Okoliczności powstania skargi

1. W dniu 31 maja 2011 r. Europejski Bank Inwestycyjny („EBI”) publicznie ogłosił na swojej stronie internetowej wszczęcie dochodzenia w sprawie zarzutów dotyczących uchylania się od opodatkowania w związku z projektem Mopani Copper Mines (MCM) w Zambii [1]. Kontekst dochodzenia był następujący:

Dochodzenie EBI

2. W lutym 2005 r. EBI podpisał z MCM pożyczkę w wysokości 50 mln USD, której większościowym udziałowcem jest szwajcarska grupa „Glencore”. Pożyczka została podpisana w celu częściowego sfinansowania remontu i modernizacji huty miedzi Mufulira w celu zmniejszenia emisji dwutlenku siarki w zakładzie przemysłowym z lat 30. Część projektu finansowana z pożyczki EBI została z powodzeniem zrealizowana w 2007 r. W lutym 2011 r. projekt sprawozdania z audytu w sprawie zarzutów dotyczących uchylania się od opodatkowania przez MCM i jego spółkę dominującą Glencore został ujawniony i opublikowany w internecie. Audyt, przeprowadzony przez międzynarodowy zespół kontroli podatkowej, został zlecony przez Zambijski Urząd Skarbowy (ZRA). W projekcie sprawozdania z audytu podkreślono nieprawidłowości dotyczące kosztów operacyjnych, przychodów, cen transferowych, kosztów pracowniczych i kosztów ogólnych. MCM zdecydowanie zakwestionował wnioski z wycieku raportu, stwierdzając, że audytorzy nigdy nie dali mu szansy na obalenie zarzutów, a wyciek raportu był jedynie projektem niekompletnej wersji wniosków. Zgodnie z polityką EBI w zakresie zwalczania nadużyć finansowych z 2008 r. EBI poinformował OLAF o zarzutach zawartych w sprawozdaniu. EBI wszczął również własne dochodzenie, które zostało przeprowadzone przez niezależny Inspektorat Generalny. W oświadczeniu na stronie internetowej EBI z dnia 31 maja 2011 r. wspomniano, że „[j]eżeli dochodzenie miałoby ostatecznie wykazać uchylanie się od opodatkowania według władz Zambii, naraziłoby to MCM na lokalne kary finansowe i doprowadziłoby do zdarzeń, które mogą spowodować przedterminową spłatę pożyczki EBI”.

3. Inspektorat Generalny zakończył dochodzenie w listopadzie 2011 r. i przedłożył sprawozdanie z dochodzenia komitetowi zarządzającemu EBI. Pożyczka EBI została spłacona w całości przez MCM w 2012 r. Aktualizacja na stronie internetowej EBI z dnia 25 lipca 2014 r.^[2] stanowi, że kredytobiorca dokonał przedterminowej spłaty pożyczki na własny wniosek. Wspomina również, że Glencore poinformował EBI, że ZRA zakończył audyt i że wszystkie nierozstrzygnięte kwestie zostały rozwiązane w sposób zadowalający oraz że EBI nie był w stanie uzyskać dalszych informacji w tej sprawie od władz zambijskich, MCM ani spółki dominującej Glencore. OLAF poinformował EBI o swojej decyzji o zamknięciu dochodzenia bez podejmowania żadnych działań, ponieważ „nie były zaangażowane żadne środki z budżetu UE”[3]. W aktualizacji stwierdza się ponadto, że biorąc pod uwagę fakt, iż EBI nie ma już żadnych stosunków umownych z MCM/Glencore, a kwestie te dotyczą stosunków MCM/Glencore z władzami zambijskimi, EBI nie zajął żadnego dalszego stanowiska w tej sprawie i uznaje sprawę za zamkniętą.

W przedmiocie skargi

4. W dniu 4 października 2012 r. skarżący, organizacja rozwojowa z siedzibą w Londynie, która prowadzi kampanię na temat uchylania się od opodatkowania w krajach rozwijających się, zwróciła się do EBI z pytaniem o postępy w dochodzeniu. Skarżący odniósł się do pogłosek, że EBI wkrótce ujawni swoje wnioski i poprosił o poinformowanie go, kiedy EBI upubliczni swoje ustalenia.

5. W dniu 7 listopada 2012 r. EBI odpowiedział, że nie publikuje sprawozdań z konkretnych dochodzeń przeprowadzonych przez Inspektorat Generalny EBI oraz że nie opublikuje również sprawozdania, którym zainteresowany jest skarżący.

6. W dniu 8 listopada 2012 r. skarżący odpisał i wyraźnie zwrócił się do EBI o publiczne ujawnienie sprawozdania sporządzonego na podstawie polityki przejrzystości EBI. Argumentowała, że nieujawnienie sprawozdania byłoby sprzeczne z własną polityką przejrzystości EBI, która opiera się na domniemaniu ujawnienia informacji. Zdaniem skarżącego, ponieważ sam EBI już publicznie ogłosił swoje dochodzenie w maju 2011 r., byłoby dziwne, gdyby EBI wstrzymał się teraz z ustaleniami tego dochodzenia.

7. W rozmowie telefonicznej na początku listopada 2012 r.[4] urzędnicy EBI poinformowali skarżącego, że EBI nie udostępni przedmiotowego sprawozdania.

8. W dniu 24 czerwca 2013 r. skarżący złożył skargę w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg EBI na decyzję EBI o odmowie dostępu do sprawozdania (sygn. SG/A/2013/01). Skarżący podkreślił duże zainteresowanie opinii publicznej (w Europie i Zambii) publikacją pełnego sprawozdania i stwierdził, że odmowa publikacji sprawozdania jest sprzeczna z własną polityką EBI w zakresie przejrzystości. Zdaniem skarżącego, gdyby w dochodzeniu EBI stwierdzono, że Glencore dopuściła się oszustwa podatkowego w Zambii, nie powinna ona chronić tej spółki przed konsekwencjami upublicznienia tych informacji. Jeżeli natomiast sprawozdanie EBI wykaże, że Glencore nie zrobiła nic złego, to zarówno EBI, jak i spółka skorzystają na publikacji sprawozdania. W dniu 5 lipca 2013 r. EBI potwierdził otrzymanie skargi i poinformował skarżącego, że mechanizm rozpatrywania skarg rozpoczął rozpatrywanie skargi. W dniach 30 lipca i 21 sierpnia 2013 r. w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg EBI omówiono ustnie przebieg dochodzenia ze skarżącym.

9. Ponieważ skarżący nie otrzymał odpowiedzi na swoją skargę, w dniu 20 lutego 2014 r. zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

10. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie skargi i zidentyfikował następujące zarzuty i roszczenia:

EBI niesłusznie odmówił dostępu do swojego sprawozdania w sprawie zarzutów dotyczących uchylania się od opodatkowania w ramach projektu kopalni miedzi Mopani.

EBI powinien udzielić dostępu do sprawozdania.

11. W piśmie otwierającym dochodzenie Rzecznik zwróciła się do EBI o opublikowanie sprawozdania lub o wyjaśnienie, w odniesieniu do wyjątków określonych w pkt A.5.2 polityki przejrzystości EBI, dlaczego opublikowanie sprawozdania konkretnie i skutecznie naruszyłoby ochronę przywołanego interesu.

12. EBI przesłał kopię sprawozdania z dochodzenia służbom Rzecznika Praw Obywatelskich do wglądu. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował o tym skarżącego. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał opinię EBI w sprawie skargi, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na opinię EBI. Prowadząc dochodzenie, Rzecznik uwzględnił argumenty i opinie przedstawione przez strony.

Domniemana bezprawna odmowa udzielenia dostępu do sprawozdania z dochodzenia i odnośnego wniosku

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

13. Według skarżącego 8 miesięcy po złożeniu skargi do mechanizmu rozpatrywania skarg w dniu 24 czerwca 2013 r. nie podjęto jeszcze żadnej decyzji. Zdaniem skarżącego EBI zatajał ważne informacje na temat postępowania przedsiębiorstwa, któremu udzielił pożyczki w wysokości 50 mln USD. Odmowa EBI opublikowania sprawozdania w sprawie zarzutów dotyczących uchylania się od opodatkowania przez beneficjenta tej pożyczki jest sprzeczna z jego własną polityką przejrzystości.

14. W swojej opinii EBI stwierdził, że zobowiązuje się do utrzymania najwyższego poziomu przejrzystości oraz że uznaje wartość swojego mechanizmu rozpatrywania skarg jako kluczowego elementu mechanizmów rozliczalności EBI. W niniejszej sprawie EBI uznał jednak, że istnieją uzasadnione i uzasadnione powody, aby nie ujawniać ani nie publikować dokumentów dotyczących jego dochodzeń w odniesieniu do jego działań z zakresu finansowania.

15. Zdaniem EBI ogólne domniemanie ujawnienia przewidziane w polityce przejrzystości EBI (uwzględniającej zasady rozporządzenia 1049/2001) należy pogodzić ze szczególnym domniemaniem nieujawniania dokumentów i informacji związanych z dochodzeniami wewnętrznymi opartym na uzasadnionym interesie ochrony dochodzeń wyrażonym w polityce EBI w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, zarówno w wersji z 2008 r., jak i 2013 r. EBI uważa, że jego zdolność do badania jego operacji, a także do zwracania się o szczere i wiarygodne doradztwo wewnętrzne lub zewnętrzne niezbędne do prowadzenia dochodzeń oraz do uzyskiwania takich porad byłaby poważnie ograniczona, gdyby był on zobowiązany do publikowania lub publicznego ujawniania takich informacji, nawet jeżeli ich ujawnienie nastąpiłoby po zakończeniu dochodzenia.

16. EBI stwierdził, że ujawnianie informacji dotyczących jego dochodzeń w sprawie nadużyć finansowych i korupcji powinno uwzględniać konieczność znalezienia właściwej równowagi między interesem publicznym polegającym na uzyskaniu informacji na temat działań dochodzeniowych EBI a interesem publicznym polegającym na utrzymaniu skuteczności obecnych lub przyszłych dochodzeń. Z drugiej strony EBI przyznał, że skoro wszczęcie przedmiotowego dochodzenia zostało ogłoszone publicznie, może istnieć uzasadniony interes w tym, by opinia publiczna została poinformowana o wyniku tego dochodzenia. EBI zauważył, że w związku z tym zaktualizował informacje dotyczące niniejszej sprawy opublikowane na jego stronie internetowej [5].

17. Do swojej opinii EBI załączył kopię odpowiedzi z dnia 25 lipca 2014 r. na skargę skarżącego SG/A/2013/01, która zawierała (i) kopię sprawozdania podsumowującego mechanizm rozpatrywania skarg z czerwca 2014 r. oraz (ii) kopię odpowiedzi komitetu zarządzającego EBI na sprawozdanie dotyczące mechanizmu rozpatrywania skarg [6]. 

18. W odpowiedzi z dnia 25 lipca 2014 r. EBI poinformował skarżącego, że mechanizm rozpatrywania skarg przedłożył sprawozdanie z wniosków w sprawie skargi komitetowi zarządzającemu EBI i zalecił ujawnienie skarżącemu utajnionej wersji sprawozdania z dochodzenia w sprawie nadużyć finansowych sporządzonego przez Inspektorat Generalny. EBI uznał jednak, że istnieją uzasadnione i uzasadnione powody, aby nie ujawniać ani nie publikować dokumentów związanych z jego własnymi dochodzeniami, w całości lub w utajnionej formie. Argumentowała, że na podstawie art. 15 ust. 3 TFUE EBI (a także Trybunał Sprawiedliwości UE i Europejski Bank Centralny) podlega obowiązkowi przejrzystości jedynie w odniesieniu do zadań administracyjnych. Stwierdzono w nim, że dochodzenia prowadzone przez dział EBI ds. dochodzeń w sprawie nadużyć finansowych w sprawach związanych z działalnością finansową EBI w kontekście umów podpisanych między EBI a jego odpowiednikami nie wchodzą w zakres definicji „zadań administracyjnych”, a zatem nie są objęte obowiązkiem ujawniania informacji.

19. W odpowiedzi na sprawozdanie z wniosków mechanizmu rozpatrywania skarg komitet zarządzający uznał, że powyższe stanowisko EBI opiera się również na art. 55 polityki EBI w zakresie zwalczania nadużyć finansowych z 2013 r., zgodnie z którym „[w] ramach zasad Banku dotyczących dostępu do informacji wszystkie informacje i dokumenty zgromadzone i wygenerowane podczas dochodzenia, które nie są jeszcze publicznie dostępne, są traktowane jako ściśle poufne. Poufność gromadzonych informacji musi być przestrzegana zarówno w interesie zainteresowanych, jak i integralności dochodzenia”. Komitet zarządzający stwierdził, że to domniemanie nieujawniania dokumentów związanych z dochodzeniami EBI jest również zgodne z niedawną ogólną polityką OLAF-u w zakresie przepisów szczegółowych dotyczących dochodzeń, którą OLAF uważa za nadrzędną wobec domniemania ujawnienia ustanowionego w rozporządzeniu 1049/2001. Komitet Zarządzający zauważył w tym względzie, że OLAF lub międzynarodowe instytucje finansowe nie stosują zwyczajowej praktyki publikowania lub ujawniania własnych sprawozdań z dochodzeń.

20. Komitet zarządzający EBI stwierdził również, że przejrzystość dochodzeń prowadzonych przez EBI jest również zapewniona poprzez publikację na swojej stronie internetowej sprawozdań rocznych Wydziału ds. Dochodzeń w sprawie Nadużyć Finansowych Inspektoratu Generalnego. Stwierdził on, że chociaż mające zastosowanie przepisy nie są jasne, istnieją wystarczające argumenty przemawiające za nieujawnieniem sprawozdania z dochodzenia w sprawie nadużyć finansowych.

21. W swoich uwagach skarżący stwierdził, że niedopuszczalne jest, aby komitet zarządzający EBI odrzucił, bez żadnego szczegółowego wyjaśnienia, starannie przekonujące wnioski z mechanizmu rozpatrywania skarg. Skarżący twierdził, że interpretacja TFUE przez EBI - a mianowicie, że zasady przejrzystości nie obejmują jego dochodzeń, ponieważ nie są one „zadaniami administracyjnymi”- była wątpliwa. Skarżący stwierdził, że dopóki prawodawca UE i Trybunał Sprawiedliwości nie zdefiniowali jeszcze terminu „zadania administracyjne”, można również przedstawić odwrotny argument, przy czym brak definicji jest przywoływany jako podstawa ujawnienia.

22. Skarżący uznał, że argument EBI, zgodnie z którym jego dochodzenia ucierpiałyby, gdyby informacje o nich zostały podane do wiadomości publicznej (nawet po usunięciu informacji o osobach fizycznych), nie jest poparty żadnymi dowodami. Na przykład w Zjednoczonym Królestwie ustalenia śledczych dotyczące nadużyć są często publikowane, na przykład w związku z bezprawnymi zabójstwami dokonywanymi przez policję i siły zbrojne, przy czym takie nagłośnienie nie podważa zdolności śledczych do uzyskania informacji i porad od odpowiednich osób.

23. Skarżący odniósł się również do metod pracy dziennikarzy śledczych, którzy są w stanie skłonić ludzi do udzielenia informacji przy założeniu, że ich tożsamość byłaby chroniona, gdyby o to wnioskowano.

24. Skarżący odniósł się również do przykładu wiceprezydencji Banku Światowego ds. uczciwości, która bada zarzuty dotyczące nadużyć finansowych i korupcji w projektach finansowanych przez Bank Światowy. Wiceprezydencja składa sprawozdania ze swoich ustaleń pracownikom Banku Światowego, zainteresowanym organom krajowym, a także reszcie świata, za pośrednictwem swojej strony internetowej. Raporty te ukrywają tożsamość zainteresowanych osób i firm, ale zawierają szczegółowe informacje na temat ustaleń śledczych i wszelkich kar nałożonych na osoby uznane za winne wykroczeń.

25. Skarżący odniósł się następnie do uwagi poczynionej przez mechanizm rozpatrywania skarg, zgodnie z którą „z dochodzenia przeprowadzonego przez EBI‐CM wynika, że taki wyjątek [mianowicie wyjątek dotyczący ochrony celu dochodzeń] nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dochodzenie prowadzone przez Generalnego Inspektora EBI zostało zakończone (listopad 2011 r.) na długo przed złożeniem wniosku przez skarżącego. Po zamknięciu dochodzenia należy zbadać indywidualnie dla każdego przypadku, czy można udzielić pełnego lub częściowego dostępu, również w świetle innych mających zastosowanie wyjątków określonych w TP EBI”(podkreślenie skarżącego).

26. Skarżący twierdził również, że fakt, iż EBI prowadzi szeroko zakrojone kontakty z przedsiębiorstwami prywatnymi, w żaden sposób nie umniejsza jego obowiązku przejrzystości i nie daje EBI prawa do ukrywania informacji, które mogłyby być dla niego kłopotliwe.

27. Skarżący twierdził, że gdyby w sprawozdaniu EBI ujawniono dowody na uchylanie się od opodatkowania przez MCM/Glencore, w drodze postępowania sądowego można by odzyskać bardzo duże kwoty pieniędzy i wykorzystać je do finansowania usług publicznych dla osób żyjących w skrajnym ubóstwie w Zambii. Skarżący wskazał, że sprawozdanie podsumowujące mechanizm rozpatrywania skarg (pkt 4.1.2) zawiera dobre podsumowanie poważnych zarzutów wobec MCM/Glencore. Objawienia, że firma systematycznie unikała opodatkowania w Zambii, ostrzegałyby również inne organy podatkowe i rządy na całym świecie o potencjalnym zachowaniu tej bardzo dużej wielonarodowej firmy. Z drugiej strony, gdyby w sprawozdaniu z dochodzenia EBI nie znaleziono dowodów na uchylanie się od opodatkowania, pomogłoby to zainteresowanym przedsiębiorstwom w usunięciu ich nazw.

28. Skarżący stwierdził, że aktualizacja na stronie internetowej EBI dotycząca niniejszej sprawy jest bez znaczenia i w żaden sposób nie zastępuje samego sprawozdania. Mechanizm rozpatrywania skarg wspomniał w swoim sprawozdaniu, że pracownicy EBI odbyli dwie wizyty w Zambii (z których jedna trwała dwa i pół tygodnia), ale w zaktualizowanym oświadczeniu na stronie internetowej nie ma żadnego odniesienia do ustaleń ani wyników tych wizyt. Pojawia się również pytanie, czy śledczy EBI spotkali się z całkowitym brakiem współpracy ze strony zainteresowanego przedsiębiorstwa i władz zambijskich. Byłoby to zgodne z zarzutami zawartymi w ujawnionym projekcie sprawozdania audytorów na temat MCM, w którym wspomniano, że audytorzy uznali przedsiębiorstwo za najbardziej niechętne współpracy. Gdyby tak było, istniałby interes publiczny w ujawnieniu tego faktu, tak aby mieszkańcy Europy i Zambii mogli pociągnąć strony do odpowiedzialności za swoje zachowanie.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

29. Rzecznik zauważa, że skarga ta została złożona w trakcie przeglądu polityki przejrzystości EBI. EBI skonsultował się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich w kontekście tej zmiany i w dniu 21 października 2014 r. Rzecznik przesłał EBI swoje uwagi na temat projektu zmienionej polityki przejrzystości.  Rzecznik ocenił jednak niniejszą skargę na podstawie zasad polityki przejrzystości, które miały zastosowanie w czasie przedmiotowych wydarzeń.

Uwaga wstępna dotycząca kwestii proceduralnych i sugestii

30. Przed rozpatrzeniem zarzutu, że EBI niesłusznie odmówił dostępu do sprawozdania z dochodzenia (co stanowi sedno niniejszej skargi), Rzecznik uważa, że warto podkreślić, że z proceduralnego punktu widzenia EBI nie dotrzymał terminów określonych w swojej polityce przejrzystości, zarówno w odniesieniu do a) pierwotnego wniosku o dostęp, jak i b) skargi złożonej w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg. Art. 5.2.11 części A ("Zasady") Polityki Przejrzystości stanowi, że wszystkie wnioski o ujawnienie są rozpatrywane niezwłocznie oraz że Bank podaje podstawy całkowitej lub częściowej odmowy.

31. Po pierwsze, jeśli chodzi o pierwotny wniosek, e-mail skarżącego do EBI z dnia 4 października 2012 r. nie stanowi wniosku o publiczny dostęp, ponieważ w tym e-mailu skarżący wykazał jedynie zainteresowanie postępami w dochodzeniu prowadzonym przez EBI i zwrócił się do EBI z pytaniem, kiedy spodziewa się on upublicznić swoje ustalenia. W e-mailu uzupełniającym z dnia 8 listopada 2012 r. skarżący wyraźnie zwrócił się jednak do EBI o ujawnienie sprawozdania z dochodzenia („W związku z tym zwracam się do Banku o publiczne ujawnienie sprawozdania z dochodzenia w sprawie zarzutów Mopani”). Niniejszy e-mail stanowi zatem pierwotny wniosek skarżącego o publiczny dostęp. Art. 4.5.10 części B polityki przejrzystości stanowi, że Bank podaje powody, dla których nie można udzielić informacji, oraz informuje wnioskodawcę o prawie do złożenia ponownego wniosku lub skargi w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg. EBI nigdy nie wydał uzasadnionej decyzji w sprawie wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. Zamiast tego ograniczyła się do ustnego poinformowania skarżącego w rozmowie telefonicznej w dniach 9–10 listopada 2012 r., że nie udostępni przedmiotowego sprawozdania. Ponieważ skarżący złożył wniosek w dniu 8 listopada 2012 r., EBI powinien zazwyczaj – zgodnie z art. 4.5.5 części B swojej polityki przejrzystości – przesłać decyzję do dnia 29 listopada 2012 r., czyli w ciągu 15 dni roboczych od otrzymania wniosku.

32. Po drugie, art. 4.5.17 części B polityki przejrzystości stanowi, że w przypadku nieudzielenia przez Bank odpowiedzi w wyznaczonym terminie wnioskodawca może złożyć skargę/odwołanie w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg na podstawie pkt 9.1 polityki przejrzystości.  Punkt B.9.1.3 stanowi, że mechanizm rozpatrywania skarg EBI udzieli odpowiedzi nie później niż w terminie 40 dni roboczych od potwierdzenia odbioru (ostatecznie przedłużonym do maksymalnie 100 dni w przypadku złożonych kwestii). Ponieważ skarga z dnia 24 czerwca 2013 r. została uznana w dniu 5 lipca 2013 r., mechanizm rozpatrywania skarg powinien był udzielić skarżącemu odpowiedzi do dnia 2 września 2013 r. (a najpóźniej do końca listopada 2013 r., w przypadku gdyby wniosek został uznany za złożony). EBI udzielił jednak skarżącemu odpowiedzi dopiero w dniu 25 lipca 2014 r.

33. EBI nie udzielił zatem w wyznaczonych terminach odpowiedzi zarówno na pierwotny wniosek o udzielenie dostępu, jak i na skargę złożoną w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg. Chociaż powyższe kwestie proceduralne nie były przedmiotem niniejszego dochodzenia [7], Rzecznik uważa, że należy zwrócić na nie uwagę EBI, aby można było podjąć odpowiednie środki w celu uniknięcia w przyszłości takich opóźnień przy rozpatrywaniu wniosków o dostęp do dokumentów EBI.

34. Z drugiej strony, mimo że EBI ostatecznie postanowił nie udzielać dostępu do sprawozdania z dochodzenia, Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje decyzję EBI o przesłaniu skarżącemu (i Rzecznikowi Praw Obywatelskich), załączoną do jego decyzji z dnia 25 lipca 2014 r. odmawiającej dostępu do sprawozdania, kopii (i) sprawozdania podsumowującego mechanizm rozpatrywania skarg z czerwca 2014 r. (w którym zalecono ujawnienie utajnionej wersji sprawozdania) oraz (ii) odpowiedzi jego komitetu zarządzającego na to sprawozdanie podsumowujące (w którym zadecydowano o nieujawnianiu sprawozdania). Rzecznik pochwala przejrzysty sposób, w jaki EBI informował skarżącego o przeciwstawnych stanowiskach zajmowanych przez jego różne służby. Rzecznik zachęca EBI do przyjęcia podobnej praktyki w przyszłości za każdym razem, gdy podejmuje on decyzję w sprawie dostępu do dokumentów, która odbiega od propozycji przedstawionej w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg.

Ocena odmowy udzielenia dostępu do sprawozdania z dochodzenia

Uwagi wstępne

35. W tym przypadku Rzecznik zauważa, że dopiero w odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 25 lipca 2014 r. (i w opinii z tego samego dnia skierowanej do Rzecznika) EBI po raz pierwszy przedstawił uzasadnienie odmowy udzielenia dostępu do sprawozdania z dochodzenia. W ustnej odpowiedzi z dnia 9/10 listopada 2012 r. na wniosek skarżącego o udzielenie dostępu z dnia 8 listopada 2012 r. EBI ograniczył się do poinformowania skarżącego, że nie udzieli dostępu do sprawozdania, bez uzasadnienia tej decyzji. W swojej wcześniejszej wiadomości e-mail z dnia 7 listopada 2012 r., w odpowiedzi na wiadomość e-mail skarżącego z dnia 4 października 2012 r., w której skarżący zapytał, kiedy EBI spodziewa się upublicznić swoje ustalenia, EBI poinformował skarżącego, że „nie publikuje sprawozdań dotyczących konkretnych dochodzeń przeprowadzonych przez Inspektorat Generalny Banku” oraz że „nie zamierza opublikować tego konkretnego sprawozdania”. Biorąc jednak pod uwagę, że skarżący w dniu 24 czerwca 2013 r. złożył skargę w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg, ostateczną decyzję EBI w sprawie wniosku o publiczny dostęp stanowi decyzja EBI z dnia 25 lipca 2014 r. (podpisana przez sekretarza generalnego EBI). To właśnie ta decyzja jest przedmiotem oceny Rzecznika ^{Praw Obywatelskich [8].}

36. Następnie Rzecznik zauważa, że zasady mające zastosowanie w niniejszej sprawie są określone w polityce przejrzystości EBI. Polityką przejrzystości obowiązującą w momencie złożenia wniosku przez skarżącego jest polityka przejrzystości przyjęta w dniu 2 lutego 2010 r. (aktualizacja w maju 2011 r.)^[9]. W polityce przejrzystości w części A art. 5 ust. 1 określono zasadę domniemania ujawnienia, ale w art. 5 ust. 2 („Wyjątki”) przewidziano również pewne wyjątki, w przypadku których ujawnienie naruszyłoby ochronę niektórych interesów. Wyjątki te są podobne do wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia 1049/2001 [10]. Chociaż EBI ma własne przepisy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów, art. II.8 polityki przejrzystości stanowi, że „przygotowując niniejszą politykę, bank uwzględnia inicjatywy polityczne UE i ramy prawne dotyczące przejrzystości i publicznego ujawniania informacji oraz zobowiązuje się do ich przestrzegania, w szczególności zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 (...) (podkreślenie dodane). Stanowi on ponadto, że „wykonując zadania administracyjne, EBI zapewnia, aby jego przepisy dotyczące dostępu do dokumentów były zgodne z mającymi zastosowanie rozporządzeniami WE określającymi ogólne zasady i ograniczenia dostępu do dokumentów. (...) Polityka przejrzystości jest interpretowana zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 (...) w każdym przypadku, gdy mają one zastosowanie. W przypadku rozbieżności pierwszeństwo mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 (...) w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do Banku”(podkreślenie dodane).

37. Rzecznik uważa zatem, że wyjątki określone w art. 5.2 części A polityki przejrzystości EBI należy interpretować zgodnie z wykładnią nadaną w orzecznictwie wyjątkom określonym w art. 4 rozporządzenia 1049/2001. Oznacza to, że takie wyjątki, ponieważ stanowią odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, muszą być interpretowane i stosowane ściśle. W związku z tym, gdyby EBI odmówił dostępu do dokumentu, powinien on co do zasady wyjaśnić, w jaki sposób ujawnienie tego dokumentu mogłoby konkretnie i rzeczywiście naruszyć interes chroniony przez wyjątek, na który się powołuje. Ponadto ryzyko naruszenia chronionego interesu musi być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne [11].

Odmowa udzielenia dostępu przez EBI

38. Służby Rzecznika dokładnie skontrolowały sprawozdanie z dochodzenia, do którego skarżący zwrócił się o dostęp. Pięciostronicowe sprawozdanie z dnia 16 listopada 2011 r. zatytułowane „Ściśle poufne” zostało sporządzone przez Inspektorat Generalny EBI i skierowane do Komitetu Zarządzającego EBI. Sprawozdanie zawiera również załącznik, a mianowicie szczegółowe (28-stronicowe) sprawozdanie z audytu z dnia 8 listopada 2011 r., które jest sklasyfikowane jako „Uprzywilejowane i poufne sprawozdanie z audytu w Mopani Copper Mines plc. Wyłącznie dla EBI i jego doradców prawnych. Nie należy kopiować osobom trzecim"(podkreślenie dodane w oryginale).

39. Pierwszym argumentem, na który powołuje się EBI, aby nie udzielić dostępu do sprawozdania z dochodzenia, jest to, że prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE określone w art. 15 ust. 3 TFUE ma zastosowanie do EBI tylko wtedy, gdy wykonuje on swoje „zadania administracyjne” oraz że dochodzenia prowadzone przez Inspektorat Generalny EBI w sprawach finansowych w zakresie, w jakim nie wchodzą one w zakres „zadań administracyjnych”, nie są objęte obowiązkiem ujawniania. Rzecznik Praw Obywatelskich miał już okazję zająć stanowisko w tej sprawie w kontekście konsultacji w sprawie przeglądu polityki przejrzystości EBI. W swoich uwagach z dnia 21 października 2014 r. w sprawie projektu zmienionej polityki przejrzystości EBI Rzecznik zasygnalizowała, że wszelkie próby określenia przez EBI zakresu jego zadań administracyjnych będą obarczone problemami prawnymi i praktycznymi oraz prawdopodobnie spowodują długą serię sporów, z których każdy wydaje się zmierzać do zawężenia zakresu ogólnej zasady przejrzystości. Niniejsza sprawa pomaga zilustrować ten punkt. Można również twierdzić, że dochodzenia EBI w sprawie nadużyć finansowych są funkcjami administracyjnymi, podobnymi do tych prowadzonych przez OLAF, o których nie wspomniano w art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE. Rzecznik Praw Obywatelskich zachęcił raczej EBI do określenia, w sposób zgodny z zasadami otwartości, dobrego zarządzania i uczestnictwa, w jaki sposób ogólne zasady i ograniczenia regulujące prawo publicznego dostępu powinny mieć zastosowanie w odniesieniu do jego szczególnych funkcji jako banku, w szczególności poprzez zastosowanie wyjątków od dostępu określonych w art. 5 zmienionej polityki przejrzystości. W każdym razie okoliczności faktyczne niniejszej skargi należy oceniać na podstawie polityki przejrzystości przyjętej w dniu 2 lutego 2010 r. Niniejsza Polityka przejrzystości nie zawiera żadnego ograniczenia obowiązku ujawniania dokumentów wchodzących w zakres zadań administracyjnych EBI, ale stanowi w art. 5.1.1, że „wszystkie informacje będące w posiadaniu Banku podlegają ujawnieniu na żądanie, chyba że istnieje istotny powód do nieujawniania”. W związku z tym kwestia, czy dochodzenie wchodzi w zakres „zadań administracyjnych” EBI, nie stanowi problemu.

40. Jeżeli chodzi o inne argumenty EBI przemawiające za nieujawnieniem sprawozdania z dochodzenia, Rzecznik zauważa, że w swojej odpowiedzi z dnia 25 lipca 2014 r. skierowanej do skarżącego (jak również w swojej opinii skierowanej do Rzecznika) EBI nie odniósł się do konkretnego przepisu lub wyjątku w swojej polityce przejrzystości. EBI stwierdził jednak, że istnieją uzasadnione powody, aby nie ujawniać dokumentów związanych z jego własnymi dochodzeniami, oraz że istnieje domniemanie nieujawniania dokumentów i informacji związanych z dochodzeniami EBI, które muszą być chronione w ramach polityki EBI w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Twierdził on, że jego zdolność do prowadzenia dochodzeń w sprawie jego działalności, a także do zwracania się o szczere i wiarygodne porady wewnętrzne i zewnętrzne niezbędne do przeprowadzenia tych dochodzeń oraz uzyskiwania takich porad zostałaby poważnie ograniczona, gdyby Bank miał być zobowiązany do ujawnienia takich informacji [12]. Oczywiste jest zatem, że EBI w rzeczywistości powołał się na wyjątek przewidziany w art. 5.2.3 części A swojej polityki przejrzystości. Wyjątek ten stanowi, że „[o] ile nie istnieje nadrzędny interes publiczny, odmawia się również dostępu do informacji, jeżeli ich ujawnienie naruszyłoby ochronę (...) celu inspekcji, dochodzeń i audytów”(podkreślenie dodane). Wyjątek ten jest taki sam jak wyjątek określony w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 [13].

41. Rzecznik zauważa, że w tym przypadku EBI nie przeprowadził szczegółowej analizy sprawozdania z dochodzenia w celu odmowy dostępu. W decyzji EBI z dnia 25 lipca 2014 r. ani w stanowisku komitetu zarządzającego w sprawie sprawozdania z wniosków mechanizmu rozpatrywania skarg nie zawarto bowiem oceny sprawozdania z dochodzenia, do którego skarżący zwraca się o dostęp. Zamiast tego EBI opiera się na ogólnym domniemaniu nieujawniania dokumentów i informacji związanych z dochodzeniami prowadzonymi w ramach jego polityki zwalczania nadużyć finansowych. Zgodnie z orzecznictwem dotyczącym wyjątku odnoszącego się do ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu (art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001), jako wyjątek od obowiązku przeprowadzenia konkretnej analizy każdego dokumentu, instytucja może oprzeć swoje decyzje o odmowie dostępu na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne ogólne względy mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (ww. wyrok w sprawie Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau)[14]. To ogólne domniemanie nie wyklucza prawa wnioskodawcy do wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wnioskowano, nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu. Trybunał Sprawiedliwości i Sąd wyraźnie uznały możliwość powoływania się na ogólne domniemania mające zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów w kilku szczególnych okolicznościach, a mianowicie w postępowaniach w sprawie kontroli pomocy państwa ^[15], postępowaniach w sprawie kontroli koncentracji ^[16], postępowaniach antymonopolowych [17], postępowaniach toczących się przed sądami Unii Europejskiej ^[18] oraz na etapie poprzedzającym wniesienie skargi w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE ^[19]. Trybunał nie miał jeszcze okazji zająć stanowiska w kwestii, czy możliwość powołania się na takie ogólne domniemania powinna mieć również zastosowanie do dochodzenia w sprawie nadużyć finansowych prowadzonego przez EBI. W niedawnym wyroku z dnia 21 maja 2014 r. w sprawie T-447/11 Catinis przeciwko Komisji Sąd ponownie wspomniał jednak o możliwości powołania się na takie ogólne domniemania w kontekście wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów z dochodzenia OLAF-u w sprawie nieprawidłowości w realizacji projektu UE w państwie trzecim (Syria)^[20]. Rzecznik zauważa, że dochodzenie prowadzone przez Wydział ds. Dochodzeń w sprawie Nadużyć Finansowych Inspektoratu Generalnego EBI w ramach polityki zwalczania nadużyć finansowych ma podobne cechy jak dochodzenie OLAF-u w sprawie nadużyć finansowych.

42. Polityka EBI w zakresie zwalczania nadużyć finansowych [21] w sekcji "Poufność"rozdziału VII "Zasady prowadzenia dochodzeń"stanowi, co następuje:

„55. Zgodnie z zasadami Banku dotyczącymi dostępu do informacji wszystkie informacje i dokumenty zgromadzone i wygenerowane w trakcie dochodzenia, które nie są jeszcze publicznie dostępne, są traktowane jako ściśle poufne. Poufność gromadzonych informacji musi być przestrzegana zarówno w interesie zainteresowanych, jak i integralności dochodzenia.

56. W szczególności podczas dochodzenia należy przestrzegać poufności tożsamości uczestnika, świadków i informatorów, o ile nie byłoby to sprzeczne z interesem dochodzenia.

57. Wydział Dochodzeń w sprawie Nadużyć Finansowych ujawnia na piśmie takie informacje i dokumenty wyłącznie osobom lub podmiotom upoważnionym do ich otrzymania lub w inny sposób zgodnie z zasadą ograniczonego dostępu"(podkreślenie dodane).

43. O ile do Trybunału Sprawiedliwości należy rozstrzygnięcie, czy orzecznictwo w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau może zostać rozszerzone na dokumenty znajdujące się w aktach dochodzenia EBI w sprawie nadużyć finansowych, o tyle zdaniem Rzecznika powyższe przepisy polityki EBI w zakresie zwalczania nadużyć finansowych mogą uzasadniać ogólne domniemanie, że ujawnienie dokumentów znajdujących się w aktach toczących się dochodzeń prowadzonych przez Wydział Dochodzeń w sprawie Nadużyć Finansowych Inspektoratu Generalnego EBI naruszyłoby co do zasady cel tego toczącego się dochodzenia. Wyżej wymienione przepisy rzeczywiście zawierają rygorystyczne zasady (podobne do tych mających zastosowanie do akt dochodzeń OLAF-u) ograniczające dostęp do informacji gromadzonych i generowanych przez Dział ds. Dochodzeń w sprawie Nadużyć Finansowych EBI i wyraźnie odnoszą się do „rzetelności dochodzenia”.

44. O ile EBI może co do zasady powoływać się na ogólne domniemanie nieujawniania dokumentów w toczących się dochodzeniach prowadzonych przez jego wydział ds. dochodzeń w sprawie nadużyć finansowych, o tyle istnieją dwa powody, dla których w niniejszej sprawie nie może on w sposób przekonujący powołać się na takie ogólne domniemanie.

45. Po pierwsze, skarżący nie zwrócił się o dostęp do szeregu dokumentów, lecz tylko do jednego dokumentu. Wszystkie sprawy, w których sądy UE uznały, że instytucja może opierać się na ogólnym domniemaniu nieujawniania, miały tę samą cechę, że przedmiotowy wniosek o udzielenie dostępu obejmował nie tylko jeden dokument, ale zestaw dokumentów (tj. dostęp do „akt”). W takich sytuacjach uznanie istnienia ogólnego domniemania nieujawniania umożliwia danej instytucji przyjęcie całościowego podejścia w celu udzielenia odpowiedzi na takie wnioski ^[22]. Ponieważ jednak niniejsza sprawa dotyczy dostępu tylko do jednego dokumentu, a mianowicie sprawozdania z dochodzenia, EBI, w ramach dobrej administracji, powinien był wyjaśnić, w jaki sposób ujawnienie tego dokumentu mogłoby konkretnie i rzeczywiście podważyć dochodzenie, a nie opierać się na ogólnym domniemaniu.

46. Po drugie, ogólne domniemanie nieujawniania dokumentów zawartych w aktach dochodzenia EBI w sprawie nadużyć finansowych w celu ochrony celu tego dochodzenia miałoby co do zasady zastosowanie tylko dopóty, dopóki dane dochodzenie jest nadal w toku. Zgodnie z art. 56 polityki EBI w zakresie zwalczania nadużyć finansowych „w trakcie dochodzenia należy przestrzegać poufności tożsamości świadków i informatorów, o ile nie byłoby to sprzeczne z interesem dochodzenia”(podkreślenie dodane). W niniejszej sprawie EBI stwierdził, że jego dochodzenie zostało zamknięte w listopadzie 2011 r., czyli w dniu, w którym Generalny Inspektorat przyjął sprawozdanie z dochodzenia, czyli prawie trzy lata przed podjęciem przez EBI ostatecznej decyzji z dnia 25 lipca 2014 r. o odmowie dostępu do sprawozdania z dochodzenia. W tych okolicznościach Rzecznik jest zdania, że EBI nie mógł skutecznie powoływać się na ogólne domniemanie nieujawniania informacji. Zamiast tego EBI powinien był wyjaśnić, w jaki sposób ujawnienie sprawozdania z dochodzenia, trzy lata po jego zamknięciu, mogłoby nadal konkretnie i faktycznie podważyć cel jego dochodzeń.

47. W tym względzie EBI po prostu argumentował - w sposób bardzo ogólny i nie będąc specyficznym dla dokumentu, o który wnioskował skarżący - że jego zdolność do badania jego operacji, a także do żądania i uzyskiwania szczerych i wiarygodnych wewnętrznych lub zewnętrznych porad niezbędnych do przeprowadzenia tych dochodzeń, zostałaby poważnie naruszona, gdyby Bank był zobowiązany do publikowania lub publicznego ujawniania takich informacji, nawet po zakończeniu dochodzenia. Bank odniósł się również – ponownie w sposób bardzo ogólny – do interesu w utrzymaniu skuteczności obecnych i przyszłych dochodzeń. Rzecznik stwierdza zatem - i w tym względzie zgadza się z ustaleniem mechanizmu rozpatrywania skarg EBI - że EBI nie uzasadnił w wystarczający i odpowiedni sposób swojej decyzji, dlaczego trzy lata po zamknięciu dochodzenia nadal nie mógł udzielić dostępu do sprawozdania z dochodzenia.

Nadrzędny interes publiczny

48. Rzecznik zauważa ponadto, że EBI – zgodnie z art. 5.2.3 części A swojej polityki przejrzystości – musiał rozważyć, czy istnieje „nadrzędny interes publiczny” przemawiający za ujawnieniem jego sprawozdania z dochodzenia. Jeśli chodzi o istnienie nadrzędnego interesu publicznego, w ww. wyroku w sprawie Schenker przeciwko Komisji Sąd orzekł w ramach prowadzonego przez Komisję dochodzenia w sprawie kartelu (antymonopolowego), w odniesieniu do którego przyznał, że istnieje ogólne domniemanie, iż ujawnienie dokumentów zawartych w aktach sprawy naruszyłoby dochodzenie Komisji, że istnieje nadrzędny interes publiczny w poznaniu pewnych istotnych elementów działania Komisji w dziedzinie konkurencji, który wymaga ujawnienia informacji umożliwiających społeczeństwu zrozumienie wyników postępowania i powodów leżących u podstaw działań Komisji. Sąd orzekł, że ten nadrzędny interes publiczny nie może zostać zaspokojony poprzez samo opublikowanie komunikatu prasowego informującego opinię publiczną o podjętej decyzji, nawet jeśli komunikat prasowy krótko opisuje naruszenie popełnione przez zainteresowane spółki. W sprawie tej Sąd stwierdził, że nadrzędny interes publiczny może zostać zaspokojony poprzez opublikowanie jawnej wersji decyzji (tj. jej utajnionej wersji)^[23].

49. Zdaniem Rzecznika powyższe zasady powinny mieć zastosowanie przez analogię do dochodzenia prowadzonego przez Inspektorat Generalny EBI. W istocie, chociaż cel dochodzenia w ramach polityki EBI w zakresie zwalczania nadużyć finansowych (mianowicie zapobieganie korupcji, nadużyciom finansowym, zmowie, przymusowi, utrudnianiu, praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w działalności EBI oraz zniechęcanie do nich), zwany łącznie „działalnością zabronioną”, różni się od celu dochodzenia antymonopolowego prowadzonego przez Komisję, Rzecznik uważa, że po zakończeniu dochodzenia opinia publiczna powinna być w stanie dowiedzieć się o wynikach takiego dochodzenia, a przynajmniej o istotnych ustaleniach takiego dochodzenia, w zakresie, w jakim ujawnienie przedmiotowych informacji nie narusza ochrony interesów handlowych (która również podlega testowi nadrzędnego interesu publicznego). Jest to tym bardziej istotne, gdy zaangażowane są znaczne kwoty środków publicznych, jak ma to miejsce w przypadku większości operacji pożyczkowych EBI.   

50. W tym przypadku Rzecznik zauważa, że EBI dokonał wyważenia między interesem publicznym w uzyskaniu informacji na temat dochodzeń prowadzonych przez EBI a interesem publicznym w utrzymaniu skuteczności dochodzeń.[24] W ten sposób EBI stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż publicznie ogłosił wszczęcie dochodzenia w maju 2011 r., rzeczywiście może istnieć uzasadniony interes publiczny w uzyskaniu informacji o wynikach dochodzenia. W związku z tym postanowiła zaktualizować informacje dotyczące tej sprawy na swojej stronie internetowej [25].

51. Rzecznik zauważa jednak, że aktualizacja opublikowana na stronie internetowej EBI niewiele mówi o wyniku dochodzenia. W rzeczywistości aktualizacja nie zawiera żadnych informacji na temat ustaleń dochodzenia Generalnego Inspektoratu w sprawie zarzutów dotyczących uchylania się od opodatkowania przez MCM/Glencore. Zamiast tego w aktualizacji powtórzono pewne informacje, o których wspomniano już w ogłoszeniu na stronie internetowej z dnia 31 maja 2011 r., a następnie po prostu wspomniano, że kredyt został spłacony EBI przez kredytobiorcę w 2012 r. na jego własny wniosek. W aktualizacji wspomniano ponadto, że OLAF zakończył dochodzenie, ponieważ nie były zaangażowane żadne środki z budżetu UE, że EBI nie ma już żadnych stosunków umownych z MCM/Glencore i że sprawa została teraz zamknięta.

52. Zdaniem Rzecznika aktualizacja dokonywana przez EBI nie zawiera żadnych istotnych informacji dotyczących ustaleń dochodzenia. Uderzające jest to, że na podstawie tej aktualizacji opinia publiczna nadal nie ma żadnej wiedzy na temat któregokolwiek z głównych ustaleń dochodzenia EBI. W związku z tym aktualizacji tej nie można uznać za podsumowanie sprawozdania z dochodzenia.

53. EBI wskazał również, że przejrzystość jego dochodzeń jest również zapewniona poprzez publikację na jego stronie internetowej sprawozdań rocznych sporządzanych przez jego wydział ds. dochodzeń w sprawie nadużyć finansowych Inspektoratu Generalnego. W tych sprawozdaniach rocznych opisano jednak jedynie bardzo ogólnie (zgodnie z art. 71 polityki zwalczania nadużyć finansowych) dochodzenia w sprawie zarzutów dotyczących nadużyć finansowych i korupcji w operacjach grupy EBI oraz przedstawiono odpowiednie statystyki. Rzecznik nie znalazł żadnych informacji na temat dochodzenia EBI w sprawie MCM/Glencore w sprawozdaniu rocznym za 2011 r.[26], które w momencie podejmowania niniejszej decyzji jest ostatnim dostępnym sprawozdaniem rocznym na stronie internetowej EBI.

54. Na podstawie powyższych rozważań i ustaleń Rzecznik stwierdza, że trzy lata po zamknięciu dochodzenia EBI nie przedstawił w swojej decyzji z dnia 25 lipca 2014 r. wystarczającego uzasadnienia, dlaczego ujawnienie sprawozdania z dochodzenia z dnia 16 listopada 2011 r. mogłoby konkretnie i faktycznie podważyć jego dochodzenia. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym składająca petycję przedstawia poniżej odpowiedni projekt zalecenia, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

55. Rzecznik jest zdania, że EBI powinien dokładnie przeanalizować wniosek skarżącego o dostęp do sprawozdania z dochodzenia. EBI powinien zatem należycie uwzględnić fakt, że od zakończenia dochodzenia upłynęły już trzy pełne lata. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że – jak słusznie wskazano w mechanizmie rozpatrywania skarg EBI – powinien on również rozważyć, czy może mieć zastosowanie którykolwiek z pozostałych wyjątków określonych w jego polityce przejrzystości. Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem Rzecznik uważa, że może tak być w przypadku wyjątków dotyczących ochrony (i) prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności zgodnie z prawodawstwem UE dotyczącym ochrony danych osobowych [27] (art. 5.2.2 części A polityki przejrzystości) oraz (ii) interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej (art. 5.2.3 tiret pierwsze części A polityki przejrzystości). W szczególności w odniesieniu do ochrony interesów handlowych, na co zwrócił również uwagę mechanizm rozpatrywania skarg w swoim sprawozdaniu podsumowującym, Rzecznik zauważa, że MCM/Glencore podpisały z EBI „porozumienie w sprawie poufności” w dniu 16 grudnia 2003 r., ale to porozumienie w sprawie poufności wygasło rok po ostatecznym terminie zapadalności pożyczki w ramach umowy finansowej (tj. w sierpniu 2013 r.)[28].

56. Rzecznik uważa, że zalecenie mechanizmu rozpatrywania skarg, zgodnie z którym EBI powinien ujawnić utajnioną wersję sprawozdania z dochodzenia w porozumieniu z zainteresowanymi stronami lub, jeżeli nie jest to możliwe, przedstawić miarodajne streszczenie dochodzenia i jego wyników, zapewnia właściwą równowagę między, z jednej strony, prawem społeczeństwa do uzyskania informacji na temat dochodzeń EBI w sprawie nadużyć finansowych a, z drugiej strony, interesem publicznym, aby obecne i przyszłe dochodzenia były prowadzone skutecznie, a potrzebą zapewnienia, aby wrażliwe informacje handlowe nie były podawane do wiadomości publicznej.

57. W tym kontekście istotne jest zwrócenie uwagi EBI na praktykę stosowaną w podobnych przypadkach przez Wiceprezydencję Banku Światowego ds. Uczciwości. Strona internetowa tej ostatniej zawiera liczne przykłady „utajnionych sprawozdań z dochodzeń i kontroli kryminalistycznych”[29].  W ramach tych dochodzeń wiceprezydencja ds. uczciwości sprawdza, czy firmy lub osoby fizyczne zaangażowały się w jedną z pięciu praktyk grupy Work Bank podlegających sankcjom, które obejmują nadużycia finansowe i korupcję. EBI mógłby zatem czerpać inspirację z tej praktyki jako środka służącego zwiększeniu przejrzystości i wzmocnieniu zaufania publicznego do wysiłków banku na rzecz zwalczania nadużyć finansowych i korupcji.

Projekt zalecenia

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia EBI następujący projekt zalecenia:

EBI powinien ponownie rozważyć swoją odmowę udzielenia dostępu do sprawozdania z dochodzenia sporządzonego przez Inspektorat Generalny i podjąć decyzję o udzieleniu dostępu do utajnionej wersji sprawozdania lub, jeżeli nie jest to możliwe, o co najmniej przekazaniu skarżącemu znaczącego streszczenia głównych ustaleń zawartych w sprawozdaniu z dochodzenia.

EBI i skarżący zostaną poinformowani o niniejszym projekcie zalecenia. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich EBI przesyła szczegółową opinię do dnia 31 marca 2015 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu projektu zalecenia i opisie sposobu jego wdrożenia.

 

Emily O'Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia 5 grudnia 2014 r.