartner die in dem Dokument festgehaltenen Standpunkte kennen und sich allem Anschein nach nicht auf die Geheimhaltung ihrer Verhandlungen geeinigt haben. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass die Gewährung des Zugangs zu einem Dokument nach der Verordnung 1049/2001 bedeutet, dass das Dokument für die Öffentlichkeit zugänglich ist. Daher ist das Argument des Beschwerdeführers, die im fraglichen Abschnitt des Dokuments festgehaltenen Standpunkte seien den Verhandlungspartnern bekannt, nicht von Belang, wenn es darum geht, die von der Institution gegebene Begründung für die Ablehnung zu beurteilen. Außerdem bezieht sich der Abschnitt des Dokuments, zu dem der Beschwerdeführer Zugang beantragte, auf laufende Verhandlungen und ermöglicht Schlussfolgerungen dazu, wie die EU die Herangehensweise der Russischen Föderation einschätzt. Unabhängig davon, ob die Verhandlungspartner eine Geheimhaltung vereinbart haben, ist es nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ein plausibles Argument, dass die Offenlegung des fraglichen Abschnitts das Klima des gegenseitigen Vertrauens mit der Russischen Föderation gefährden würde.
47. Letztlich kann auch die Berufung des Beschwerdeführers auf das Protokoll einer Pressekonferenz nicht als relevant angesehen werden. Dieses Protokoll dokumentiert eine gemeinsame Pressekonferenz der deutschen Bundeskanzlerin Merkel und des russischen Präsidenten Medwedew. Daher liefert das Argument des Beschwerdeführers keine ausreichende Begründung dafür, warum ihm der Zugang zu dem fraglichen Abschnitt des Dokuments gewährt werden sollte, in dem die Ergebnisse eines nicht öffentlichen Treffens zwischen der Hohen Vertreterin und Herrn Lawrow dargelegt sind.
48. Somit hat die betreffende Institution nach Ansicht des Bürgerbeauftragten eine überzeugende Erklärung dafür gegeben, warum die Gewährung des Zugangs zu dem angeforderten Dokument das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte. Diese Erklärung wird durch das Ergebnis der Akteneinsicht durch die Dienststellen des Bürgerbeauftragten bestätigt.
49. Da sich der Antrag des Beschwerdeführers im Grunde auf eine Drittelseite eines Dokuments bezog, das Aussagen zu den unterschiedlichen Herangehensweisen der Partner in laufenden Verhandlungen enthält, hat die betreffende Institution mit ihrer Entscheidung, dass kein teilweiser Zugang gewährt werden kann, offenbar im Rahmen ihres Ermessens gehandelt.
50. Daher lautet das Fazit des Bürgerbeauftragten, dass die betreffende Institution ihrer Pflicht zur Begründung der Ablehnung des Antrags nachgekommen ist und dem Beschwerdeführer eine überzeugende Erklärung dafür gegeben hat, warum kein Zugang gewährt werden kann. Der Vorwurf des Beschwerdeführers, dass die betreffende Institution ihm weder Zugang zu dem beantragten Dokument gewährt noch eine überzeugende Erklärung für die Ablehnung gegeben habe, kann somit nicht durchgreifen. Daher kann auch seiner Forderung nicht gefolgt werden.
51. Der Beschwerdeführer trug vor, dass die betreffende Institution ihn faktisch seines Rechts beraubt habe, den Bescheid im Rahmen eines Zweitantrags überprüfen zu lassen, da sie ihre Ablehnung erst in der Antwort auf seinen Zweitantrag begründete, was eigentlich schon in der Antwort auf seinen Erstantrag hätte geschehen müssen.
52. Die betreffende Institution erklärte, dass der zweite Vorwurf des Beschwerdeführers gegenstandslos sei, da er ja einen Zweitantrag gestellt habe.
53. Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer sein Recht auf Einreichung eines Zweitantrags wahrnahm. Die nicht ordnungsgemäße Bearbeitung seines Erstantrags, zu der sich die betreffende Institution bekannt hatte, hielt den Beschwerdeführer somit offenkundig nicht von der Ausübung dieses Rechts ab.
54. Allerdings könnte der Vorwurf des Beschwerdeführers nach Ansicht des Bürgerbeauftragten auch so verstanden werden, dass es die betreffende Institution dem Beschwerdeführer aufgrund der fehlerhaften Bearbeitung seines Erstantrags schwerer machte, einen gut begründeten Zweitantrag zu stellen, da ihm der Standpunkt der Institution aufgrund der fehlenden Erläuterungen in ihrer Antwort auf den Erstantrag nicht bekannt war.
55. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass ein Antragsteller gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 im Falle der völligen oder teilweisen Ablehnung einen Zweitantrag an die Institution richten und sie um eine Überprüfung ihres Standpunkts ersuchen kann. Ein Zweitantrag kann auch dann gestellt werden, wenn eine Institution nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist antwortet (Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001). Die Verordnung 1049/2001 legt also ein Verwaltungsverfahren fest, auf dessen Grundlage der Antragsteller die Institution um eine Überprüfung ihres Standpunkts ersuchen kann; erst danach kann er sich an den Gerichtshof oder den Bürgerbeauftragten wenden.
56. Das durch Verordnung 1049/2001 eingerichtete System berücksichtigt demnach die Möglichkeit, dass eine Institution einen Erstantrag inhaltlich oder auch verfahrenstechnisch nicht ordnungsgemäß bearbeitet, und gibt ihr die Gelegenheit, etwaige Fehler bei der Entscheidung über den Zweitantrag zu korrigieren. Daher kann dem Vorwurf des Beschwerdeführers nicht gefolgt werden.
57. Der Bürgerbeauftragte stellte weiter oben einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit bei der Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers fest, was allerdings nicht für den Inhalt der Entscheidung gilt. Normalerweise würde der Bürgerbeauftragte unter solchen Umständen eine kritische Anmerkung an die betreffende Institution richten. Allerdings betraf die vorliegende Untersuchung letztendlich den EAD, während der Verwaltungsfehler bei der Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers durch die Kommission begangen wurde. Auch wenn der EAD die Zuständigkeit für den vorliegenden Fall übernahm, hat er doch den Verwaltungsfehler nicht selbst begangen. Überdies sieht der Bürgerbeauftragte keinen Grund, daran zu zweifeln, dass der EAD als neue Einrichtung seinen Verpflichtungen aus der Verordnung 1049/2001 nachkommen und sich dabei um die Anwendung optimaler Verfahren bemühen wird. Unter diesen Umständen hält es der Bürgerbeauftragte weder für fair noch für sinnvoll, im vorliegenden Fall eine kritische Bemerkung an den EAD zu richten. Sein Fazit lautet daher, dass weitere Maßnahmen von seiner Seite nicht erforderlich sind. Da die Kommission jedoch den Zweitantrag des Beschwerdeführers bearbeitete, wird ihr der Bürgerbeauftragte ebenfalls eine Kopie seiner Entscheidung zukommen lassen und sie insbesondere auf die Ziffern 35-39 hinweisen.
Ausgehend von seiner Untersuchung zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte den Fall mit den folgenden Schlussfolgerungen ab:
Die betreffende Institution hat Schritte zur Beilegung der Angelegenheit unternommen, soweit es um die Bearbeitung des Erstantrags des Beschwerdeführers geht.
Es liegen keine Gründe für weitere Untersuchungen des Bürgerbeauftragten in Bezug auf die Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers vor.
Es liegt kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vor, was (a) die Entscheidung über die Ablehnung des Zugangs und (b) den zweiten Vorwurf des Beschwerdeführers angeht.
Der Beschwerdeführer und der EAD werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt. Der Kommission wird ebenfalls eine Kopie der Entscheidung zugehen.
Professor Dr. P. Nikiforos Diamandouros
Straßburg, den 3. November 2011
[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, ABl. 2001 L 145, S. 43.
[2] Übersetzung aus dem Englischen durch die Dienststellen des Bürgerbeauftragten.
[3] Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 enthält folgende Regelung: „Ein Antrag auf Zugang zu einem Dokument wird unverzüglich bearbeitet. Dem Antragsteller wird eine Empfangsbescheinigung zugesandt. Binnen fünfzehn Arbeitstagen nach Registrierung des Antrags gewährt das Organ entweder Zugang zu dem angeforderten Dokument und macht es innerhalb dieses Zeitraums gemäß Artikel 10 zugänglich oder informiert den Antragsteller schriftlich über die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung und über dessen Recht, gemäß Absatz 2 dieses Artikels einen Zweitantrag zu stellen.“
[4] Der EAD wird von der Hohen Vertreterin geleitet, mit deren Unterstützung er beauftragt ist.
[5] Siehe Rechtssache C-266/05 P, Sison / Rat, Slg. 2007, I-1233, Randnr. 63.
[6] Rechtssache C-266/05 P, Sison / Rat, Slg. 2007, I-1233, Randnr. 35.
[7] Rechtssache C-266/05 P, Sison / Rat, Slg. 2007, I-1233, Randnr. 34.
[8] Rechtssache C-139/07 P, Kommission / Technische Glaswerke Ilmenau, Urteil vom 29. Juni 2010, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 53, und Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco / Rat, Slg. 2008, I-4723, Randnr. 49.
